지방정부의 성과제고를 위한 영국과 일본의

개혁사례 비교

A Comparative Study of Reform Activities for Promoting Performance of Local Governments in U.K. and Japan

김 순 은(동의대학교 사회과학부)

본 연구는 지방정부의 성과를 제고하기 위한 방향을 논의하는데 목적이 있다. 연구의 대상은 영국과 일본의 사례를 분석하였으며 구체적인 방안을 제시하기보다는 지방행정의 성과를 높이기 위한 철학적, 이론적 바탕을 비교론적 관점에서 분석하는데 주안점을 두었다.

기존 지방행정이 제공하는 행정서비스가 공공성과 형평성이 주로 강조되었던 공급자 위주의 방식이었다면 향후 우리 나라의 지방행정 체제는 공공성과 형평성에 시장원리가 동시에 존중되는 소비자 위주의 공급방식으로 개선되어야 한다는 시사점이 발견되었다. 아울러 행정서비스가 적절히 평가하는 체제를 수립하여 행정서비스의 효율성, 형평성, 공공성이 확보되어야 한다. 이러한 체제를 수립함에 있어서 개혁의 이니시어티브가 지방정부에 의하여 행사되어야 할 것이다.

주제어 : 지방정부, 지방정부 개혁, 지방정부의 역할, 행정서비스, 지방정부 평가

I. 서  론

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울) : 103∼122

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행정의 성과제고에 관한 연구는 결코 새로운 영역의 주제가 아니다. 19세기말 행정학의 태동 자체가 행정의 성과를 제고하기 위하여 것이었다. 인사, 조직, 재무행정에 관한 다양한 이론과 논의들, 예를 들면 과학적 관리론, 인간관계론, 계획행정, 발전행정 등이 행정의 성과제고와 밀접하게 관련되어 있다.

그럼에도 불구하고 1990년대 이후 행정의 성과가 정치□행정 영역에 있어서 중요한 관심사가 되고 있다. 1960년대와 1970년대가 국유화의 시대인 반면 1980년대와 1990년대는 민영화의 시대이다. 민영화 전략은 공공부문의 예산낭비, 점증하는 재정적자에 실망한 각국의 보수 정권이 취한 행정개혁의 대표적 수단이었다.

특히 지방행정의 성과를 제고시키기 위한 논의도 크게 주목을 받고 있다. 21세기 지방화시대를 맞아 국가의 경쟁력이 지방정부의 경쟁력과 깊은 관련성을 맺게 됨에 따라 사회복지 및 환경 등 일상생활과 긴밀한 관련성이 있는 서비스를 제공하는 지방행정의 성과를 제고하지 않고는 국가의 경쟁력을 향상시킬 수 없다.

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울)

지방정부의 성과제고를 위한 영국과 일본의 개혁사례 비교

유럽통합 등 세계화가 진행됨에 따라 중앙정부와 지방정부의 역할이 재정립되면서 지방정부의 역할이 강화되었다. 이를 뒷받침하기 위하여 세계 곳곳에서 분권화가 완료되었거나 진행 중에 있다(김순은, 2001). 분권화의 결과 지방정부가 수행하는 정치□행정의 권한이 강화되어 사회복지, 환경, 교육 등의 영역에 있어서 지방정부의 역할이 중요시되었다.

지방정부의 역할은 제고되었으나 지방정부를 에워싸고 있는 제반 정책환경은 그리 좋은 편은 아니다. 버블경제의 종언과 경기 침체로 정부의 재정이 어려워짐에 따라 지방정부의 재정도 매우 어려운 형편이다. 그와 반비례하여 경기활성화, 실업구제, 소외 계층에 대한 복지 등 행정수요는 나날이 증가하고 있다. 이러한 요구에 부응하다보니 지방정부의 부채도 급증하고 있는 실정이다.

종래 지방행정은 예산낭비의 대명사로 지칭되었다(Ridley, 1988; 坂田, 1996). 영국의 경우 1986년 런던광역시(Greater London Council)가 예산낭비를 이유로 폐지되었으며 지방정부에 대한 재무감사가 강화되었다. 일본의 경우 예산낭비의 개선을 목표로 한 지방행정개혁이 1990년대 중요한 이슈가 되었다. 우리 나라에 있어서도 지방정부의 재정파탄을 우려하는 소리가 높은 편이다.

이런 점에 착안하여 본 연구는 지방행정의 성과를 제고하기 위한 방향을 논의하는데 목적이 있다. 본 글에서는 구체적인 방안을 제시하기보다는 지방행정의 성과를 높이기 위한 철학적, 이론적 바탕을 비교론적 관점에서 분석하는데 주안점을 두었다. 전략적 관점에서 논의하면 지방행정의 내부합리성을 분석하기보다는 지방행정의 수비범위, 내지 행정책임의 외부화를(박해육, 2002) 논의하였다

) □공공업무의 새로운 설정, 핵심업무에 치중, 시장규정과 경쟁규정의 강화, 그리고 시민들에게 제공되는 서비스의 개선□과 관련되어 있다 (박해육, 2002, p. 71).□

연구의 대상은 영국과 일본의 사례를 분석하였다. 연구의 대상으로 영국과 일본을 선택한 것은 다음의 몇 가지 이유에 근거하였다. 영국은 1980년대 이후 새로운 공공부문의 관리개혁을 모델로서 신공공관리 이론을 적용한 국가이다(Hood, 1991). 신공공관리 이론은 지방행정에도 강력하게 적용하여 적지 않은 효과를 창출하였다. 이러한 개혁사례는 발전도상국에까지 파급되었다(박해육, 2002). 일본은 지방분권 개혁을 정치□행정개혁의 일환으로 추진하였다. 이 과정에서 지방분권 개혁의 전제 내지는 동시에 추진되어야 할 사항으로 지방행정 개혁을 유인하였다. 지방행정 개혁의 선구자적 역할을 수행하였던 영국과, 지방분권 개혁을 목적에 두고 지방행정 개혁을 유인하였던 일본의 사례는 지방화를 목전에 두고 있는 우리 나라에게 많은 것을 시사할 것으로 예상되기 때문이다. 영국과 일본은 단일국가라는 국가체제, 국가의 크기 등에 있어서도 연구의 적합성이 있다.

최근에 급증하고 있는 지방행정수요와 관련하여 지방정부의 역할변화를 먼저 논의하고자 한다. 왜냐하면 시대상황의 변천에 따라 지역주민이나 사회가 필요로 하는 각종 서비스를 정부부문이 담당하는 것이 바람직한지, 여타의 부문이 담당하는 것이 효율적인지를 먼저 논의할 필요가 있다. 행정의 성과를 제고하기 위하여 논의되었던 제3섹터의 활용, 민영화 등은 지방정부의 역할과 깊은 연관성을 갖고 있기 때문이다.

Ⅱ. 지방행정의 성과제고를 위한 지방행정 개혁의 필요성

1. 지방행정의 환경

20세기말부터 21세기 초까지 지방정부를 에워싸고 있는 가장 대표적인 환경적 요인은 세계화와 지방화이다(김순은, 2001; 박해육, 2002). 세계화로 인하여 국가간의 경계가 무너지고 모든 정책 과정에 글로벌 기준이 요구되었다. 그 결과 중앙정부의 역할이 새롭게 조명됨과 함께 지방정부의 역할도 새롭게 재정립되었다. 지방화는 지방정부 레벨에서도 글로벌 기준이 요구되면서 이에 효율적으로 대처하기 위한 정치□행정권한의 분권화를 의미한다. 따라서 21세기 지방화는 세계화로 밀접하게 관련되어 있다.

지방정부 레벨에서 글로벌 기준의 통용화는 지역주민의 삶의 질에 대한 새로운 시각을 의미한다. 지방정부 레벨에서 글로벌 기준의 통용화는 가치변화를 의미하기도 한다. 종전에는 행정은 시민들이 지켜야 할 의무를 강조하는 의무□수용가치가 지배적이었지만 향후 시민들의 자아실현을 통해서 얻는 자아실현가치가 중시된다(박해육, 2002). 이러한 시대에는 공정한 경쟁원리가 적용되어야 한다는 것을 의미한다.

상기와 같은 상황의 전개에 효율적으로 대처하기 위해서는 재정의 확충과 가치변화에 대한 순응적 자세가 필요하다. 그러나 경제상황의 악화는 재정상황을 어렵게 하고 있다. 뿐만 아니라 예산의 방만한 운영은 개혁의 빌미를 제공하고 있다. 향후 세계화의 지속적 진행은 환경과 복지 등의 분야에 새로운 차원의 행정수요를 창출시킬 것이므로 재정상황의 어려움은 더욱 악화될 전망이다.

우리 나라의 경우 IMF 긴급금융지원 이후 중앙정부의 부채가 국가 재정을 위협할 수 있는 시점에 도달했다는 전문가 및 정치권의 우려는 지방재정을 더 한층 압박할 조짐이다. 이를 극복하기 위하여 지방정부의 자율적인 행정적 노력은 물론 중앙정부 차원의 제도적 노력이 필요하다(박세정, 1998; 박우순, 1999). 종래의 지방행정은 다음절에서 논의하는 바와 같은 관행에 젖어 가치변화에 적극적으로 대처하지 못하고 있다.

2. 지방행정의 관행

그간 지방행정의 행정서비스 제공 관행은 한마디로 적법성만을 강조한 □공급자 위주의 행정서비스□라고 요약할 수 있다. 공급자 위주의 행정서비스가 이루어진 데에는 지방행정 내외의 복합적 요인에 기인하였다.

중앙정부와의 사이에는 중앙정부의 통제와 감독이 지방행정의 자율성을 저해하였다. 기관위임사무와 각종 지침 및 규제에 따라 지방정부의 자율성이 저해되어 지역의 사정에 적합한 행정서비스를 제공하는데 한계로 작용하였다. 뿐만 아니라 공급자 중심의, 즉 중앙정부와 지방정부의 공무원 사이에 상하관계와 공무원 상호접대라는 문화로 예산의 낭비가 생기는 부작용을 낳았다.

지방행정은 주로 인□허가권을 통하여 지역주민을 통제하였던 관행으로 지역주민의 자아가치 실현에 효율적으로 대처하지 못하고 있다. 통제보다는 지역주민의 참여를 통한 민주□자율적 행정이 글로벌 기준이 되고 있음을 감안할 때 공급자 위주의 관행이 문제가 되고 있다.

지방정부와 관련된 사업자 선정에 있어서는 향토기업이 우선시 되어 경쟁의 관행이 확립되지 못하고 있다. 지방정부가 지방재정의 확보를 위하여 제3섹터 방식과 지방재정의 효율을 제고하기 위하여 각종 민간위탁 사업을 채택하였다. 그러나 제3섹터나 민간위탁이 고유한 경쟁원리에 의하여 운영되지 못하고 지방행정의 하청기관으로 전락하는 사례가 빈번하게 발생하여 소기의 성과를 거두고 있지 못하다. 그 결과 적자를 내어 주민의 세금으로 충당되는 사업경영이 비일비재하며 오히려 예산의 낭비만을 초래하고 있다는 비판이 제기되고 있다.

지역주민사이에 있어서는 각종 입찰의 담합과 자율적 규제에 의한 선의의 경쟁체제가 확립되지 못하였다. 건설 및 토목사업과 관련된 담합이 사회적으로 물의를 일으켰던 사례도 빈번하다.

상기의 요인들에 의하여 지방행정은 자율권이 부재한 가운데 중복행정과 경영마인드 부족, 인건비의 과다 등으로 생산성 측면에서 낭비의 산실이 되고 있다는 비판이 계속적으로 제기되고 있다. 생산성이 현저히 떨어지는 고비용의 사업이더라도 진행 중인 사업을 속행하는 관행이 지방행정의 예산낭비를 더욱 부추기고 있다.

Ⅲ. 지방정부 역할의 변화와 행정개혁

1. 지방정부의 역할 변화

지방정부가 수행하는 역할은 다양하게 정의되고 있다. 지역주민들이 필요로 하는 다양한 행정서비스를 직□간접적인 방식으로 제공하는 서비스 제공자의 역할, 공익의 실현이라는 목적 하에 개인 및 기업의 경제활동을 규제하는 각종 인□허가, 감시□감독 등의 규제자의 역할, 지방정부의 내외에 영향을 미치는 중□단기적 계획의 역할, 지역의 복지증진을 위하여 개인이나 기업의 활동을 진흥시키는 프로모터의 역할로 대분하여 논의하는 것이 일반적이다(Leach and Stewart, 1992).

지방정부의 역할을 규제자의 역할, 서비스 중개자의 역할, 서비스 제공자의 역할, 재개발의 역할 등으로 구분하기도 한다(Curry, 1994). 영국 보수당의 지방정부 담당 차관이었던 커리는 지방정부의 서비스 중개자 역할을 강조하였다. 1990년대 보수당 정부의 지방정부에 대한 역할을 단적으로 보여주는 부분이다.

지방정부의 역할에 대한 다양한 정의는 지방정부의 역할이 변화되어 왔음을 시사하고 있다. 지방정부는 지방정부 및 지방행정을 둘러싸고 있는 시대적 상황의 변천에 따라 역할변화를 거듭하였다(Schmidt, 1998; Wilson and Game, 1998). 특히 행정서비스의 제공과 관련하여 서비스의 제공자(Provider), 서비스의 중개자(Commissioner) 등 지방정부의 역할에 커다란 변화를 보이고 있다. 본 연구의 논의는 주로 행정서비스의 제공자 역할과 관련된 논점에 초점을 두었다.

지방정부의 역할변화는 지방정부와 지역주민의 관계 변화에 기초한다(Kerley, 1994). 종래 지방정부가 제공하는 행정서비스의 수혜자를 사용자(Users) 또는 시민(Citizen)라고 명명하였다. 다소 논란이 있으나 점차 행정서비스의 수혜자를 고객(Customers)으로 간주되고 있다. 전자의 관점에서는 지역주민에게 주권자로서의 기본적 권리가 전제되어 있으나 후자의 관점에서는 서비스를 구입하는 소비자의 선택권이 중시된다(박세정, 1998; 김일태, 1999). 후자의 경향은 공공 서비스 혁명이라고 할 수 있다(Skelcher, 1992).

지방정부와 지역주민의 관계에 기초한 지방정부의 역할이 변화되면서 지방정부도 정치□행정 개혁의 대상이 되었다. 영국의 경우 1980년대 이후 신자유주의와 신공공관리론에 입각한 지방정부는 보수당 정부의 정치□행정개혁의 대상으로 등장하여 중앙정부와 정치적 마찰을 빚기도 하였다(김순은, 1998).

일본의 경우도 정도의 차이는 있으나 영국과 유사한 맥락 속에서 지방정부의 개혁이 논의되었다. 영국의 경우 중앙정부가 개혁의 주도권을 가진 반면 일본은 지방분권의 흐름 속에서 논의되었다는 점이 영국의 사례와 다른 점이다(坂田, 1996; □□□□□□□協議會와 □□□□□□□硏究所, 1998).

상기의 논의를 종합하면 시대 변천에 따른 상이한 지방정부의 역할은 행정서비스의 제공방식에 따른 것임을 알 수 있다. 제공방식의 다양성에도 불구하고 지방정부는 전통적으로 지역주민들이 필요로 하는 행정서비스의 제공자(Provider)임은 의문의 여지가 없다(Midwinter, 1995). 따라서 본 논문에서는 행정서비스의 제공이라는 차원에서 지방정부의 성과를 제고하기 위한 개혁방안을 논의하였다. 이를 위하여 지방정부가 제공하는 행정서비스의 제공은 행정서비스 직접제공, 간접적 제공, 수비범위의 재검토 등으로 대분하여 논의할 수 있다(坂田, 1996; 박우순, 1999).

2. 행정서비스의 제공 방식

1) 지방행정의 직접수행

지방정부의 역할이 변화되고 있음에도 불구하고 종전처럼 지방행정은 주민들이 필요로 하는 행정서비스를 제공하는 중요한 주체로서의 성격은 벗어나기 어렵다. 이러한 상황하에서 지방행정의 성과를 높이기 위하여 논의된 개혁방안은 경쟁원리의 도입, 목표관리와 행정평가체제의 도입 등으로 요약할 수 있다.

종래 행정은 비용과 생산성 개념이 희박하여 잉여인력에 의한 과다한 인건비와 행정의 중복 등으로 낭비의 대명사로 통하였다. 이러한 행정영역에도 시장경쟁원리의 도입으로 행정의 성과와 생산성을 제고하여야 한다는 주장이 1980년 이후 본격적으로 제기되었다. 신공공관리 이론의 핵심적 부분으로서 지방행정이 서비스를 직접 제공하는 경우에는 행정도 민간기업과 동일하게 경쟁에 참가하여야 한다고 주장하였다(Walsh, 1995; 김순은, 1996; □□□□□□□協議會와 □□□□□□□硏究所, 1998; 박우순, 1999).

행정의 성과와 질을 제고하기 위하여 목표관리(윤태범, 1999; 박영강, 2001)와 행정평가 체제의 도입도 아울러 논의되었다(김순은, 1996; 김일태, 1999; 김인 외1, 1999; 安達, 1998; 高寄, 2001). 목표관리와 평가제도는 양자 모두 민간부문에서 개발되어 공공부문에 적용된 조직관리기법이다.

2) 지방행정의 간접적 제공

행정서비스의 성격에 따라 지방정부가 직접 생산□제공하기보다는 종래와는 새로운 방식에 의하여 행정서비스를 제공하는 것이 행정서비스의 질과 성과를 높일 수 있다(Ridley, 1988; 박세정, 1998; 박우순, 1999). 행정서비스의 제공(Provision)과 생산(Production)을 분리함으로써 낭비의 요소를 줄이면서 행정 서비스의 질과 성과를 제고하자는 데 목적이 있다 (Schmidt, 1998).

서비스가 지니는 공공의 성격상 지방정부가 제공하는 것이 바람직하나 지방정부의 해당 서비스 생산방식이 민간부문에 비교하여 비생산적이고, 비효율적일 경우 이를 치유하여야 한다는 점에 착안하여 제안된 방식이다. 공익성이 높은 서비스에 대해서는 지방정부가 공익성을 확보하기 위한 장치를 마련하면서 생산의 효율성을 높이기 위하여 민간부문에 위탁하는 방식(Out-sourcing)이라고 할 수 있다. 민간부문과의 계약에 의한 외부용역(Contracting-out)과 민간부문과의 파트넌십 형성 등이 대표적인 방식이다. 이러한 방식을 채택할 경우 지방정부는 해당 서비스와 관련된 기획 및 정책입안에 초점을 맞추고 서비스의 생산은 민간부문이 주로 담당한다.

3) 행정 수비범위의 축소

지방정부의 행정개혁과 관련하여 가장 급진적인 방식이 행정수비이론이다. 비생산적인 지방정부의 서비스 생산체제를 민간부문에 이양함으로써 지방정부의 역할과 기능을 축소하는 방식이기 때문이다. 지방정부의 재정위기를 극복하기 위하여 1970년대 이후 미국, 영국, 일본 등에서 논의된 방식으로 □행정한계론,□ □공□사분담론□이라고 할 수 있다(이규환, 1999).

종래 지방정부가 제공하던 기능과 행정서비스를 시대적 상황에 따른 새로운 기준에 따라 재분석하여 지방정부의 역할과 기능을 재정립하는 것이다. 과거부터 새로운 상황이 전개되어 지역주민의 요구가 있을 때마다 행정이 주민의 수요를 충족시키기 위한 노력의 결과 행정의 비대화가 이루어졌다(坂田, 1996; Hwang, 1998; 이규환, 1999). 그런데 그러한 행정수요가 소멸되었음에도 기구는 그대로 존재하여 낭비의 요인이 되었다. 비대화된 행정을 축소하고 행정의 효율성을 제고하기 위하여 행정수비범위가 논의되기 시작하였다.

행정이 담당하던 서비스 중에서 공익성이 없거나 현저히 낮아져 지방정부가 생산하지 않아도 될 영역은 서비스의 생산체제와 제공을 민간에 이양하여 재화의 효율성을 높이자는 것이다. 행정의 스림화를 통하여 지방정부의 재정위기를 극복하기 위한 민영화가 지방정부의 개혁방안으로 논의된 영역이 행정수비범위이다.

Ⅳ. 영국과 일본의 비교분석

1. 영국의 사례

영국은 제2차 세계대전 이후 복지국가의 건설을 위하여 사회복지 분야에 막대한 예산을 투여하였다. 그 결과 사회복지의 수준은 크게 향상되었으나 1960년대에 들어 영국의 경제가 쇠락하면서 경제적 위기에 직면하게 되었다. 급기야 1970년대 말에는 국제통화기금으로부터 긴급 금융지원을 받는 처지에 빠지게 되면서 사회복지의 패러다임을 수정하지 않으면 안되게 되었다.

1979년 대처수상이 집권하면서 경제부흥을 위한 정치□행정 개혁이 본격적으로 진행되었다. 영국은 1980년대 이후 지방정부의 성과제고를 위하여 획기적인 개혁을 단행하였다. 그 동안 지방정부가 사회복지 분야의 대부분을 집행하면서 낭비의 대명사로 평가되었기 때문이었다.

영국은 경제의 부흥이라는 거시적인 틀 속에서 지방정부의 성과제고를 위한 지방정부의 개혁이 실시되었다과 할 수 있다(김순은, 1996, 1998). 지방정부의 개혁을 앞 절에서 논의한 바와 같이 지방정부의 행정서비스 공급방식에 따른 틀에 따라 논의하면 다음과 같다.

1) 행정서비스의 직접제공

영국의 경우 경제재건을 위하여 지방정부를 개혁하여야 한다는 논리는 영국 고유의 역사적 맥락에서 도출할 수 있다. 전후 복지국가의 실현을 내세운 영국에 있어서 지방정부는 복지서비스 제공에 독점적인 위치를 차지하였다.

지방정부는 청소, 환경, 복지 등의 행정서비스를 제공하는 직영행정조직(Direct Labor Orga-nization)은 가지고 있었다. 지방정부에 근무하는 대다수의 공무원이 직영행정조직에서 근무하였으며 대부분의 예산을 직영행정조직이 사용하였다.

따라서 영국의 지방정부는 행정서비스를 직접 제공하는 직영행정조직의 낭비요인을 예방하지 않고는 경제재건은 물론 지방정부의 성과를 제고할 수 없었다(Walsh, 1995). 이를 위하여 도입된 제도가 강제입찰제도(Compulsory Competitive Tendering)이다. 종래 공급자 위주의 서비스 제공방식으로부터 □서비스 혁명□이라고 불렸던 □소비자 위주의 서비스□제공을 실현하기 위하여 지방정부에 강제입찰제도라는 시장원리를 도입하였다.

최초 공공부문에 시장에 적용되는 경쟁과 상업원리를 도입하여야 한다는 주장은 1960년대부터 제기되었다. 공공부문의 예산낭비와 경제적 불황이 심화되면서 지방정부의 직영행정조직도 민간부문의 회계원리를 도입할 것을 권고하였다. 뿐만 아니라 직영행정조직도 여타의 민간부문과 공동으로 경쟁입찰에 참여하여야 한다는 것이 제안되었다.

이러한 주장은 1979년 대처 보수당 정부의 출현으로 구체적으로 제도화되기 시작하였다. 1980년 지방정부, 계획 및 토지법(Local Government, Planning and Land Act of 1980), 1985년 교통법(The Transportation Act), 1988년 지방정부법(Local Government Act of 1988), 1990년 환경보호법(Environmental Protection Act), 1992년 지방정부법을 통하여 제도화가 확대되었다.

1980년 지방정부, 계획 및 토지법은 강제입찰제도의 대상 및 방법에 대한 제도적 근거를 마련하였다는데 의의가 있었다. 도로의 건설 및 보수, 건축물의 건설 및 보수와 관련하여 일정 규모 이상의 공사에 있어서 일정 규모 이상의 직영행정조직은 반드시 민간부문과 동등하게 경쟁할 것을 제도화하였다. 이 경우 직영행정조직은 특별회계를 설치하여 최소한 5%의 수익을 달성하도록 규정하였다(김순은, 1998; Walsh, 1995; Wilson and Game, 1998).

) ￡10,000 이하의 건물유지업무, ￡100,000 이하의 도로 공사와 가로수 정비 등은 강제공개입찰 대상에서 제외되었다.

중앙정부의 강제입찰제도에 대한 의지는 1985년 □지방정부의 서비스 제공에 있어서의 경쟁 (Competition in the Service Delivery of Local Government)'라는 자문문서를 발표하면서 더욱 확고해 졌다. 이에 기초한 1988년 지방정부법에 의하여 강제입찰제도는 더욱 확대되었다.

1988년 지방정부법은 2가지 측면에서 강제입찰제도의 확대를 제도적으로 뒷받침하였다. □경쟁원리의 천명□과 더불어 □강제입찰대상의 명시□를 통하여 강제입찰제도의 정착을 추진하였다. □지방정부는 어떠한 형태든 경쟁원리를 제한, 위반하거나, 또는 왜곡시키는 행위를 하여서는 안된다□는 경쟁원리를 천명하였다. 아울러 쓰레기수거, 도로청소, 건물청소, 급식업무 및 복지 급식, 자동차 정비, 운동장 정비, 스포츠 및 레져 시설의 관리 등의 업무를 강제입찰대상으로 지정하였다.

보수당 정부의 강제입찰제도는 1992년 지방정부법에 의하여 확대되었다. 이제까지의 강제입찰제도가 상기에서 예시한 바와 같이 주로 단순 노동업무에 한정되었다. 그러나 1992년 지방정부법에 의하여 법률, 인사, 재무, 건축, 조사업무, 정보분야, 주택관리 등 전문분야에까지 확대되었다.

이외에도 1985년 교통법에 의하여 운수사업 및 지방정부가 운영하는 공항관리 업무를 강제입찰 대상에 포함시킬 것을 제도화하였다. 1990년 환경보호법에 의하여 쓰레기 업무를 담당하는 직영행정조직을 민간부문과 경쟁하도록 의무화하였다.

보수당 정부가 강력하게 추진하였던 강제입찰제도는 긍정적, 부정적 효과를 낳았다. 공공부문에 시장원리가 적용되어 행정의 효율을 제고하였다. 직영행정조직이 강제입찰에 실패하게 되면 직영행정조직이 해체되면서 입찰에 성공한 민간기업으로 이전하도록 규정되어 있었다. 초기에는 직영행정조직에 소속되었던 공무원들이 민간으로 이전되어 실업문제가 발생하지 않았으나 민간기업으로 이전되었던 공무원들은 민간기업에 적응하지 못하고 대부분 퇴직하게 되어 실업의 문제가 낳았다.

이러한 문제점 때문에 블레어 노동당 정부는 강제입찰제도를 폐지하였다. 그러나 시장원리가 공공부문에도 적용되어야 한다는 이념은 노동당 정부에서도 계승되었다.

2) 행정서비스의 간접제공: 조건정비형 지방정부(Enabling Authority)

상기에서 논의한 바와 같이 행정서비스의 생산에 있어서 지방정부의 역할 축소와 확대된 강제입찰제도의 결과로 탄생된 개념이 조건정비형 지방정부(Enabling Authority)이다(김순은, 1998; Wilson and Game, 1998). 조건정비형 지방정부라는 용어는 1988년 대처 정부의 환경성 장관이었던 리드리(Ridley)가 □우익 지방정부(Local Right)□라는 책에서 처음으로 사용한 후 세인의 이목을 받기 시작되었다. 그 후 아담 스미스연구소의 □보다 현명한 지방정부(Wiser Councils)□이라는 책에서 개념이 정립되었다.

조건정비형 지방정부라는 용어는 지방정부의 역할을 가능한 한 최소 한도까지 축소하는 의미를 지니고 있다. 지방정부의 역할을 사회 안전망의 역할(Safety Net Role)이나 민간부문이 수행하지 못하는 부분을 보완하는 잔존역할(Residual Role)에 한정하였다. 그 결과 지방정부는 지역주민들이 필요로 하는 서비스를 직접 생산하여 제공한다는 전통적 성격이 변모되었다.

반면 지방정부는 서비스를 직접 생산□제공하기보다는 지방정부 대신에 서비스를 제공할 대상에 대하여 서비스의 형태나 조건을 명시하는 역할(Contracting-out)을 맡게 되었다. 지방정부 대신에 서비스를 제공할 대상으로는 민간부문, 자원봉사 부문, 주택 연합(Housing Associations) 등이 등장하였다.

조건정비형 지방정부라는 용어는 1980년 말 영국 지방정부의 성격을 단적으로 대변하는 것으로 지방정부에 경쟁과 책임의 원리가 적용된 결과이다. 1990년대 진행되었던 단층제로의 지방구조 개혁도 조건정비형 지방정부의 성격을 토대로 한 것이었다(김순은, 1999).

3) 민영화에 따른 수비범위의 축소

앞 절에서 논의한 조건정비형 지방정부의 개념이 지방정부가 서비스의 생산을 사기업, 자원봉사 부문 등 민간부문 등에 위탁하는 것을 지칭하고 본 절에서의 민영화는 생산(Production)과 제공(Providing)을 모두 민간부문에 이전하는 것을 가르킨다. 지방정부가 생산□제공하였던 서비스 가운데 공익성이 낮은 것은 가능한 한 민간부문으로 이전하는 개혁이다. 민영화는 생산과 제공에 있어서 효율적인 민간부문을 활용하여 궁극적으로 지방재정의 효율을 높이자는 의도에서 시작되었다.

주로 영국에 있어서 민영화는 공공주택 및 공기업의 매각으로 이루어졌다. 영국에 있어서 복지국가의 실현은 공공주택 및 공기업을 통하여 이루어져 왔다. 그러나 공공주택 및 공기업이 예산을 방만하게 사용하였다고 판단한 대처 보수당 정부는 과감한 민영화 정책을 추진함으로써 주민들로부터 지지를 획득하였다. 민영화로 지방정부의 수비범위가 축소되는 결과가 되었다 (Clarke and Stewart, 1988; Walsh, 1995).

4) 행정서비스 평가체제: 시민헌장제도(Citizen Charter)

상기에서 논의한 강제입찰제도, 조건정비형 지방정부와 민영화 외에 영국에서는 지방정부가 제공하는 서비스의 효율과 질을 제고하기 위하여 1970년대 이후 옴부즈만 제도, 1980년대 감사위원회 설립, BS 5750, 총체적 질관리(Total Quality Management: TQM) 등이 실시되었다. 옴부즈만 제도는 행정서비스에 대한 시민의 불편을 해소하기 위한 방안으로서, 감사위원회는 지출비용에 대한 등가적 가치 (Value-for-money)을 제고하기 위하여 각각 실시되었다. BS 5750은 지방정부는 시민을 고객으로 간주하여야 한다는 이론 위에 발전하였다. 고객의 요구와 수요에 따라 행정서비스를 제공하기 위한 기본적 원리와 절차를 명시하고 있다. 총제적 질관리는 행정서비스의 질을 제고하기 위한 종합적인 대책이라고 할 수 있다(Elcock, 1994; 김순은, 1996; Wilson and Game, 1998).

옴부즈만 제도, BS 5750, 총체적 질관리 등은 지방정부의 행정서비스의 질을 제고하기 위한 다양한 노력과 개혁의 결과였다. 여기에 덧붙여 지역주민을 고객으로 간주하는 고객주의(Consumerism)의 종합적 결과물이 본 절에서 논의하는 시민헌장제도이다. 1991년 메이저 수상에 의하여 시민헌장은 행정서비스의 질적 향상, 시민의 선택권 확대, 재정가치의 극대화, 지방정부의 책임성 확보라는 목적 하에 추진되었다. 각 지방정부가 준비하여야 할 시민헌장은 기본목적 및 목표, 기본취지, 공공서비스의 기본원리, 목표를 달성하기 위한 기구와 수단 및 절차 등을 포함하여야 한다.

시민헌장은 시민의 관점에서 보면 지방정부가 제공하는 서비스의 대상, 범위와 내용을 이해하는데 크게 기여하였다. 지방정부의 관점에서 시민헌장은 행정서비스의 질, 고객에 대한 응답성, 경쟁, 그리고 성과측정 등 관리방식의 전환을 의미하였다. 행정서비스의 종류에 따라 구체적인 평가기준을 제시함으로써 지역주민의 행정에 대한 기대, 행정서비스의 내용과 그에 대한 평가를 수행할 수 있었다. 시민헌장의 제정에 따라 매년 지방정부의 서비스에 대한 평가가 이루어져 공개되고 있다.

2. 일본의 사례

일본의 경우 1980년대에 들어 행정의 효율을 제고하기 위한 재정개혁의 차원에서 중앙정부는 공기업의 민영화를 본격적으로 추진하였다. 1985년 일본전신전화공사(Japan Telegraph and Telecommunications)와 일본담배공사(Japan Tobaco)가 민영화되었다. 일본철도는 6개의 지역회사와 1개의 화물회사로 분할되어 1987년 민영화되었다. 1980년 나카소네 수상의 리더십에 의하여 이루어진 대표적인 행정개혁이었다(Elliott, 1989).

그러나 지방정부의 성과를 제고하기 위한 지방정부 레벨에서의 행정개혁은 영국의 경우와 일본 중앙정부 사례와는 매우 상이한 방향으로 진행되었다(Ryu, 1994; Matsunami, 1998). 지방정부의 인건비를 포함한 경상경비의 삭감, 공기업의 확대, 행정수비의 축소라는 방향으로 개혁이 진행되었다. 이를 행정서비스 공급방식에 따른 틀에 따라 보다 구체적으로 논의하면 다음과 같다.

1) 행정서비스의 직접제공

영국의 경우 중앙정부는 지방정부가 직접 생산□제공하는 서비스의 생산성을 높이기 위하여 행정서비스의 생산체제에 시장원리를 적용할 것을 의무화하였음은 앞 절에서 논의하였다. 일본의 경우 중앙정부가 지방정부의 행정서비스 생산□제공방식에 일정한 규제를 부과하지 않았다. 다만 지방정부가 자율적으로 지방재정의 효율을 높이기 위하거나 서비스의 생산성 제고를 위한 노력을 경주하기 시작하였다(坂田, 1996).

일본의 지방정부는 주로 내부 인건비를 포함한 경상경비의 삭감을 통하여 지방재정을 확충하고, 확충된 지방재정으로 정부의 성과를 제고하고자 하였다. 새로운 행정관리 체제를 개선하는 대신에 통상적인 경상경비의 삭감을 통하여 확보된 예산을 사업 예산으로 전용하는 개혁을 지방정부별로 추진하였다. 그 결과 확충된 예산으로 지방정부의 서비스 수준을 높이는 것이었다.

경상경비의 삭감을 위하여 가장 보편적으로 추진된 방안은 조직 및 공무원 정수의 삭감, 부처 조직의 통□폐합, 복지□보건□의료의 일체화, 조직의 탄력화, 사무자동화를 통한 구조조정이 가장 전형적인 개혁의 방식이었다. 동경도의 공무원 10% 삭감, 교토시 180인 삭감, 타가오카시(高岡)시의 600명 삭감 등 많은 지방정부에서 공무원의 수를 축소하고 있다.

조직의 통□폐합도 경상경비의 삭감을 위하여 많은 지방정부가 실시하고 있다. 시대적 환경의 변화, 주민 행정수요의 변화 등에 부응하기 위하여 조직의 재정비는 매우 필요하다. 파킨슨 법칙에 따라 조직은 꾸준히 팽창하는 경향이 있기 때문에 조직의 비대화와 경직화를 방지할 필요가 있다. 이러한 이론에 따라 토미야마켄(富山)의 농림수산부와 농지임무부의 통합, 아이친(愛知)켄의 출장소의 통폐합, 치요타(千代田)구의 보건위생부와 칸다 보건소의 통합, 도시정비부와 주택담당부의 통폐합 등이 이루어졌다.

일본의 경우 고령화 사회를 대비하는 가운데 복지, 보건, 의료부문의 통합을 추진하는 지방정부가 증가하고 있다. 의료부문까지의 통합은 어려움이 발생하고 있기 때문에 주로 복지와 보건부문의 통합을 통하여 소기의 효과창출을 기획하고 있다. 니이카다켄 오오와마치에는 공립병원이 마을의 유일한 병원시설인 관계로 복지, 보건, 의료부문을 통합하여 생산성을 추진한 좋은 예이다. 오카야마시의 보건□복지의 통합, 히로시마켄의 보건□복지의 통합 등도 좋은 사례가 되고 있다.

조직의 운영에 대해서는 상기에서의 조직 통□폐합 외에 조직의 탄력성과 유연성을 높이는 시도가 이루어지고 있다. 상황의 변화에 따라 상호 지원하는 체제의 수립을 위하여 종래 종할체제의 시정, 횡단적인 책임의 분산 등이 오카야마켄과 히로시마켄에서 시도되었다. 오카야마켄의 경우 청소년대책 매트릭스, 교통안전대책 매트릭스, 국제교류 매트릭스, 리조트대책 매트릭스, 장수사회대책 매트릭스, 지역농업추진 매트릭스 등의 조직이 구성되어 운영되고 있다.

끝으로 사무 자동화는 지방정부의 생산성 제고와 밀접한 관계를 유지하면서 추진되었던 개혁방식이었다. 사무 자동화는 재무회계, 세무회계 등 대량사무를 중심으로 이루어져 사무처리의 생산성에 커다란 성과가 발생하고 있다. 사무자동화는 주민의 대기시간을 단축하고, 정보화시대에 대응하며, 행정의 고도화를 이룩하는데 크게 기여하고 있다.

아울러 인원 축소의 효과도 기대되었다. 사무 자동화는 컴퓨터 등의 하드웨어와 소프트 웨어를 장만하는 데 많은 경비가 발생하고 있기 때문에 인원감소의 효과가 발생하지 않는 한 비판의 소지를 안고 있다. 쿠치카와시, 구로다구, 삿포로시, 이와끼시, 타카오카시 등에서 사무자동화에 따른 인원감소의 효과가 발생하였다(坂田, 1995).

현재 일본의 경우 보다 근본적인 행정구조 조정을 통하여 지방정부의 생산성 제고를 추진하고 있다. 본래 시정촌 합병은 일본에서 지방분권 논의가 본격화되면서 지역의 정치□행정을 담당할 주체로서 기존의 시정촌 규모로는 부적절하다는 비판에 기초하였다. 행정규모의 확대가 이루어지면 규모의 경제를 실현할 수 있기 때문에 행정서비스의 생산성을 제고하는 효과를 기대하고 있다.

시정촌 합병을 통한 지방정부의 광역화가 중앙정부의 적극적인 유인 하에 이루어지고 있다. 1995년 시정촌 합병의 특례에 관한 법률을 제정하여 시정촌 합병이 자율적으로 촉진되도록 제도화하였다(김순은, 2002). 전국 시정촌의 25%에 해당하는 833개의 시정촌이 합병대상으로 검토되고 있으며 2001년 5월 1일을 기점으로 사이타마켄에서는 우라와시, 오오미야시, 여노시 등 3개의 도시가 통합되어 100만 이상의 인구를 갖는 사이타마시(□□□□市)가 탄생되었다(西日本新聞, 2001).

2) 행정서비스의 간접제공

영국과 일본의 중앙정부가 민영화를 통한 행정서비스의 간접적 제공 방식으로 정부의 생산성 제고를 추진한 반면 일본의 지방정부는 1980년대와 1990년대 지방 공기업의 확대를 통하여 행정서비스 전달체계를 개선하려고 하였다. 1980년 이후 증가되었던 지방정부의 공기업은 1970년대 설립되었던 공기업과는 2가지 측면에서 커다란 차이를 보였다(Ryu, 1994). 1980년대의 공기업은 민간부문의 활성화를 모토로 제시하였던 제2차 임시행정조사회의 권고에 따른 것이었다. 대부분 지방정부 레벨에서 민간부문의 자본과 기술을 유인하는 상법상의 공기업들이었다. 두 번째의 차이점은 설립목적에서 찾을 수 있다. 종래의 공기업이 주로 농업, 주택, 도로 정비 등과 관련되었던 반면 1980년 이후에는 사회복지, 보건□의료, 교육, 상업, 관광분야의 공기업이 증가하였다.

지방정부 레벨에서 전통적으로 행정서비스를 제공하였던 방식은 공단의 설립이었다. 상기에서 논의한 공기업보다 오랜 역사를 지닌 지방정부의 공단은 지방정부의 일부분이면서도 어느 정도의 독립된 지위를 유지하였다. 공단은 주로 상□하수도, 관광시설, 병원, 지역교통 분야의 서비스를 제공하고 있다.

지방정부가 공기업과 공단 등을 통한 간접방식으로 행정서비스를 제공하고 있지만 영국의 예에서 살펴본 바와 같이 민영화를 통한 급진적인 방식을 채택한 예는 매우 드물다. 적자에 허덕이는 공공 병원이나 버스공단 등도 민영화된 예는 거의 없다(Matsunami, 1998; □□□□□□□協議會와 □□□□□□□硏究所, 1998).

일본의 경우 행정서비스 제공방식의 개선안으로서 민영화 추진실적이 미미한 이유는 몇 가지로 나누어 분석할 수 있다(Matsunami, 1998). 무엇보다도 신자유주의에 대한 집권당의 신념이 영국의 경우보다 약하다는 점이다. 일본의 경우 경기가 다소 호전되는 기미만 보이면 구조조정에 대한 집권당의 추진력이 떨어지는 경향이 매우 강하다.

두 번째의 이유는 중앙정부와 지방정부의 관계에서 구할 수 있다. 강력한 중앙집권 체제를 유지하였던 일본에서는 중앙정부가 지방정부의 서비스 제공 과정에 상당한 영향력을 행사하여 왔다. 이같은 영향력 유지를 강력하게 희망하고 있기 때문에 중앙정부는 민영화 등의 개혁으로 지방정부에 대한 영향력 감소를 원하지 않고 있다.

세 번째의 이유는 지방정부의 정치적 상황에서 구할 수 있다. 1960년대 이후 지방정부에서는 사회당, 공산당 등 급진정당이 지방정부 레벨에서 집권하는 사례가 급증하였다. 사회당, 공산당 자체의 정치이념상 행정서비스의 민영화는 이루어질 수 없었다.

경제적 사이클(Economic Cycle)로서 일본의 민영화를 설명하기도 한다. 경제적 사이클의 변천에 따라 행정개혁의 요구에 대한 강도가 변한다는 것이다. 1980년대 초 제2차 오일쇼크 후 행정개혁에 대한 요구가 매우 강하였으나 점차 경제가 호전되는 듯한 분위기가 보이자 그러한 요구가 감소하였다. 최근 일본 경제의 하향국면으로 재차 개혁의 목소리가 강하게 표출되고 있다. 이러한 분위기 속에서 지방정부 레벨에서도 행정서비스의 간접 제공방식에 대한 다양한 주장들이 제기되고 있다.

그 중에서도 주민의 입장에서 행정서비스가 효율적으로 제공될 수 있는 행정비즈니스의 개념이 논의되고 있다. 이 속에는 시장원리의 도입과 민간위탁 등이 포함되어 있다(□□□□□□□協議會와 □□□□□□□硏究所, 1998).

3) 수비범위의 축소

일본에서는 오래 전부터 주민들이 편안하게 지낼 수 있도록 개성이 넘치고 활기찬 지역공동체를 만들기 위한 □지역 만들기(□□□□□)□ 운동이 지속적으로 진행되어 왔다. 이러한 운동의 내용 중에는 행정과 주민의 책임분담에 관한 부분이 포함되어 있었다.

지역사회가 직면하는 다양한 문제를 지방정부에게만 맡기지 않고 지역의 주체인 주민들도 문제의 해결책임을 분담하여야 한다는 책임의 분담으로 □행정의 책임범위□, 즉 수비범위의 논의가 행정개혁의 차원에서 제기되었다. 1965년 이후 행정에의 시민참여가 두드러졌다. 종래 중앙정부 지향의 지방행정이 시민지향의 행정으로 발전되는 결과가 되었다. 그러나 시민지향의 지방정부 발전으로 지역주민들이 지방정부에 지나치게 의존하는 부작용을 낳았다.

행정 수비범위의 혼돈, 지방행정의 과잉 서비스, 지방정부에의 지나친 의존태도 등으로 인하여 1970년대 중반이후 시민참가의 지방행정에 대한 반성이 제기되면서 행정수비 범위가 집중적으로 논의되었다. 지방정부가 담당해야할 책임의 범위를 재정비하여 시민과 지방정부가 책임을 분담하여야 한다는 논의가 행정개혁 방안의 하나로 지방정부에 의하여 수용되기 시작하였다.

주로 행정수비 범위에 포함되어야 한다고 논의되었던 행정서비스를 보면 다음과 같다. 지방정부가 소유하였던 구급차 서비스, 무료로 실시되었던 각종 교양 강좌 및 교실, 지역단체에 대한 각종 보조금, 물품전시회, 관광선전, 위생 해충의 해제, 생활보호자의 혼돈, 유치원 보육 등이 포함되었다. 지방정부가 당해 서비스를 제공하는 대신에 일반적으로 이용자 및 수익자 부담에 의하여 처리되어야 한다고 제안되었다. 많은 지방정부가 이용자 및 수익자 부담원칙을 적용하여 수비범위를 재정비하고 있다(片岡, 1980; 坂田, 1996).

4) 행정서비스 평가체제

정부가 제공하는 행정서비스에 대한 평가가 일본에서 본격적으로 논의되기 시작된 것은 1990년대 후반부터이다(上山 외 2, 2000; 小野와 田淵, 2001; 高寄, 2000). 중앙정부는 물론 지방정부의 행정성과를 평가하고자 중앙정부, 지방정부의 관계자, 정치가, 시민단체가 많은 관심을 갖고 행정평가 체제의 정착에 노력하고 있다. 행정성과의 평가가 현재 행정의 한계상황을 타파하고 행정의 생산성을 제고할 수 있다는 기대감에 기인하고 있다.

일본의 행정평가는 중앙정부에 앞서 지방정부가 실시하여 중앙정부로 발전된 제도이다. 지방정부에서 시작된 행정평가제도는 지방정부의 책임성(Accountability) 제고, 경영감각, 민간부문과의 파트너 십(Partnership), 지방정부의 자립이라는 배경 하에 탄생되었다(小野와 田淵, 2001).

지방정부는 납세자인 주민에 대하여 세금의 사용에 대하여 설명할 책임을 갖고 있다. 세금의 용도, 효율적 사용 여부 등에 관한 정보가 주민에게 제공되어야 지방정부의 책임성이 제고되고 그 결과 행정성과는 제고될 수 있을 것이다.

지방재정의 상황은 갈수록 어려워지는 반면 주민의 행정수요는 점증하고 있다. 이를 충족시키기 위해서는 행정 서비스를 효율적, 효과적으로 제공하여야 함을 당연할 귀결이다. 지방정부의 행정 서비스 제공에도 시장원리에 입각한 기업정신이 절실히 요구되는 상황이다.

1960년대 지방정부에의 시민참여는 주민에게 책임성은 부과하지 않았다. 그러나 수비범위의 재정비를 통하여 시민도 일정 부분에 대한 책임을 맡지 않으면 안되게 되었다. 주민의 책임의식을 부양하는 방안으로 행정정보의 공개가 적극적으로 추진되었다. 적극적 행정정보의 공개를 통하여 지방정부와 주민과의 협력을 전제로 한 파트너십을 결성되어 지방정부의 성과를 제고할 수 있을 것이다.

일본의 경우 2000년 4월 지방분권일괄법을 통하여 지방정부의 권한과 행정조직이 강화되었다. 지방분권화의 환경 속에서 지방정부는 스스로 정책을 개발할 필요성이 점증되었다. 지방정부의 권한 강화에 따른 자율성 제고와 이에 따른 정책개발이 이루어짐에 따라 자율적으로 책임성을 확보할 수 있는 통제 장치의 필요성도 제기되었다. 자율적인 통제 제도가 행정평가제도이다.

이러한 분위기 속에서 일본의 지방정부 가운데 행정평가 제도의 도입현황을 분석하면 아래와 같다(上山 외 2, 2000; 小野와 田淵, 2001). 도도부현의 광역지방정부 중에서 47.2%에 해당하는 22개 현정부가 행정평가 제도의 도입을 완료하였고, 21.7%에 해당하는 10개의 현정부가 시행단계에 있다. 30.4%에 해당하는 14개 현정부는 검토 중인 것으로 2000년 8월 조사에서 나타났다.

322개 시구(市區)를 대상으로 조사한 자료에 따르면 10.3%인 33개 시구가 도입완료, 17.4%인 56개 시구가 시행단계, 50.6%안 163개 시구가 검토 중, 21.7%인 70개 시구는 도입계획이 없는 것으로 조사되었다. 기초지방정부인 정(町)정부의 경우 418개 정정부 가운데 2.9%인 12개가 도입완료, 2.2%인 9개 정정부가 시행단계, 27.6%인 116개 정정부가 검토 중인 반면 67.2%인 281개 정정부는 행정평가 제도의 도입 계획이 없는 것으로 나타났다.

행정평가 제도의 도입은 다양한 부분으로부터의 발의에 의하여 이루어진 것으로 조사되었다 (上山 외 2, 2000). 기획부문으로부터의 발의, 인사, 총무, 행정개혁 담당부서의 발의, 단체장의 제안, 여타 지방정부의 참고, 재무부문으로부터의 제안, 심의회 및 대학교수의 제안, 직원의 내부적 제안, 지방의회의 제안 등에 이루어졌다. 이 중에서도 기획부분, 인사, 총무, 행정개혁 담당부서의 발안이 대부분을 차지하였다.

Ⅴ. 영국과 일본 지방행정 개혁의 시사점

1. 영국과 일본 지방행정 개혁의 차이점과 공통점

앞장에서 영국과 일본의 지방정부가 행정성과를 제고하기 위하여 추진하였던 각종 행정개혁을 서비스 공급방식에 따라 분석하였다. 본 절에서는 영국과 일본의 지방행정 개혁의 차이점과 공통점을 분석하였다.

1) 영국과 일본 지방행정 개혁의 차이점

행정서비스의 성과 제고를 위한 영국과 일본의 행정개혁의 차이점은 개혁주체, 행정의 수비범위와 개혁의 방향에서 차이점이 발견되었다. 영국의 경우 지방정부가 집행하는 행정서비스의 생산□제공과 관련된 지방정부의 개혁을 중앙정부가 주도하였다. 대처 보수당의 중앙집권적 경향의 개혁으로 지방정부의 재량권이 축소되었다. 노동당의 집권으로 분권적 개혁을 통하여 지방정부의 재량권을 확대하였던 때에도 중앙정부가 개혁과정에 주도적인 역할을 담당하였다.

지방정부의 내부적 운영관리와 관련된 부분의 개혁도 중앙정부가 주도하였다. 보수당 정부의 강제입찰제도의 실시와 노동당 정부의 폐지, 조건정비형의 개념도입, 시민헌장이라는 서비스 평가체제의 도입 등이 중앙정부의 이니시어티브에 의하여 이루어졌다. 중앙정부가 제시한 모델안에 따라 지방정부는 다소 가감□수정하는 역할만을 하였다.

일본의 경우 분권적 개혁과 시□정□촌의 합병과정에는 중앙정부가 주도적인 역할을 담당하였으나 지방정부의 내부적 운영체제의 개혁은 지방정부의 자율적인 이니시어티브에 의하여 이루어지고 있다. 경상경비의 삭감을 위하여 추진된 조직 및 공무원 정수의 삭감, 부처조직의 통□폐합, 복지□의료□보건의 일체화, 조직의 탄력화 등이 지방정부의 자율적인 노력에 의하여 이루어지고 있다. 행정서비스의 간접적 제공방식인 공기업□공단의 설립도 지방정부의 이니시어티브에 의하여 결정되었다. 행정수비의 범위에 관한 논의와 행정평가체제의 도입여부도 지방정부가 자율적으로 결정하고 있다.

행정의 수비범위와 개혁방향의 관점에서 보면 영국의 경우 행정서비스의 직접적 제공방식보다는 간접적 제공방식과 시장원리의 적용이 강조된 반면 일본의 경우 아직도 행정의 직접제공 방식 하에서 개혁이 이루어지고 있다. 간접적 제공방식인 민영화 등은 아직도 초보적 단계에 머물고 있다. 오히려 공기업과 공단 등이 증가되었고 적자의 상태에 머물고 있는 지방 공기업과 공단도 민영화에는 이르지 못하고 있는 것으로 판단된다.

2) 영국과 일본 지방행정 개혁의 공통점

영국과 일본이 지방정부의 성과를 제고하기 위하여 상이한 개혁주체가 상이한 방식으로 개혁을 추진하였음은 앞 절에서 논의하였다. 그럼에도 불구하고 지방정부의 성과제고를 위한 양 국가의 지방행정 개혁은 몇 가지 공통점을 지니고 있다.

우선 양 국가의 공통점은 종래의 지방행정 관행으로서는 지방정부의 성과를 제고할 수 없다는 인식에서 찾을 수 있다. 기존의 지방행정이 제공하는 행정서비스가 공급자 위주의 방식이었기 때문에 낭비의 요소가 많고 지역 주민의 요구에 대한 대응성이 낮았다는 공통적인 인식 하에 지역 주민 위주(소비자 위주)의 공급방식으로 개혁을 추진하였다.

개혁의 정도에는 커다란 차이가 있으나 지방정부의 서비스 전달 체제에 경쟁과 시장원리가 중요시되었다. 공직 사회 및 공무원에게도 기업가 정신과 목표관리가 적용되었다. 행정의 책임 및 수비범위가 재검토되어 새로운 방식에 의한 서비스의 생산□공급이 이루어지기 시작하였다는 공통점을 지니고 있다.

행정평가제도의 중요성을 강조한 점도 공통점 중의 하나이다. 일본의 경우 지방정부가 개발한 평가제도가 중앙정부에 발전되어 긍정적인 효과를 거두고 있다. 영국의 경우 비록 중앙정부의 규정에 의하여 제정□공포된 시민헌장이었지만 시민헌장의 평가지수에 계량적인 지수를 포함함으로써 지역주민에게 행정서비스와 관련하여 적절한 정보를 제공하고 있다.

2. 시사점

1) 지방정부의 역할 모형

상기에서 논의한 영국과 일본의 지방행정 개혁의 차이점을 중심으로 보면 국가에 따라, 시대에 따라 지방정부의 역할이 매우 다양하게 변화되고 있음을 알 수 있다. 이러한 모형을 요약□정리하면 다음과 같이 4가지로 요약된다(Wilson and Game, 1998).

(1) 전통적 모형(The Traditional Service-delivering Authority)

전통적 모형은 지방정부의 역할을 행정서비스의 생산□공급에 초점을 맞추고 있다. 지역주민들이 필요로 하는 다양한 서비스를 가능한 한 지방정부가 생산□공급하는 것을 지방정부의 주요한 역할로 간주한다. 따라서 지방정부의 행정서비스 권한을 제약하는 중앙정부의 각종 규제에 대하여 매우 비판적이다. 뿐만 아니라 공공부문에의 시장원리의 적용에 대해서도 공공성을 내세워 소극적인 견해를 나타낸다.

따라서 전통적 모형에 따르면 지방정부의 주요 기능은 서비스 생산□공급에 있다. 지방정부의 조직이 서비스 공급을 중심으로 이루어져 서비스 공급을 담당하는 부처간 조정 기능이 무엇보다도 필요로 된다. 서비스 공급을 담당하는 부처의 계속적 유지는 서비스 수혜자인 주민들의 지지에 기초한다. 지방정부의 행정서비스 생산□제공과 관련한 재량권은 중간정도이다.

1945년부터 1980년까지의 영국의 지방정부가 여기에 속한다. 일본의 경우 현재 행정 수비범위의 재정비 등이 논의되고 있으나 전통적 모형에 속하는 것으로 판단된다.

(2) 조건정비형 모형(The Residual Enabling Authority)

상기의 전통적 모형이 서비스의 생산□공급에 있어서 지방정부의 역할을 강조하고 있는 반면 조건정비형 모형은 지방정부의 역할을 최소한의 수준으로 축소하고 있다. 민간부문이 서비스의 공익적 성격상 생산□제공하기 어려운 영역이나 제공하기를 기피하는 영역을 지방정부가 보완하는 수준에 지방정부의 역할을 고착시키고 있다.

조건정비형 모형에서는 지방정부에 의한 서비스의 생산□공급이 축소되는 대신에 민간부문 또는 내부적 직영행정조직이 생산□공급하게 될 서비스의 조건을 구체화하는 역할이 지방정부에게 주어진다. 아울러 지방정부는 민간부문이 제공할 서비스의 양과 질을 규정하는 선에서 민간부문을 제한적으로 규제하는 역할을 수행하게 된다. 따라서 지방정부의 재량권은 낮은 수준에 머문다.

1979년 이후 대처 보수당 정부가 추구하였던 모형이다. 반면 일본의 경우는 이러한 모형에 의한 행정개혁의 시도를 현재 폭 넓게 논의 중이다.

(3) 상업적 조건정비형 모형(Commercial Enabling Authority)

상업적 조건정비형 모형은 행정 서비스의 생산□공급에 있어서는 상기의 조건정비형과 유사하다. 조건정비형 모형이 지방정부의 역할을 최소한의 수준에 두고 있는 반면 상업적 조건정비형 모형은 지역의 경제개발과 관련된 지방정부의 역할 강화를 주장하고 있다. 이를 위하여 지방정부는 지역의 경제개발과 관련된 계획기능을 강력하게 추진하여야 한다는 점을 부각시키고 있다.

행정관료는 독특한 관료적 행태를 갖고 있다. 아울러 부처조직은 종할행정의 특성을 지니고 있다. 이런 점을 감안할 때 계획기능의 효율적 수행을 위하여 민간부문으로부터의 인사영입과 새로운 관리기법의 중요성을 강조하고 있다.

행정 서비스의 생산□공급과 관련하여 서비스의 조건을 구체화는 하는 기능은 앞 절의 조건정비형 모형과 유사하다. 지역의 경제개발과 관련된 계획기능의 충실한 수행을 위하여 각 부문과의 협상이 중요시된다.

따라서 행정서비스 공급과 관련해서는 지방정부의 재량이 낮은 반면 경제개발과 관련된 분야에 대해서는 재량의 수준이 매우 높다. 최근 영국에서 논의되고 있는 지역광역정부(Regional government)의 설립은 이러한 취지에 적합한 것으로 판단된다(김순은, 2002).

(4) 조화 모형(Orchestrating Enabling Authority)

조화모형은 행정 서비스의 생산□공급과 관련하여 조건정비형과 전통적 모형의 중간적 형태이다. 공익성이 높은 행정서비스의 시장 메카니즘에 대한 회의적인 시각을 토대로 비록 행정서비스의 생산□공급을 직접적으로 하지 않더라도 지역의 다양한 요구를 확인하고 그에 대한 책임은 부담하여야 한다는 것을 주장하고 있다. 따라서 행정 서비스의 생산□공급에 있어서는 조건정비형과 전통적 모형의 중간형태를 취하고 있으며 행정 서비스의 형평성과 재분배적 성격을 중요시한다. 그 결과 행정 부처의 존립은 행정서비스의 수혜자의 지지에 의하여 결정된다. 이러한 특색을 지닌 조화모형의 지방정부는 소기의 목적을 달성하기 위하여 재량권 확대를 필요로 한다.

2) 시사점

상기에서 분석한 영국과 일본에서 행정성과를 제고하기 위하여 실시된 다양한 행정개혁에 관한 논의와 앞 절에서 논의한 지방정부의 역할 모형을 종합하여 시사점을 도출하면 아래와 같다.

시대적 상황의 변천에 따라 지방정부의 역할이 변천되어 왔음은 앞장의 논의에서 확인할 수 있다. 따라서 특정한 시대적 상황에 적절한 지방정부의 역할 모형을 정립하는 것이 무엇보다도 중요하다. 왜냐하면 지방정부의 역할 모형에 따라 지방정부의 조직 구성, 구조, 행정과정 등과 관련된 관리기법이 상이하기 때문이다. 영국의 경우 지방정부의 성과제고를 위한 다양한 개혁 논의는 근본적으로 지방정부의 역할 정립을 전제로 하여 진행되었음은 좋은 사례가 되고 있다. 영국의 중앙정부가 우선 지방정부의 역할을 새롭게 정립하고 이의 실현을 위한 다양한 개혁의 결과 지방정부의 성과를 제공하려고 하였다.

우리 나라에서 지방정부의 행정서비스에 관한 논의는 일본의 상황과 매우 유사하다. 성과제고를 위한 개혁논의는 행정서비스의 직접제공, 민간 위탁 등의 간접제공, 행정수비 범위 등과 관련하여 진행되어 왔다(박기관, 2002; 전병관, 2002). 행정서비스의 직접제공에 있어서는 기술 효율성을 제고하는 측면에서 적정한 인원관리, 직무교육 강화 및 인적자원 관리의 측면에서 논의되었다. 배분 효율성 측면에서는 보건복지, 환경관리, 생활기반, 문화관광, 토지관리 등의 분야에 민간위탁이 강력하게 요구되고 있다. 규모의 효율성 측면에서는 광역행정을 위한 행정구역의 통폐합이 주장되고 있다(전병관, 2002). 행정성과의 평가라는 측면에서 다양한 평가방식 가운데 시민평가도 강조되고 있다(박기관, 2002).

뿐만 아니라 현재 지역경제의 활성화 차원에서 지방분권이 강력하게 추진되어야 한다는 논의가 활발하다. 분권화가 이루어지면 지방정부는 지역경제의 활성화와 지역의 발전계획에 중요한 역할을 수행하여야 한다.

종합하면 우리 나라의 지방정부를 상기의 모델에 따라 평가하면 전통적 모형의 토대 위에서 조건정비형으로 이동하는 과정이라고 할 수 있다. 전통적 모형의 전통이 강한 우리 나라의 경우 시장원리도 강조되어야 한다는 점에서 조화모형을 모델로 삼고 지방정부의 행정서비스 개혁을 추진하는 것이 바람직 할 것으로 보인다.

두 번째의 시사점은 중앙정부와 지방정부 중 어느 주체가 지방정부의 성과제고를 위한 개혁의 이니시어티브를 갖는 것이 보다 바람직한 가와 관련되어 있다. 물론 특정 국가의 정치, 경제, 사회□문화적 상황에 따라 개혁주체가 상이할 것이다.

우리 나라의 지방정부는 공공부문이나 지역주민을 대상으로 주민에게 이익 을 주는 개혁을 자율적으로 단행한 사례가 많지 않았다. 중앙집권의 오랜 관행때문이었다. 1997년 IMF 구제 금융시대에도 중앙정부의 가이드라인 하에서 지방행정 개혁을 단행하였다. 이런 점을 감안할 때 개혁의 이니시어티브는 중앙정부에 의하여 추진하되 지역의 자율성이 최대한 보장되는 방안을 강구하여야 할 것이다. 영국의 경우 분권론자였던 롭슨조차도 지방정부의 개혁과정에 중앙정부의 이니시어티브를 강조하였다(Robson, 1948).

세 번째의 시사점은 지방행정의 성과를 적절히 평가할 수 객관적인 평가체제의 확립이 무엇보다도 필요하다는 점이다. 지역주민들의 주관적 판단에 따른 시민평가가 강조되고 있지만 가능한 한 계량적인 지수를 통하여 지방행정의 성과를 평가하여 재정의 낭비를 줄이고 재정의 효율을 제고하여야 한다. 영국의 지방정부가 제정□발표한 시민헌장과 일본의 일부 지방정부가 제정하는 평가지수는 우리에게 좋은 시사점이 되고 있다.

Ⅵ. 결  론

우리 나라의 경우 상기에서 논의한 지방정부의 역할에 관한 4가지 모형 가운데 어느 모형이 보다 적실성이 있는지를 결정하는 것은 쉬운 과제가 아니다. 우리 나라의 상황에 대한 판단이 학자마다 상이하기 때문이다.

우리 나라는 영국, 일본과 비교할 때 사회복지와 지방자치의 수준 면에서 열악한 환경에 있다. 따라서 행정서비스의 공공성과 형평성이 영국과 일본의 비하여 중요시되어야 한다. 뿐만 아니라 행정의 낭비를 고려한 시장원리의 중요성을 간과할 수 없다. 지역경제의 중요성은 더욱 증가되고 있다. 이런 점을 감안할 때 지역주민의 성격이 □시민□과 □고객□이 조화를 이룰 수 있는 모형, 즉 □조화모형□이 바람직할 것으로 판단된다.

기존 지방행정이 제공하는 행정서비스가 공공성과 형평성이 주로 강조되었던 공급자 위주의 방식이었다면 향후 우리 나라의 지방행정 체제는 공공성과 형평성에 시장원리가 동시에 존중되는 소비자 위주의 공급방식으로 개선되어야 한다. 아울러 행정서비스가 적절히 평가하는 체제를 수립하여 행정서비스의 효율성, 형평성, 공공성이 확보되어야 한다. 이러한 체제를 수립함에 있어서 개혁의 이니시어티브가 지방정부에 의하여 행사되기를 기대한다. 이와 관련하여 지방정부에 의하여 추진되는 개혁성과의 실효성이 매우 적어 중앙정부에게 개혁의 이니시어티브를 기대하였던 롭슨의 충고를 잊어서는 안될 것이다.

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金順殷: 미국 Kent State University에서 박사학위를 받고, 연구조교와 시간강사를 거쳐 현재는 부산 동의대학교 사회과학부 부교수로 재직하고 있다. 주요 저서로는 □북한의 정치와 사회□(편저, 1995),□지방자치의 쟁점과 과제□(1997), □21세기 희망, 여성정치의 희망□(공저, 1997), □21세기 대도시 정치행정체제의 개혁□(2002) 등이 있으며, 최근 발표한 논문으로는 일본 학술지 □비교법학□에 실린 □영국과 일본의 지방분권 비교분석□(2002), □지방정부연구□에 실린 □정보화사업 평가기준을 위한 Q 방법론의 활용방안□(공저, 2002), □한국사회와 행정연구□에 실린 □우리 나라 지방분권의 특징과 과제: 영국과 일본의 지방분권화의 비교를 중심으로□(2001) 등이 있다. <E-mail: sekim@dongeui.ac.kr>