미국 예산감시 시민단체의 유형과 활동*

* 본 논문은 2000년도 한경대 교비 해외파견 연구비 지원에 의한 것임.

Typology and Activities of Civil Organizations Against Budget Waste in America

이 원 희(한경대학교 행정학과)

조세저항의 역사로 출발한 미국에서 예산감시 시민운동은 중요한 의미를 가지고 있다. 특히 미국은 민주화의 경험이 오래되었을 뿐만 아니라, 다른 나라에 비해 시민단체의 기능이 활성화되어 있다. 1997년 이후 예산감시 시민운동을 막 시작된 우리 나라에 새로운 시각을 제시하고자 미국의 예산감시 시민운동을 분석한다. 우선 다양한 활동의 변수들을 추출하고, 시민단체의 유형을 활동에 따라 구분하였다. 그리고 이러한 단체들이 하고 있는 다양한 활동을 시민 관련 활동, 의회관련 활동, 언론 관련 활동, 단체간 연계활동으로 구분하여 분석하였다.

주제어 : 예산감시, 시민참여, 조세저항, 사회자본, 시민운동

Ⅰ. 서  론

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울) : 145∼162

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예산은 정부활동이 이루어지는 물적 기본이다. 그리고 세입과 세출 활동은 시민과 정부가 만나는 접점에 있다. 그래서 예산은 국가의 발전 단계에 따라 정부의 기능 변화에 따라 중요한 변화를 보이고 있다. 우리 나라의 경우 정부주도형 경제개발 과정에서 예산은 정부의 정책을 구현하는 정책수단으로서 기능을 수행하였고 그 과정은 지극히 폐쇄적이었다(한국개발연구원, 1990).

그러나 1980년대 말부터 일기 시작한 시민운동은 한국의 정책결정과정을 바꾸기 시작하였으며, 이러한 와중에 1997년부터 한국의 예산감시 시민운동도 시작되었다(이원희, 1999). 그리고 이제는 예산참여 시민운동이 상당한 단계에 도달하여 있으며, 많은 단체가 이에 참여하고 있다. 다만 아직 일회성의 고발이나 정부와의 관계에서 저항적·대립적 관계에 머물러 있으며 특히 단체간 중복되는 활동과 사업이 있는 아쉬움이 지적되고 있다. 연혁은 그리 길지 않으나 매우 역동적인 활동을 해온 한국의 경험을 한 단계 고양시키기 위한 과제의 하나로 미국에서 이루어지고 있는 예산관련 시민 단체의 유형을 살펴보고, 단체들이 하고 있는 다양한 활동의 경험을 통해 시사점을 도출하고자 한다.

) 2000년대에 이르러 전국적으로 지방자치단체 장의 판공비 공개 문제가 대두되었다. 그것은 예산을 운영하는 공무원들의 공직관을 점검하고 시민들에게 문제를 환기시키는 좋은 아젠다이었다. 그러나 예산 전체에서 차지하는 비중이라든지 시스템의 개혁이라는 측면에서 보면 주변적인 쟁점이었다.

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울)

미국 예산감시 시민단체의 유형과 활동

사실 조세저항의 역사로 출발한 미국에서 예산감시 시민운동은 중요한 의미를 가지고 있다. 특히 1980년대 미국의 예산 적자를 극복하는 과정에서 방만한 예산운영에 대한 국민적 관심이 제고되고, 예산낭비를 감시하려는 시민단체의 기능이 강화되었다.

) 1981년 레이건 대통령이 집권할 당시 7,940억불의 국가부채와 579억불의 예산적자를 안고 있었다. 이에 1982년에 2천여명의 민간전문가로 구성된 □the President's Private Sector Survey on Cost□를 조직하고 정부의 예산운영방식을 전면적으로 점검하여 4,244억 달러의 세출감축을 건의하였다. 이러한 과정에서 제기된 예산낭비사례는 국민의 관심을 끌기에 충분하였다(J. Peter Grace, 1984; 48-58).

미국은 민주화의 경험이 오래되었을 뿐만 아니라, 다른 나라에 비해 단체의 기능이 활성화되어 있다. 그래서 이러한 단체의 기능도 매우 활성화되어 있다. 절대왕권을 극복하고 평등한 시민사회를 건설한 미국은 조직의 필요성이 제기되었다. 모든 시민은 독립되어 있지만, 미약하다. 그래서 그들은 조직을 만들어야 할 필요가 있었다. 그래서 1835년 토크빌(Alex de Tocqueville. 2000; 489)은 유럽과 달리 미국 사회의 특징으로 모든 나이, 모든 조건, 모든 사람들이 항상 단합을 하려고 한다는 명제(Americans of all ages, all conditions, all minds constantly unite)를 제시하고 있다.

이러한 맥락에서 미국에서 예산감시 운동을 하는 시민단체의 양상을 살펴보고 우리 나라에 대한 시사점을 찾아보고자 한다. 본 연구는 미국의 워싱턴 D.C에 있는 20여개의 단체를 직접 방문하면서 가진 인터뷰와 web site의 조사에 근거한 분석에 기초하고 있다. 제2장에서는 예산관련 시민단체의 참여에 대한 이론적 찬반론을 정리하고, 제3장에서는 미국 예산관련 시민단체의 유형을 살펴보고, 제4장에서는 이러한 단체들이 하고 있는 구체적인 활동을 분석한다. 그리고 마지막으로 이러한 단체 유형과 활동의 분석에서 도출되는 시사점을 정리한다. 본 논문은 시민단체의 유형화에 따른 활동의 차이를 분석하는 것이 아니라, 예산참여의 양상을 분석하는데 초점을 두고 단체의 유형과 활동의 특징을 추출하는 것이 목적이다.

Ⅱ. 예산참여에 대한 이론적 논의

왜 예산과정에 시민이 참여하려고 하는가. 그리고 그 효과는 무엇인가. 이러한 과정에서 발생하는 문제점은 무엇이고, 이러한 문제점을 최소화 할 수 있는 방법은 무엇인가. 미국 예산감시 시민운동의 구체적인 양상을 살펴보기 전에 규범적으로 그리고 선험적으로 논의되어진 다양한 이론적 논의를 정리한다.

1. 예산감시 시민단체의 출발

프랑스 학자인 토크빌(Alex de Tocqueville, 2000; 489)은 1832년에 미국을 여행하고 미국 사회의 특징 중 하나로 □the spirit of association'를 들었다. 어떤 일을 혼자서 처리하려고 하지 않고 단체나 협회를 통해서 해결하려고 하는 미국사회의 특징을 지적한 개념이다.

) 워싱턴 포스트 2001. 5. 21일자에 의하면 워싱턴의 지하철(Metro) 지역을 중심으로 3,500개의 협회가 있으며, 70,000명의 인력을 고용하고 있다.

그러나 미국의 경우, 1960년대 인권이나 환경 등의 영역에서 공익을 주창하는 많은 시민단체가 출발하였지만, 예산과정에서의 참여를 전제로 한 단체는 활성화되지 못하였다. 이에 대해서는 세 가지의 설명이 가능하다. 첫째는 의회에 대한 신뢰로 인해 시민단체의 활동은 그리 활발하지 못하였다. 전문성을 가지고 있는 의회가 시민의 입장에서 통제한다는 신뢰가 있었다. 둘째는 시장주도형 경제관에 입각하여 정부의 역할이나 규모가 크지 않다는 생각도 있었다. 즉 국가의 재정활동인 예산의 의미를 중요하게 생각하지 않았다. 셋째는 예산 결정과정이 지극히 행정부 내부의 문제이고 시민이 이에 대해 참여할 필요가 없다는 생각과 한편으로 숫자로 채워져 있는 예산이 전문가들의 영역이라는 생각이 있었던 것으로 판단된다.

) 지방정부 차원과 연방정부 차원은 구분하여 이해해야 할 것이다. 지방정부는 사실 주민이 직접 결정한다고 할 정도로 주민의 참여가 적극적이다. 무엇보다 각종 공청회에서 개개인이 자신의 의견을 충분히 전달할 수 있다.

그러나 1980년대가 되면서 시민단체의 예산에 대한 관심이 증대하기 시작한다. 이유는 두 가지의 차원에서 분석된다. 첫째, 의회가 충분히 감시 활동을 하지 못한다는 의견이 등장하기 시작했다. 의원이 자신의 지역구 예산 확보에만 관심을 가질 뿐이며, 전체 예산에 대한 감시 기능이 약하다는 의견이 제시되기 시작했다. 이러한 의회에 대한 불신은 시민의 직접 참여에 대한 필요성을 제기하였다. 둘째, 정부 예산의 비중이 커지기 시작하면서 이에 대한 중요성의 인식되기 시작하였다. 1955년까지 GNP의 6.7%하던 예산이 1980년이 되면서 GNP의 17.1%를 차지하게 된 것이다.

무엇보다도 예산감시 시민운동의 계기는 조세저항 운동과 궤를 같이 한다. 1978년 캘리포니아 Proposition 13조의 개정 운동, 이에 이은 1980년 메사츄세츠의 Proposition 2□ 개정은 정부의 방만한 재정 운영에 대해 시민이 주민발안으로 직접 제동을 건 것이며, 이를 계기로 예산과정에 대한 시민의 참여에 대한 필요성이 노골화되었다(Naisbitt, 1982; 167-170). 그리고 1980년 레이건 대통령이 국방비를 증액하는 과정에서 이루어진 회계검사국(GAO)의 감사 결과 국방예산의 엄청난 낭비가 있다는 조사 결과는 시민참여의 필요성을 보다 직접적으로 자극했다.

) 조세삭감을 통한 재정 개혁을 촉발시킨 1978년의 캘리포니아 13조 개정 운동에서 우리가 주목해야 할 것은 주민참여운동이다. 당시 주 의회 차원에서도 조세삭감의 논의가 있었지만 과반수 확보를 하지 못해 지지부진하는 과정에서 150만명의 지지 서명을 받아서 주민발안에 의한 조세삭감 운동을 촉발시켰다.

2. 예산과정 시민참여의 역할과 기능

시민예산감시란 정부예산의 주인으로서 납세자들이 정부예산과정을 적극적으로 감시하고 잘못된 부분의 시정을 요구하며, 더 나아가서 예산낭비에 대한 책임을 추궁하고 제도 개혁을 요구하는 운동으로서 시민이 납세자로서 실질적인 예산통제권을 확보하는 것을 의미한다(윤영진, 2001; 177-179)

그간 시민의 일반 행정에 대한 참여의 논의는 많았지만, 예산과정의 참여에 대한 논의는 그리 많지 않다. 일반적으로 시민참여는 행정의 적응가능성(adaptable)을 제고하고 주민의 수요에 적합한 행정을 하는 대응성(responsiveness)을 제고한다(Frederickson; 1982). 그리고 주민이 행정을 이해하는 기회가 되기도 한다(Mattews, 1984; 124). 이는 궁극적으로 시민 자본(civil capital)이 된다(McGregor, 1984).

) 미국행정학보 Public Administration Review 1984년 특별호는 시민참여에 대한 종합적인 논의를 하고 있다.

시민자본이란 시민들이 보유한 문제해결 능력, 시민의 행동을 유도하는 태도, 행정에 대한 시민의 능력을 포함한다. 행정의 문제란 행정인의 능력에 의해서만 해결되는 것이 아니라, 결국 사회 구성원들이 보유한 능력에 의해 좌우된다는 입장이다. 이러한 입장에서 라틴 아메리카와 동유럽의 민주화를 연구하면서 정치적 참여의 전제조건으로서 시민단체가 발전하여야 하고 이것이 시민사회의 공고화를 가져오고 장기적으로 민주주의의 보루가 된다는 연구가 새로이 활발해지고 있다(Wiktorowicz, 2000; 43).

한편 사회자본(social capital)이라는 개념을 처음 사용한 로리(Loury, 1977)는 개인의 자원을 구성하는 사회적 관계로 규정했다. 콜만(Coleman, 1988)은 이를 발전시켜 개개인의 목적을 달성하기 위해 개인들이 활용하는 사회적 구조로서 의식, 문화, 제도를 포괄하는 것으로 개념 규정을 하고 있다. 그리고 이러한 사회적 자본은 민주주의의 핵심적인 요소가 된다. 시민참여(civic engagement)를 공공의 문제에 참여하는 개인의 관심으로 보는 입장도 있다(Putnam, 1993). 이것이 모인 집합적 개념이 사회자본(social capital)이다. 따라서 사회자본은 공공 시민의 생활에 조화와 의사소통을 제고하는 신뢰의 수준이며, 사회적 네트워크이자 상호성의 근거가 되는 규범이다. 결국 이들에 따르면 공공의 참여(public participation)가 기관과의 관계를 의미한다면 사회적 자본(social capital)은 구성원 상호간의 관계이다.

) 퍼트남은 이탈리아에 대한 실증적 연구의 결과로 사회적 자본론을 명확히 설명했다. 이탈리아에서 민주적 제도들의 효과성은 지역에 따라 다른데, 보다 바람직한 민주주의가 시행되는 지역은 수세기 이전부터 자발적 조직들을 바탕으로 도시정부를 운영한 경험이 많은 곳이었다. 즉 민주주의를 위한 필수적 요소는 시민조직들이 활발하게 구성되고 활동하는 것이며, 이러한 시민사회가 효과적인 민주정치의 필수요건이라고 주장한다.

이러한 논의의 맥락에서 예산과정에 대한 시민참여의 의미를 생각할 수 있다.

첫째, 시민의 예산참여는 예산에 대한 시민의 이해 제고한다. 참여의 과정에서 예산을 이해하고 정부 정책을 이해함으로서 공공관계(Public Relation)가 개선된다.

둘째, 투명성이 제고된다. 정보가 공개됨으로써 내부활동이 공개되고 이는 투명성을 제고한다. 이러한 재정 투명성의 강화는 결국 예산의 책임성을 강화한다.

셋째, 예산과정을 통해 중요한 정책이 결정된다(Ebdon, 2000; 383). 시민참여는 정책결정과정에의 참여를 강화한다. 정상적인 참여는 관료정치에 영향을 미치지 못한다. 관료와 시민 모두에게 흥미를 유발하는 권위적 공공참여(authentic public participation)가 영향을 미친다(King, 1998; 317-326).

넷째, 이러한 과정을 통해 예산감시 운동은 궁극적으로 민주주의를 공고화시키는 메카니즘이 된다. 대의민주주의가 정당민주주의로 변모된 현대사회에서 시민사회와 정치권에 사이에 단절이 발생하고 있다. 이러한 현대 정치의 위기 구조에서 예산감시 시민운동은 시민권을 회복하고, 정치를 생활의 과정으로 전환하고 정치를 참여형 모습으로 전환시키면서 공동체 구성원으로서의 의식을 제고시키는 효과가 있다. 결국 예산 감시 시민운동을 통해 강한 민주주의를 형성할 수 있다(이원희, 2001; 161-162).

지방정부를 단위로 연구한 결과에 따르면, 정부구성 형태에 따라 시민참여의 정도가 달라진다. 특히 정부가 주민에게 정보를 제공하는 역할은 하지만, 적극적으로 참여의 장을 마련하는 기능은 수행하지 않는다(Ebdon, 2000; 391-392). 이는 원자적인 개인의 수준이 아니라, 단체를 통한 참여의 필요성을 간접적으로 제공하고 있다. 주민의 직접 참여를 강조하는 참여 예산(Participatory budgeting)은 1년 내내 주민이 예산결정과 집행과정에 참여하도록 하고 있다(Wampler, 2000; 2).

) 브라질의 Porto Alegre에서 시작한 참여예산제도는 정실주의에 입각한 폐쇄적인 행정관행의 결과 오랫동안 시민이 공공영역에서 소외되어온 권위주의적 행정관행을 타파하고 투명한 행정을 통해 시민권을 회복하고 행정개혁을 이루기 위한 제도이다. 이는 1964년에서 1988년까지의 군부독재가 끝나고 노동당이 집권한 시기에 이루어졌다.

그래서 주민의 참여 없는 민주주의는 허구이며 민주주의의 조롱(mock democracy)일 뿐(Daniel Yankelovich. 1992)이며, 민주주의를 위약(thin democracy)하게 할 뿐이라고 주장하는 학자(Barber. 1984)도 있다.

3. 예산 과정 시민참여의 문제점

위에서 제기된 장점에 못지 않게 시민이나 시민단체의 예산과정의 참여에 대한 부정적인 시각도 만만찮다.

첫째, 시민이 참여를 할수록 덜 비판적이게 된다는 논의(Berman, 1997)는 자칫 참여를 통해 문제를 해결하거나 주민의 의견을 수렴한다는 의미보다는 상징적(symbolic)인 또는 조작적 참여에 불과할 우려가 있다.

둘째, 시민은 전체 예산의 우선 순위를 평가하거나 국가적 사업을 생각하기보다는 자신의 지역이나 단체와 관련한 특정 이익에 집착할 우려가 있다. 그리하여 예산의 증액을 초래할 가능성이 있다. 실제로 환경단체나 복지관련 단체는 자신이 주창하는 정책의 예산 증액을 요구할 뿐이다.

셋째, 예산의 문제는 상당한 전문능력을 필요로 하고 있다. 그러나 전문성이 부족한 시민의 참여가 오히려 문제를 악화시킬 가능성이 있다. 특히 공공의 문제는 정답이 없는 경우가 많다. 그리고 복잡하고 어려운 문제(wicked problem)가 많다. 그래서 시민참여의 과정에서 문제를 해결하는 것이 아니라, 상충된 의견의 제기로 문제를 악화시키는 경우가 많다.

넷째, 그리하여 참여가 의사결정의 지연을 초래하고 관료적 절차(red tape)만 복잡하게 할 우려가 있다(Fischer, 1993; 172). 그래서 사실은 정상적인 제도적인 참여보다 항의, 저항을 통한 참여가 영향력이 있다.

Ⅲ. 미국 예산감시 시민단체의 유형

예산의 특성을 생각할 때, 예산관련 시민단체의 다양한 참여 유형을 생각할 수 있다. 예산 관련 시민단체의 활동 유형을 살펴보기 위해 우선 유형화의 기준을 생각해보고 다음에 미국 예산감시 시민단체의 유형을 정리해보기로 한다.

1. 예산 시민참여의 유형화 기준

예산 과정의 시민 참여는 정책 네트워크 모형(policy network model)에서 유형화의 틀을 생각할 수 있다. 정책 네트워크는 정책결정구조에 관한 이론으로 정책과정에서 상이한 수준 및 상이한 기능 분야에서 다수의 공공부문과 민간부문의 행위자가 참여하고 있다고 본다. 그리고 정책네트워크 이론에서는 참여자의 수, 구성원간의 상호작용의 안정성, 구성원의 능력, 정책목표에 대한 구성원간의 합의 정도에 따라 여러 유형으로 나누어진다고 본다(강은숙, 2002; 103-126). 결국 공공부문에서 네트워크는 상호의존 구조(structures of interdependence)라고 이해 할 수 있으며, 그 구조와 기능은 정책 분야에 따라 다양한 형태를 가지게 된다.

예산 결정과정의 특성을 고려할 때, 시민의 참여 가능성은 매우 다양하다. 그리고 이러한 시민의 의사를 결집하는 시민단체의 활동 가능성도 매우 다양하다.

첫째, 중앙정부와 지방정부의 차원으로 구분된다. 미국의 경우 시민참여는 지방단위에서 더욱 활발한 것이 사실이다. 연방정부의 사업은 주로 정책적인 것이 많은데 비해, 지방정부의 경우에는 생활과 직결되는 것이 많기 때문이다. 반면 우리 나라의 경우에는 지방정부 단위보다는 중앙정부 단위의 단체 활동이 많고 더군다나 지방정부의 활동도 중앙정부 차원의 단체가 지역에 지부 개념으로 연계하여 활동하는 경우가 많다.

) 예컨대 경실련 00 지부, 참여연대 00 지부의 양상이다. 예산과 관련하여 지역에 연고를 둔 자생적인 단체는 많지 않다.

둘째, 사전적 참여와 사후적 참여의 유형화가 가능하다. 예산은 편성, 심의, 집행, 결산의 순환(cycle) 과정을 거친다. 이러한 긴 예산주기의 과정에서 시민단체는 다양한 모습으로 참여할 수 있다. 편성과 심의의 결정 과정에서의 참여도 가능하고, 집행이나 결산의 사후적인 참여도 가능하다.

셋째, 특정 예산을 대상으로 하는지, 예산 정책을 대상으로 하는지, 아니면 경제정책을 분석하는 가운데 예산 문제를 부수적으로 다루는 지로 구분할 수 있다. 예컨대 복지관련 예산이나 국방예산만을 집중적으로 다를 수도 있고, 아니면 예산 전체를 다룰 수 있다. 또는 경제정책이나 정부 정책을 분석하는 가운데 예산의 문제를 부수적으로 취급할 수도 있다.

넷째, 단기적 쟁점과 장기적 분석으로 구분할 수도 있다. 단기적 쟁점은 특정 사업의 집행 여부와 관련한 것이고, 장기적 쟁점은 과학적 분석을 통해 재정적자나 예산의 변화 추이를 분석하는 것이다.

다섯째, 시민회원의 참여여부를 기준으로 유형화할 수도 있다. 우리 나라의 경우에는 시민 없는 시민단체의 논쟁이 자주 있지만, 미국의 경우에는 이러한 것이 쟁점이 되지 않는 것이 특징이다. 시민단체 그 자체가 이미 시민참여라고 생각하기 때문이다. 그러다 보니 시민(grass root)의 참여 없는 단체도 많이 있고, 정보만 제공하는 단체, 사이버 활동을 통한 단체도 있다.

여섯째, 숫자로 표현되는 예산 속에는 다양한 정책이 담겨져 있다. 따라서 이를 해석하는 작업이 필요하다. 이에 예산을 분석하고 연구하여 정보를 산출하는 참여도 가능하다. 한편 이를 시정하고 시민의 의견을 반영하기 위한 실천적 참여도 가능하다.

일곱째, 예산과정의 참여 특성상 분석 자료가 필요한 이러한 분석을 단체에서 직접 연구인력을 보유하고 직접 할 수도 있다. 아니면 다른 단체가 이미 분석한 자료를 원용하여 운동의 차원에서 활용하거나, 필요에 따라 분석을 외부에 위탁하여 용역으로 수행할 수도 있다.

이상의 내용으로부터 다양한 변수의 조합을 통해 다양한 활동의 유형화가 가능할 수 있다. 여기서 시민참여의 입장에서 특히 의미가 있는 것은 첫째, 예산의 순환주기에 따라 구분하는 편성과정의 사전적 참여와 집행과정의 사후적 참여이다. 여기에는 위에서 살펴본 첫 번째 기준과 두 번 째 기준을 포괄한다. 둘째는 정보를 생산하고 이를 확산시키는 분석 수준의 참여와 실제적으로 예산을 개혁하려는 운동 차원이다. 여기에는 나머지 다섯 가지의 기준이 포괄된다.

이에 참여의 시기와 참여의 내용을 중심으로 하나의 유형을 예시하면 <표 1>과 같이 정리된다. 참여의 시기는 예산 결정전과 후로 나눌 수 있고, 참여의 내용은 예산 분석인가 운동(movement)인가에 따라 나눌 수 있다. 물론 위에서 제시된 다양한 변수의 조합에 따라 다양한 유형화가 가능하다. 이러한 활동의 유형화는 국가간 활동의 비교나 일국 내에서 단체간 활동의 유형화에 도움이 되리라고 생각한다.

<표 1> 예산 참여의 유형화 (예시)

		참여의 내용(분석과 운동의 차원)
		분석이나 제도 차원	운동 차원
참여의 시기	결정 전	B/C 분석, 예산 분석	공청회 참여 둥
	결정 후	소송 절차 내부고발자 보호 제도	낭비 관련 정보 공개 등

2. 미국의 예산 참여 시민단체의 유형화

위에서 논의된 다양한 기준에 근거하여 예산참여 시민단체를 유형화하면 다음과 같다.

(1) 주민의 참여 여부

예산관련 시민단체의 유형화에서 가장 중요한 변수는 시민의 참여 여부이다. 물론 시민을 회원으로 하지 않는 단체도 있으며, 이런 단체는 주로 예산과 관련하여 정책을 분석하는 기능을 강조하고 있다.

첫째, 시민단체의 활동에서 시민참여를 강조하는 것과 시민참여보다는 정책분석과 정보 생산을 중시하는 단체로 구분할 수 있다. 예산감시 활동만을 하는 단체로는 NTU, CAGW 그리고 POGO 등이 있다. 한편 경제 분석을 주로 하는 가운데 예산에 관한 쟁점을 부각시키는 조직으로는 Brookings Institute, Heritage Foundation, Citizens' for Sound Economy(CSE) 등이 있다. 브루킹스 연구소나 헤리티지 연구소는 우리 나라에서 논의되는 시민단체라기보다는 전문연구소의 개념에 가깝다. 그러나 우리에게 흔한 NGO(Non Government Organization)의 개념보다는 NPO(Non Profit Organization) 개념을 주로 사용하는 미국의 유형에 따르면 이러한 민간 연구소도 분명히 시민단체에 해당된다. 이러한 연구소는 예산정책을 연구를 하는 가운데 예산 관련 정보를 생산하고 있다.

) National Taxpayers Union은 예산감시 시민단체로는 가장 먼저 1969년에 설립되었다. 납세자를 보호하기 위해 조세 삭감운동을 하면서 동시에 낭비적 예산지출에 대한 통제의 기능을 수행하고 있다.

) Citizens' Against Government  Waste는 1982년에 레이건 대통령이 당선되면서 정부가 수행하는 각종 사업을 시민의 입장에서 평가하도록 하는 Private Sector Survey on Cost Control(일명 Grace Commission)의 위원회를 구성하면서 시작되었다. 이 조직은 1984년에 보고서를 작성하고 공식적으로는 해체되었다. 그러나 이러한 취지에 동조하는 사람들이 모여서 지속적으로 이러한 작업을 하도록 하면서 CAGW가 탄생하였다.

) 이는 1981년 2월 2일에 Dina Rasor가 조직한 Project On Military Procurement로 출발하였다. 명칭이 암시하듯이 방위비의 감시 활동을 위해 출발시켜 주로 펜타곤의 활동에 대해 집중적인 관심을 가졌다. 이러한 활동의 결과 7,500달러 하는 커피메이커, 435달러하는 망치의 구입비를 밝혀내는 성과가 있었다. 그러다가 1990년에 명칭을 Project On Government Oversight로 변경하면서 활동영역을 확대하였다. 최근에는 방위비, 공공재산 관리, 의료보험정책, 환경정책 등의 분야에 관한 보고서를 발간하고 있다. 10여명으로 인력으로 구성된 POGO는 주로 미국 회계검사국(GAO)의 자료나 신문에 난 기사를 전제로 이를 종합 분석하고 있다. 즉 직접적으로 agenda setting의 기능을 하기보다는 주요 문제를 전달하는 기능을 중시하고 있다.

반면 CSE는 경제정의를 실현한다는 이념 하에 다양한 정책 쟁점을 다루는 과정에서 예산의 문제도 다루고 있다. 특이한 것은 다른 조직과 달리 시위문화를 가지고 있다. 이러한 유형화에 따를 때, <표 1>의 선험적인 유형화는 다음 <표 2>와 같은 유형화로 변환이 가능하다. 즉 예산과정론에서 보면 편성과 집행의 시기 구분이 의미가 있지만, 단체의 활동에서 보면 예산에 대한 집중 정도가 더 의미가 있다.

<표 2> 예산 초점 여부와 시민참여 여부에 따른 유형화

		주민의 참여 여부
		회원 조직화를 통한 주민 활동	회원조직화 보다는 예산분석 등 정책제안 중시
예산 초점의 여부	다양한 활동	CSE	Brookings Institute, Heritage Foundation
	예산에만 초점	CAGW	POGO

이러한 시민참여의 여부는 재원운영과 밀접한 관계가 있다. 일반시민이 참여하는 경우는 주민의 기부금에 의해 조직을 운영한다, 물론 이럴 경우에는 항상 재원의 불안정이 문제가 된다. 한편 일반 연구 단체의 경우 다양한 재단(foundation)의 지원에 의존하는 경향이 강하다. 물론 이러한 민간 연구단체의 성격을 갖는 경우에 재정 규모가 클 뿐만 아니라 안정적이다.

<표 3> 단체 유형별 세입 구성의 차이

연구기관의 성격 (Think Tank)		시민운동의 성격(NGO)
Brookings Institute	Heritage Foundation	CAGW	NTU
Gifts and Grants 40% Endowment 31% CPPE* 13% Publication 9% Government 4% Miscellaneous 3%	Individuals 54% Foundation Grants 23% Bequests 15% Corporations 4% Publications 3% Investment 1%	contributions $5,132,631 Royalties $14,789 Publications and others $ 44,445 Interest $116,060	contributions $3,941,584 Interest $43,233 Publications and others $ 82,558
total $29,939,000	total $27,982,372	total $5,185,193	total $4,067,375

* 이는 Center for Public Policy Education으로서 브루킹스 연구소가 주관하는 각종 교육프로그램의 수익금이다.

(2) 중장기 연구 vs 단기적 운동

중장기 연구인가, 단기적 운동인가의 여부는 산출된 정보의 수준으로 분류가 가능하다. 첫째로 장기적 운동인 경우에는 연구단체의 의미를 중시하고 학술적 의미가 강한 연구에 집중한다. Brookings Institute를  비롯하여 Heritage Foundation과 American Enterprise Institute 등이 여기에 해당된다. 둘째로 중장기적 운동은 정책 연구로서 소위 실천적 운동(applied work)에 응용 가능한 정보를 산출하는 단체이다. Center for Budget Priority and Policy나 OMB Watch가 이에 해당되는 단체로 이들은 순수한 연구단체라기 보다는 운동성을 가진 정보를 산출한다. 첫 번째와 두 번째 유형의 경우 이들은 시민회원의 조직 없이 활동하고 있다. 셋째로 단기적으로 현안이 되는 문제를 해결하기 위한 활동으로 주민(grassroots)의 참여를 전제로 한 운동을 중시하는 것으로는 CAGW, NTU가 여기에 해당된다.

(3) 특정 주제 vs 다양한 주제

다루는 주제의 범위와 관련하여 단체의 위상을 유형화할 수도 있다.

첫째로 예산에 초점을 두는 것이 아리나 경제정책 일반을 다루면서 그 중의 하나로서 예산과 관련한 쟁점을 다룰 수도 있다. Brookings Institute, Heritage Foundation, CSE가 여기에 해당된다. 둘째로 예산 일반을 다루는 기관도 있다. OMB Watch는 OMB에 해당되는 기능을 감시하는 활동을 하기 때문에 각종 규제 등의 문제도 다르지만 기본적으로 예산 과정의 전반적인 문제를 다루고 있다. 물론 CAGW나 NTU 등도 예산 전반에 관한 문제를 대상으로 하고 있다. 셋째로 특정 예산분야만 집중하는 단체도 있다. 예컨대 POGO는 국방예산, CBPP는 복지 관련 예산에 집중을 하고 있다.

(4) 외부의 연구 인력 vs 자체의 연구 인력

단체의 성격이 운동성을 강조하는가, 연구 분석을 강조하는가의 분류 기준과 맞물려 있는 것으로 정보를 산출하는 인력이 내부에 있는가 외부에 있는가에 따라 구분될 수 있다. Brookings Institute나 Heritage Foundation에는 1백명 이상의 박사급 연구인력을 보유하고 있다. 이러한 연구원들은 자신의 단체가 지향하는 정당이 집권하면 행정부의 고급 공무원으로 발탁되어 일을 하다가 또 집권당이 바뀌면 다시 연구소로 돌아오기도 한다. 아니면 대학에서 강의를 하다가 연구소로 순환을 하기도 한다. 이러한 과정이 미국 사회에서 정책공동체(Policy Community)가 형성되는 기반이 되며, 한편으로 정책을 두고 토론의 장이 마련되는 지적 기반이 된다.

한편 내부 상근자들이 외부에서 발표된 자료를 인용하여 이를 운동으로 활용하거나 때로는 필요에 따라 용역을 통해 분석한 결과를 가지고 운동의 방향으로 삼기도 한다. 이런 경우에는 전문인력을 아웃소싱 한다고 볼 수 있을 것이다.

(5) 중앙정부 vs 지방정부

대상으로 하는 지역의 범위에 따라 구분할 수도 있다. 첫째로 지역적 연대 없이 연방정부 단위에서만 활동하는 단체도 있다. 국방비 감시를 중시하는 POGO가 대표적이다. 둘째로 지방정부 단위의 단체를 구성하는 경우도 있다. CAGW는 TAN(Taxpayers Action Network)이라는 지방단위의 조직을 별도로 구성하고 있다. 그리고 NTU도 지역의 연계를 가지고 있다. 셋째로 CAGW나 NTU 정도로 연계를 가진 지방조직은 아니지만, 기존에 지방단위에서 활동하고 있는 단체와 연대하여 활동하는 경우도 있다. CBPP는 State Fiscal Analysis Initiative를 매년 개최한다. 여기서 복지 관련 예산을 중심으로 각 지방정부 단위의 쟁점을 분석하고 아이디어를 공유한다. NTU도 National Taxpayer's Conference를 2년에 한번씩 개최하고 있다.

) NTU와 CAGW가 주최가 되어 1986년부터 1994년까지 워싱턴에서 Tax Payer's Action Day를 개최하기도 했으나, 워낙 참여하는 시민이 부족하여 결국은 없어지고 말았다. 시민운동에 있어서 직접적인 시위나 대중 집회적인 행사가 어려운 것을 보여 준다. 대신 예산을 분석하고 문제점을 제기하고 의원에게 로비하는 활동에 집중하고 있다.

(6) 다양한 시민단체 위상의 유형화

이상에서 살펴본 다양한 시민단체의 위상을 유형화하면 다음의 그림으로 요약된다. 첫째 시민회원이 있는 경우 다양한 로비와 적극적 운동을 지향하나, 시민회원이 없는 경우에는 분석자료를 생산하고 있다. 둘째 특정예산에 초점을 맞추는 기관은 대체로 단기적 쟁점을 중심으로 주민과 연대하여 활동하고 있다. 반면 경제분석이 일환으로 예산정책을 다루는 경우에는 장기적 관점을 중시한다. 특히 여기서 자리매김이 되는 것이 GAP(government Accountability Project)과 TAF(Taxpayers Against Fraud)이다. 이들은 조직내부비리고발자를 보호하는 단체로 간접적으로 예산감시의 기능을 수행하고 있다.

<그림 1> 미국 예산관련 시민 단체의 유형

시민 회원              CPAC      CAGW       Public Citizens

있음                              NTU       Common Cause

CSE

다양한 로비와                      GAP

action program                     TAF

분석 자료

생산

<Applied Work>

CBPP           IBP             Brookings

POGO      OMB WATCH        Heritage

시민회원 없음

특정 예산       예산일반       정책분석, 경제분석

단기적 쟁점         장기적 쟁점

Ⅳ. 미국 예산감시 시민단체의 활동

이상에서 살펴본 각 시민단체는 설정한 목적을 달성하기 위해 다양한 활동을 하고 있다. 이를 시민 관련 활동, 의회 관련 활동, 언론 관련 활동, 단체간 연대 활동으로 구분하여 살펴보기로 한다. 물론 앞에서 살펴본 단체의 유형화에 따라 활동을 유형화하여 볼 수도 있지만, 구분의 실익이 그다지 없다. 현실적으로 많은 활동들이 배타적으로 구분되기보다는 중복되는 측면이 있기 때문이다. 여기서는 단체들의 구체적인 활동 내용을 중심으로 살펴보기로 한다.

) 활동의 내용을 설명하는 가운데 행정부와의 관계는 생략되어 있다. 실제 시민단체는 행정부로부터는 독립되어 있을 뿐만 아니라, 별다른 연계고리를 갖고 있지 않다. 예컨대 우리 나라에서는 기획예산처가 예산안을 마련하는 과정에서 시민단체의 의견을 수렴하는 장치를 마련하고 있다. 그러나 미국에서는 이러한 장치가 없다. 미국의 예산발달과정에서 예산이 워낙이 의회에서 형성되고 결정되었던 역사를 반영하는 측면이기도 하다. 또한 시민단체에 근무하는 사람들과 인터뷰를 할 때, 이들이 가장 강조하는 것이 정부로부터의 지원은 받지 않는다는 것이다.

1. 시민 관련 활동

시민단체가 수행하는 여러 활동 중에서 가장 중요한 것은 시민과의 관계이다. 시민은 예산과정의 측면에서 보면 사전적 참여와 사후적 참여 과정 모두에서 이루어진다.

첫째는 교육이 있다. 우리 나라에서 교육기능이라고 하면 강당에 모여 하는 집단 교육을 의미하고 있다. 그러나 미국의 시민단체들이 교육이라고 할 때에는 중요한 사항에 대해 시민에게 알리는 기능을 의미한다. 예컨대 CAGW는 매월 Waste Watch, 분기별로 Waste Watcher, 그리고 비정기적으로 쟁점이 발생할 때  마다 쟁점별 분석 자료로 Through the Looking Glass를 발간하고 있다. NTU는 격월간지로 Dollars and Sense를 발간하고 있다. CSE는 자신의 수입으로 더 이상 세금을 내지 않게 되는 날짜를 계산한 Tax Freedom Day를 공표하여 세금 부담에 대한 경각심을 환기시키고 있다.

둘째는 다양한 설문조사이다. 다양한 설문조사를 통해 시민의 의견을 수렴하는 과정을 가짐으로써 시민과 연계고리를 마련한다. 물론 설문조사 자체가 예산에 관한 정보를 제공하는 기능이 되기도 하고, 또한 시민단체의 홍보 기능이 되기도 한다. 예컨대 NTU는 Outrage of the Month의 설문조사를 통해 예산 낭비 사례 선정을 위한 여론을 수집하고 있다.

셋째는 항의(protest)이다. 종전에 NTU가 트로이 목마(Trojan Horse)를 만들어 예산낭비가 심한 기관 앞에서 시위를 하거나, Tea Bag Event라고 하여 낭비가 심한 기관에 대해 차(茶)를 던지는 행사를 하기도 했지만 지금은 시민의 동원이 어려워 더 이상 하지 못하고 있다. 미국 정치문화의 특성상 주민과 함께 모여 직접 데모를 하거나 시위를 하는 경우는 어렵다.

) 겉으로 보기에는 그럴 싸 하지만 사실 그 속에는 시민의 세금을 낭비하는 적군이 숨어있다는 것을 경계하는 것을 상징하고 있다. 우리 나라의 □함께 하는 시민단체□에서 하고 있는 □밑 빠진 독 상□과 유사한 개념이다.

) 이는 미국 독립전쟁을 유발한 것이 보스턴 차 사건이라는 것에서 힌트를 얻은 것이다.

넷째는 웹사이트를 통한 활동이다. 거대한 면적을 가진 미국에서 사람이 물리적으로 모인다는 것이 매우 어렵다. 그러다 보니 많은 활동이 웹사이트를 통해 이루어지고 있고 웹사이트를 통해 다양한 서비스를 전달하고 있다. 회원으로 등록만 하면 매주 단체에서 발간한 자료를 전달해주고 있다. 그리고 각종 설문 조사도 웹사이트를 통해 하고 있다.

) Independent Sector라고 하는 단체에서는 워싱턴 D.C.에서 □The Impact of Information Technology on Civil Society□라고 하는 주제로 전국적인 회의(Conference)를 개최하였다. 시민운동의 수단으로서 정보기술을 어떻게 이용할 것인가에 관해 개최된 중요한 회의이었다.

2. 의회 관련 활동

대통령제가 철저히 시행되고 있는 미국에서 모든 결정은 의회로 통한다. 그래서 시민단체가 하는 많은 활동의 궁극적인 지향점은 의회로 향하고 있다. 예산결정 전에 의견 제출을 하고, 단체의 영향력을 제고하기 위해 사후적으로 의회에 대한 평가 기능을 한다.

첫째, 공청회에 참여하여 단체의 입장을 밝히는 기회를 제공하고 있다. 약시장형의 미국지방정부에서는 시장과 의회의 기능이 공청회(public hearings)의 사회자이라고 할 정도로 시민이 직접 의회에서 의견을 발표하는 기회를 주는 것을 중요하게 생각하고 있다. 미 의회도 각종 공청회에서 시민단체의 직원이 나와서 단체의 입장을 밝히는 기회를 주고 있다.

둘째, 단체의 활동은 결국 의회에 대한 로비로 귀결되어 정책에 얼마나 영향을 주었는가로 결정된다. 그래서 각 단체는 자신들의 입장을 의원에게 직접 전달하거나 아니면 지역구의 주민에게 정점과 관련되는 의원을 알려주고 의원에게 의견을 제출하도록 하는 간접적인 방법을 사용하기도 한다. 그런데 미국에서는 모든 단체에게 이러한 로비활동이 인정되는 것은 아니다. 이러한 형태의 로비를 할 수 있는 기관은 미국 국세청(Internal Revenue Service)의 코드 분류에 의해 엄격히 구분되고 있다. 국세청 코드 501(c)(4－의 적용을 받는 단체는 로비활동이 인정되며, 이 경우에는 시민의 회비 납부에 대해 조세감면이 인정되지 않는다. 반면 501(c)(3)의 적용을 받는 단체는 로비활동이 불가능하며 대신 시민의 회비 납부가 조세감면이 된다. 이러한 이유로 하여  같은 단체에서 활동을 하더라도 활동 자체를 유형화하여 조직을 분류한다. 예컨대 Americans for Tax Reform, Citizens Against Higher Taxes, Citizens for a Sound Economy, National Taxpayers Union, Council for CAGW, National Tax Limitation Committee는 501(c)(4)의 적용을 받는 활동을 하고, CAGW, NTU Foundation는 501(c)(3)의 적용을 받는 활동을 한다. CAGW와 Council for CAGW는 인력이나 활동하는 공간이나 어떤 점에서 보더라도 하나의 조직이다. 그러나 활동하는 기능에 따라 엄격히 코드를 달리하고 회계구분을 달리하고 있다.

) 사실 단체는 자신의 입장을 보다 효과적으로 전달하기 위해 개별적으로 의원과 지속적인 관계를 갖기도 한다. CAGW의 경우에는 pork barrel budget 과 관련하여  상원의원 John McCain과 연계한 활동을 하고 있다.

셋째, 모든 단체가 수행하는 것은 아니지만, 의원의 평가(rating)가 중요한 사업의 하나이다. NTU에서는 Bill Tally와 Vote Tally 등을 통해 의안별 비용편익분석 자료를 생산하고 이에 근거하여 의원의 활동이 얼마나 납세자의 부담을 줄여 주었는가에 대한 납세자의 점수(Taxpayer Score)를 발표하여 의원 평가를 하고 있다. CAGW는 납세자의 부담과 관련한 주요 사업을 선정하여 의원이 이에 찬성하였는가 반대하였는가에 따라 점수화 하여 의원을 평가하고 있다. 물론 이러한 의원에 대한 평가가 가능한 것은 의회에서의 모든 활동이 roll call로서 제공되기 때문이다.

넷째, 행정부가 제출한 예산안을 의회에서 심의하기 전에 시민단체에서 직접 예산안을 분석하여 삭감해야 할 항목을 발표하기도 한다. 반면 특히 CAGW가 하고 있는 활동으로 의회의 심의과정에서 의원들이 자신의 지역구에 사업을 증액한 것을 조사하여 발표하기도 한다. 이러한 자료를 생산하여 지역 주민에게 알리고 결국은 조세부담의 증가로 야기된다는 것을 설득하고 있다.

) 예컨대 CAGW가 발표하는 Prime Cuts이 대표적인 것인데, 이에 대한 분석의 기초자료로서 의회예산국(Congressional Budget Office)에서 발표하는 각종 자료는 매우 중요한 기초자료이다.

) 이를 Pork Barrel projects라고 한다. 미국식 대통령제의 특징으로 2001년의 경우 의회에서 증액된 사업의 숫자는 6,333건이고, 금액으로는 185억 달러에 달하고 있다.

그러나 Payne(1994; 65-66)은 시민단체가 의원의 투표 행태에만 관심을 갖지 실제 정서(minds)를 바꾸려는 노력을 하지 못하기 때문에 실효성이 약하다는 지적을 하고 있다. 특히 의원에게 편지 보내는 정도의 노력으로는 의원의 결정에 별로 영향을 주지 못한다는 비판도 있다.

) 의회 보좌관과의 면담에서 지적된 사항이다. 특히 시민활동이라는 것이 의원을 직접 만나서 의사를 전달하지 못하고, 편지 보내기 운동의 정도로는 영향을 주지 못한다는 의견도 만만찮다.

3. 언론 관련 활동

시민활동은 언론과 매우 긴밀한 관계를 유지하고 있다. 우선 언론에서 시민단체에게 항상 발언의 기회를 제공하고 있다. 시민단체에서 자신의 의견을 발표하고 싶으면 항상 칼럼으로 기회를 부여하고 있다. 그리고 시민단체의 의견은 보도의 주요한 자료원이 되고 있다.

한편 시민단체의 입장에서도 언론을 통해 자신의 위상을 알리는 기회로 삼고 있다. 시민단체의 활동을 알리는 지표의 하나로 언론 보도의 횟수가 기준이 되기 때문이다.

) 미국의 주요 일간지의 의견란(opinion)에는 항상 이러한 단체의 직원이 입장을 밝히는 글이 실리고 있다.

4. 단체간 연대 활동

유사한 활동을 수행하는 시민단체간에는 경쟁이 되기도 한다. 그러나 때로는 입장을 같이하는 단체간에 연대 활동을 하여 자신들의 입지를 강화할 수도 있다. 최근에 나타나는 특이한 현상으로 단체간 연대활동이 활발해지고 있다.

첫째, 미국 시민운동의 한 특징으로 다른 단체의 활동을 지원해주는 시민단체들이 있다. the Foundation Center는 시민단체의 설립, 인력관리, 자금 확보 등 운영을 지원하여 주는 조직이다. the Civicus는 시민사회의 건전도를 평가하고 시민단체의 활동 방향의 전반적 동향을 점검하는 단체이다. the United Way는 시민의 모금을 통해 자금력이 약한 단체에게 배분을 하는 기능을 수행하고 있다. the National Board Association은 시민단체의 통제 기능을 수행하는 이사회(Board)의 기능을 연구하고 이사회의 위원(Board Member)을 구성하는 방법 등을 지원하고 있다.

) 예컨대 이러한 조직을 umbrella organization라고 할 수 있을 것이다.

둘째, 특정이슈에 대해 단체간 연대 활동을 하기도 한다. Good Government Group은 정부를 통제하고 감시하는 기능을 하는 20여 개의 단체가 연계한 것으로 적극적 활동을 하는 것은 아니고 정보를 공유하는 기능을 수행하고 있다. 특히 내부고발자 보호와 같은 법적인 측면의 공동 노력이 특징이다. CPAC(Conservative Political Action Committee)은 보수 이념을 지향하는 정치적 모임인데, 특히 예산낭비를 방지하고자 하는 예산감시 시민 단체도 적극적으로 참여하고 있다.

셋째, 국제적 연대 활동도 두드러지고 있다. World Taxpayer Association은 1988년에 전세계 13개국의 시민단체가 모여 조세 개혁에 대한 공동 노력을 하는 기구로 발족하였다. 이는 미국 중심이 아니라 유럽에서 주창하여 주도적으로 이루어지고 있다. CBPP에서는 예산운영과 관련한 투명성 지표(transparency scorecard)를 개발하고, 국가별로 이를 적용하여 평가하는 작업을 하고 있다. 이와 관련하여 International Budget Project는 1997년부터 제3세계의 예산감시 운동을 지원하고 있다. 정치적 운동을 통해 민주화를 이루었지만 민주주의의 공고화는 시민사회가 뿌리를 내려야 한다는 점에 주목하고 특히 정부를 감시하고자 하는 예산감시 시민운동을 지원하고 있다. 1960년대 비교행정학의 발전에 기여했던 Ford Foundation이 이러한 운동에 자금지원을 하고 있는 것이 인상적이다. 최근에 이 모임에서 브라질의 참여예산(participatory budget)제도의 확산에 관심을 갖고 있다.

) 이 활동은 1991년부터 포드재단의 재정 지원아래에 빈곤국의 도시개발문제에 관심을 가진 GURI(the Global Urban Research Initiative)에서 시작되었다. 이러한 과정에서 최근에는 예산참여에 관심을 가지고 이러한 시민운동을 지원하고 있다. The International budget Project는 이들 나라와 연계하여 예산과정의 참여를 위한 방법을 제공해주고 있다. 그러나 막 민주화를 경험하는 이들 나라의 제3세계 경험은 아직 시작 단계에 불과하다. 참여하는 단체도 많지 않고, 활동도 예산의 내용을 시민에게 알리는 budget literacy 제고에 집중하고 있다.

) 포드재단(Ford Foundation)의 지원에 힘입은 아프리카, 라틴 아메리카 그리고 동유럽의 시민참여는 매우 적극적이다. The International Budget Project(2000)가 발간한 A Taste of Success는 인도, 멕시코, 러시아, 남아프리카, 케냐, 크로아티아, 러시아, 탄자니아 등의 나라들에서 이루어지고 있는 시민예산참여를 소개하고 있다.

Ⅴ. 결론: 시사점과 과제

1997년부터 시작한 한국의 예산감시 시민운동이 이제는 상당한 단계에 도달하여 있으며, 많은 단체가 이에 참여하고 있다. 그리고 짧은 기간의 활동에 비해 매우 역동적이다. 그러나 우리의 예산감시 시민운동에 새로운 방향성을 제시하고자 본 연구는 시도되었다. 이상에서 살펴본 예산 감시 관련 미국 시민단체의 유형과 활동에서 시사점을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 매우 다양한 단체가 자연스럽게 기능 분담이 되어 있다. 우리의 경우 시민단체라고 하면 강력한 목소리를 내는 저항적 단체(advocacy group)를 연상하거나, 교수나 그 분야의 전문가로부터 자문을 받으면서 활동을 한다. 그러나 미국은 우선 시민의 직접 참여 없이도 활동하는 단체가 많다. 예산관련 정보를 산출하는 단체, 이러한 정보를 시민사회에 확산하는 단체, 이를 정치 쟁점화하여 운동의 차원으로 확산하는 단체 등이 있다. 이러한 측면에서 보면 우리의 경우 이러한 모든 기능을 한 단체에서 전부 종합적으로 수행하고 있다. 그러다 보니 얼마 지나지 않아 단체간 활동이 매우 유사해지고 때로는 단체간 경쟁을 보이기도 한다.

) 시민운동의 평가에서 가외성(redundancy)을 생각해볼 시기이고, 단체의 입장에서는 경쟁(competition) 하는 단체간의 협조(cooperation)인 경쟁적 협조(copetition)를 생각할 시기이다.

둘째, 정확(accuracy)하고 시기 적절(timely and relevant)한 다양한 정보원의 확보가 인상적이다. 예산은 매년 만들어지고 있다. 그리고 정책과 정보가 복잡하고 방대한 숫자 속에 감추어져 있다. 그래서 각 시민단체는 각자의 관점에 입각한 예산정보를 장기적으로 개발하고 있다. 그리고 몇몇 단체는 아예 시민의 입장에서 분석한 정보를 산출하는 기능만 수행하기도 하는 것이다.

셋째, 안정적인 조직 관리를 하고 있다. 재원 관리의 안정성은 기관별로 상이하다. 그러나 인상적인 것은 인력의 전문성과 직무 만족도가 매우 높다는 것이다. 우리의 경우에는 아직 직업적 전문성보다는 이념성에 근거한 시민운동이 지배적이다. 우리의 경우에는 대학 교수가 시민단체에 참여하여 전문성을 보완하고 있지만, 미국의 경우에는 상근자가 바로 그 분야의 전문가이다. 물론 이 전문성은 학위 자격증이나 학위소지자를 의미하는 것이 아니라 한 분야에 오래 종사함으로써 나타나는 전문성이다.

) 미국 시민단체 상근자의 보수가 높은 것은 결코 아니다. 많은 인터뷰에서 상근자들은 보수의 측면에서만 보면 기업체나 정부부분보다 훨씬 낮지만, 자기가 하고 싶은 일을 절차의 경직성에 구속되지 않고 자유롭게 할 수 있다는 것에 대해 매우 만족하고 있었다.

넷째, 단체간 연대 활동이 활발하다는 것도 인상적이다. 필요하다면 쟁점별 단체간 연대도 한다. 미국에서 정치적 혁명이라고 할 정도로 의미를 부여하는 2002년에 통과된 선거자금법(Campaign Finance Act)은 많은 시민단체의 연합된 힘이 결정적이었다. 특히 최근에 이러한 시민운동이 일국 안에서만 이루어지는 것이 아니라, 국제적 연대를 하는 것이 매우 활발하다.

넷째, 주민에게 정보를 제공하고 그리고 자신의 활동을 알리는 홍보와 교육의 노력도 인상적이다. 그리하여 이들 단체는 공공의 영역과 개인 시민의 단절된 공간을 메우는 역할에 충실하고 있다.

그러나 이러한 미국의 예산감시 시민단체 활동을 그대로 우리 나라에 적용하자고 주장하는 것은 결코 아니다. 시민운동에 있어서도 한가지의 유일한 방법(one-size-fits-all)이 있는 것은 아니기 때문이다. 국가의 정치발전에 따라서 그리고 사회문화의 배경에 따라서 적합한 전략을 선택해야 한다.

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Wilson Robert H. and Reid Cramer. (1995). International Workshop on Local Governance. Second Annual Proceedings.

Yankelovich, Daniel. (1992). Coming to Public Judgement: Making Democracy World. Syracuse, NY: Syracuse University Press.

<관련 기관>

the American Enterprise Institute

the Americans for Tax Reform

the Brookings Institute

the Cato Institute

the Center for Budget and Policy Priority

the Citizens Against Government Waste

the Citizens Against Higher Taxes

the Citizens for a Sound Economy

the Citizens for Budget Reform

the Civil Society Project

the Common Sense Foundation

the Competitive Enterprise Institute

the Empowerment Network

the Heritage Foundation

the Institute for Research on the Economics of Taxation

he National Center for Policy Analysis

the National Tax Limitation Committee

the National Tax Limitation Committee

the National Taxpayers Union

the OMB Watch

the Project On Government Oversight

the Reason Foundation

the Texas Public Policy Foundation

the Urban Institute

<미국의 NPO 관련 일반 정보의 관련 사이트>

www.nonprofits.org

www.not-for-profit.org

www.nonpofit.about.org

www.idealist.org

www.urban.org

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李元熙 : 서울대학교에서 □사회보장관련 예산결정과정의 특징□으로 박사학위를 받았고, 현재 한경대학교 행정학과의 부교수로 재직중이며, 경실련 예산감시위원회 위원장으로 활동하고 있다. 저서로 □열린 행정학□, □재정민주주의의 이상과 현실□이 있고, 관심분야는 재무행정, 공기업론, 정책분석 등이 있다.

<E-mail: wonheeldaum@hanmail.net>