지방정부 공무원의 보직이동유형에 관한 연구

A Study on the Career Mobility Pattern

of the Local Bureaucrats

박 광 국(영남대)

주 효 진(영남대)

라 영 조(포항시청)

지방자치제가 본격적으로 실시됨에 따라 우수한 능력과 자질을 갖춘 지방공무원의 확보 및 활용이 지방자치제의 필수적인 과제로 대두되고 있다. 따라서 본 연구는 한 지방자치단체를 대상으로 하여 지방공무원 보직이동의 유형을 실증적으로 분석해 보았다. 분석결과 한 보직당 평균재직기간이 짧아 전문성을 제고하기가 현실적으로 힘든 것으로 나타났다. 또한 보직이동유형에서는 □一자형 유형□과 □Z형 유형□의 두 가지 보직이동유형이 혼재되어 있는 것으로 분석되어졌다. 그리고 지방자치제 실시 이후 능력이 있거나 업무실적이 우수한 공무원들의 경우에는 지방자치단체장이 보직관리기준을 지키지 않고 승진시킨 사례도 있는 것으로 나타났다.

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울) : 23∼37

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주제어 : 보직이동, 인사관리, 보직경로, Z형 이동유형, 승진

Ⅰ. 서  론

□인사(人事)가 만사(萬事)□라는 말처럼 조직에서 인사의 중요성은 아무리 언급해도 지나치지 않을 것이다. 우리나라의 경우 행정조직은 능률성이 낮다는 이유로 잦은 조직개편을 겪어왔으며 정권이 바뀔때마다 조직개편은 단골메뉴로 등장하였다. 또한 최근에는 행정개혁을 조직구조개편과 같은 하드웨어 차원으로 해결될 문제가 아니기 때문에 인사행정과 같은 소프트웨어 차원의 접근을 해야 한다는 주장이 주목을 받고 있다(강성철 외, 1999; 임도빈, 2000; London & Stumpf, 1982; Seibert, Kraimer & Liden, 2001). 그러나 최근에 시도된 인사행정의 개혁에서도 서로 상충되는 서구의 인사행정원리를 무분별하게 도입하고 원용하는 오류를 범하는 경우가 많았으며, 이러한 오류를 줄이기 위해서는 한국행정조직의 실태를 더욱더 심층적으로 이해할 필요성이 있다(오석홍, 1999).

세계화, 지방화 그리고 세방화의 시대를 맞이하여 이제 지방자치단체도 경쟁력을 강화하기 위해서는 공무원의 전문성 제고가 이루어질 수 있도록 해야 하며 이를 위해 우선적으로 합리적인 인사관리를 수행해야 한다. 즉 사회가 고도로 전문화되어감으로써 행정도 이에 부응한 전문성이 요구되고 있다는 것이다. 하지만 공직사회는 잦은 순환보직으로 공무원은 전문가(specialist)가 아닌 단순 일반행정가(generalist)를 양산하고 있는 실정이다. 또한 공무원 자신이 전문성 제고보다는 경력관리에 더욱 신경쓰고 있는 실정이며, 이른바 노른자위 부서를 서로 차지하려다 보니 보직기간이 짧아지는 것이 현실이다(조선일보, 2002/8/11).

지방자치제가 본격적으로 실시됨에 따라 우수한 능력과 자질을 갖춘 지방공무원의 확보 및 활용이 지방자치제의 필수적인 과제로 대두되고 있다. 지방자치단체가 지방행정수요에 효율적으로 대응할 수 있는 유능한 인력을 충원하고 양성하기 위해서는 보다 적극적이고 체계적인 지방공무원 임용방안과 공무원의 전문성을 제고할 수 있는 과학적인 인사관리가 이루어져야 할 것이다(하태권, 1996). 즉 이제 공직사회에서도 단순 일반행정가가 아닌 전문가를 양성·훈련시켜야 하며, 이를 위해 우선적으로 내부인력을 전문화시켜야 한다. 즉 행정영역별로 전문행정인의 육성을 위한 인력관리가 되어야 한다.

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울)

지방정부 공무원의 보직이동유형에 관한 연구

이에 본 연구자들은 한 지방자치단체를 대상으로 하여 지방공무원 보직이동의 유형을 실증적으로 분석해 보고자 한다. 따라서 본 연구에서는 먼저 인사관리에 관련된 선행연구들을 검토하였으며, 이를 위해 먼저 각종 학술지에 발표된 논문들과 정부기관에서 발간한 보고서 그리고 신문기사 등을 활용하였다. 또한 실증분석을 위해 연구대상으로 선정한 지방자치단체 공무원들의 인사기록표를 이용해 실증적 분석을 시도하였으며, 필요한 항목에 대해서는 공무원들과의 직접면담(interview)과 전자우편(e-mail)을 이용한 우편조사 등을 통해 현재의 보직이동이 어떻게 이루어지고 있는지를 분석해 보았다. 마지막으로 이러한 연구방법들을 이용해 도출된 분석결과를 바탕으로 보직경로제를 통한 공무원의 전문성을 제고할 수 있는 방안들을 모색해 보고자 한다.

Ⅱ. 이론적 검토

1. 공무원 보직이동유형에 대한 선행연구 검토

관료사회에서의 잦은 보직이동은 공무원들의 업무효율성을 저하시키는 주요한 원인이라는 주장을 많이 하며, 공무원 자신들도 이에 대해 많은 불평들을 하는 것이 사실이다. 또한 이러한 주장은 공무원의 전문성을 저해하는 빈번한 순환전보를 방지하고 보직관리제(경로제)를 활용할 것을 주장하는 근거가 되고 있다(김판석·권경득, 1999: 105). 최병대(1998: 43)도 공직사회의 잦은 순환보직이 공무원들을 전문가(specialist)가 아닌 단순 일반행정가(generalist)로 양산하고 있다는 주장을 하고 있다. 하지만 이에 대해 임도빈(2000: 110)은 이러한 주장들이나 처방들이 과학적인 현상파악이나 원인진단을 결여한 주장이라고 반박하고 있다.

이러한 보직이동 현상을 중심으로 공무원들의 경력관리에 대한 실증적 연구는 거의 전무한 편이며 선행연구로는 박준(1974)과 임도빈(2000)의 연구가 전부이다. 박준(1974)은 내무부 및 전국 지방자치단체에 근무하는 과장급 이상 국가 및 지방공무원 3급을(현재의 5급에 해당)이상의 공무원 613명을 대상으로 경력조사를 실시하였다. 박준 연구의 의의는 한국행정조직에서는 보직이동을 둘러싸고 법조문에 없는 현상이 발견됐다는 점에 있다. 즉 동일한 직급의 사람이 재직되는 자리라고 하더라도 요직과 한직이 존재하고 이들간에는 일종의 보이지 않는 서열관계가 있다는 것이다(조석준, 1992: 390-393; 김중양, 1994: 115; 임도빈, 1997: 281). 이는 하위직급에서 승진한 사람이 얼마동안 소위 한직에 근무하다가 점차로 중요한 자리로 수평이동을 한 후 마지막으로 요직을 거친 후 차상위직급으로 승진하는 보직유형을 띤다는 것으로 전형적인 □Z자형 유형□의 보직이동을 한다는 것이다.

임도빈(2000)의 연구는 한 도청을 대상으로 한 실증분석을 통해 한국 행정조직내 관행처럼 존재한다고 여겨져 온 Z형 보직이동이 실제로 어떤 양상으로 존재하는가를 밝히는 데 목적이 있었다. 분석결과 선행연구와 일치되는 결과도 많이 나타났지만 예외적인 면도 많이 발견되었다. 즉 승진후 이동하는 자리 중 한직, 중간직, 요직이라고 여겨지는 자리가 선행연구와 상이하다는 점과 이들 자리들이 가지고 있는 승진이동성과 조직내외로의 이동가능성 사이의 상관관계도 다양한 유형으로 나타났다. 따라서 한 도청을 대상으로 한 실증적 연구에서는 보직이동이 Z유형의 이동을 보이면서 동시에 많은 예외가 있었음을 밝히면서 Z형 인사이동유형이 명확히 나타나고 있지 않다고 결론짓고 있다. 하지만 임도빈의 연구는 행정조직내 보직이동 유형분석을 사람이 아닌 자리를 기준으로 한데에서 많은 한계를 가지고 있으며 연구자 역시 향후 연구방향과 연구한계에서 이를 언급하고 있다.

2. 보직경로의 유형과 장·단점

공무원의 경력관리를 위한 보직경로의 도입유형에 대한 대안으로는 여러 가지 유형이 있으며, 또한 이 유형들을 복합적으로 조합한 혼합형이 있을 수 있다. 하지만 여기서는 대표적인 보직경로를 □□□형과 □□□형, □工□형 그리고 □역피라미드□형으로 구분하여 각 유형별 특징과 장·단점을 살펴보면 다음과 같다(김판석, 1999: 최병대, 2001).

1) □□□형

□□□형은 하위직의 경우 보직이동의 제약을 가하지 않고 개방하되 일정직급 후 보직경로를 제한하는 것이다. □□□형 보직경로제의 장점은 하위직부터 개방하여 개개인의 적성파악이 용이하며, 상위직의 전문성을 제고할 수 있다는 장점이 있는 반면에, 하위직의 개방으로 인하여 전문성이 요구될 수 있는 대민 서비스가 취약할 수 있으며 상위직의 업무조정 및 통합능력이 결여될 수 있다는 단점이 있다.

2) □□□형

□□□형은 하위직부터 전문보직경로를 설정하여 이동을 제한하고 일정직급 후 개방하는 형태이다. □□□형 보직경로제의 경우 대민서비스 분야에서 전문성을 강화시킬 수 있으며, 상위직의 경우 업무조정과 통합능력을 제고할 수 있다는 장점이 있다. 하지만 상위직의 전문성이 약화될 수 있으며, 주요정책의 지속성과 책임성의 확보가 곤란하며 하위직부터 전문보직을 설정함으로 개인의 적성파악이 곤란하다는 단점이 있다.

3) □工□형

□工□형은 하위직은 개방하고 일정직급 후 전문보직경로로 제한하다가 일정직급 후 다시 개방하는 형태이다. □工□형 보직경로제의 장점은 초기 적성파악이 용이하다는 점과 중간관리계층의 전문성 강화, 그리고 정책결정자의 종합적 시각의 확보가 가능하다는 것이며, 단점으로는 하위직의 개방으로 인해 대민서비스가 취약할 수 있으며, 인사관리가 복잡하다는 것을 들 수 있다.

4) 역피라미드형

□역피라미드□형은 직급이나 직위가 올라갈수록 전문보직경로로 이동할 수 있는 범위가 점차 확대되는 유형을 의미한다. □역피라미드□형 보직경로제의 장점은 직급별 책임과 권한이 부합된다는 점과 능력배양에 효과적이라는 점이며, 단점으로는 초기의 적성파악이 어렵다는 것과 정책의 지속성과 책임성이 약화될 수 있다는 단점이 있다.

3. 공무원 보직이동유형에 대한 선행연구와 본 연구와의 차별성

본 연구에서 공무원들의 보직이동에 대한 국내선행연구들로 검토한 박준(1974)과 임도빈(2000)의 연구와 본 연구의 차별성은 다음과 같이 크게 4가지로 나타난다.

첫째, 박준은 내무부 및 전국 지방자치단체에 근무하는 과장급 이상 국가 및 지방공무원 3급을(현재의 5급에 해당)이상의 공무원들을 대상으로 하였으며, 임도빈은 한 지방자치단체에 근무하는 국가직 사무관급(지방직 서기관급)을 대상으로 실증적 연구를 수행하였다. 이에 반해 본 연구는 임도빈 연구와 같이 한 지방자치단체에서 근무하는 공무원들을 대상으로 하였으나, 임도빈 연구와 달리 본 연구에서는 현재 5급(사무관급)이상인 공무원들만을 대상으로 실증적 연구를 수행하였다.

둘째, 박준은 내무부 및 지방자치단체인 8개 도를 대상으로 한 반면에 임도빈은 한 도청을 대상으로 하였으며, 본청과 의회사무처를 포함시켰다. 이에 반해 본 연구에서는 한 시청을 대상으로 하였으며, 본청과 의회사무국 이외에 회관(여성문화회관, 문화예술회관, 복지회관)과 사업소(상수도사업소, 종합경기장관리사무소)를 포함시켜 연구를 수행하였다.

셋째, 박준은 특정시점에서 일정한 자리를 점하고 있는 □사람□들을 대상으로 그 자리에 이르기까지 거쳐 온 보직경로를 조사하였으며, 임도빈은 특정한 시점(1998년 8월)을 기준으로 한 도청(본청)에 있는 □자리□를 중심으로 이를 거쳐간 모든 사람들의 특성을 조사대상으로 하였다. 본 연구는 박준의 연구와 거의 유사하게 2002년 5월 현재까지 사례로 선정한 시청에서 근무하고 있는 행정직 5급 이상의 □사람□들을 대상으로 보직경로를 조사하였다. 하지만 박준은 직렬에 관계없이 보직경로를 조사하였으나 본 연구에서는 행정직렬만을 대상으로 보직경로를 조사하였다.

넷째, 박준은 보직경로를 조사하기 위해 내무부의 자체 실무자료인 □내무부 공무원 명부□와 이를 보완하기 위해 별도로 당시 점직자에게 실시한 조사표를 통하여 획득한 정보를 가지고 분석하였다. 임도빈은 사례로 선정한 도청의 내부자료를 이용해 각 □자리□별로 역대 점직자들의 재직기간, 임용직전 직급과 보직, 이직직후 보직과 직급을 이용해 보직경로를 분석하였다. 하지만 본 연구에서는 두 연구 모두 인사기록자료를 직접적으로 이용한 것이 아니기 때문에 자료의 타당성과 신뢰성에 결점이 있다는 것을 염두에 두고 사례로 선정한 시청에서 보관하고 있는 인사기록카드를 가지고 비공개의 원칙하에서 최소한의 인구통계학적 변수들과 승진, 직급과 보직에 관계된 데이터를 이용해 보직경로에 대한 분석을 수행하였다. 따라서 본 연구가 다른 연구들에 비해 직접적인 인사기록자료를 이용해 분석을 시도하였다는 점에서 분석자료에 대한 타당성과 신뢰성이 아주 높다고 할 수 있다.

) 대부분 공무원 인사기록카드는 인사비밀에 속하는 경우가 많으므로 본 연구에서는 각 개인의 인사기록카드에서 5급 이상인 공무원들을 대상으로 인구통계학적 변수들 중 나이, 학력, 전공학문만을 추출해 본 연구에 이용함으로써 인사기록이 가지고 있는 비밀성을 최대한 유지하였다.

Ⅲ. 조사설계

1. 표본기관의 선정

본 연구에서는 공무원, 특히 지방공무원들의 보직이동유형에 대한 실증분석을 위해 P시를 연구대상으로 선정하였다. 또한 사례로 선정한 P시의 본청인 시청에서 근무하는 지방자치단체 공무원들의 인사기록표를 이용해 분석을 시도하였으며, 필요한 항목에 대해서는 공무원들과의 직접면담(interview)과 전자우편(e-mail)을 이용한 우편조사 등을 통해 현재의 보직이동이 어떻게 이루어지고 있는지를 분석하였다.

) 본 연구에서 핵심적인 연구대상은 공무원들의 자리이동에 관한 것이다. 따라서 박준(1974)이나 임도빈(2000)의 연구와 마찬가지로 □A보직으로부터 B보직으로의 보직이동□을 의미하는 □경력단위(mobility unit)□로서 공무원의 보직이동에 대한 경로유형을 연구하고자 한다.

사례로 선정한 P시에서 본청(사업소 포함)과 구청 그리고 의회사무국에 근무하는 공무원들 중 2002년 5월 현재 직렬별로 행정직이면서 5급 이상인 공무원들을 대상으로 분석하였다. 본 연구에서 의회사무국을 포함시킨 것은 의회사무국의 업무가 본청의 그것과 다르고 임용절차도 약간 다르지만 신분상 모두 지방공무원이고 실제로 본청 공무원과의 자리바꿈을 하는 것이 보통이므로 동일한 인사행정 체제 속에 있다고 봐도 무방하기 때문이다(임도빈, 1997; 2000).

) 사례로 선정한 P시의 경우 자치구가 아니기 때문에 분석대상에 포함시켰다.

그리고 공무원의 보직이동유형을 검증하기 위해서 구체적으로 Z형 이동유형론에서 주장하는 한직, 중간직, 요직이 어느 것인가를 가려내는 작업을 시도하였다. 즉 본 연구에서는 박준과 임도빈이 사용한 Z형 이동유형에서 의미하는 한직, 중간직, 요직과 달리 현재 사례로 선정한 P시의 인사관리규정에서 보직관리기준을 참고하였으며, 또한 분석결과에서 나타난 보직들에 대해 연구대상으로 선정된 공무원들을 대상으로 설문조사를 실시해 한직과 요직을 구분하였다.

) 사례로 선정한 P시의 인사관리규정의 보직관리기준에는 직무의 범위, 책임도, 곤란도에 따라 3단계로 구분하고 있다. 즉 직무의 범위, 책임도, 곤란도가 낮은 직위는 1단계, 비교적 높은 직위는 2단계, 높은 직위는 3단계로 구분하고 있으며, 각 보직관리기준에 따라 단계적으로 보직이동을 한 다음 3단계의 보직에 해당하는 사람이 원칙적으로 승진하는 것으로 되어 있다. 또한 자격증 소지자, 관련학과 출신자, 실적우수자 등 임용권자가 특별히 필요하다고 인정하는 경우 인사위원회의 의결을 거쳐 상급단위부서로 임용이 가능하다는 예외규정을 두고 있다.

) 그러나 임도빈(2000)의 연구에서는 자리의 중요도 차이는 공식화되어 있는 것도 아니고 공무원들을 대상으로 자리의 중요도를 구분할 경우 개인적인 선호도가 작용하기 때문에 분류하지 않는 방법을 택하고 있다.

2. 조사대상자의 특성

연구대상으로 선정된 조사대상자들의 특성을 살펴보면 행정직 5급 이상인 공무원들 중에서 4급 6명, 5급 19명으로 총 25명만을 대상으로 조사를 하였다. 또한 처음 임용직급이 7급 또는 9급인 사람들을 대상으로 분석하였으며, 고시합격을 통해 5급에 임용된 사무관(1명)과 별정직에서 특채되어 행정직으로 전환된 사무관(1명), 도청에서 전입한 행정직 사무관(4명)은 분석에서 제외하였다.

) 5급 공무원들 중에서 연구자가 인사기록카드를 확보한 사람들만을 연구대상으로 선정하여 분석하였으며, 결과적으로 P시의 5급 공무원 50명 중 25명을 연구대상으로 선정하였다.

조사대상자들의 연령을 보면 4급의 경우 평균 연령은 56.3세였으며, 5급의 평균연령은 51.6세로 나타났다. 또한 학력을 보면 4급 공무원들은 고졸 4명, 전문대졸 2명으로서 평균적인 학력수준이 낮은 것으로 나타났다. 하지만 이는 4급 공무원들의 공직생활이 68년부터 71년 사이에 시작되었으며, 임용당시에는 고졸이상의 학력수준이 고학력이었다는 것을 감안한다면 현재의 시점에서 학력수준이 낮다고 말하기에는 무리가 있다고 할 수 있다. 5급 공무원들은 고졸 6명, 전문대졸 8명, 대졸 2명, 대학원졸 3명으로서 평균적인 학력이 4급에 비해 높게 나타났으며, 학력간의 차이도 4급에 비해 크게 나타났다.

) 5급에 해당하는 사람들간에 연령차이는 11살이 최고로서 가장 연령이 많은 사람은 57세였으며, 가장 연령이 낮은 사람은 46세였다.

<표 1> 직급별 학력 및 전공학문 분포

학 력 직급 및 전공		중 졸	고 졸	전문대졸	대 졸	대학원졸
직 급	4급	·	4	2	·	·
	5급	·	6	8	2	3
전공학문(명)		·	·	경영(2) 상학(1) 무역(1) 수산경영(3) 경영정보(1) 세무회계(1) 국제통상행정(1)	법학(1) 행정(1)	지방자치(2) 환경계획(1),

조사대상자들의 전공을 보면 4급의 경우 학력이 전문대졸의 경우 무역, 상학 전공이 각각 1명이었으며, 5급의 경우에는 학력이 전문대졸의 경우 수산경영 3명, 경영 2명으로 가장 많았으며 그 다음으로는 경영정보, 세무회계, 국제통상행정 전공이 각각 1명인 것으로 나타나 주로 상경계열을 전공한 것으로 나타났다. 그리고 학력이 대졸이상(대학원졸 포함)인 경우에는 법학, 행정, 지방자치, 환경계획을 전공한 것으로 나타나 주로 법학과 행정학 계열 전공을 가진 것으로 나타났다. 이러한 현상은 1960-70년대 가장 인기 있는 전공학문이 상경계열과 법정계열이었다는 것과 일맥상통한다는 것을 알 수 있다.

Ⅳ. 분석결과 및 논의

1. 직급별 재직기간과 승진소요기간

공무원 인사법령에서는 승진에 필요한 소요연수를 계급별로 다르게 규정하고 있다. 4급에서 3급으로의 승진 및 5급에서 4급으로의 승진은 5년 이상으로 가장 길고, 6급에서 5급으로의 승진은 4년이며, 3급이상 및 7-8급은 3년, 9급은 2년으로 규정되어 있다(공무원 임용령 제31조). 또한 한 직위에 임용된 날로부터 1년 이내에 다른 직위로 전보할 수 없도록 하고 있다. 따라서 최소 소요기간이 경과해 즉시 승진한다고 가정할 경우 이론상 한 사람이 9급으로 임용되어 4급으로 승진하기까지 최대한 경험할 수 있는 보직수는 7, 8급에서 3개, 6급에서 4개, 5급에서 5개 정도이다.

그러나 실제로 승진에 소요되는 연수는 이러한 법정 최저 승진 소요연수보다 훨씬 높은 편이어서 대부분의 직급에서 10년 안팎의 연수가 소요된다고 한다. 1년 이내 전보금지 규정을 준수하여 1년마다 자리를 바꾼다고 가정하면 한 직급에서 10개 정도의 직위를 거친 후 승진한다고 볼 수 있다.

<표 2>는 본 연구의 조사대상자들인 4, 5급 공무원들이 주사, 사무관, 서기관 직급에서 어느 정도 재직하는지를 나타낸 것이다. <표 2>에서도 나타나듯이 현 4급(서기관) 공무원들의 경우 주사에서 평균 110.5개월, 사무관에서 평균 약 108개월 정도 재직한 것을 알 수 있으며, 현재 직급에서는 평균 약 28.8개월 정도 재직하고 있는 것으로 나타났다. 이는 다시 말하면 주사에서 사무관으로 승진하는 데 평균 약 110.5개월, 사무관에서 서기관으로 승진하는데 평균 약 108개월이 소요된다는 것을 알 수 있다.

<표 2> 직급별 재직 기간

단위: 개월

직 급	현 4급 공무원	현 5급 공무원
주 사	110.5	117.9
사무관	108	56.2
서기관	28.8

현 5급(사무관) 공무원들의 경우 주사에서 평균 약 117.9개월, 사무관에서 평균 약 56.2개월 정도 재직하고 있는 것으로 나타났으며, 이는 다시 말하면 주사에서 사무관으로 승진하는 데 평균 약 117.9개월이 소요된다는 것을 알 수 있다.

따라서 공무원 임용령에서 제시하고 있는 각 직급별 승진소요연수보다 실제적으로 각 직급별 승진소요연수가 훨씬 더 길다는 것을 알 수 있다. 즉 공무원 임용령에서는 6급에서 5급으로의 승진소요연수를 4년으로 규정하고 있으나 실제적으로는 평균소요연수가 약 114.2개월로 약 9년 5개월이 넘는 것으로 나타났으며, 5급에서 4급으로의 승진소요연수는 5년 이상으로 규정하고 있으나 실제적으로는 약 108개월로 9년이 지나야만 승진하는 것으로 나타났다. 이처럼 승진소요연수가 공무원 임용령에 비해 더욱 긴 것은 직급이 높아질수록 정원에 비해 그 하위직급의 인원수가 너무 많아 자리이동이 용이하지 않기 때문인 것으로 보인다.

) 최근 들어 이러한 문제를 해결하기 위해 지방정부에서 명예퇴직이나 조기퇴직을 공무원들에게 종용하고 있으나, 별 실효성이 없다는 의견을 제기하는 공무원들이 대부분이었다.

2. 직급별로 승진하기 전에 경험한 보직수와 평균재직기간

공무원 인사법령과 달리 현실적으로 승진에 소요되는 연수는 법정 최저 승진소요연수보다 훨씬 높은 편이어서 대부분의 직급에서 10년 안팎의 연수가 소요된다고 가정하면, 1년 이내 전보금지 규정을 준수하여 1년마다 자리를 바꾼다고 할 경우 한 직급에서 10개 정도의 직위를 거친 후 승진한다고 볼 수 있다.

<표 3>은 현재 4급 공무원의 경우 6급에서 4급까지 승진하기 이전에 경험한 평균보직수와 평균재직기간을 나타낸 것이다. <표 3>에서도 나타나듯이 현재 4급 공무원의 경우 6급에서 5급으로 승진하기 전에 경험한 보직의 수는 평균 7.5개 정도이며, 5급에서 4급으로 승진하기 전에 경험한 보직의 수는 12개 정도인 것으로 나타났다. 따라서 6급에서 경험한 보직의 평균재직기간은 약 14.7개월, 5급에서 경험한 보직의 평균재직기간은 약 9개월인 것으로 나타났으며, 현재 4급 보직(국장)의 평균재직기간은 약 14.4개월인 것으로 나타났다.

따라서 현재 4급 공무원의 경우 한 보직에 재임하는 기간이 아주 적다는 것을 알 수 있으며, 이로 인해 공무원들이 업무에 대한 전문성을 제고하기가 현실적으로 힘들다는 것을 알 수 있다. 특히 지방정부의 경우 고위직이면서 관리층이라고 할 수 있는 5급의 평균재직기간이 9개월 정도밖에 되지 않는 것을 볼 때 과연 한 보직에 대해 어느 정도의 전문성을 가지고 업무에 대한 결정권을 행사하는지에 대해 의문이 가는 것이 사실이다. 물론 공무원 개개인이 순환보직을 통해 업무를 한번씩 경험한 적이 있어 업무에 대한 적응력이 있다고 가정하더라도 지금처럼 업무내용과 과정에 대한 변화가 급속하게 이루어지고 있는 시점에서 과연 예전의 경험이 단기간의 재직기간에 비추어 볼 때 어느 정도 실효성이 있을지 의문이 간다.

) 현직 공무원들도 사무관으로 승진한 이후 한 보직에 대한 보임기간이 너무 짧아 1년 동안 이루어지는 정형화된 업무들을 경험하지 못하고 보직이동을 하는 경우가 대부분이라고 밝혔다. 또한 연속적으로 이루어지는 사업의 경우에는 보임기간이 너무 짧아 지속적으로 사업을 추진하는 것이 현실적으로 힘들다는 의견이 지배적이었다(공무원들과의 직접면담에서).

<표 3> 승진하기 이전에 경험한 평균보직수와 평균재직기간(현 4급 공무원)

직 급 보직수와 재직기간	6급 □ 5급	5급 □ 4급
평균보직수(개)	7.5	12
평균재직기간(개월)	14.7	9

<표 4>는 현재 5급 공무원의 경우 6급에서 5급으로 승진하기 이전에 경험한 평균보직수와 평균재직기간을 나타낸 것이다. <표 4>에서도 나타나듯이 현재 5급 공무원의 경우 6급에서 5급으로 승진하기 전에 경험한 보직의 수는 평균 5.6개 정도이며, 현재 5급에서 경험한 보직수는 평균 약 4.1개 정도인 것으로 나타났다. 따라서 6급에서 경험한 보직의 평균재직기간은 약 21.1개월 정도인 것으로 나타났으며, 현재 5급에서 경험한 보직의 평균재직기간은 약 13.7개월인 것으로 나타났다. 분석결과에서도 나타나듯이 지방행정에서 실무자라고 할 수 있는 6급에서 평균재직기간이 2년이 되지 않아 한 자리에서 업무내용을 거의 파악하고 업무에 대한 전문성이 강화되는 바로 그 시점에서 다른 자리로 보직이동이 이루어진다는 것을 알 수 있다. 즉 실무자들의 경우 한 자리에 재직하고 있는 기간이 짧아 업무에 대한 전문성을 제고하는데 많은 어려움이 있다는 것을 암시하고 있다.

) 공무원들의 직접면담에서도 어느 정도 업무에 익숙해지고 정형화된 업무(routine tasks)를 알게될 쯤에 보직이동이 이루어지기 때문에 현실적으로 업무에 대한 전문성을 가지기가 힘들며, 후임자에게 업무인수인계를 할 경우에도 많은 어려움이 있다고 밝혔다.

<표 4> 승진하기 이전에 경험한 평균보직수와 평균재직기간(현 5급 공무원)

직 급 보직수와 재직기간	6급 □ 5급	5급 현재
평균보직수(개)	5.6개	4.1
평균재직기간(개월)	21.1	13.7

3. 보직이동의 경로이동 여부

1) 직전이동

본 연구의 조사대상자들 중에서 4급을 대상으로 과장 승진시 직전자리(즉, 계장급 자리)와 직후자리(즉, 과장급 자리)를 조사한 결과를 보면 <표 5>와 같다. <표 5>를 보면 과장으로 승진하기 전 마지막으로 재직한 직책이 P시의 보직관리기준에 비추어 볼 때 직무의 범위, 책임도, 곤란도가 높은 직위(3단계)에 해당하는 본청 담당에 해당하는 직위가 거의 전부였다. 즉 과장으로 승진하기 전 마지막으로 재직한 직책이 지방자치단체의 계장자리 중 요직에 속하는 것이 대부분이었으나 초임과장 직위는 한직에 속하는 것이라고 할 수 있다. 특히 과장으로 승진하기 전 마지막으로 재직한 직책이 본청의 핵심계장을 담당한 경우에는 승진후 본청의 한직라고 할 수 있는 과장자리로 이동하였다. 따라서 박준(1974)의 연구결과에서 직전 직책이 요직일 경우 초임과장으로 승진할 때 한직에 속하는 과장자리를 가지는 □Z형 유형□의 보직이동이 이루어진다고 한 것처럼, 본 연구에서도 4급 공무원들의 경우에는 박준의 연구결과와 같은 □Z형 유형□의 보직이동이 이루어진 것으로 나타났다.

<표 5> 인사이동(계장□과장)시 경로이동(현 4급 공무원)

직 전 직 책	초 임 과 장
본청(기획실) 계장	의회사무국 전문위원
본청(사회과) 계장	본청(민방위과) 과장
본청(총무과) 계장	본청(산업과) 과장
□□군 내무과 계장	종합복지회관 관장 □□군 문화공보실장 □□읍 부읍장

그리고 국장 승진시 직전자리(즉, 과장급 자리)와 직후 자리(즉, 국장급 자리)를 조사한 결과를 보면 <표 6>과 같다. <표 6>을 보면 국장으로 승진하기 전 마지막으로 재직한 직책이 P시의 보직관리기준에 비추어 볼 때 직무의 범위, 책임도, 곤란도가 높은 직위(3단계)에 해당하는 본청과장에 해당하는 직위가 많았다. 하지만 직무의 범위, 책임도, 곤란도가 비교적 높은 직위(2단계)에 해당하는 읍장이면서도 국장으로 승진한 경우도 전체의 3분의 1정도가 되어 능력이 있거나 업무실적이 우수한 경우에는 보직관리기준이 지켜지지 않는 경우가 지방자치제 실시 이후 생겨났다.

분석결과, 국장으로 승진하기 전 마지막으로 재직한 직책이 지방자치단체의 과장자리 중 핵심요직에 속하는 경우가 상대적으로 많았으며, 이러한 요직을 거친 과장들이 국장으로 승진한 것으로 나타났다. 따라서 직전 직책이 요직일 경우 국장으로 승진하는 □Z형 유형□의 보직이동이 이루어지는 것으로 나타났다. 또한 서기관급의 자리인 국장의 경우 지방직 공무원이 승진할 수 있는 거의 최고 직급의 자리이어서 승진하기 이전의 직전 직책이 과장자리 중 가장 요직이라고 할 수 있는 핵심과장 자리에 있는 사람을 승진시키는 것이 내부 구성원들의 인사에 대한 불만을 최소화시킬 수 있기 때문이다. 이러한 결과는 임도빈(2000)의 연구결과에서는 도청의 경우 최고위직급의 자리에는 기관장이 정치적인 이유(내무부 등 외부압력이나 안배)에서 본청 이외의 자리에서 기용하는 경우가 대부분인 것으로 나타났으나, 본 연구에서는 해당기관의 최고위직인 경우에는 직전직책이 본청에서 가장 요직이라고 할 수 있는 자리에 있는 사람이 승진되는 경우가 대부분인 것으로 나타나 상반된 결과를 보였다. 이러한 상반된 결과가 나타나는 이유로는 사례로 선정된 시의 인사결정자인 시장이 공정한 인사를 하려고 노력하기 때문이라는 의견이 공무원들과의 직접면담에서 많았으며, 또한 도에 비해 시가 행정기관이 작아 최고위직이라고 할 수 있는 직급의 자리가 작아서 외부로부터의 정치적인 영향력을 적게 받기 때문인 것으로도 해석된다.

) 국장 자리의 경우에도 요직이 있는 것으로 공무원들은 인식하고 있는 것으로 면담과정에서는 나타났으나, 실제적으로 A국장의 경우에는 국장들끼리 상호 자리만 이동하는 인사이동이 일어나므로 현실적으로 어느 자리가 요직이라고 하기에는 무리가 있다는 의견을 제시했다.

<표 6> 인사이동(과장□국장)시 경로이동(현 4급 공무원)

직 전 직 책	초 임 국 장
본청(재무과) 과장	사회환경국장
본청(기획예산과) 과장	행정지원국장
본청(총무과) 과장	경제산업국장
□□구 읍장	상수도사업소장
□□구 읍장	의회사무국장

본 연구의 조사대상자들 중에서 5급을 대상으로 과장 승진시 직전자리(즉, 계장급 자리)와 직후 자리(즉, 과장급 자리) 를 조사한 결과를 보면 <표 7>과 같다. <표 7>을 보면 과장으로 승진하기 전 마지막으로 재직한 직책이 P시의 보직관리기준에 비추어 볼 때 직무의 범위, 책임도, 곤란도가 비교적 높은 2, 3단계에 해당하는 직위가 거의 대부분이었다. 하지만 직무의 범위, 책임도, 곤란도가 낮은 1단계에 해당하는 읍, 면의 계장에서 면장 또는 동장으로 승진한 사례가 지방자치제 실시 이후 있는 것으로 나타나 능력이 있거나 업무실적이 우수한 경우에는 보직관리기준이 지켜지지 않는 경우가 지방자치제 실시 이후 생겼다는 것을 알 수 있다. 그리고 과장으로 승진하기 전 마지막으로 재직한 직책이 본청의 핵심요직에 해당하는 자리의 계장을 담당한 경우가 대부분이었으며, 승진한 초임과장 자리가 상대적으로 한직에 해당하는 사업소과장, 구청과장, 부읍장, 동장으로 승진하였다.

따라서 박준(1974)의 연구결과와 같이 현재 5급 공무원들의 경우 직전 직책이 요직일 경우 초임과장으로 승진할 때 한직에 속하는 과장자리를 가지는 □Z형 유형□의 보직이동이 이루어진 것으로 나타났다.

<표 7> 인사이동(계장□과장)시 경로이동(현 5급 공무원)

직 전 직 책	초 임 과 장
본청(총무과, 사회과, 시정과) 계장	회관 과장·관장 사업소 소장 □□구 (환경위생과, 민방위과) 과장 □□읍 부읍장 동장
□□군(내무과) 계장	회관 관장

2) 직후이동

본 연구의 조사대상자들 중에서 4급을 대상으로 5급으로 승진한 이후 첫 보직이 이동한 자리를 조사한 결과를 보면 <표 8>과 같다. <표 8>을 보면 초임과장 이후 첫 보직이동을 한 자리는 초임과장 자리가 본청이나 의회사무국 또는 사업소인 경우 모두 본청으로 보직이동을 하였다. 하지만 첫 보직이동을 한 자리를 분석해 보면 대부분의 경우 내부에서 수평적으로 보직이동을 하는 것으로 나타났으나, 초임과장 자리가 한직인 경우는 상대적으로 요직이라고 할 수 있는 자리로 보직이동을 하는 경우도 있었다.

<표 8> 인사이동(초임과장 이후 첫 보직이동)시 경로이동(현 4급 공무원)

초임과장(5급) 직책	첫 보직이동 직책
의회사무국 전문위원	본청(위생과) 과장
본청(민방위과) 과장	본청(감사실) 실장
종합경기장관리 소장	본청(산업과) 과장
종합복지회관 관장	본청(시민과) 과장
□□군 문화공보실장	□□군 산업과장
□□군 민방위과장	□□군 문화공보실장

따라서 초임과장 승진 이후 첫 보직이동유형을 살펴보면 대부분의 경우 □一자형 유형□의 수평적인 보직이동이 이루어진 것으로 나타났으나, 박준의 연구에서 나타난 □Z형 유형□의 보직이동처럼 초임과장이 한직일 경우 상대적으로 요직인 자리로 보직이동이 이루어지는 □Z형 유형□도 있어 두 가지의 보직이동유형이 혼재되어 있다는 것을 알 수 있다.

본 연구의 조사대상자들 중에서 5급을 대상으로 5급으로 승진한 이후 첫 보직이 이동한 자리를 조사한 결과를 보면 <표 9>와 같다. <표 9>를 보면 초임과장 이후 첫 보직이동을 한 자리는 초임과장 자리가 한직인 경우는 한직으로, 상대적으로 요직인 경우는 요직으로 분류되는 자리로 이동을 하는 경우가 많은 것으로 나타났다. 특히 초임과장자리가 동장인 경우에는 각 구청 과장자리로 보직이동을 하는 경우가 많았으며, 지방자치제 실시 이후 동장에서 본청 과장이나 의회전문위원 등으로 보직이동을 하는 경우도 있는 것으로 나타났다. 따라서 현재 5급 공무원들의 경우에는 초임과장 이후 첫 보직이동을 하는 이동유형을 살펴보면 박준의 연구에서 나타난 □Z형 유형□의 보직이동처럼 초임과장이 한직일 경우 상대적으로 요직인 자리로 보직이동이 이루어지는 □Z형 유형□이 나타나고 있으나, 또한 이와 함께 □一자형 유형□의 수평적인 보직이동이 이루어진 경우도 있는 것으로 나타나 두 가지의 보직이동유형이 혼재되어 있다는 것을 알 수 있다.

) 공무원들 중에서 한직과 요직에서 오랫동안 재직하게 되면 인사결정자가 인사이동을 할 시점에서 요직에 있는 사람은 업무능력이 뛰어난 사람인 반면에 한직에 있는 사람인 경우는 그렇지 못하다는 인식을 가지게 되어 요직에서 요직으로 한직에서 한직으로 보직이동을 하는 경우가 많다고 하였다. 또한 이러한 인식이 생기는 가장 큰 이유로는 예전에 인사이동이 이루어질 때에는 학연과 지연이 아주 큰 작용을 미쳐서 불이익을 당한 사람이 아주 많았지만 단체장의 경우 공무원 개개인의 능력에 대한 정보를 모두 가지는 것이 현실적으로 불가능하므로 인사이동시 예전의 인사자료를 이용하기 때문에 공무원 개개인의 업무능력에 대한 인식이 경험한 보직의 상대적 중요성을 보고 판단하는 경우가 많기 때문인 것으로 보여진다(인사담당자와의 직접면담에서).

<표 9> 인사이동(초임과장 이후 첫 보직이동)시 경로이동(현 5급 공무원)

초임과장(5급) 직책	첫 보직이동 직책
사업소 관장·과장	□□구 시민과장 □□군 문화공보실장 차량등록사업소 소장
□□구(환경위생과, 민방위과) 과장	□□구(환경위생과) 과장 동장
부읍장, 동장, 면장	본청(정보통신과) 과장 의회전문위원 상수도사업소 소장 □□구(사회환경과, 환경위생과, 시민과, 징수과) 과장 동장, 면장

Ⅴ. 정책적 함의 및 결론

본 연구에서 사례로 선정한 P시의 경우 현재 4급(서기관)과 5급(사무관)들의 보직이동유형에 대해 분석한 결과를 요약해 보면 다음과 같다.

첫째, 각 직급(주사, 사무관, 서기관)별 재임기간을 보면 현재 4급(서기관)과 5급 공무원들의 경우 모두에서 공무원 임용령에서 제시하고 있는 각 직급별 승진소요연수보다 실제적으로 각 직급별 승진소요연수가 훨씬 더 긴 것으로 나타났다.

둘째, 현 직급까지 승진하기 이전에 경험한 보직수와 평균보직기간을 보면 현재 4급 공무원의 경우 6급에서 경험한 보직의 평균재직기간은 약 14.7개월, 5급에서 경험한 보직의 평균재직기간은 약 9개월로 재직기간이 아주 짧아서 업무에 대한 전문성을 제고하기가 현실적으로 힘든 것으로 나타났다. 또한 현재 5급 공무원의 경우에서도 지방행정에서 실무자라고 할 수 있는 6급에서 평균재직기간이 2년이 되지 않아 업무에 대한 전문성을 제고하는데 많은 어려움이 있다는 것을 시사해 주고 있다.

) 국무총리실 정책평가위원회의 조사에 의하면 중앙부처 실·국장의 평균 재직기간이 1년 20일, 과장의 평균재직기간은 1년 1개월 21일에 불과한 것으로 나타나 소관업무를 알 만하면 다른 자리로 옮겨서 업무의 지속성과 정책의 일관성에 많은 문제가 일어나고 있다(조선일보, 2002/8/11).

셋째, 보직이동의 경로이동 중 직전이동에서 현재 4급인 공무원들이 과장과 국장으로 승진하는 경우와 현재 5급인 공무원들이 과장으로 승진하는 경우 승진하기 전 마지막으로 재직한 직책이 본청의 핵심요직에 해당하는 자리의 보직을 담당한 경우가 대부분이었으며, 승진한 초임보직은 상대적으로 한직에 해당하는 자리가 많아 박준의 연구결과와 같은 □Z형 유형□의 보직이동이 이루어진 것으로 나타났다. 그리고 현재 4급과 5급 공무원들 모두 지방자치제 실시 이후 능력이 있거나 업무실적이 우수한 경우에는 지방자치단체장이 보직관리기준을 지키지 않고 승진시킨 경우가 있는 것으로 나타났다.

넷째, 보직이동의 경로이동 중 직후이동에서 현재 4급과 5급인 공무원들을 대상으로 초임과장으로 승진한 이후 첫 보직이동을 하는 유형을 살펴보면 대부분의 경우 내부에서 수평적인 보직이동이 이루어지는 □一자형 유형□이 많은 것으로 나타났으나, 초임과장이 한직일 경우 상대적으로 요직인 자리로 보직이동이 이루어지는 □Z형 유형□도 있었다. 따라서 □一자형 유형□과 □Z형 유형□의 두 가지 보직이동유형이 혼재되어 있다는 것을 알 수 있다.

결론적으로 공무원들의 잦은 순환보직으로 전문가(specialist)가 아닌 단순 일반행정가(generalist)를 양산한다는 비판과 공무원들 자신이 전문성 제고보다는 경력관리에만 급급하다는 비판을 최소화하기 위해서는 여러 가지 대책이 마련되어야 할 것이다. 우선 거시적인 관점에서는 각 직무에 대한 정확한 직무분석을 통해 업무의 난이도와 책임도를 측정한 다음 이에 걸맞는 공무원들을 배치하는 실적제에 바탕을 둔 인사행정체계의 확립과 개방형에 기초한 인사행정체계확립을 통해 공무원들의 전문성 제고를 향상시켜야 할 필요성이 있다. 또한 미시적인 관점에서는 인사예고제의 확립, 다면평가제를 통한 합리적인 인사고과평정, 인사평가지표 및 결과 공개 등의 방안을 적극적으로 도입 및 확대할 필요성이 있으며, 최근 서울특별시에서 도입하여 시행하고 있는 전문보직경로제를 고려해 볼 필요도 있을 것이다.

) 전문보직경로제란 공무원의 순환전보를 제한하고 수행 가능한 전문직무분야를 중심으로 일정한 그룹이나 범위를 한정하여 인력을 관리하는 제도를 의미하는 것으로 전문보직경로제 하에서는 직무분야별로 인사이동의 범위가 제한되기 때문에 업무전문성이 한층 강화될 수 있다는 장점이 있다(최병대, 2000; 유민봉, 2002).

마지막으로 본 연구의 한계를 살펴보면 사례로 선정한 P시의 5급이상 공무원들을 대상으로 하였기 때문에 첫째, 표본선정과 관련하여 행정직 공무원들만을 연구대상으로 선정하여 기술직 공무원들이 포함되지 않았다는 한계가 있고, 둘째, 공무원의 보직이동유형을 파악하기 위해 승진시 직전자리와 직후자리의 이동과 승진 후 첫 보직이동에 대해서만 보직이동경로를 조사하여 전체 보직이동경로에 대한 조사가 미흡했다는 한계가 있으며, 셋째, 한 기초자치단체만을 사례로 선정하여 분석을 하였기 때문에 본 연구결과를 전체 지방정부로 일반화시키기에도 한계가 있다. 따라서 향후 연구에서는 연구결과의 실효성을 더욱 높이기 위해 전체 공무원들을 대상으로 현재 보직에 이르까지 거친 전체 보직이동경로를 조사한 다음 이에 대한 심도있는 직접면담이 이루어져야 할 필요성이 있으며, 나아가 중앙정부와 지방정부 그리고 지방자치제 실시 전후를 통한 비교론적인 관점에서의 연구가 수행될 필요성이 있을 것이다.

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朴光國(Park Kwang Kook): 미국 조지아대학교에서 행정학 박사학위를 받고(논문: Modeling Budgetary Outcomes for Economic and Social Regulatory Agencies: a Pooled Time Series Approach, 1990), 현재 영남대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 조직론, 재무행정, 문화정책이며, 최근 논문으로는 □문화정책 집행사례분석: 대구광역시 달구벌축제를 중심으로□(2000), □조직내 내부고발에 대한 인식유형분석: Q방법론적 접근□(2001), □정보화근로사업으로 인한 경제적 효과분석: 산업연관분석(Input-Output Analysis)기법의 적용□(2002) 등 다수의 논문이 있다. <E-mail: kkpark@yumail.ac.kr>

朱孝振(Ju Hyo Jin): 영남대학교 행정학과 박사과정을 수료하고, 현재 영남대학교 사회과학연구소 연구원으로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 조직이론, 문화정책, 조사방법론이며, 최근 논문으로는 □지역문화정책 집행과정에 영향을 미치는 요인에 관한 인식도 평가: 대구광역시를 중심으로.□(2000), □행정정보화사업이 조직효과성에 미치는 영향에 관한 연구: 대구광역시를 중심으로□(2002), □정보화근로사업으로 인한 관련산업의 고용유발효과 분석: 산업연관분석 기법의 적용□(2002) 등이 있다. <E-mail: fox9895@yumail.ac.kr>

羅永祚(Ra Yung Jo): 영남대학교에서 행정학 석사학위를 받고, 현재 포항시청에 근무하고 있다

<E-mail: ra2002@pohang.or.kr>