특별지방행정기관의 조정방안

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울) : 231∼249

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

Coordinating Field Office of Central Government

김 영 수(부경대학교 행정학과)

금 창 호(한국지방행정연구원)

본 연구는 우리나라 특별지방행정기관의 설치현황을 살펴보고, 행정환경변화와 이에 따른 행정개혁의 맥락에서 특별지방행정기관의 설치 및 필요성에 관한 이론적 경향을 분석하고, 우리나라의 특별지방행정기관의 운영의 실태를 분석□평가하여 이를 토대로 지방분권적 차원에서 특별지방행정기관의 효율적 운영 및 조정방안을 제시하였다. 특별지방행정기관의 조정은 지방자치단체와의 상보성 강화, 대표성 증진, 작은 정부의 실현, 지방자치단체의 기능강화 차원에서 양자간의 관계정립을 위한 방안으로 전통적인 방법인 양자간 기능조정과 통합을 활용하는 동시에 국가차원의 자원배분 및 생산의 효율성 확보라는 측면에서 공공부문과 민간부문간 영역조정을 통한 민영화방안도 제시하고 있다. 특별지방행정기관을 효율적으로 운영하기 위한 방안으로서 기능조정방안이나 통합방안 등은 지방자치단체의 능력의 제고와 지방자치단체간의 협력체제의 강화가 동시에 이루어져야 하는 바, 지방자치단체의 능력제고를 위해서는 전문인력의 확보 및 육성, 자주재원의 강화가 이루어 져야 하며 지방자치단체간 협력강화를 위해서는 행정협의회의 적극적 활용, 지방자치단체조합의 활용 등이 적극적으로 이루어 져야 한다.

주제어: 특별지방행정기관, 광역행정, 지방자치, 사무배분

Ⅰ. 서  론

1991년 지방자치의 실시와 1998년부터 시작된 정부개혁이 추진되는 과정에서 지방자치와 관련하여 핵심적인 요소로 제시되어 온 것이 지방분권화이다. 1991년 지방자치가 실시된 시점에서는 주로 지방자치의 본래적 이념과 운영의 효율화를 위하여 당위적인 측면에서 분권화에 관한 논의가 제기되었다면, 1998년부터 시작된 정부개혁에서는 기업형 정부를 구축하기 위한 측면에서 분권화가 새롭게 조명되었다. 즉, 환경변화에 대응적인 수요자 중심의 정부체제를 구축하기 위해서는 직접 문제에 직면하고 있으며 이를 해결할 의무와 책임을 갖고 있는 지방자치단체가 보다 많은 권한을 보유함으로써 효율적인 대처가 가능하다는 차원에서 분권화의 필요성을 주장하게 된 것이다.

그러나 이러한 흐름에도 불구하고 실제 지방차원에서 중앙정부의 역할은 여전히 상존하고 있는 바, 대표적인 사례들이 특별지방행정기관이다. 지방행정체제의 구성방법은 각 나라의 여건과 상황에 따라 다양하게 구성하지만 우리나라의 지방행정체제는 지방자치단체와 특별지방행정기관의 이원적 체제로 구성되어 있다. 지방자치단체는 지역을 기준으로 종합적으로 지방행정을 수행하고, 특별지방행정기관은 기능을 기준으로 특정 기능만을 전담하여 수행하고 있다.

특별지방행정기관은 업무의 특수성으로 인해 지방자치단체가 효율적으로 수행할 수 없는 사무와 그리고 국가가 직접 처리해야 하는 사무의 지방적 처리를 위하여 설치하는 기관이다. 따라서 특별지방행정기관은 지역을 중심으로 종합행정을 수행하는 지방자치단체의 보완적 기관으로서의 특성을 갖고 있다. 특별지방행정기관의 이와 같은 특성에도 불구하고 실제 우리나라에서 특별지방행정기관이 지속적으로 증설되어 온 이유는 다른 곳에 있다. 우리나라의 특별지방행정기관 설치는 전문적 사무의 수행이나 관할범위의 상이성에 근거하기 보다는 중앙정부 각 부처간의 부처할거주의에 의해 경쟁적으로 증설되어 온 경향이 많다는 것이 공통적 지적 사항이다. 즉, 중앙정부의 각 부처가 해당사무를 지방자치단체에 위임·위탁처리하기 보다는 지방에 직속 하급기관을 설치하여 수행하는 것이 관리·감독에 편리할 뿐만아니라 부처이익에도 부합한다는 차원에서 특별지방행정기관이 남설되어 온 것도 사실이다.

특별지방행정기관의 조정방안

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울)

이러한 중앙 각 부처에 의한 특별지방행정기관의 경쟁적 설치는 당초의 목적인 전문적·광역적 사무의 원활한 수행에 일정부분 기여한 것도 사실이지만, 이에 못지 않게 여러 가지 폐단을 노정하여 왔다. 특별지방행정기관과 지방자치단체의 업무의 중복처리, 민원인의 불편, 예산낭비 등이 문제의 대표적 사례들이다. 이는 결국 지방행정의 이원적 수행체제로 종합성과 전문성의 상호보완을 통한 효율적 지방행정을 달성하기 보다는 이원적 체제의 한계만 노출하는 결과를 가져 왔다. 더구나 기업형의 수요자 중심의 정부구축을 위한 분권화가 새롭게 제기되고 있는 최근의 상황과도 배치되는 것이다.

특별지방행정기관을 보다 효율적으로 운영하여 소기의 목적을 원활하게 달성하기 위해서는 지방행정의 이원적 수행체제에서 비롯된 문제점을 극복하고 지방자치단체가 지역의 종합행정기관으로서의 위상을 정립하고 주민수요에 적절하게 대응하기 위해서는 특별지방행정기관과의 바람직한 관계의 설정 및 역할분담에 대한 모색, 그리고 특별지방행정기관을 효율적으로 운영하여야 한다. 이와 같은 문제인식하에서 본 연구는 우리나라 특별지방행정기관의 설치현황을 살펴보고, 행정환경변화와 이에 따른 행정개혁의 맥락에서 특별지방행정기관의 설치 및 필요성에 관한 이론적 경향을 분석하고, 우리나라의 특별지방행정기관의 운영의 실태를 분석□평가하여 이를 토대로 특별지방행정기관의 효율적 운영 및 조정방안을 제시하고자 한다. 다만, 특별지방행정기관의 운영방안은 지방자치단체와의 관계에서 문제시되고 있는 바, 양자의 관계를 중심으로 대안에 관한 분석□평가를 하고자 한다. 이상의 연구목적을 달성하기 위해서 분석대상범위는 환경부 산하의 환경관리청, 노동부 산하의 지방노동청 및 건설교통부 산하의 지방국토관리청 등 3개 특별지방행정기관을 대상으로 한다. 내용분석범위는 특별지방행정기관의 기능을 중심으로 중복성, 영향의 범위, 수행능력 등의 기준에 입각하여 특별지방행정기관과 지방자치단체간 기능조정방안 그리고 양 기관의 통합방안을 제시한다. 상기의 연구목적과 연구내용을 효과적으로 분석하여 대안을 제시하기 위해서 관련문헌을 조사□분석하는 문헌조사를 주로 한다. 다만, 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 체계적이며 현실적으로 타당한 관계정립방안을 제시하기 위해서는 기능 뿐만아니라 해당 업무의 수행능력이나 인력의 전문성, 재정적 요인 등을 심도있게 분석하여야 하나 이에 대한 논의는 차후의 연구를 통하여 보완하고자 한다.

Ⅱ. 특별지방행정기관의 의의와 설치의 논거

1. 특별지방행정기관의 의의

행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙에 의하면 특별지방행정기관은 국가의 특정한 중앙행정기관에 소속되어 당해 관할구역 내에서 시행되는 소속 중앙행정기관의 권한에 속하는 행정사무를 관장하는 지방행정기관을 말한다. 여기에는 특별지방행정기관의 권한관계와 지방적 사무를 처리하는 기관의 성격을 담고 있다. 따라서 특별지방행정기관은 국가의 지시에 따라 국가를 위해 행정을 수행하고 국가는 특별지방행정기관에 대한 지휘·감독권한을 가지며 중앙에서 확정된 국가사무의 집행권만 갖는다는 특징이 있다(장지호, 1989: 22-23).

그러나 지방자치제하에서 본다면, 특별지방행정기관이 수행하는 사무의 성격이 동 기관의 특성을 결정하는 보다 중요한 요인이라 할 수 있다. 이러한 맥락에서 특별지방행정기관은 사무의 전문성이나 관할구역의 특수성으로 인하여 필요한 경우에 설치되는 일종의 예외적 기관인 동시에 일선기관(field office)이라고 할 수 있다. 따라서 특별지방행정기관은 반드시 중앙부처에 소속되고 그리고 중앙부처의 권한에 속하는 사무를 처리하는 기관으로 한정하기는 어렵다. 지방자치단체가 설치한 특별집행기관의 역할을 하는 교육위원회와 교육청, 그리고 소속행정기관인 소방본부(소방서)와 농촌진흥원(농촌지도소) 및 보건소 등도 당연히 특별지방행정기관에 포함된다.

) 조석준 교수는 특별지방행정기관의 범위를 보다 넓게 보아서 공식적으로는 특별지방행정기관이 아니나 특정 부처에 소속되어 있어 실질적으로 특별지방행정기관과 다름없는 기능을 하는 기관 즉, 의료보험관리공단, 국민연금관리공단, 한국전기통신공사, 상공회의소, 농협, 수협 등도 포함시키고 있다(조석준, 1994: 627-647).

2. 특별지방행정기관의 설치논거

지역적 차원에서 국가사무를 처리하기 위한 방법은 여러 가지가 있을 수 있다. 그러나 사무처리의 기관을 중심으로 구분한다면, 국가 전체사무의 기능적 분권화차원에서 지방자치단체와 특별지방행정기관으로 나누어 지역적으로 기능을 수행할 수 있다. 특별지방행정기관의 설치의 필요성은 다음과 같다.

첫째, 기능적 분권화를 실현하기 위해서 필요하다. 콜린 멜로스(Colin Mellors)와 니겔 코퍼스웨이트(Nigel Copperthwaite)는 지역적 차원에서 국가사무를 처리하기 위한 방법으로 지역적 분권화(territorial decentralization)와 기능적 분권화(functional decentralization)를 제시하고 있다(Colin Mellors & Nigel Copperthwaite, 1987: 14-15). 지역적 분권화는 일정지역을 토대로 설치되는 일반지방자치단체에게 포괄적 권한과 기능을 이양하여 지방행정을 수행케 하는 방식으로 현행의 보통지방자치단체의 구성방식이다. 이에 비하여 기능적 분권화는 특별지방자치단체 또는 국가의 특별지방행정기관에게 제한된 권한과 기능을 위임하여 지방행정을 수행케 하는 방식이다. 여기에서 양자의 차이점은 지리적 분권화의 경우 권한과 기능의 포괄적 이양임에 비해 기능적 분권화는 그것의 제한적 위임이라는 데에 있다. 이와 같이 지역적 차원에서 국가사무를 처리하기 위한 방법의 하나로 기능적 분권화를 채택하는 것은 이를 통해 균일한 공공서비스의 제공, 중앙정부의 통제가능성, 책임의 명확화, 최적규모의 조직설계 등의 장점을 살릴 수 있기 때문이다.

한편 클리브 그레이(Clive Gray)에 의하면, 영국의 지방행정수행체계는 지역적(territorial) 분산화, 기능적(functional) 분산화 및 조직적(organizational) 분산화의 방법으로 이루어져 있다고 한다(Clive Gray, 1994: 12-15). 지역적 분산화는 지역을 중심으로 권한을 분산시키는 것으로 지방자치단체의 구성원리가 대표적이라 할 수 있다. 기능적 분산화는 기능의 영향범위를 중심으로 차별적 기관을 설치하는 것이다. 그리고 조직적 분산화는 4가지 종류로 구분되는 바, 지방자치단체, 국민의료서비스체제(NHS: National Health Service System), 특별지방행정기관(The Outposts of the Centre System), 준정부기관(The Quango System) 등이다. 이들 기관간의 준별기준으로는 장의 선출방법, 기능의 영향범위, 정통성의 근원, 재원조달의 방법 등이 적용되고 있다.

둘째, 급변하는 행정수요 및 업무의 전문성에 대응하기 위하여 필요하다. 현대의 행정기능이 양적으로 팽창하고 있을 뿐만아니라 질적으로 전문화와 기술화를 요구하는 시대적 상황에 부응해서 행정업무의 전문성을 보다 효율적으로 수행하기 위해서 지방자치단체외에 별도의 특정업무를 수행할 특별지방행정기관의 설치□운영이 필요하다.

셋째, 지방자치단체의 부적절한 자원을 보완하기 위해서 필요하다. 지방자치단체의 부적절한 규모와 업무를 수행하는 데 필요한 자원의 부족 등이 여러 가지 이유로 빈번하게 나타나는 바, 주로 중앙정부에 비해 부족한 자원, 비효율적인 인력, 지역이기주의, 공공문제에 대한 시민의 무관심 등으로 인하여 교육□공중보건과 같은 사무를 중심으로 특별지방행정기관이 이를 수행하여야 한다.

넷째, 특정서비스의 적정규모 제공을 위해서 필요하다. 특정한 서비스를 포함할 수 있는 지역이 광역지방자치단체의 평균적인 관할구역을 초과하는 경우 그 서비스는 중앙정부에 이양되어야 하므로 중앙정부의 과중한 업무부담을 해소하고 지역적 차원에서 보다 적실성있는 행정을 수행하기 위해서는 특별지방행정기관이나 전국적으로 조직된 특정기관에 의하여 수행되어야 한다.

다섯째, 광역행정을 실현하기 위해서 필요하다. 업무의 성격상 광역적 처리를 필요로 하는 업무는 각종의 특별지방행정기관에 의하여 처리하는 것이 효율적이다. 이와 같이 지역적 차원에서 국가사무를 처리하기 위한 방법은 나라마다 그 양태가 다를 수 있지만, 궁극적으로는 민주성과 효율성을 어떻게 조화시킬 것인가 하는 것이 관건이 되고 있다. 이러한 점에서 본다면 지역을 중심으로 권한과 기능의 포괄적 이양을 통해 구성되는 지방자치단체는 민주성이란 차원에서는 상당수준 충족요건을 구비하고 있지만, 효율성이란 차원에서는 특정사무에 따라 그 총족도가 매우 낮은 경우가 발생한다. 결국, 특별지방행정기관의 설치논리는 당해 사무를 처리함에 있어서 민주성은 일정수준 희생되더라도 효율성이 매우 높게 요구되는 경우에 그 근거를 두고 있다.

) 스미스(B. C. Smith)에 의하면, 특별지방행정기관이 수행하는 역할 즉, 중앙의 정책전달상의 접근수단, 지방자치단체의 지도·감독, 중앙과 지방의 커뮤니케이션 등의 이유가 설치의 근거가 된다는 것이다(B. C. Smith, 1985: 143-147).

이와 같은 관점에서 설치되어 중앙정부 사무의 지역적 수행(지역적 종합성을 발휘하기 곤란한 사무 수행, 조정사무의 수행, 전국적인 획일성을 요하는 사무 수행, 지방자치단체가 수행하는 사무 외의 사무 수행, 지방자치단체에 대한 지도 및 원조를 요하는 사무 수행), 지방자치단체의 기능을 지역적으로 보완(광역자치단체의 영역을 넘거나 특별히 고도의 전문적 기술을 요하는 사무 수행, 기관위임사무나 지방자치단체의 협력을 요하는 사무)하는 사무를 수행할 권한을 가지며, 중앙정부와 일선행정과의 접촉자□중앙과 지방과의 원활한 의사전달자□정치적 의도에 의한 행정구조설계자□중앙정부의 대리인□정책집행의 조정자□중앙정부 권력의 상징자□정치적 변화의 주도자 등의 역할을 수행한다(금창호외, 1996:20-25).

Ⅲ. 특별지방행정기관의 분석□평가

1. 특별지방행정기관의 현황

1) 설치현황

특별지방행정기관은 1952년 교육위원회가 설치된 이래 지속적인 증가현상을 보여 왔다. 이후 1961년과 1981년 정권교체기에 정부조직 개편작업의 일환으로 두 차례에 걸친 대대적인 정비작업이 추진되었으나 그 수에 있어 현저한 감축효과는 달성하지 못하였다. 이는 일시적인 정부조직개편이 종료되면 중앙정부의 각 부처가 다시 특별지방행정기관을 설치하는 등 악순환이 반복되어 왔던 까닭이다(금창호, 1996: 33). 이러한 경향은 지방자치가 실시된 이후에도 지속되다가 1994년을 기점으로 하여 공안행정기관을 중심으로 다소 감소추세를 보이고 있다(<표 1> 참조).

) 교육위원회 이전에도 경찰청, 사세청, 농회, 농사교도국, 토지행정청식량사무소, 법원, 검찰청, 국도사무소 등의 특별지방행정기관이 설치되어 있었으나, 이는 미군정하의 군정법령 제74호에 의해 지방행정처(내무부)를 폐지함으로 인해 그 기능이 각 부처로 분산됨에 따른 것이었다.

) 공안행정관련 특별지방행정기관의 수가 급격한 감소추세를 보인 것은 소방서 관련법의 개정에 따른 것이다. 즉, 기존의 소방업무는 1개 특별시와 5개 직할시는 소방본부체제로 소방사무를 처리하고, 9개도 산하의 시와 군의 소방사무는 지방재정사정을 고려하여 국가가 대신 처리함에 따라 국가와 지방이라는 이원적 체제를 유지하다가 1992년 3월 28일「지방자치단체의 기구와 정원에 관한 규정」을 개정하여 경기도를 비롯한 9개도가 소방본부를 발족함으로써 시·도광역체제로 일원화되었는 바, 이에 따라 소방관련 기관이 특별지방행정기관에서 제외되었다.

<표 1> 특별지방행정기관의 설치추이

구분	1985	1987	1992	1994	1996	2001
합계	3,053	6,895	7,675	7,783	7,358	6,650
노동행정기관 세무행정기관 공안행정기관 현업행정기관 기타행정기관	41 167 377 2,247 221	54 170 3,888 2,185 598	58 195 4,320 2,504 598	58 198 4,416 2,507 604	59 206 3,835 2,629 629	46 174 3,410 2,661 359

자료 : 총무처,「총무처연보」, 1986·1988·1993·1995·1997; 행정자치부,「통계연보」, 2001 .

2001년 4월 1일 현재 특별지방행정기관의 설치현황을 보면, 1차기관 294개, 2·3차기관 6,358개 등 총 6,650개 기관이 설치되어 있다(<표 2> 참조). 이를 특별지방행정기관 유형별로 살펴보면, 노동행정기관이 46개, 세무행정기관이 174개, 공안행정기관이 3,410개, 현업행정기관이 2,661개, 기타 행정기관이 359개이다. 특히, 공안행정기관과 현업행정기관이 각각 3,410개 및 2,661개 기관으로 약 91%를 점유하고 있다. 1996년도에 양기관이 차지하던 비중인 88%에 비해 다소 증가추세를 보이고 있는 바, 이는 양기관을 제외한 여타 특별지방행정기관의 감소에 따른 것이다.

<표 2> 특별지방행정기관의 설치현황

유형별	기관수	1차기관	2·3차기관	비고
합계	6,650	294	6,356
노동행정	46	6	40	노동
세무행정	174	34	140	국세·관세
공안행정	3,410	79	3,331	법무·검찰·경찰·해양경찰
현업행정	2,661	35	2,626	정보통신·철도
기타	359	140	219	공정거래·조달·통계·병무·환경·특허 등

자료 : 행정자치부, □통계연보□, 2001.

2) 기능별 현황

특별지방행정기관은 학자에 따라 다양하게 분류되고 있으나, 여기서는 久世公堯의 기능별 분류에 따라 특별지방행정기관의 현황을 살펴보고자 한다. 久世公堯(1976: 275-277)는 기능을 기준으로 특별지방행정기관을 행정기능 관련기관과 현업기능 관련기관으로 크게 구분하고 있다.

) 조석준교수는 법적 성격을 기준으로 공식적 및 비공식적 특별지방행정기관으로(조석준, 1994: 640), 최창호교수는 그 소속을 기준으로 국가소속의 특별지방행정기관과 지방자치단체소속의 특별지방행정기관으로(최창호, 1989: 201-206), 그리고 久世公堯는 관할구역을 기준으로 일반적 관할구역과 특별한 관할구역을 갖는 특별지방행정기관, 소관사무를 기준으로 2개이상 부서의 소관사무와 1개 부서의 소관사무를 처리하는 기관, 기능을 기준으로 행정기능과 현업기능을 처리하는 기관으로 분류하고 있다(久世公堯, 1976: 275-277).

) 행정기능 관련기관으로는 인·허가 등 일반행정기능을 수행하는 기관, 보조금·융자 등의 결정·교부를 행하는 기관, 국가의 행정감사·감독을 행하는 기관, 심판·심사 등 준사법기능을 행하는 기관, 보안·공안적 기능을 수행하는 기관, 기타 행정사무를 처리하는 기관이 포함된다.

) 현업기능 관련기관으로는 직할(공공)사업을 수행하는 기관, 기타 국영사업을 수행하는 기관, 기타 현업적 사업을 수행하는 기관이 포함된다.

이와 같이 특별지방행정기관의 담당기능을 중심으로 구분할 경우 현업관련기관은 응익자부담원칙에 따라 당해 서비스를 제공받기 위해서는 서비스 수혜자가 요금 또는 수수료를 지불하는 수익성 기능을 가지고 있기 때문에 지방자치단체와의 기능정립에 앞서 민영화 또는 민간위탁이라는 대안을 생각해 볼 수 있는 잇점이 있다.

(1) 행정기능 관련기관

행정기능을 담당하는 특별지방행정기관은 현업기능 관련기관을 제외한 것으로 응익자부담원칙이 적용되지 않는 행정기능인 동시에 주로 규제적 성격을 갖는다는 점에서 현업기능 관련기관과 차이가 있다(금창호, 1996: 34).

2001년 4월 1일 현재 행정기능관련 특별지방행정기관은 총 3,989개 기관으로 노동, 세무, 공안, 통계, 조달, 보훈, 산림, 병무, 건설, 환경 및 기타 등이 포함되어 있다. 이 가운데 법무, 검찰, 경찰, 해양경찰 등의 사무를 관장하는 공안행정기능이 3,410개 기관으로 85%를 차지하고 있다(<표 3> 참조).

<표 3> 행정기능관련 특별지방행정기관의 설치현황

구 분	특별지방행정기관명
노 동	지방노동청(6)-지방노동사무소(40)
세 무	지방국세청(6)-세무서(99)-지서(21) 세관(28)-세관출장소(13)-세관감시서(7)
공 안	지방교정청(4)-교도소·구치소·보호감호소·지소(44) 소년원·소년분류심사원(17) 보호관찰소(12)-보호관찰지소(14) 출입국관리사무소(14)-외국인보호소(1)-출입국관리사무소출장소(13)
공 안	고등검찰청(5)-지방검찰청(13)-지방검찰지청(40) 지방경찰청(14)-경찰서(230)-파출소(2,914) 해양경찰서(12)-지서(63)
공정거래	지방공정거래사무소(4)
보 훈	지방보훈청(5)-보훈지청(20)
조 달	지방조달청(10)-대전출장소(1)-출장소(3)
통 계	통계사무소(12)-출장소(35)
병 무	지방병무청(10)-인천병무신고사무소(1)-지방병무사무소(3)
기 상	항공기상대(1)-공항기상대(2)-공항기상관측소(6) 지방기상청(5)-기상대(32)-기상관측소(35)
산 림	지방산림관리청(5)-국유림관리소(25)
산업자원	광산보안사무소(4)
중소기업	지방중소기업청(11)
특 허	서울사무소(1)
보건복지	국립검역소(13)-검역소지소(7)
식품의약품안전	지방식품의약품안전청(6)-수입식품검사소(4)
환 경	한강유역환경관리청(1) 환경관리청(3)-지방환경관리청(4)-한강환경감시대(1)-환경출장소(9)
건설교통	지방국토관리청(5)-홍수통제소(5)-지방항공청(2)-제주개발건설사무소(1)-김포항공관리사무소(1)-비행점검소(1) 국도유지건설사무소(3)-국도유지건설사무소(16)-제주항공관리사무소(1)
해양수산	지방해양수산청(11)-지방해양수산청출장소(15) 해상무선표식통제소(1)-해상무선표식소(1) 위성항법중앙사무소(1) 수산기술사무소(17)

자료 : 행정자치부, □통계연보□, 2001.

(2) 현업기능 관련기관

현업기능관련 특별지방행정기관은 서비스배분과 관련된 집행적 사무를 수행하는 기관들이 해당된다. 물론 행정기능관련 특별지방행정기관 중에서도 집행적 사무를 담당하는 기관들이 다수 있으나, 현업기능관련 특별지방행정기관이 수행하는 집행적 사무들은 응익자부담원칙에 따라 당해 서비스를 제공받기 위해서는 서비스 수혜자들이 적정한 수준의 요금 또는 수수료를 부담하는 것이 일반적이라는 점에서 차이가 있다.

2001년 4월 1일 현재 현업기능관련 특별지방행정기관으로는 정보통신 관련기관이 2,052개 기관, 철도관련기관이 609개 기관으로 총 2,661개 기관이 설치되어 있다(<표 4> 참조). 현업기능관련 특별지방행정기관은 정보통신 관련기능이 전체의 약 77%를 점유하고 있으며 그 중에서도 우체국이 다수를 차지하고 있다.

<표 4> 현업기능관련 특별지방행정기관의 설치현황

구분	특별지방행정기관명
정보 통신	체신청(8)-우체국(1,689)-우체국분국(341)-우편운송국(1)-우편운송국분국(1)-우편집중국(12)
철도	지역사무소(5)-건설사업소(5)-지역관리역(17)-역(582)

자료 : 행정자치부, □통계연보□, 2001.

3) 지방자치단체와의 사무배분실태

특별지방행정기관의 설치목적이 전문성을 요하는 사무나 광역적 처리를 필요로 하는 사무의 원활한 수행에 있기 때문에 원칙적으로는 특별지방행정기관의 담당사무가 지방자치단체의 사무와는 다르다. 더욱이 지방자치가 실시된 이후 중앙정부와 지방자치단체간 사무배분을 위한 지속적인 노력이 있었고 이에 따라 국가사무를 수행하는 특별지방행정기관과 지방자치단체간에도 합리적이고 체계적인 사무배분이 이루어진 것으로 볼 수 있다.

그러나 실제적으로는 양자간의 사무배분이 그동안의 논의에도 불구하고 전혀 합리적 방향을 찾지 못하고 있는 실정이다. 우선 양자간의 사무배분상 가장 관련성이 많은 것으로 지적되고 있는 환경, 국토관리 및 노동분야를 중심으로(금창호·김상미, 1996: 3; 김익식, 1994: 101, 이은재, 1997: 8) 사무배분실태를 살펴보면 아래의 <표 5>와 같다.

첫째, 환경행정의 경우 환경관리청은 주무부서인 환경부 소관업무를 지역적 차원에서 수행하고 있는 바, 광역자치단체의 환경녹지국 또는 보건환경국 등 환경관련업무를 수행하고 있다는 것을 고려한다면 환경관리청이 관할구역의 상이성만 제외한다면 환경보전대책의 수립 및 집행, 환경영향평가협의 및 사후관리, 오염원에 대한 조사·분석, 오염배출업체의 지도·단속 등의 유사한 업무를 관장하고 있다(금창호·김상미, 1996: 37-40; 이주희, 1997:25-29; 권오철, 1998: 16-19).

) 환경경관리청에 상응하는 광역지방자치단체에서 환경행정을 담당하는 기구로서는 특별시의 경우 환경녹지국이, 광역시와 동의 경우 조직체계와 명칭은 다소 다르나 환경보전국, 보사환경국, 보건환경국 등이 설치되어 있다.

둘째, 건설행정의 경우 지방국토관리청과 지방자치단체의 건설(주택)국이 지방건설행정을 분담하여 처리하고 있으나 도로의 유지·보수, 공유수면의 매립허가, 개발제한구역의 관리 및 단속 등의 유사업무를 지방자치단체와 지방국토관리청이 각각 중복처리하고 있다(금창호·김일태, 1997: 46-47).

<표 5> 지방자치단체와 특별지방행정기관간 사무분담 실태
구분	지방자치단체	특별지방행정기관
환경	□관할구역내 지역환경보전대책의 수립 및 집행 □환경영향평가협의 및 사후관리 □환경개선비용부담금의 부과·징수·관리 □공단외 공해배출업소에 대한 지도·단속 □공단외 공해업소에 대한 행정처분 □공단외 공해에 대한 제반자료의 조사·분석 □공단외 공해방지에 대한 사업추진 □오·폐수처리시설의 설치 및 관리 □기타 생활 및 산업폐기물의 수집·운반·재활용에 관한 사항 □자연보호 활동	□영향권역별 환경보전대책의 수립 □환경영향평가의 협의 및 사후관리 □자연환경보전에 관한 사항 □환경오염원 조사 □환경관련 산업체관리 □환경오염도측정 및 오염물질시험분석 □공단내 환경오염물질배출업소 관리 □공단내 유독물영업자 관리 □환경기초시설운영에 대한 지도·감독 □폐기물예치금·부담금의 부과징수 □특정폐기물의 수집·운반·처리 및 재활용에 관한 사항
건설	□지방도건설 □관내공사의 시행감독 □지방항만의 관리운영 □지방도관리 □도시지역 포장국도 점용허가 □지방하천, 준용하천의 개수·관리 □직할, 준용, 지방하천의 골재채취허가 □공유수면 매립허가 □국립공원 관리 □도립공원의 지정관리 □개발제한구역의 관리	□국토계획 및 도시계획, 토지, 주택, 건축, 상·하수도 등 지방자치단체와의 관련사업의 조사 및 조정건의 □개발제한구역의 관리 및 단속 □도로 및 하천사업시행계획의 수립 □용도폐지대상도로 및 하천에 대한 조사·관리·행정처분 □소관공사현장에서 발생하는 각종 민원처리 및 현장관리 □공유수면에 대한 행정처분 □재해대책업무 □각종 건설공사시행에 따른 용지매수 및 지장물의 보상 □소관공사에 대한 하자보수감독 및 담보기간 중 정기검사 □건설공사시공에 따른 각종 검사의 실시 □건설공사의 부실 및 안전점검에 관한 계획수립·시행
노동	□노동조합관리 □설립신고, 규약취소변경, 해산명령 □단체협약신고 □노동쟁의 알선	□근로감독 □노사분쟁조정 □직업안정 □산재보상보험

셋째, 노동행정의 경우 지방노동청과 지방자치단체의 과 수준에서 분담하여 처리하고 있으나 지방자치단체가 설립신고·규약취소변경·해산명령, 단체협약신고, 노동쟁의 알선 등을, 지방노동청이 근로감독, 노사분쟁조정, 직업안정, 산재보상보험 등의 업무를 관장하고 있어 양자가 상이한 사무를 수행하는 것으로 보이나, 실제 단위사무를 중심으로 살펴보면 양자간의 중복현상이 나타나고 있다(임승빈, 1997: 70).

) 지방자치단체가 관장하는 노동행정 중 노조관련, 노사분규 등에 관한 사무는 1997년 3월 13일자로 법률 제5310호에 의해 지방노동청으로 이관됨으로써 특별지방행정기관을 중심으로 한 사무일원화 현상이 나타나고 있다.

한편, 환경, 건설, 노동분야를 중심으로 지방자치단체와 특별지방행정기관이 담당하고 있는 사무의 성격을 비교하여 보면, 양자 모두 규제/집행적 성격의 사무의 비중이 현저히 높다. 우선 상기분야의 특별지방행정기관이 수행하고 있는 사무의 성격을 보면, 환경분야가 전체 154건 중 집행·규제적 성격의 사무가 115건으로 74.7%, 건설분야가 전체 55건 중 집행·규제적 성격의 사무가 54건으로 98%, 노동분야가 전체 159건 중 집행·규제적 성격의 사무가 77건으로 48.4%를 차지하고 있다(<표 6> 참조). 또한 지방자치단체가 수행하는 전체사무를 대상으로 기획/집행 및 규제/비규제의 분포도를 보면, 전체 4,030건 중 기획사무가 755건(18.7%)이고 집행사무가 3,275건(81.3%)이며, 규제사무가 2,603건(64.6%)이고 비규제사무가 1,427(35.4%)이다(총무처, 1994). 물론 지방자치단체가 수행하는 사무는 전체사무를 대상으로 한 것이기 때문에 환경, 건설, 노동분야에 국한할 경우 다소 차이가 있을 수 있으나 앞에서 제시한 사무배분실태를 감안한다면 사무성격의 분포도에서 현저한 상이성은 없을 것이다. 이와 같은 결과를 근거로 보면, 환경, 건설 및 노동분야에서 지방자치단체와 특별지방행정기관은 유사한 성격의 사무를 중복처리하고 있는 것으로 볼 수 있다.

<표 6> 환경, 건설, 노동분야 특별지방행정기관의 사무성격

구분	기획·규제	기획·비규제	집행·규제	집행·비규제	합계
환경	6	11	115	17	154
건설	-	-	54	1	55
노동	3	6	77	73	159

자료 : 총무처, □중앙-지방사무총람 □, 1994.

결국 특별지방행정기관은 수행사무의 전문성이나 관할구역의 광역성 등 특별한 이유에 의해 극히 필요한 경우에 한하여 예외적으로 설치하는 것이 원칙이나 그동안 중앙정부의 각 부처가 지역적 차원에서 소관 행정업무를 효율적으로 처리하기 위하여 설치한 특별지방행정기관과 해당 지방자치단체가 수행하고 있는 해당업무와 매우 유사하고 중복적으로 행정업무를 수행하고 있음을 알 수 있다.

2. 특별지방행정기관의 문제점

이상의 현황과 실태를 토대로 특별지방행정기관에 대한 분석□평가를 제도적 측면과 운영적 측면으로 나누어 특별지방행정기관의 일반적 문제점과 특히 건설, 노동, 환경분야를 중심으로 평가해 보면 다음과 같다.

1) 제도상의 문제점

특별지방행정기관이 내포하고 있는 제도상의 문제점은 주로 중앙정부가 지방자치단체에 해당업무를 이양하지 않고 직접 특별지방행정기관을 지방에 과도하게 설치한 것에 기인한 것에 따른 것이다. 위에서 언급한 바와 같이 특별지방행정기관은 국가업무처리에 있어 전국적인 통일성이 요청되거나 전문성 및 특수성으로 인해 지방자치단체에게 위임하여 처리하는 것이 적합치 않은 경우에 국가가 지방에 그 기관을 직접 설치하여 국가사무를 수행하려는 제도이다(국무총리실, 1987: 359).

그럼에도 불구하고 특별지방행정기관이 과도하게 설치되는 실제상의 이유는 각 중앙부처의 부처이기주의와 중앙집권적 사고와 관행에 근거하고 있다. 즉, 특별지방행정기관을 설치할 경우 각 중앙부처는 당해 업무를 지방자치단체에 위임하여 처리하는데 따른 불편이 없을 뿐만아니라 집행력도 확보할 수 있고, 인력 및 예산증액이 용이하다는 잇점이 있다(조석준, 1994: 639-640). 이에 따라 특별지방행정기관의 설치가 지속적으로 증가되어 왔으며 이로 인하여 결과적으로 여러 가지 문제점을 노정하고 있다.

첫째, 행정의 민주성을 현저히 약화시킨다는 점이다. 특별지방행정기관은 중앙부처의 하급기관으로 설치되고 그 운영은 행정관료에 의해서 그리고 업무에 대한 책임은 해당 주무부처에서 지기 때문에 의사결정에 있어 주민과 이익집단들의 참여가 원천적으로 봉쇄되어 있다(Fesler, 1968: 375). 또한 비대의제기관으로 선거를 통한 주민의 평가가 배제됨으로 행정책임의 문제를 안고 있다(Alexander, 1991: 72-74). 이는 결국 특별지방행정기관이 지방에 설치되면 될수록 비례하여 지방행정의 민주성은 약화된다는 것을 의미한다.

둘째, 지방자치단체와의 조정의 문제이다. 특별지방행정기관은 해당 중앙부처의 관할사무를 지역차원에서 처리하기 위하여 설치□운영되기 때문에 해당 중앙부처와의 수직적 지도□감독관계는 원활한 반면에 당해 지역의 지방자치단체와의 수평적 관계는 원활하지 않다. 이는 당해 지역에서의 사무처리의 원활화라는 기능적 측면에서 상호 보완보다는 주무부처의 지시·감독에 따라야 한다는 권한관계의 측면이 특별지방행정기관에게 보다 높은 비중을 차지하기 때문이다.

셋째, 관할구역 및 사무배분상의 문제점이다. 위에서 살펴보았지만 특별지방행정기관의 설치논리는 기본적으로 지방자치단체가 수행하기에 적합하지 않은 전문적 사무나 관할구역의 상이성을 보완하기 위함에 있다. 그러나 현재의 특별지방행정기관은 대체로 시·도 및 시·군·구 등 행정구역을 기준으로 설치되어 있고(박응격, 1998: 11), 사무도 해당분야의 규제 및 집행적 성격의 사무를 주로 수행함으로써 지방자치단체의 해당사무와 차별성이 거의 없어 중복행정□이중행정으로 상호 상충의 문제 뿐만아니라 해당 사무를 처리하는 데 중복투자로 인한 예산의 과다 지출의 문제도 존재하고 있다.

2) 운영상의 문제점

특별지방행정기관의 운영상의 문제점은 대체적으로 지방자치단체와의 관계에서 발생되고 있는 바, 지방자치단체의 업무와 중복되거나 밀접한 관계에 있는 기관들의 경우 문제가 더욱 심각하다.

첫째, 유사·중복업무로 인한 비효율성이다. 특별지방행정기관과 지방자치단체가 공히 관련분야의 유사업무를 중복 수행함으로 인하여 지휘체계의 이원화, 인력 및 재원의 중복투자, 민원인의 불편, 업무처리의 비효율성을 초래하고 있다. 예를 들면, 환경관리청과 광역지방자치단체가 오염원에 대한 조사·분석 및 오염배출업체의 지도·단속 등을 동시에 수행하고 있는 실정이다.

둘째, 지방행정의 종합성 상실이다. 복잡하고 다양한 지역문제를 효율적으로 해결하기 위해서는 개별업무별로 별개적으로 처리하는 것이 불가능하거나 비효율적인 것이 현실이고 개별업무들이 상호 유기적 연계와 보완관계속에서 종합적 검토하에서 추진되어야 하지만 중앙정부의 각 행정기구들이 특별지방행정기관을 통해 직접 집행기능을 수행하는 경우 이와 관련된 지방자치단체들의 행정은 완전성과 종합성을 갖지 못하게 되며 상호간 유기적인 연계없이 행정이 수행되는 경향이 존재하게 된다(강신택·김광웅, 1993: 150-151; 금창호·김상미, 1996: 52; 정용덕, 1997: 18).

셋째, 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 마찰을 증폭시킬 가능성이 많다는 점이다. 이는 업무의 유사성에도 불구하고 실제적으로 양기관간 설치의 근거나 권한관계가 상이할 뿐더러 자기 기관위주의 업적만을 중요시하는 경향 때문에 흔히 발생되고 있다(이은재·박순용, 1989: 64).

넷째, 집권화에 기여이다. 중앙정부가 지역적 차원에서 처리하는 업무는 가능하면 해당 지방자치단체로 하여금 처리토록 하는 것이 지방자치와 지방분권의 측면에서 요구되지만 특별지방행정기관의 과도한 설치□운영은 분권화보다 집권화에 기여하게 된다. 이는 해당 지역주민의 선호와 요구보다는 특별지방행정기관이 제공하는 서비스 내지 기능에 더 관심이 있을 뿐만아니라 중앙정부를 지역사회에 보다 가깝게 끌어들임으로써 중앙정부의 통제를 보다 강화시키는 경향이 있기 때문이다(Jones, 1987: 9-11).

다섯째, 행정자치부와 중앙 각 부처간의 갈등을 조성한다. 특별지방행정기관은 각 중앙정부의 조직이 규모와 경계가 서로 다른 지역에 각각 별개의 일선 행정계층구조를 설치하게 된다. 기능적으로 조직된 중앙정부 일선행정의 근본적인 취약성은 수평적 조정, 즉 특정지역에 있어서 부처별 특별지방행정기관간 그리고 지방자치단체와의 활동에 대한 조정이 어렵다는 것이다. 따라서 지방행정에 대한 총괄적 지도□감독기관인 행정자치부와 각 부처간의 갈등이 야기되고 있다.

Ⅳ. 특별지방행정기관의 운영방안

1. 기본방향

특별지방행정기관의 운영방안은 주로 지방자치단체와의 관계조정에서 찾아야 한다. 즉, 특별지방행정기관의 설치논거가 지방자치단체의 기능보완에 있기 때문에 이의 타당성 여부에 따라 운영방안의 적실성이 도출되는 것이다.

기존의 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 관계정립에 관한 연구의 대부분은 특별지방행정기관의 담당기능 중 일부를 지방자치단체에 이관하는 양자간의 기능조정과 특별지방행정기관의 폐지를 통한 지방자치단체에의 기능통합 등 두 가지 방안에 관심을 기울여 왔다. 이와 같은 방안들은 대체적으로 현재 양기관들의 담당기능이 그대로 유지된다는 전제하에 도출된 것으로 민간부문과 공공부문간 기능 또는 영역조정은 양자간 관계정립의 변수로 포함되지 않은 것이다.

그러나 1980년대 이후 세계적으로 행정개혁이 추진되면서 정부역할에 대한 관심은 정부내 각 기관 또는 조직간의 합리적 기능배분에 앞서 민간부문과 공공부문간 영역조정에 집중되어 왔다. 따라서 특별지방행정기관과 지방자치단체간 관계정립방안의 모색에 있어서도 종래의 양자간 기능조정 및 통폐합방안에 더하여 양자의 기능 전체를 대상으로 한 민간부문과의 영역조정방안도 동시에 고려되어야 한다. 이와 같은 관점에서 양자간의 관계정립을 위한 방안모색의 기본방향은 다음과 같이 설정될 필요가 있다.

첫째, 상보성의 강화이다. 지방행정의 수행을 위하여 특별지방행정기관과 지방자치단체라는 두 종류의 기관을 병행설치하는 근본목적이 각 기관의 한계를 보완하기 위함에 있는 만큼 양자간의 관계조정의 방향도 이를 제고할 수 있는 차원에서 접근되어야 할 것이다.

둘째, 대표성의 증진이다. 이는 특별지방행정기관이 내포하고 있는 본질적 한계인 비대표성을 약화하는 것으로 특히 종래 특별지방행정기관의 남설로 인해 과다하게 제약되었던 비대표성을 본격적인 지방화시대에는 적정화할 필요가 있다.

셋째, 작은 정부의 실현이다. 이는 지방정부개혁의 추세를 양자간 관계정립의 기조로 삼고자 하는 것이다. 즉 작고 효율적인 정부의 구축을 위한 세계적인 지방행정개혁의 원리가 양자간의 관계정립에서도 충분히 반영될 필요가 있다는 것이다. 특히 이와 같은 기본방향은 상기한 두 가지 방향에 앞서 고려되어야 할 요인이다.

넷째, 지방자치단체의 기능강화이다. 특별지방행정기관은 사무의 전문성이나 관할구역의 상이로 불가피하게 설치되는 것이 일반적이나 실제적으로는 중앙부처의 할거주의로 증설되는 경우도 존재하게 된다. 지역의 종합행정을 수행하는 지방자치단체가 지역의 행정을 종합적이고 효율적으로 수행하기 위해서는 지방자치단체의 기능강화가 전제적으로 이루어 져야 한다. 이와 같은 기본방향 하에서 특별지방행정기관이 수행하고 있는 기능의 민영화와 더불어 지방자치단체와 특별지방행정기관간의 기능조정을 통해 상호 역할분담을 명확히 하는 방안과 기능조정을 토대로 양 기관간 통합을 통해 지방행정 운영체제를 일원화하는 방안을 제시하고 각 방안에 대하여 상보성의 강화, 대표성의 증진, 작은 정부의 실현, 지방자치단체의 기능 강화 등의 차원에서 장□단점을 비교□평가하여 바람직한 대안을 제시하고자 한다.

2. 양자간 관계정립방안

특별지방행정기관과 지방자치단체간 관계정립방안에 관한 기존연구와 지방행정개혁기조를 토대로 양자간의 관계정립을 모색할 경우 세 가지 대안의 도출이 가능하다. 다만, 각 대안은 모두 한가지 공통적인 점에 기반하고 있는 바 특별지방행정기관의 기능만을 대상으로 검토하고 있다는 점이다. 그 방안으로는 첫째, 민영화, 둘째, 지방자치단체에의 통합, 셋째, 지방자치단체와의 조정 등이다. 일견 첫 번째 방안은 양자간 관계정립의 범주에서 제외된 것으로 판단하기 쉬우나 양 기관의 현행 기능을 전제로 관계정립을 도모할 경우 다음단계로 민간부문과의 영역조정의 필요성이 잔존하게 되는 바, 오히려 양 기관간 관계정립의 첫 단계로 실시하는 것이 바람직하다.

또한 특별지방행정기관과 지방자치단체간 관계정립을 위한 세 가지 방안은 택일적이 아니라 단계적으로 병행할 필요가 있다. 현행 특별지방행정기관의 담당기능은 다양한 형태가 혼재하고 있는 바, 단일의 방안으로 해결하기에는 쉽지 않다. 따라서 각 기능의 특성에 따라 적합한 방안을 취사선택할 필요가 있다. 그리고 세 가지 방안의 단계적 적용을 취할 경우 그 순서는 민영화, 지방자치단체와의 조정, 지방자치단체에의 통합 순으로 실시하는 것이 효율성을 담보할 수 있다.

1) 특별지방행정기관의 민영화

민영화란 현재 공공부문이 수행하고 잇는 업무 뿐만아니라 공공부문의 책임이라고 인식되고 있으면서 방임되어 있는 일을 민간부문에서 수행하는 것도 포함하는 포괄적인 개념으로 이해되는 것(박종화외 2인, 1995:478)으로 이 방안은 특별지방행정기관과 지방자치단체간 관계정립을 본격화하기 이전단계에서 현행 특별지방행정기관의 담당기능 중 민영화가 가능한 분야를 민영화하는 방안이다.

특별지방행정기관은 담당기능을 기준으로 크게 행정기능관련기관과 현업기능관련기관으로 대분하고 있는 바, 이 중 현업기능관련기관들은 행정기능관련기관들이 수행하는 규제중심의 집행적 사무와 달리 서비스배분 중심의 집행적 사무를 수행하고 있다(한국지방행정연구원, 1996: 36). 대표적인 기관으로는 철도청을 들 수 있다. 이 기관이 제공하고 있는 서비스를 수혜하기 위해서는 수익자부담원칙에 의거 일정액의 요율을 부담해야만 한다. 따라서 기관이 제공하는 서비스는 현재도 서비스 특성상 비공공재의 성격을 내포하고 있는 것으로 볼 수 있다.

따라서 현업관련 특별지방행정기관을 대상으로 서비스의 성격, 서비스제공의 능률성 등을 검토하여 민영화하는 것이다. 기실 현업기능 관련기관에 포함되어 있는 철도청과 체신청을 대상으로 민영화 가능성을 진단하여 보면 우선 두가지 서비스가 공히 요금재로서 굳이 공공부문이 제공해야 될 필요성이 없으며, 또한 서비스제공의 능률성을 결정하는 중요한 요인이 경쟁이라고 할 때 정부에 의해서 독점적으로 공급되는 것보다 민영화를 통하여 경쟁을 허용할 경우 서비스제공의 능률성을 높아진다.

) 사베스(E.S. Savas)는 재화의 성격에 따라 다양한 공급방안을 제시하고 있는 바, 요금재의 경우 정부서비스, 정부판매, 정부간 협정, 계약, 면허, 보조금, 구입증서, 시장, 자발적 행위 등의 방법에 의하여 공급이 가능하다고 한다(E.S. Savas, 박종화역, 1994: 141-142).

<재화의 유형별 제도적 공급방안>

대안	사적재	요금재	집합재	공동이용재
정부서비스 정부판매 정부간 협정 계약 면허 보조금 구입증서 시장 자발적행위 자기서비스	□ □ □ □ □ □ □ □ □ □	□ □ □ □ □ □ □ □ □	□ □ □ □	□ □ □ □ □ □

상기와 같은 차원에서 현행의 현업기능 관련기관인 철도청과 체신청은 특별지방행정기관과 지방자치단체간 본격적인 관계정립 이전단계에서 민영화를 단행하는 것이 타당하다.

) 철도의 경우 미국, 영국, 일본 등 주요국에서 민영화를 통하여 서비스를 제공하고 있으며, 체신의 경우 미국, 영국, 일본, 캐나다, 오스트레일리아 등 다수의 국가에서 민영화를 채택하고 있다. 다만, 핀란드 및 스위스 등 일부국가에서는 아직까지 공공부문에서 체신서비스를 제공하고 있다(한국지방행정연구원, 1994: 43-73).

2)지방자치단체에의 통합

이 방안은 지방행정의 환경변화로 지방자치단체가 수행해야 적당한 기능의 경우 해당 기능을 지방자치단체에 전부 이관함으로써 특별지방행정기관을 폐지하는 것이다. 1991년 지방자치가 실시되면서 종래 중앙정부와 지방자치단체간의 기능배분에 관한 전면적인 조정이 이루어져 왔다. 이는 지방자치가 실시되면서 지방자치단체가 중앙정부로부터 일정수준의 독립성을 확보하고 이를 토대로 지역차원에서 자율적으로 종합행정을 수행함으로써 종래 중앙정부가 담당하던 사무 중 지역적 사무의 지방자치단체 이양이 요청되었기 때문이다.

) 1994년 총무처 주관으로 중앙정부와 지방자치단체간 기능배분의 재조정을 위한 조사가 행해졌으며, 1995년 6월 27일 민선단체장의 선출 이후 2년간에도 중앙사무의 지방이양은 이양확정 192건, 이양완료 54건, 이양추진 138건으로 집계되고 있다(중앙일보, 1998. 1. 12일자).

이러한 차원에서 특별지방행정기관을 대상으로 담당기능이 지역사무의 성격을 지니고 지방자치단체에서 수행하는 것이 보다 적합할 경우 당해 특별지방행정기관을 폐지하고 해당기능을 지방자치단체로 전부 이관하는 것이다. 이러한 방안은 우리나라 특별지방행정기관이 상기한 지방행정수행체제의 구성원리에 입각하여 설치되기보다 중앙부처의 이기주의에 근거한 까닭에 지방자치단체가 수행하는 것이 적합한 지역적 사무를 수행하고 있는 경우가 많기 때문에 충분히 고려될 필요가 있다.

기존의 중앙집권적 행정을 탈피하여 지방의 자율성과 특수성을 토대로 지방의 주체적 행정수행을 가능케 하기 위하여 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 통합가능성이 존재한다. 첫째, 특별지방행정기관은 광역적 행정사무를 수행하기 위하여 설치되나 광역자치단체인 시도는 그 기본기능의 하나가 광역적 기능수행이며 시도의 관할범위를 초월하는 광역적 행정사무를 수행하기 위하여 다양한 광역행정체제를 구축하고 있다. 둘째, 특별지방행정기관의 설치 근거 중 전문적 사무의 처리인 바, 이는 단기적으로 두 기관의 통합시 특별지방행정기관에서 관련업무를 담당하던 인력을 흡수하거나 지방자치단체의 전문인력의 확보 및 교육훈련을 통한 전문성 강화로 해결할 수 있다. 특별지방행정기관이 수행하고 있는 기능은 지방자치단체가 수행하고 있는 업무와 유사성이 존재하고 있어 특정한 사무는 개별적으로 존재하기 보다는 다른 업무와 상호 연계속에서 수행될 때 보다더 효율적 이다는 관점에서 그리고 지방행정의 종합행정적 특성에 비추어 보더라도 통합의 당위성이 존재한다.

현행 행정기능관련기관 중 지방경찰청과 같은 특별지방행정기관은 자치경찰화를 통하여 지방자치단체의 관할하에 두는 것이 가능할뿐더러 지방자치시대에 부응하기 위해서는 바람직하기도 하다. 물론 지방자치를 실시하고 있음에도 국가경찰제를 유지하고 있는 국가도 있지만 대체적으로 자치경찰제 또는 절충제를 채택함으로써 자치경찰의 한 유형을 채택하고 있는 경우가 많다.

) 지방자치를 실시하고 있는 선진국 가운데 국가경찰제를 유지하고 있는 대표적 국가로는 프랑스와 독일을 들 수 있다. 경찰제도의 구성패러다임은 크게 국가경찰제, 자치경찰제, 절충제 등 세 가지로 구분되고 있는 바, 대륙법계의 국가들은 대체적으로 국가경찰제를 채택하고 있다.

이외에도 건설행정, 노동행정의 분야도 동일한 논거 하에서 통합이 가능할 것이다. 지방국토관리청을 지방자치단체에 통합하더라도 이관할 기능이 타 특별지방행정기관에 비하여 많지 않을 뿐만아니라 단위사무의 내용도 수수료, 인□허가 및 관리와 같은 단순 집행적 업무가 대부분이다. 노동행정분야도 지방노동청이 수행하고 있는 기능도 지방자치단체에 통합하여 지방자치단체가 다른 사무와 연계하여 수행하는 것이 보다더 효율적일 것이다.

이와 같이 지방자치단체에의 통합방안은 우선적으로 특별지방행정기관이 담당하고 있는 사무를 대상으로 해당사무가 지역적 성격을 내포하고 있는가가 검토되어야 하며 나아가 전문적 기능일지라도 지역주민과 밀접한 관계를 갖는 사무일 경우 통합대상으로 포함시킬 필요가 있다.

3) 양자간 기능조정

이 방안은 특별지방행정기관과 지방자치단체의 사무를 대상으로 규제/비규제, 기획/집행 등과 같은 사무의 성격을 고려하여 양자간의 기능을 조정하는 것이다. 지방자치의 실시를 계기로 국가사무와 지방사무의 분류 및 배분이 새롭게 이루어져 왔다. 물론 사무배분은 각국의 지방자치제도, 지방자치의 실시정도 및 지방자치의 유형에 따라 차이는 있으나 대체적으로 중복성, 영향범위, 사무성격 및 수행능력 등 4가지 기준을 고려할 수 있다.

이와 같은 기준에 입각하여 특별지방행정기관과 지방자치단체간에 이루어지는 기능조정은 지방화시대라는 환경변화를 감안하여 가급적 지방자치단체의 기능을 강화하는 방향으로 도모될 필요가 있다. 환언하면, 기능조정 대상을 중심으로 지방자치단체의 관련기능을 전반적으로 강화하는 동시에 해당 특별지방행정기관은 광역성과 전문성의 요청에 부응하여 지방자치단체의 해당 행정을 지원하는 후견자적 역할을 할 수 있도록 하는 것이다. 지방자치단체는 지역적 계획과 집행□규제기능을 담당하고 해당 특별지방행정기관은 조정□평가기능과 연구□개발기능을 전담하도록 기능분담이 이루어 져야 한다.

기능조정대상기관은 지방자치단체와 유사□중복된 기능을 담당하고 있는 환경행정, 노동행정 및 건설행정분야의 지방적 행정수행체제 중 특별지방행정기관의 경우 환경관리청, 지방노동청, 지방국토관리청 등을 중심으로 지방자치단체의 경우 광역자치단체인 시□도를 대상으로 한다.

첫째, 환경행정의 경우 특별지방행정기관은 환경오염의 측정이나 감시업무, 광역업무에 대한 조정, 지방환경행정에 대한 감독과 평가기능을 담당하고 지방자치단체는 집행 및 규제기능을 전담함으로써 집행 및 규제기능의 일원화를 도모한다.

둘째, 노동행정의 경우 특별지방행정기관은 노사정책 및 근로기준 등 보편적 기준설정과 지방노동행정에 대한 조정 및 감독기능을 담당하고, 지방자치단체는 기존 지방노동위원회 사무국의 기능을 이관 받아 집단적 노사행정의 일원화를 기하고 노사안정 및 산업재해에 대한 규제업무를 담당하도록 한다.

셋째, 건설행정의 경우 특별행정기관은 고속도 및 국도의 건설과 같은 대규모 건설업무를 주로 담당하고 국도나 직할하천의 유지관리기능은 지방자치단체에 이관토록 한다(금창호□김상미, 1996:92).

Ⅴ. 결  론

행정개혁이나 정부조직개혁 등 일련의 개혁들은 대체적으로 보다 효율적인 정부를 만들기 위한 데에 그 목적이 있다. 물론 효율적인 정부란 어떠한 정부인가에 관해서는 이론의 여지가 많다. 그러나 최근의 효율적인 정부란 저비용 고효율의 행정수행체제의 구축을 통하여 주민의 만족도를 제고하는 정부라 할 수 있다.

효율적인 지방행정수행체제를 확립하기 위해서는 민주성과 능률성이 동시에 추구되어야 한다. 특히 지방분권시대에 있어서 행정과정의 공개와 주민참여를 보장하는 민주성의 확보는 반드시 달성되어야 한다. 이러한 측면에서 특별지방행정기관과 지방자치단체간 관계정립은 지방자치단체가 주도적 입장에서 기존의 관계에 있어서 변화가 요구된다. 이러한 관점에서 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 관계정립은 반드시 재검토되어야 할 시대적 요청이라 할 수 있다. 즉, 현행의 양자간 관계는 효율적 정부구축이라는 명제에 부응하지 못하는 측면을 내포하고 있는 까닭이다. 결국 문제는 어떻게 개혁할 것인가 하는 관계정립방법이라 하겠는 바, 그 방법을 결정하는 주요한 요인으로 들 수 있는 것이 지방행정환경변화라 하겠다. 즉, 환경변화를 적절히 수용하고, 이에 능동적으로 대처할 수 있는 지방행정체제가 구축되었을 때 지방행정서비스는 제고될 것이기 때문이다. 따라서 양자간의 관계정립을 위한 방안으로 전통적인 방법인 양자간 기능조정과 통합을 활용하는 동시에 국가차원의 자원배분 및 생산의 효율성 확보라는 측면에서 공공부문과 민간부문간 영역조정을 통한 민영화방안도 제시하고 있다.

먼저 양기관간 기능조정 방안은 기본적으로 현재의 이원적 체제를 전제하는 바안으로서 특별지방행정기관이 담당하고 있는 업무의 전문성과 광역성을 인정하고 보다 효율적인 수행체제를 확립하기 위하여 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 역할 및 기능을 재조정하는 것이다. 기능조정의 기본방향은 특별지방행정기관은 해당분야의 기본계획 수립, 조정 및 연구기능을 강화하고 지방자치단체는 집행 및 규제업무를 일원화하는 것이다.

다음으로 통합방안은 특별지방행정기관을 지방자치단체로 통합함으로써 지방행정체제를 일원화하는 것이다. 이 방안은 현재의 지방자치단체의 능력이나 사무의 성질상 수행하기 어려운 사무 또는 기본적으로 국가사무로 분류되는 사무의 경우 해당 줌이 전제되어야 한다. 양 기관의 통합으로 지방자치단체로 이관되는 사무는 지방자치단체의 기존기구를 확대하여 수용하거나 기구 신설을 통하여 수행한 방안을 고려하여야 한다.

지방분권시대에 특별지방행정기관을 효율적으로 운영하기 위해서는 특별지방행정기관의 업무의 민영화, 양자간의 기능조정, 통합 등의 방법을 단계적으로 추진할 필요성이 있으며 지방자치단체의 현실적 능력을 고려하여 우선 민영화를 검토하고 기능을 조정하여 집행업무의 일원화를 도모하고, 통합으로 지방행정체제를 일원화를 실현하는 것이 바람직할 것이다.

그러나 양자간의 관계정립이라는 당위적 요청과 적절한 방안의 제시에도 불구하고, 이의 성패는 다양한 이해집단간 타협과 정책주도기관의 의지에 달린 문제이다. 다만, 국내□외적으로 발생되고 있는 급격한 환경변화는 보다 현실성있는 양자간의 관계정립을 위한 정책구상으로 나타날 가능성이 많다. 특별지방행정기관을 효율적으로 운영하기 위한 방안으로서 기능조정방안이나 통합방안 등은 지방자치단체의 능력의 제고와 지방자치단체간의 협력체제의 강화가 동시에 이루어져야 한다. 지방자치단체의 능력제고를 위해서는 전문인력의 확보 및 육성, 자주재원의 강화가 이루어 져야 하며 지방자치단체간 협력강화를 위해서는 행정협의회의 적극적 활용, 지방자치단체조합의 활용 등이 적극적으로 이루어 져야 한다.

참 고 문 헌

강신택·김광웅편. (1993). □행정조직개혁: 새정부의 개편방안□. 장원출판사.

국무총리실. (1987). □지방자치제실시 연구자료집□.

권오철. (1998). □지방환경행정체제의 재구축방안□. 한국지방행정연구원. 미발간보고서.

금창호·김상미. (1996). □특별지방행정기관과 지방자치단체와의 관계정립방안□. 한국지방행정연구원. 연구보고서 제208권.

금창호·김일태. (1997). □지방자치단체와 지방국토관리청간의 관계정립 방안□. □지방행정연구□, 12(3).

김익식. (1994). □지방자치단체와 특별지방행정기관간의 기능재조정□. □한국행정연구□, 3(3).

박응격. (1998). □특별지방행정기관 통·폐합 어떻게 해야 하나□, □지방자치□.

이은재. (1997). □특별지방행정기관과 지방자치단체간 관계정립방안□. □지방행정연구□, 12(3).

이은재·박순용. (1989). □지방행정기관과 특별지방행정기관간의 역할재분담에 관한 연구□. 한국지방행정연구원. 연구보고서 제57권.

이주희. (1997). □지방자치단체와 환경관리청간의 관계정립방안□. □지방행정연구□, 12(3).

임승빈. (1997). □지방자치단체와 지방노동청간 관계정립□. □지방행정연구□, 12(3).

장지호. (1989). □지방행정론□. 대왕사.

정용덕. (1997). □특별지방행정기관의 개혁방안□. □지방자치□.

조석준. (1994). □지자제실시의 실효성제고를 위한 지방행정제도의 개선방안□. □조직과 행정□. 정화인쇄.

최창호. (1989). □지방자치제도론□. 삼영사.

총무처. (1994). □중앙-지방사무총람□.

총무처. □총무처연보□. 1986·1988·1993·1995·1997.

행정자치부. □통계연보□. 2001.

久世公堯. (1976). □地方自治制度□. 第一法規.

Alexander. (1991). "Managing Fragmentation - Democracy, Accountability & The Future of Local Government ". Local Government Studies, 17(6), November/December.

Clive Gray. (1994). Government Byond The Centre. Macmillan Press: London.

Ebdon, C. and P. F. Brucato. (2000). Government Structure in Large U.S. Cities: Are Forms Converging?. International Journal of Public Administration, 23(12).

Fesler, James W. (1968). Centralization & Decentralization, in David L. Sills(ed), International Encyclopedia of the Social Science, 2. New York: The Macmillan & Free Press.

Gargan, John J. (2000). Handbook of State Government Administration. New York: Marcel Dekker.

Mellors, Colin & Nigel Copperthwaite. (1987). Local Government in the Community. Cambridge: ICSA Publishing Limited cambridge.

Radin, Beryl A. (2000). Intergovernmental Relationships and the Federal Performance Move-ment. Publius, Wntr-Spring.

Smith, B. (1985). Decentralization. Allen & Unwin: London.

Stephens, G. Ross. (2000). Metropolitan Government and Governance: Theoretical Perspectives. Empirical Analysis, and the Future. New York: Oxford University Press.

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

金暎洙 : 서울대학교 행정대학원을 졸업하고 중앙대학교에서 행정학박사학위를 취득하고, 한국지방행정연구원 책임연구원과 미국 시라큐스대학교(Syracuse University)교환교수를 역임하였으며 현재는 부경대학교 행정학과 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방자치, 지방행정, 행정조직관리 등이며 저서로는□한국지방자치론□(공저, 2000),□신행정학원론□(공저, 2000),□한국행정의 과제와 개혁□(공저, 1998)등이며, 논문은 □국책사업과 관련한 중앙과 지방정부간 분쟁조정제도의 정립방안□(1998), □자치구정의 평가모형개발과 결과의 활용방안□(2000), □대도시 행정의 효율적 추진을 위한 자치구제도의 분석□평가□(2001), □중앙정부의 정책결정과정에 있어서 지방자치단체의 참여방안 연구□(2002) 등이 있다. 현재 한국지방자치학회 이사, 한국지방정부학회 연구이사, 부산광역시 각종 자문위원회 위원 등으로 활동하고 있다. <E-mail: kysoo@pknu.ac.kr>

琴敞淏 : 건국대학교에서 행정학박사학위를 취득하고, 현재는 한국지방행정연구원 수석연구원으로 재직중이다. 주요 관심분야는 지방행정, 광역행정, 조직관리 등이며, 논문으로는□지방자치(행정)체제의 개편방안(1999)□, □지방자치단체의 공직분류체계 개선방안(2000)□, □지방자치단체의 남북교류 활성화방안(2001)□, □지방자치단체 성과관리기법의 효율화 방안(2002)□ 등이 있다. <E-mail: >

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울) : 251∼273

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□