프랑스 수도권 정책의 수단과 효과*

The Instruments and Effects of the French

Capital Regional Policy

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울) : 123∼143

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배 준 구(경성대학교 정치행정학부)

이 연구는 프랑스 수도권 정책의 수단과 효과를 분석하고 시사점을 얻는데 목적이 있다. 프랑스는 수도권의 인구 집중을 억제하고 지역간 불균형을 완화하기 위하여 각종 정책수단을 채택한 후 수도권의 인구 비중이 1960-2000년 사이에 단지 0.4% 증가하는 효과를 얻었다. 이에 반해 한국은 수도권의 인구 집중을 억제하기 위한 여러 가지 정책수단의 채택에도 불구하고 수도권의 인구 비중이 같은 기간에 25.5%나 대폭적으로 증가하여 수도권 정책에 대한 비판이 커지고 있다. 이 같은 양국간의 차이를 감안할 때 프랑스의 수도권 정책에 대한 분석은 우리에게 시사하는 바가 많을 것으로 판단되어 이 연구가 수행되었다. 이 연구는 먼저 프랑스 수도권의 집중 현황을 파악하고, 수도권 정책의 주요 수단과 효과를 3가지 측면(분권화, 분산화, 분업화)으로 나누어서 분석하였으며, 이러한 분석과 프랑스와 한국간 수도권 정책수단의 비교를 토대로 정책적 시사점을 제시하였다. 이 연구 결과에 의하면 프랑스의 수도권 정책수단은 한국과 유사한 점이 많으나 한국에 비해 목표에 부합하는 정책수단의 운용 방법 및 시기, 수도권 억제와 함께 비수도권(지방) 발전의 중시, 정책의 조정 및 추진 기관 등에서 한국과 상당한 차이를 보이고 있다. 결국 이러한 차이점은 프랑스의 수도권 정책이 한국에 비하여 수도권 집중의 억제 효과를 훨씬 크게 한 것으로 판단된다.

주제어 : 수도권정책, 분권화, 분산화, 분업화, 프랑스

* 이 논문은 2002학년도 경성대학교 학술지원 연구비에 의하여 연구되었음.

I. 서  론

1. 연구의 목적

프랑스는 오랫동안 중앙집권적 전통을 유지해 온 단일국가로서 국토 및 지역정책에서 수도권의 집중 문제를 가장 중요한 과제로 삼아왔다. 수도권 정책은 제2차 세계대전 이후에 파리지역의 지나친 인구 및 산업 집중을 억제하고 지방의 발전을 촉진시키는 데 역점을 두었다. 이를 위한 각종 규제 및 지원 제도와 정책이 마련되고, 이를 보완하고 개선하는 노력이 지속적으로 추진되어 왔다.

우리나라에서는 오늘날 수도권과 비수도권(지방)간의 불균형이 매우 심각한 문제로 부각되고 있다. 정부는 1960년대부터 수도권 인구과밀 억제책, 수도권정비계획, 지역균형발전정책 등을 추진하여 왔다. 그러나 수도권 인구 비중은 1960년 20.8%(519만 명)에서 2000년 46.3%(2,221만 명)로 2배 이상 증가하였고, 세계에서 그 유례를 찾아보기 힘들 정도 아주 높게 나타나고 있다. 우리나라의 수도권 정책은 인구 집중을 억제하지도 못하였고, 비수도권(지방)의 박탈감을 가중하고 있어 이에 대한 비판이 커지고 있다.

이에 비하여 프랑스는 우리나라와 유사하게 수도권 집중과 지역불균형의 문제가 심각하여 이를 해결하기 위하여 각종 정책 수단과 제도를 마련하였다. 그 결과 수도권의 인구 비중은 1960년 18.2%(847만 명)에서 2000년 18.6%(1,095만 명)로(IAURIF, 23) 한국(46.3%)에 비하여 현저히 낮은 수준이 되어 대조를 보이고 있다.

이런 점을 감안할 때 프랑스의 수도권 정책은 우리에게 주는 의미는 클 것으로 판단된다. 따라서 이 연구는 프랑스가 수도권의 집중과 지역불균형을 완화하기 위하여 어떠한 정책 수단과 제도를 채택하였으며, 수도권 정책의 효과는 어떠하였는가에 대하여 분석하고, 정책적 시사점을 제시하고자 한다.

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울)

프랑스 수도권 정책의 수단과 효과

우리나라에서 프랑스의 수도권 정책에 대한 연구는 일반적 개요 수준 내지는 일부 영역(건축허가제, 과밀부담금 등)에 국한되고 있고, 주로 1990년대 이전의 내용이 중심을 이루고 있다. 즉 □파리권의 성장억제□(박수영, 225-244), □프랑스 지역정책□(황명찬, 539-577), □프랑스의 지역개발정책(김용웅, 251-275) 등은 주로 1980년대까지 파리 성장, 산업입지정책(입지규제와 지원제도), 파리권 계획 등의 변화를 개괄적으로 기술하거나 분석하고 있다. 수도권 규제와 관련하여 프랑스의 현행 건축허가제와 과밀부담금제에 대하여 다른 나라와 비교 분석한 연구(국민경제자문회의, 64-79)가 있다. 국내에서 프랑스 수도권 정책의 변화와 주요 수단 및 효과에 대한 연구나 심층적인 분석은 거의 없는 실정이고, 1990년대 이후 최근의 정책 동향이나 자료마저도 찾아보기 힘든 실정이므로 이에 대한 연구의 필요성은 크다고 본다.

2. 연구의 범위와 방법

프랑스는 수도권과 지방간의 오랜 갈등에 대처하기 위하여 2차 세계대전 후 수도권의 산업집중 억제, 균형도시(m□tropoles d'□quilibre), 지역화(r□gionalisation) 등 각종 정책 수단을 통하여 이를 해결하려고 하였다(Fabries-Verfaillie et Stragiotti, 235). 이론적 측면에서는 보조의 원리(principe de subsidiarite)에 의하여 파리에 불가피하게 필요로 하지 않는 것은 지방에 입지하게 하는 정책을 바람직한 것으로 보았지만 실제로 적용하는 과정에서는 복잡하게 나타났다(DATAR, 1990: 89).

우리나라의 경우 수도권의 과도한 집중과 지역간 불균형의 심화는 중앙집권과 중추관리기능 및 기회의 수도권 편중에 주로 기인하고 있는 점을 감안할 때 이를 극복할 수 있는 대안의 마련이 요청되고 있다. 말하자면 우리나라에서 지방분권과 지역균형발전을 도모하기 위해서는 무엇보다 분권화, 분산화, 분업화(특성화)에 대한 고려가 필요하다. 분권화는 중앙정부 권한(행정, 재정, 계획 등)의 지방 이양과 중앙통제의 완화를 통한 지방자치단체의 자율성 확대를 의미한다. 분산화는 수도권에 집중된 인구, 기능, 기관 등을 다른 지역으로 이전하는 것을 뜻한다. 분업화는 지역의 특성을 고려하여 지역별로 특화된 산업과 전문적 기능을 육성하고 재배치하는 것을 말한다. 따라서 이 연구는 프랑스의 수도권 정책의 수단을 분권화, 분산화, 분업화(특성화)의 3가지 측면으로 분류하여 그 채택여부와 적용에 대하여 한국과 비교함으로써 수도권 정책에 대한 시사점을 모색하고자 한다.

이 연구는 <그림 1>에서 보듯이 프랑스 수도권 정책의 분석 틀을 다음과 같이 구성하였다. 즉 먼저 프랑스 수도권의 정책수단을 분권화 측면(수도권지위와 권한 강화, 계획계약제의 도입, 정책관련 기구의 지방대표 참여), 분산화 측면(건축허가, 과밀부담금, 자연환경보전지역 설치, 각종 기관의 지방이전, 지역개발지원제도), 분업(특성)화 측면: 첨단산업지대, 산업전환지대와 기업지구, 균형도시와 중소도시정책, 특정지역개발정책)으로 분류하고, 그 수단과 효과를 분석하였다. 수도권 정책의 효과는 종합적 효과(수도권 관리 측면, 지역균형발전 및 지방육성 측면)와 정책수단별 효과로 나누어서 분석하였다. 이를 토대로 프랑스와 한국간 수도권 정책수단을 비교한 후 정책의 시사점을 수도권관리 및 지역균형발전정책의 기조와 구체적 정책수단별로 구분하여 제시하였다. 그리고 이 연구는 프랑스의 수도권에 관한 단행본, 전문학술지, 연구보고서 등의 각종 문헌자료를 분석하는 방법을 사용하였다.

<그림 1> 프랑스 수도권 정책에 대한 분석의 틀

수도권 정책의 수단
분권화 측면	분산화 측면	분업(특성)화 측면
-수도권지위와 권한 강화 -계획계약제의 도입 -정책관련 기구의 지방대표 참여	-건축허가 -과밀부담금 -자연환경보전지역 설치 -각종 기관의 지방이전 -지역개발지원제도	-첨단산업지대 -산업전환지대와 기업지구 -균형도시와 중소도시정책 -특정지역개발정책

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수도권 정책의 효과와 시사점
종합적 측면: 수도권관리 측면, 지역 균형발전 측면	정책수단별 측면: 분권화측면, 분산화측면 분업화(특성화) 측면

Ⅱ. 수도권의 집중 현황과 정책 수단

1. 수도권의 구성과 집중 현황

행정구역상 수도권 명칭은 1961년 8월 2일에 단순한 행정구역인 □파리 레지옹 디스트릭트(district de la r□gion parisienne)□이 창설된 후 1976년 5월 6일 법에 의해 □일드프랑스 레지옹(r□gion d'Ile-de-France)□으로 변경되어 오늘에 이르고 있다. □일드프랑스 레지옹□은 공식적인 의미의 수도권(d□coupage officiel)에 해당하며(Noin, 1989: 117), 파리를 포함한 8개의 데파르트망(道)으로 구성되어 있고 파리시 중심부로부터 반경 약 110km에 이르며, 국토면적의 2.5% (12,012km2)를 점하고 있다.

레지옹(r□gion)은 1982년부터 지방자치단체의 지위가 부여되면서 최상급 지방자치단체(코뮌-데파르트망-레지옹의 3층제)가 되었다. 일드프랑스 레지옹은 8개의 데파르트망(道)으로 구성되어 있고 인구 구성을 보면 Paris 213만, Haut-de-Seine 143만, Seine Saint-Denis 138만, Val-de-Marne 123만, Yvelines 135만, Essone 113만, Seine-et-Marne 119만, Val d'Oise 111만 명을 나타내고 있다(Fr□my, 811).

) 레지옹은 1982년부터 최상급 지방자치단체(코뮌-데파르트망-레지옹의 3층제로 구성)가 되었으며, 프랑스는 2001년 현재 26개의 레지옹, 100개의 데파르트망, 36,763개의 코뮌으로 구성되어 있다.

수도권 인구는 1850년 3.7%(131만)에서 제2차 세계대전 후 1950년에 13.2%(550만), 1960년 18.2%(827만 명)로 급격히 증가하였다. 그러나 1960년대부터 수도권 인구 비중은 상당히 완화되어 1962년 18.2%(847만), 1968년 18.6%(925만), 1975년 18.8%(988만), 1982년 18.5%(1,007만), 1999년 18.7%(1,095만), 2000년 18.6%(1,095만 명)로 40년 동안 0.6% 이하의 미미한 증가에 그쳤다(Fr□my, 811; IAURIF, 21-23).

<표 1> 프랑스 전체에 대한 수도권의 비중

구 분	1960년	2000년
인구	18.2%	18.6%
활동 인구	20.3%	21.4%
외국인수	26.5%	39.0%
고용	20.3%	21.9%
고등학생	19.8%	17.0%
대학생	36.0%	25.0%
고속도로 길이	37.0%	8.0%
자동차	22.2%	17.3%
의사	31.1%	23.6%
소득세 수입	40.0%	33.0%
연구원	65.0%	45.0%
국민총생산		29.1%*
상급관리직		40.6%*
증권시장		96%*
500대 기업 본사		75%*

자료 : IAURIF, 23; Madiot et Mestre, 111; Fabries-Verfaillie et Stragiotti, 233.

주) : *는 1999년임.

수도권의 비중은 <표 1>과 같이 1960년에 활동인구는 20.3%, 외국인수 26.5%, 고용 20.3%, 고등학생 19.8%, 대학생 36.0%, 고속도로 길이 37.0%, 자동차 22.2%, 의사 31.1%, 소득세 수입 40.0%, 연구원 65.0%로 상당히 높게 나타나고 있다. 2000년에 수도권 비중은 1960년에 비하여 활동인구(21.4%), 외국인수 (39.0%), 고용(21.9%)은 높아진 반면에 고등학생(17.0%), 대학생( 25.0%), 고속도로 길이(8.0%), 자동차(17.3%), 의사(23.6%), 소득세 수입(33.0%), 연구원(45.0%)은 낮아졌다.

수도권의 주민 1인당 소득은 2000년 현재 235,792프랑으로 26개 레지옹 중에서 제일 높고, 이는 비수도권(148,178프랑)의 1.6배이며, 제일 낮은 레지옹인 Languedoc-Rousillon(116,937프랑)의 2배를 초과하고 있다(Minist□re de l'int□rieur, 126). 수도권의 비중은 국민총생산 29.1%, 상급관리직 40.6%, 증권시장 96%, 500대 기업 본사 75%(1999년 현재)로 아직까지 높은 수준을 유지하고 있다.

2. 수도권 정책의 수단

프랑스에서는 파리와 지방간의 불균형이 점차 심화되어 감에 따라 이를 시정하려는 의지가 국토 및 지역정책의 중심사상(id□es-forces)이 되었다(Lanversin et al., 1989). 국토 및 지역정책은 파리와 지방간의 불균형 시정에 초점을 두었고, 이는 파리지역의 성장억제 정책으로 구체화되었다. 파리의 다른 지역에 대한 우위 내지 지역간 불균형의 심각성은 1947년 J. F. Gravier의 □파리와 프랑스 사막(Paris et le d□sert fran□ais)□의 주장과 1950년 C. Petit 건설부 장관의 국토계획 전담부서 창설과 국토계획 정책수립으로 새로운 전기를 맞이하였다(배준구, 1989).

파리권의 인구는 1850년에 131만 명이었던 것이 제2차 세계대전 이후인 1950년에 550만 명으로 급격히 성장함에 따라 프랑스의 국토 및 지역정책은 파리의 과대 성장을 억제하는 정책이 주요과제가 되었다.

수도권 정책의 주요 수단을 분권화 측면, 분산화 측면, 분업화(특성화) 측면으로 나누어 보면 다음과 같다.

1) 분권화 측면

(1) 수도권 레지옹의 지위와 권한 강화

수도권은 급속한 인구성장으로 1960년대에 800만 명을 초과함에 따라 이를 관할하는 새로운 행정구역인 레지옹(r□gion)을 창설하고 점진적으로 지위 및 권한의 강화와 함께 행정조직을 재편하였다. 즉 수도권 레지옹은 1961년(8월 2일 법)에 단순한 행정구역으로 설치되었는데 1976년(5월 6일 법률)에 영조물법인(□tablissements publics)으로 되어 간접선거에 의해 레지옹의회가 구성되었고, 1982년 지방자치단체로 승격된 후 1986년 주민직선으로 레지옹의회(집행기관)가 구성되었다.

수도권의 계획 및 관리는 1982년 이전의 경우 중앙정부가 주도적인 역할을 하였으나 1982년부터는 광역지방자치단체인 일드프랑스 레지옹에게 지역계획의 수립□집행권을 부여하여 주도적인 역할을 하도록 분권화 하였다.

1995년 2월 4일 법률 이전의 경우 수도권기본계획 수립은 국가가 레지옹과 협의를 하되 국가가 주도하여 레지옹의 역할은 제한되었으나 1995년 2월 법률에 따라 레지옹기본계획의 수립과 수도권계획기금(FARIF)의 수입에 대한 권한은 레지옹에게 이양되었다.

(2) 수도권계획에 계획계약제도의 도입

1984년부터 수도권계획에 계획계약(contrats de plan) 제도를 채택하여 계획의 분권화가 도모되었다. 계획계약은 국가와 관계당사자(주로 광역자치단체인 레지옹)간에 공통되는 사업에 대하여 그 사업과 재정투자를 약속하고 일정기간(5-7년)에 걸쳐 시행되는 사업계획을 의미하며, 계획의 분권화, 민주화를 위한 새로운 수단으로 제시된 것이다. 국가와 일드프랑스 레지옹간 계획계약은 1984년부터 4차례(1984-1988, 1989-1993, 1994-1999, 2000-2006년) 체결되었다.

) 계획계약제에 대한 자세한 내용은 (배준구, 1998)의 논문 참조.

(3) 지역균형발전 및 수도권 정책 관련 기구의 지방대표 참여

지방분산위원회(comit□ de d□centralisation)는 수도권의 건축허가(agr□ment)의 절차에 개입(자문)하는데 위원은 중앙부처 대표 3명, 지방의회의원 3명(이 중에서 레지옹의회의원 1명), 수상 임명자 3명으로 구성된다(G□rard, 168-169).

국토개발계획심의회(conseil national d'am□nagement et des d□veloppement du territoire: CNADT)는 2000년 9월 19일 정령(d□cret)에 의하면 국토정비개발정책의 시행에 대한 국가, 지방자치단체 및 유럽연합의 의견과 제안 사항 공표, 국토종합계획과 분야별 계획의 작성에 의견 제시, 정기적인 국토종합계획 시행의 자문과 계획의 평가에 참여한다. 1995년에 설치된 이 심의회(수상 의장, 국토계획담당장관 대리의장)는 지자체대표(레지옹단체장 8명, 데파르트망단체장 6명, 코뮌의 장 7명, 지자체협력체 의장 3명), 상원 및 하원의원 각 5명, 경제사회위원회위원장, 레지옹경제사회위원회위원장 4명, 농상공회의소대표 3명, 조합 및 기업 대표 17명, 협회활동대표 8명 등 총 66명으로 구성된다.

1982년 지방분권화 후 중앙의 권한을 하부에 위임하여 국가 임명 레지옹 지사가 국토계획 및 경제사회개발에 대한 정부정책을 집행하고, 국가와 레지옹간의 중재자로서 국가와 일드프랑스 레지옹간 계획계약 체결 때에 국가대표로서 협상□서명한다.

레지옹경제사회위원회(conseil □conomique et sociale r□gionale: CESR)은 1992년 2월 6일 법률 및 1982년 11월 10일 정령(d□cret)에 의하면 지방자치단체 대표와 경제사회 분야(기업, 조합, 공공기관 및 협회, 전문가 등)의 대표가 참여하여 지역균형발전 및 계획에 대하여 레지옹 의회에 앞서 자문하며, 위원의 수는 레지옹에 따라 40-110명을 두고 있다.

2) 분산화 측면

(1) 건축허가(agr□ment)

건축허가(agr□ment)는 수도권의 과밀을 억제하기 위하여 1955년에 도입한 정책수단으로서 수도권에서 기업의 신설 및 확장할 경우 사전에 도시계획법에 따라 건축허가를 받는 제도이다. 이러한 건축허가제는 아래에서 별도로 언급할 1960년에 설치된 과밀부담금(redevance) 제도에 의하여 보완되었다.

건축허가제는 1955년 도입 때 상(床)면적의 점유를 규제하는 강력하고도 종합적인 규제 시스템에 속하였다. 즉 1955년 당시의 건축허가제는 단순히 상면적의 신규 공급을 규제하는 것이 아니라 상면적의 점유를 규제하여 일단 기준면적을 초과하게 되면 기존건물을 임대해서 입주하거나 기준 이하의 신□증축을 하여도 모든 개발이 규제의 대상이 되었다. 그러나 2000년 4월 26일 정령(d□cret) 개정으로 종전의 이용면적에 대한 규제(점유규제)가 폐지되고 신□증축에 대한 규제만 적용되고 있다.

건축허가제의 목표는 파리가 세계적 도시로 발전하는데 기여할 수 있는 특정산업을 선택하여 과밀완화와 과도한 산업성장을 억제하고, 입지 변경이 가능한 공장을 선별하여 유치(이전)할 대상지역으로 유도하는데 목적이 있다.

1980년대 초반부터는 파리권의 인구 및 산업의 집중이 현저히 감소하고 지방분권화와 유럽통합에 대비하여 수도권 기능 강화를 위하여 1985년에 종전의 규제를 대폭 완화하였다. 즉 1985년 1월 14일의 정령(d□cret)에 의하여 파리 중심지를 제외한 사무실, 공장 등의 신설 허가제가 폐지되고, 허가대상 면적에 대한 기준(사무실 2,000m2, 공장 3,000m2, 창고 5,000m2)도 완화하였다. 이러한 규제 완화 조치에 의하여 사무실의 신설이 대폭 증가하자 1989년에 수도권정비 차원에서 규제가 다시 강화되었다. 즉 제1지구, 즉 파리시 서부 및 Hauts-de-Seine는 사무실의 신설 허가제가 다시 도입되고, 사무소세의 신설, 주택과 사무실의 비율(2 : 1) 등이 변경되었다(Randet, 1994; Lanversin et al., 1989; DATAR, 1990).

(2) 과밀부담금(redevance)

과밀부담금은 파리시 및 주변지역의 과밀지역에 산업 및 서비스업의 집중 억제와 지방분산을 위한 수단으로 1960년 8월 2일의 도시계획법에서 규정하여 오늘날까지 적용하고 있다. 과밀부담금은 수도권(일드프랑스 레지옹) 전체를 대상으로 하지만 과밀지역에만 한정되는 점에서 건축허가제(agr□ment)와 차이가 있다. 과밀부담금과 건축허가 제도는 도입할 때에는 공장과 사무실을 모두 규제하였으나 공장의 경우 1982년부터 과밀부담금을 적용하지 않는다. 또한 과밀부담금은 오로지 입지를 억제하는 기능만 하고 건축허가제와 같이 이전할 대상지역으로 유도하는 기능은 없으며, 파리와 지방간의 분산과 더불어 수도권내의 기능재배치에도 역점을 둔다.

과밀부담금제는 1955년에 도입된 건축허가제와 더불어 보완관계를 통하여 수도권의 집중 억제 및 지방분산 정책의 효과를 제고하려는 정책 의지가 반영된 것이다. 이러한 경험을 토대로 정부는 아직까지 사무실 공급을 시장에 맡기는 것에 대하여 소극적인 편이며, 수도권의 정비에 대하여 국가가 간여하는 정책을 유지하고 있다.

(3) 자연환경보전지역의 설치

1975년 4월 24일의 회람(circulaire)은 농촌공간을 보호하고, 도시의 확산을 제한하기 위하여 수도권 전체의 5분의 1에 해당하는 5개 □자연환경보전지역(zones naturelles d'□quilibre)□을 1976년 수도권기본계획에서 채택하고, 레지옹 지사(pr□fet)가 그 경계를 정하도록 명기하였다. 이 지역은 건축의 엄격한 규제, 농업의 관리개발, 자연자원과 삼림의 보호 등에 목적이 있으며, 기본계획(sch□ma directeur) 및 토지점용계획(POS)의 수립을 통해 보호된다. 이 조치는 수도권 균형개발을 유도함으로써 건축허가제와 과밀부담금 제도를 보완한다(Lanversin et al., 1989: 406).

(4) 각종 기관의 지방이전

각종 기관의 지방이전 정책은 1955년에 파리권의 과도한 성장과 인구□경제 및 지적(intel-lectuelle) 집중을 방지하고 낙후지역개발을 촉진하기 위하여 마련되었다. 처음에 채택된 정책은 공업부문에 한정되었으나 곧 공공부문으로 확대되었다. 특히 1963년에 DATAR가 창설된 후 교육□연구□금융 부문과 행정 및 공공기관의 지방이전에 대한 정책이 확대되었다. 1970년대 중반 이후 경제침체에 따른 예산감소에 따라 공공부문의 이전정책이 소강상태를 나타낸 후 1980년대 말의 상황 변화(지역불균형 및 수도권의 과도한 성장에 대한 관심 제고와 경제회복에 따른 예산 확보)로 1990년대에는 다시 수도권 공공기관의 지방이전정책이 보다 강력하게 추진되었다(Fouch□, 9-46).

(5) 지역개발지원제도

파리의 산업집중 억제를 위해 지역개발지원제도는 1950년대 중반까지 주로 기업에 대한 간접적인 지원(유인)을 하였으나 지방분산 효과의 미흡으로 1955년부터 파리지역의 입지규제와 함께 지방의 지역개발보조를 확대하는 방향으로 개편되었다. 지역개발지원제도는 낙후지역에 입지하는 기업의 신설□확장□전환 등에 대한 각종 혜택(보조금, 융자금, 조세감면) 등을 부여하였으며 지방의 상황에 따라 수시로 수정되고, 지원방식의 점진적 다양화와 더불어 지원이 확대되었다.

지역개발보조금제도는 1955년 설치 후 수 차례 수정되었고, 지방분권화와 함께 지역개발 촉진을 위해 1982년에 여러 형태의 보조금 및 기금이 신설되었고, 1995년 국토개발계획기본법에 의하여 재정지원 방법이 단순화되고, 국토계획 관련기금이 통합되었다. 특히 수도권지역의 연대와 레지옹간 불균형을 완화하기 위하여 수도권코뮌연대기금과 지역불균형시정기금이 신설되었다.

) 수도권코뮌간연대기금은 수도권코뮌간 불균형을 감소시키는데 목적이 있으며, 가장 부유한 코뮌 및 협력체의 조세수입에 대한 공제를 통하여 지원되며 1991년에 신설(1996년 개정)되었다. 지역불균형시정기금은 레지옹간 불균형의 심화를 완화하기 위한 목적으로 1993년 1월에 설치되었다. 자세한 내용은 (한국지방행정연구원, 2002: 605-612) 참조.

3) 분업화(특성화) 측면

(1) 첨단산업지대

첨단산업지대(Technopole, Parc scientifique)는 지역별 산업특화 전략에 의하여 조성되고 첨단산업, 대학, 연구소 등이 유치되었다. 이는 1969년 Nice 인근 Valbonne의 Sophia Antipolis에 처음 조성된 후 파리 근교의 Cit□ Scientifique d'Ile-de-France-Sud, Grenoble, Toulouse, Poitier, Rennes, Lille, Strasbourg, Montpellier, Rouen, Nantes, Dijon, Caen,  Lyon 등 40여 개 도시에 설치되었다.

(2) 산업전환지대 및 기업지구 설정

산업전환지대(pole de reconversion)정책은 1967년 Nord, Lorraine, Saint-Etienne지역과 Al□s유역을 광업지대의 대상으로 논의되었고, 이들 지역을 전담하는 산업전환위원회의 설치, 연구활동 및 각종 조치 등이 마련되었다. 1984년 2월에는 14개의 산업전환지대가 지정되고, 5개 산업부문(제철, 광업, 조선, 자동차, 통신)의 고용이 재배분되었다. 또한 지방분산지원금(고용창출보조금과 기금 등)을 통하여 신규 산업의 유도와 함께 사양산업지구의 산업전환을 지원하고, 외국자본을 유치하였다.

) Lorraine지역 철강산업지대, Nord지역(Calais-Dunkerque, Valeciennes의 광산지대, Sambre계곡)과 Meuse지방계곡(Ardennes), 지중해항구인 La Seyne-La Ciotat(조선소), Fos(제철공업),중앙산악지대의광업지대(Creusot- Montceau-les-Mines-Chalon-sur-Sa□ne, Decazeville, Albi-Carmaux)와 이 지역 중 실업이 심한 지역(Roanne, Montlu□on, Saint-Etienne), Caen, 제련공단 등이 이에 해당한다.

기업지구(zone d'entreprise)는 1986년 3월에 출범한 J. Chirac 정부가 시장원리에 바탕을 두는 정책을 채택함에 따라 산업전환지대 정책을 대체하여 낙후산업지역과 경제침체지역에 신규 기업의 유치를 위해 3개가 지정되고, 세금 감면 혜택이 부여되었다. 3개 지구는 영불해협과 지중해 연안에 있는 Dunkerque, Aubagne-La Ciotat, Toulon-La Seyne이다. 기업지구에는 2차 산업의 생산 활동이나 3차 산업부문의 기업이 대상이나 초과 생산을 축소하려는 유럽연합의 정책으로 인하여 제철공업, 섬유, 의류, 조선 산업 등은 입주가 제한되었다(DATAR, 1988: 166).

(3) 균형도시 및 중소도시 정책

□균형도시(m□tropoles d'□quilibre)□ 정책은 지방도시의 집중적 육성을 통해 파리지역의 성장을 제한하고, 파리에 대응하는 도시를 발전시킴으로써 지역불균형을 시정하고 국토공간구조를 변화시키는데 목적을 두었다. 이를 위해 공공투자의 우선권을 부여하고, 시설(행정, 문화, 교육, 연구, 의료 등)의 유치에 역점을 두었다. 균형도시는 일정한 기본 방향 없이 무질서한 개발을 막기 위하여 □대도시권계획연구원(OEAM)□이 입안한 □성장정비기본계획□에 따라 대규모 시설 입지와 교통축, 공업□녹지지역의 입지와 녹지의 한도까지 상세하게 계획되었다(DATAR, 1988: 98-100).

균형도시정책은 1963년부터 DATAR에 의해 추진되어 1964년 국토개발계획부처간위원회(CIAT)가 8개(Lyon-Grenoble-SaintEtienne, Lille-Roubaix-Tourcoing Nantes-Saint-Nazaire Marseille, Toulouse, Bordeaux, Strasbourg)를 선정하고, 1970년 4개(Rennes, Dijon, Nice, Clermont- Ferrand)를 추가 선정하였다. 균형도시는 한국의 성장거점도시와 유사하나 2-3개 도시가 연계되는 점에서 차이가 있다.

) 국토 및 지역개발기획단(D□l□gation □ l'am□nagement du territoire et □ l'action r□gionale: DATAR)은 국토개발정책결정을 입안□촉진□조정하는 임무를 맡으며 1963년 수상직속의 상설기관으로 설치된 후 소속부처가 여러 차례 변경되었고 국토개발계획부처간위원회(CIADT), 국토개발계획심의회(CNADT), 지방분산위원회 등의 사무처 역할을 담당한다. DATAR는 □행정특공대□에 해당하는 40명 내외(2000년 48명)의 각 부처에서 파견된 임무반(charg□ de mission)이 행정조직의 중심을 이루고 있고 임무와 역할 등에서 일반부처와 상당한 차이가 있다(DATAR, 2001).

균형도시는 프랑스 도시계층구조에서 지역중심도시(m□tropoles r□gionales)이며, 2차 및 3차 산업의 특별한 이전지역이다. 이 균형도시는 경제침체지역에 첨단산업지대 형태의 내생적 발전을 추진하는 Bordeaux와 Toulouse처럼 종종 특별한 방식으로 개발되고 있다(Madiot et Mestre, 151).

) 도시계층구조는 수위도시(파리), 그 밑의 8개 지역중심도시(Capitale r□gionale)인 Lille, Strasbourg, Nancy, Nantes, Lyon, Bordeaux, Toulouse, Marseille가 있고, 그 하위 계층으로 7개 유사 지역중심도시(Rennes, Limoges, Clermont-Ferrand, Dijon, Grenoble, Montpellier, Nice)가 있다.

균형도시정책은 지역의 대도시를 균형도시(m□tropoles d'□quilibre)로 선정(1964년 8개, 1970년 4개)하여 집중 지원을 함에 따라 소수의 대도시의 집중화 문제 등이 나타나 1971년에는 대도시보다 한 단계 낮은 중간(또는 중소) 도시(villes moyennes)를 육성하는 중소도시육성정책으로 전환하였다.

) 중도시는 명확한 법적 정의는 없는데 내무부는 인구 2-10만 규모로 배후지에 대한 다양한 서비스 기능을 행하고, 영향을 줄 수 있는 질적 수준을 갖춘 도시로 보고 있다(Madiot et Mestre, 152).

(4) 특정지역개발정책

1975년에 도입된 지방계약(contrats de pays)은 농촌과 소도시간에 협력하고, 농촌의 경제 및 인구쇠퇴의 방지에 목적이 있으며, 경제□문화적으로 연결되어 있고 기초자치단체간에 체결되었다. 1976년에 농촌쇄신지역이 설정되어 고용창출 지원금과 농촌쇄신특별기금이 설치되어 농업과 관광개발, 시설투자(통신, 교육, 직업훈련) 등이 확대되었다. 1979년 농촌개발계획기금(FIDAR)이 설치되어 농촌개량지역과 산간지역의 정비에 우선 지원되었고, 1984년부터 국가와 레지옹간 계획계약에 의해 선정된 낙후농촌지역에 FIDAR가 부여되었다. 1994년 12월 우선개발농촌지역(TRDP)이 설정되었고, 1996년 TRDP 중에서 경제□인구 쇠퇴가 가장 심한 경우 농촌재활성화지역(ZRR)으로 설정되어 세금이 면제되었다.

한편 해안지역의 경우 도시화, 토지의 과도한 이용 및 경제활동의 증대로 인한 환경 파괴와 오염으로 심각한 문제가 야기됨에 따라 1975년에 해안선 보호와 자연녹지지역의 보존을 목적으로 해안공간보존소(Conservatoire de l'espace littoral)가 설치되었다. 이 기관은 최소한의 시설을 갖춘 휴양지를 개발하고 해안선의 7%에 해당하는 28,000ha의 해안지역을 정책지역으로 확보하고 지중해연안을 중심으로 관광지정비사업을 시행하였다.

Ⅲ. 수도권 정책의 효과

1. 종합적 효과

1) 수도권 관리적 측면

수도권은 1960년 초반에 거대화(800만 명 초과)와 더불어 이를 관리하고 미래에 대비할 수 있는 관할 행정구역으로 레지옹(r□gion)이 창설되었다. 그 후 수도권은 1976년에 영조물법인(□tablissement public), 1982년에 지방자치단체의 지위가 부여되어 독자적으로 광역행정을 수행할 수 있는 인력, 조직(집행기관), 예산 등을 갖게 됨에 따라 수도권 관리를 개선하는데 크게 기여하였다. 즉 8개의 데파르트망(道)으로 구성된 수도권을 지방자치단체로 함으로써 단순히 데파르트망간 협력에 의해 해결하기 어려운 교통, 환경, 주택, 도시계획, 지역개발 등의 문제를 단일의 행정조직과 집행수단을 통해 강력히 추진하여 수도권 관리의 효율성을 제고하였다.

<표 2> 수도권(일드프랑스 레지옹)  주요 지표의 연평균성장률 비교

구 분	1960-1975년	1975-2000년
인구	1.15%(104,000명)	0.44%(46,000명)
활동인구	1.41%(60,000)	0.58%(30,000)
고용	1.08%(46,000)	0.43%(21,000)
대학생수	11.5%(14,000)	2.6%(9,000)
중고등학생수	4.9%(24,000)	0.7%(6,000)
주택수	1.59%(67,000)	0.87%(41,000)
자동차(모든 수단)이용자수	3.47%(453,000)	1.55%(317,000)
개인교통이용자수	5.56%(431,000)	1.6%(254,,000)
파리공항승객수	11.52%(1,000,000)	5.45%(2,000,000)
도시화 확대	2.3%(2,900 ha)	0.88%(1,500 ha)
대중교통이용자수	0.42%(22,000)	0.7%(60,000)

자료: IAURIF, 46.

한편 수도권의 경우 1960-1975년과 1975년-2000년 사이에 몇 가지 지표를 중심으로 그 변화를 비교해 보면 <표 2>에서 보는 바와 같다. 말하자면 인구, 활동인구, 고용, 대학생수, 중□고등학생수, 주택수, 자동차(모든 수단) 이용자수, 개인교통 이용자수, 파리공항 승객수, 도시화 확대 등은 1960-1975년에 비하여 1975-2000년에 연평균 성장률이 상대적으로 감소하여 수도권 집중이 완화되는 경향을 나타내고 있다.

2) 지역균형발전 및 지방육성 측면

수도권과 기타 지역간 발전의 격차는 1960-2000년 사이에 지방대도시의 급속한 발전에 따라 감소하였다. 수도권은 이 기간에 지배(commandement) 기능과 혁신지향적 활동의 결합(re-groupe-ment) 측면에서 어느 정도 질적인 향상을 유지하였다(IAURIF, 20).

소득 측면에서 보면 수도권과 지방(비수도권)간의 격차가 감소한 것으로 나타나고 있다. 즉 1960년에 수도권 주민은 소득세를 지방에 비하여 3배 넘게 납부하였는데(수도권은 1인당 354프랑, 지방은 108프랑), 2000년에는 약 32%(수도권 약 11,000프랑, 지방 8,300 프랑)로 그 격차가 현저히 줄었다. 통계조사국(INSEE)의 연구에 의하면 주민당 총가처분소득(즉 소득세와 사회보장분담금 제외)은 1982년에 수도권은 지방에 비해 33% 초과에서 1996년 23% 초과(수도권 110,800프랑, 지방 90,100프랑)로 그 차이가 상당히 줄었다(IAURIF, 22).

) 이러한 차이는 대부분 구조적인 결과에 의하여 설명될 수 있다. 즉 수도권은 고급인력이 24%로 지방(전국평균 13.5%)보다 높고, 퇴직연금을 받는 자와 농민의 비율이 낮다.

교육적 측면에서 보면 수도권과 지방간의 격차가 줄어 든 것으로 나타나고 있다. 즉 고등교육 정원의 전체에 대한 수도권 비중은 1960년에 36%에서 2000년에 25%로 낮아졌다. 1960년에 파리의 대학교는 78,000명(전체의 36.4%)명을 수용하였고, 특수학교(grandes □coles)을 포함한 고등교육 수준(종합대학교 제외) 정원의 절반 이상(총 학생수 약 90,000명)을 수용한 반면에 지방의 대학교 전체는 136,000명을 수용하였다. 2000년에 수도권은 전국의 25.5%인 37만 명의 대학생을 수용하고 있으며, 기타 특수학교를 포함할 경우 전체의 25%(전국 220만, 수도권 55만 명)로 그 비중이 상당히 낮아졌다(IAURIF, 23).

인구 측면에서 보면 수도권은 다른 지역중심도시에 비하여 순인구 성장률이 낮게 나타나고 있다. 즉 도시인구 중에서 수도권 비중은 1962년 28.5%에서 1999년에 21%로 낮아졌다. 프랑스 전체에 대한 지방의 도시인구 비중은 1962년 52%에서 1999년 58%로 4% 증가한 반면에 수도권 비중은 1962년 18.2%, 1999년 18.6%로 불과 0.4%만 증가하였다(IAURIF, 20). 또한 수도권 인구성장률은 1990년부터 2.7% 수준을 유지하여 전국 평균 3.3%보다 낮고, 1990년 이전보다 아주 낮은 성장 추세를 보이고 있다. 특히 Rhone-Alpes지역은 수도권보다 성장률이 높다(Madiot et Mestre, 110).

G. Baudelle의 분석에 의하면 북부와 북동부지역은 산업의 유출로 어려운 반면에 서부와 중부지역은 인구성장과 고용관계의 놀랄만한 부흥이 나타나고 있다. 전체적으로 국토계획은 과거 □파리와 프랑스 사막□의 이미지를 수정하고, 활동과 설비투자 및 생활 방식을 동질화하는데 성공한 것으로 평가되고 있다(Phlipponneau, 119).

2) 정책수단별 효과

(1) 분권화 측면

수도권의 계획 및 관리는 처음에 중앙정부가 주도하였는데 지방분권화와 더불어 수도권을 광역지방자치단체(레지옹)로 승격시키고 계획 및 관리에 대한 권한이 레지옹에게 부여되었다. 이에 따라 수도권 정책은 주민의 대표기관인 레지옹의회가 중심이 되어 주요한 정책과제와 재원배분 등에 대하여 지역주민 및 여러 단체와 충분한 논의를 거쳐 합의를 도출함으로써 정책에 대한 반발을 줄이고 주민의 관심과 참여를 제고하였다.

수도권의 입지규제에 관련된 지방분산위원회와 지역균형발전정책과 관련한 중앙차원의 국토개발계획심의회(CNADT) 등에 지방자치단체장과 여러 단체의 대표를 참여하도록 제도화하여 중앙정부의 정책에 지역의 의사를 반영하는 기회를 부여하고 지역실정에 맞는 정책이 수립□집행되는데 기여하였다.

수도권 및 지역균형발전정책에 대하여 중앙과 지방이 협의할 때 종전과는 달리 중앙정부가 파견한 지방대표인 지사(pr□fet)에게 권한을 위임하여 지방자치단체의 대표와 협상함으로써 지역실정에 부합한 합의가 도출되고, 정책의 실효성 확보에 기여하였다. 레지옹 지사는 국가대표로서 정부 정책을 집행하고, 국가와 레지옹간의 중재자로서 국가와 레지옹간 계획계약의 체결 때에 국가대표로서 협상하고 서명하였다.

1984년 계획계약제 채택 이전에는 지역발전에 관련된 국가 예산의 경우 지방의 협의를 거치지 않고, 장관이 가변적이고도 비밀리 레지옹간에 배분하여 투자사업의 불확실성 등 많은 문제점이 있었다. 계획계약제에 의한 계약의 절차는 국가와 지자체간의 협의와 DATAR에 의한 조정을 통하여 투자액이 결정되는 것으로 발전된 형태로(배준구, 1998, 308) 투자사업의 안정성 확보와 계획의 분권화□민주화와 기존의 문제점을 많이 개선하게 되어 긍정적인 평가를 받고 있다.

(2) 분산화 측면

① 입지규제 및 지방분산

파리지역의 입지규제 수단인 건축허가, 과밀부담금 제도와 자연환경보전지역의 설치는 시행 후 다음과 같은 결과를 가져오는데 기여하였다. 즉 1954-1984년에 파리의 4,200개의 공장이 이전하였고, 파리지역에서 없어지거나 신설되지 않은 약 20만개의 일자리를 지방에서 직접 창출하게 되었다. 그리고 공장이전 작업으로 인하여 간접적으로 창출된 것까지 합하면 지방에서는 6만개의 일자리를 창출하는 효과를 가져왔다(Basti□, 29-30).

공장이전은 1955-1960년에 약 130,000개, 1961-1964년에 210,00개의 일자리를 창출하였으며, 이 중에서 파리권(r□gion parisienne) 이외의 파리유역권(bassin parisien)에 47%, 기타 프랑스 지역에 53%가 이전하였다(Basti□, 30). 파리지역의 공장부지 건설 비중은 1955년 31.6%를 차지하였으나 1960년에 23.5%, 1961년부터는 겨우 13%가 되었고, 1961-1966년에 파리지역 공장의 철거 면적은 325,000m2로 건설면적 295,000m2를 앞섰다(IAURIF, 18).

건축허가와 과밀부담금 제도는 파리에 입지할 공장이나 사무실 착공 억제에 효과적인 수단이었지만 원래 의도와 같이 낙후지역으로 이전한 경우는 드물고 파리주변 지역으로 많이 이전하여 기대효과에 미치지 못하였다. 과밀부담금은 도로건설 및 지방분산 재원으로 활용되어 지역발전에 기여한 반면에 수도권내 노후시설의 증가와 신규 도시기능의 수용 곤란과 같은 문제도 제기되고 있다(Madiot et Mestre, 119-120).

) 1981년 DATAR의 연구 결과에 의하면 수도권의 공장 감소의 경우 파리 및 인근지역을 떠난 10개 중에서 5개는 단지 없어지고, 4개는 파리 주변지역으로 이전하고, 1개만이 실제로 지방에 정착하였다(Madiot et Mestre, 119).

각종 기관의 지방이전 정책은 1963년에 DATAR가 창설 후 그 범위를 행정 및 공공기관으로 확대되었다. 교육□연구□금융 및 공공기관의 지방이전 정책은 상당한 효과를 거두었으나 3차 산업의 지방분산은 효과가 낮은 것으로 나타나고 있다(IAURIF, 19). 교육□연구부문의 경우 20년 전부터 지방대학의 발전이 뚜렷하게 나타나고 있고, 우수한 인재를 양성하는 각종 특수분야의 고등 교육기관(Toulouse의 항공부문 등)이 지방으로 이전하였고, 교육 및 연구 중심지대가 육성되었다. 금융부문은 파리에 집중된 금융기능이 리용으로 분산되었고, 파리로부터 상당히 떨어진 파리유역 및 교외지역의 도시로 금융기능이 분산되어 성장하고 있다.

수도권 공공기관의 지방이전은 1960년대 초반부터 추진되었는데 특히 1990년대 들어와 공공기관의 지방분산정책이 강력하게 추진되어 상당한 성과를 거두었다. 즉 1991년 및 1992년의 3차례에 걸친 국토개발계획부처간위원회(CIAT)의 회의에서 2000년 이전까지 3만 명의 공공기관(18개) 직원을 지방으로 분산시키는 계획을 결정(CIAT는 2000년 5월 18일에 4,600명을 추가하기로 결정함)하고, 1991-1999년 사이에 17,264명의 직원이 실제로 지방으로 이전하였다(Madiot et Mestre, 117). 그리고 프랑스의 최고 행정엘리트를 교육하는 국립행정학교(ENA)가 1991년 11월에 Strasbourg로 이전하기로 결정된 후 2단계(제1단계로 1993년 1월, 제2단계 1994년 1월)로 나누어서 이전되었다(Fouch□, 136-139)

1960년에 전국 상위 100대 회사 중에서 87개가 파리에 본사를 두었으나 1991년에는 57개만이 파리에 본사를 둘 정도로 상당히 지방분산이 이루어졌다. 그러나 2차 산업과 마찬가지로 3차 산업도 진정한 의미의 지방분산은 이루어지지 않았고 기업 확장에 의한 단순한 고용창출 효과만이 일어났으며, 고차 서비스나 핵심기능은 여전히 파리에 남아 있어 만족할만한 성과를 얻지 못하였다는 견해도 있다(이현주, 25-27).

② 지역개발지원제도

파리의 집중을 억제하기 위하여 처음에는 개발유도 지역에 대한 간접적 지원 방법과 지방에 대한 세제 혜택을 부여하였으나 이러한 조치는 실제로 큰 효과를 얻지 못하였다(IAURIF, 18). 이에 따라 지역개발지원제도는 건축허가 및 과밀부과금과 병행하여 지방분산 및 고용창출효과를 갖는 기업 선정과 지원비율 등의 체계화를 통하여 지원효과를 제고하였다. 지역개발에 대한 직접적인 지원 형태는 여러 가지가 있는데 특히 국가의 시설투자 사업계획에 따라 추진된 대학설립, 공항, 고속도로, 철도, 정보통신, 관광정비, 국립공원 등의 지원이 가장 효과적이었다.

지역불균형시정기금과 수도권코뮌연대기금은 레지옹간 불균형 완화와 수도권 연대에 기여하고 있다. 이를테면 지역불균형시정기금은 재정잠재력이 레지옹(26개)의 전국평균을 초과하는 레지옹(2001년 3개)으로부터 공제한 것을 전국 평균의 15%미만인 레지옹(2001년 13개)에 총 39억 프랑(6억 유로) 배분하여 지역불균형 완화에 기여하였다(Minist□re de l'int□rieur, 34).

(3) 분업화(특성화) 측면

① 첨단산업지대

지역별 산업 특화 전략에 의한 첨단산업지대는 Sophia Antipolis, Toulouse 등 남부지역에서 상당한 성과를 거두고 있으나 동부와 서부의 일부 지역은 아직까지 성과가 미흡하다. 즉 1969년부터 조성된 Nice 인근 Sophia Antipolis는 1998년 현재 1,103개 기관 입주와 18,536명을 고용하여 성공 사례로 평가받고 있다. 성공요인은 엄격한 개발원칙, 업종간 혼합과 교류(인적, 정보), 양호한 입지 여건, 개발관리주체(컨소시엄: 의회, 상공회의소, 9개 시)의 국제마케팅 등을 들 수 있다(황명찬, 257; Daviet, 233). Toulouse는 지리적 여건을 활용하여 항공과 정보통신산업에 대한 투자(기반조성, 정부지원), 기업유치, 파리 다음으로 많은 대학을 유치하여 첨단산업의 본거지가 되는 성과를 거두었다. 우수 인재를 양성하는 14개 특수학교(grandes □coles)가 있고, 340개 연구소에 1만 여명이 연구원으로 있다(조선일보, 2000.8.7).

첨단산업지대는 국가차원에서 기술적 연계망을 형성하고, 기술 낙후지역에 대하여 기술교육을 할 수 있는 □중소기업기술혁신센터(CRITT)□를 설치하여 지방자치단체와 연계하여 사업을 추진한 결과 좋은 성과를 거두는데 기여하고 있다(Daviet, 233).

② 산업전환지대와 기업지구

산업전환지대는 산업재구조화의 어려움을 돕기 위하여 지정되어 고용창출보조금 등을 지원하였는데 그 결과는 긍정적으로 나타나고 있다(이현주, 25-30). 즉 1962년과 1968년 사이 파리 대도시권내 공업부문 고용인 수가 21,000명 감소한데 반해 지방에서는 50만 명이 증가하였고, 고용 증가 중에서 3분의 2가 국토의 서쪽지방에서 나타나고. 이와 함께 파리지역에서 탈산업화 운동이 진행되었고, Bretagne지역과 Basse-Normandie지역에서 신규 고용이 많이 창출되었다. 이에 따라 고용인구면에서 보면 동부와 서부간의 불균형과 파리와 지방간의 불균형이 다소 수정되었다.

기업지구는 Dunkerque 기업지구의 경우 대기업(Pechiney, Coca-Cola 등)의 입주로 기반산업이었던 조선업 경기쇠퇴로 상실된 고용기회가 다시 확충되는 성과를 거두고 있는 반면에 지중해 연안의 2개 지구는 아직까지 성과가 미흡한 실정이다.

③ 균형도시 및 중소도시 정책

균형도시정책은 지역별로 내생적 발전을 도모할 수 있는 첨단산업을 유치하고, 시설투자를 통한 고용증대를 도모함에 따라 8개 균형도시의 연평균 인구성장률은 1962-1990년 사이에 1.7%로 프랑스 전체의 성장률 0.7%보다 훨씬 높고, 파리권 성장률의 2배를 초과하고 있다. 1962년 균형도시의 인구는 파리권의 61.9%에서 1990년에는 80%에 달하는 긍정적인 결과를 나타내고 있다(Madiot et Mestre, 151-152).

반면에 이 정책은 시행 후 10년도 되지 않아 인구가 소수의 거점도시로 집중하는 현상이 발생하고, 많은 시설의 유치에도 불구하고 파리에 대한 대항거점 기능이 약하였다. 이에 따라 균형도시정책은 중소도시(인구 2만- 20만 명)의 성장에 역점을 두면서 조화로운 국토 공간을 형성하는 중소도시정책으로 전환하였다. 양 중심의 정책에서 질 중심으로 목표를 전환하고, 고급서비스산업의 도입과 재개발계획을 통한 교통, 교육시설의 투자 증대와 문화적 기능을 육성하여 비교적 긍정적 평가를 받고 있다.

④ 특정지역개발정책

특정지역개발정책은 다음에서 보듯이 상당한 효과를 나타내었다. 즉 서부 농업지역에서 고용이 현저히 증가하고, 1960년대에 비하여 1970년에는 2배 이상 증가하였다. 1962-1968년에 서남부지역 공업부문의 고용은 2O만 명이 증가하였는데 이는 1956-1962년에 40만 명이 유출된 것과 비교하면 괄목할만한 결과이다(Hansen, 56). 1982년 인구조사에 의하면 공업부문의 고용은 Bretagne에서 1968년 13.6만, 1975년 18.1만, 1982년 19.7만 명으로 소도시 및 농촌지역에 입주한 기업들의 성장이 아주 높고, 인구가 10만 명을 초과하고 처음으로 이주 결과가 양(플러스)으로 나타나고 있다(Phlipponneau, 114).

지방계약(contrats de pays)은 1975년 설치되어 1975-1981년에 357개의 계약이 체결(8,000개의 코뮌과 5백만 명이 해당됨)되는 긍정적인 결과를 가져왔다. 다만 부분적으로는 다수의 사업의 독창성 결여와 의회의원들의 가시적 효과가 있는 경제활성화사업 선호 등의 문제점도 있었다(Madiot et Mestre, 164-165).

해안지역의 경우 Languedoc-Roussillon지역에 대한 바캉스 철의 중요한 관광지로 조성하는 총체적 개발계획의 시행, Aquitaine지역의 자연녹지지역의 이용을 제한하는 공간개발, Corse섬의 공간계획 및 개발 등이 긍정적인 평가를 받고 있다.

Ⅳ. 정책적 시사점

1. 프랑스와 한국의 수도권 정책수단의 비교

수도권 정책은 크게 3가지 유형으로 구분할 수 있다. 첫째는 특별한 입지규제를 하지 않는 완전 자유방임정책, 둘째는 수도권 규제를 하지 않는 대신 지역개발을 강력히 추진하는 경우, 셋째는 수도권 규제와 지역개발정책을 동시에 추구하는 경우이다(황명찬. 475-476). 프랑스와 한국의 수도권 정책은 3가지 유형 중에서 셋째 유형에 해당한다.

프랑스는 수도권 정책에 따라 1960년에 수도권정비계획(PADAOG)을 마련하였는데 인구성장의 과다로 실효성이 약하여 수정을 거쳐 1965년에 수도권기본계획(sch□ma directeur)을 수립하였고, 1976년에 다시 수정하여 수도권정비기본계획

(SDAURIF)을 수립하였다. 2000년에 수도권의 계획인구는 1965년 계획에서 1,400만 명, 1976년 계획에서 1,200만 명으로 정하였는데 실제 인구는 약 1,100만 명으로 계획인구보다 상당히 적었다(IAURIF, 27-28).

이에 비해 한국의 수도권 인구는 제1차 국토계획의 목표 년도인 1981년 계획치는 1,098만 명이었는데 실적치는 1,475만 명이었고, 제2차 국토계획 목표 년도인 1991년 계획치가 1,575만 명이었는데 실적치는 1,902만 명으로 계획치에 비해 실적치가 훨씬 높아 프랑스와 대조를 이루고 있다(김용웅, 428).

<표 3> 프랑스와 한국 수도권 정책의 주요 수단 비교

프랑스의 정책수단		한국 채택	비 고(차이점)
분권화측면	수도권 지위와 권한(인사, 조직 등의 독자성 부여)	X	-프랑스는 수도권의 지위를 1972년 영조물법인, 1982년 지방 자치단체로 하고, 1995년부터 레지옹이 수도권 계획 수립
	계획계약제	X	-1984년부터 4차례 국가와 레지옹간 계획계약 체결
	정책관련기구 지방대표 참여	X	-지방분산위원회, 국토개발계획심의위원회 등의 지방대표 참여
분산화측면	건축허가제	O	-프랑스는 1950년, 한국은 1994년 총량규제(공장, 공공청사 등) 도입 -프랑스는 한국보다 규제가 강하고, 탄력적 규제시스템 운용
	과밀부담금제	O	-프랑스는 1960년, 한국은 1994년에 도입하였는데 대상지역 범위, 부담률, 수입활용방법 등에서 양국간 차이가 있음
	자연환경보전지역	O	-프랑스는 1975년, 한국은 1984년에 채택 -운용 면에서 프랑스는 한국보다 엄격히 규제, 관리
	각종 기관의 지방이전	O	-프랑스는 1960년대부터 추진하였고 1990년대에 이를 강화함 -한국은 1970년대 초반부터 추진
	지역개발지원제도	O	-프랑스는 수도권코뮌연대기금과 지역불균형시정기금을 채택하고, 지원제도의 선정방법, 지원비율 등에서 한국과 다름
분업화측면	첨단산업지대	O	-프랑스 1969년부터 조성하여 전국에 40여 개 설치 -한국은 1973년부터 조성하여 1990년대에 약 10개 단지 조성
	산업전환지대 및 기업지구	X	-프랑스는 1967년 산업전환지대 도입 후 1984년 15개 설정, 기업지구 1986년 3개 지정, 한국은 둘 다 도입하지 않음
	균형도시 및 중소도시정책	O	-프랑스 균형도시는 1964년 및 1970년, 한국의 성장거점도시는 1982년 지정, 양자는 규모, 도시간 연계, 집행과정 등에서 차이가 있음 -프랑스는 1971년, 한국은 1982년 중소도시정책 추진, 한국은 집행수단 결여, 투자내용, 문화기능 육성에서 프랑스와 다름
	특정지역개발정책	O	-프랑스는 1975년 지방계약, 1984년부터 계획계약 활용, 해안지역의 정책지역 확보와 공간이용 방법 등에서 한국과 다름 -한국은 1960년대부터 특정지역을 지정하여 개발사업 시행

프랑스의 수도권 정책 수단은 한국과 비교하면 <표 3>과 같이 분권화 측면은 채택되지 않았으나 분산화와 분업화(특성화) 측면의 정책수단은 대부분 채택되었다. 다만 분산화 및 분업화 측면의 정책수단은 내용이나 운용에서 상당한 차이를 나타내고 있다. 즉 프랑스의 수도권 정책수단은 한국과 유사한 점이 많으나, 한국에 비해 목표에 부합하는 정책수단의 운용 방법과 시기(예를 들면 1950년에 프랑스가 도입한 건축허가제는 한국이 1994년에 도입한 공장, 공공청사 등에 대한 총량규제에 비하여 규제강도가 훨씬 강하였고, 탄력적 규제시스템에 바탕을 둠), 수도권 억제와 함께 비수도권(지방) 발전의 중시, 정책의 조정 및 추진 기관(DATAR, 수도권의 광역행정 조직 등) 등에서 한국과 차이를 보이고 있다. 결국 이러한 차이점은 프랑스의 수도권 정책이 한국보다 수도권 인구 집중의 억제 효과를 훨씬 크게 한 것으로 판단된다.

한국의 수도권 정책에 대한 평가에 의하면 공업지역의 축소, 공장규제시책(설립, 이전, 신□증축), 교육시설의 규제, 공공기관의 지방분산 등에서 상당한 성과를 거두었으나(국토개발연구원, 1992), 대체적으로 목표에 미치는 못하는 정책결과를 보여주고 있다. 이는 한국의 수도권 정책이 목표에 걸 맞는 정책수단을 제대로 갖추고 추진하지 못한데 원인이 있는 것으로 보고 있다(황명찬 478-480). 즉 지나치게 제조업입지 규제 일변도에 따른 인구분산 효과가 미흡하였을 뿐만 아니라 3차 산업(특히 중추관리기능)의 지방분산이 매우 미흡하였으며, 서울의 흡인력에 대항할 수 있는 지방개발 내지 지방대도시권의 개발이 거의 없었고, 정책의 일관성이 결여되었다. 특히 제2차 국토계획 기간(1982-1991년)에 성장거점도시에 대한 개발은 정치적 반발로 성장거점도시육성법이 제정되지 못하고 수정되었는데, 수정계획의 광역도시권개발도 이를 뒷받침하는 법제의 정비가 없어 실효를 거두지 못하였다.

2. 수도권 관리 및 지역균형발전정책 기조

프랑스 수도권 정책은 수도권 관리 및 지역균형발전 차원에서 다음과 같은 정책적 시사점을 주고 있다.

첫째, 프랑스 수도권 정책은 수도권만이 아니라 지역균형발전의 시각에서 수도권과 비수도권(지방)이 상생□보완□협력하는데 중점을 두었다는 점이다. 즉 프랑스의 수도권 정책은 단순한 수도권의 인구 집중 억제가 아니라 비수도권에 대한 종합적이고 체계적인 지원과 투자(기반시설 확충, 세제 우대, 보조금 지급, 고용촉진 등)를 지속적으로 추진하는데 역점을 두었다. 이러한 정책은 수도권의 인구집중 억제(전체 인구의 19% 미만 수준으로 유지)와 병행하여 실질적인 지방 발전을 통하여 수도권에 대한 규제 완화 및 경쟁력 강화 정책에 대한 반발을 줄이고 당위성을 확보하는 계기를 마련하였다.

둘째, 프랑스는 수도권을 단순히 규제하는 차원이 아니라 수도권의 중심부인 파리시의 성장을 억제하되 국토공간 및 광역도시권의 관리 차원에서 문제 해결을 위한 정책수단을 모색하였다. 즉 파리지역 성장억제 정책을 추진한 결과 규제 지역인 파리시를 벗어나 파리 주변지역에 입지하고, 규제의 실효성이 낮음에 따라 수도권계획의 수립과 함께 수도권 정책을 전환하였다. 특히 1980년대 말부터는 수도권을 유럽통합 시대의 중심도시로 건설하고, 생활의 질을 제고하기 위해 수도권의 성장과 지방 발전을 병행하는 정책이 도입되었다. 수도권은 이제 국토공간구조상 핵심지역으로서 지방의 중심도시와 연계되고 있고, 광역대도시권 차원에서 관리를 한다.

셋째, 프랑스 수도권 정책은 법제의 신축성과 연계성의 확보, 비현실적인 성장 목표와 논리를 수정하고 점진적으로 개선책을 도모하였다. 국토계획과 수도권계획 및 계획계약과의 연계를 통하여 계획의 실효성과 안정성을 확보하였다.

넷째, 프랑스 수도권 정책은 추진과정에서 부처간 이기주의를 벗어나 범부처적 차원에서 정책을 조정□조화하는 지역균형발전정책 전담 기구(DATAR)의 역할이 매우 컸다. DATAR는 각종 기금 및 보조금 배분, 계획 수립의 지침 제시 및 협상 등을 통하여 정책의 일관성과 실효성 확보에 크게 기여한 것으로 평가되고 있다.

3. 정책수단별 시사점

1) 분권화 측면

첫째, 지방분권화 시대에 걸맞게 지방자치단체의 권한이 확대되고, 광역행정 체제가 정비되었다는 점이다. 즉 지방분권화 이전에는 수도권의 계획 및 관리를 중앙정부가 주도하였는데 지방분권화와 함께 수도권(일드프랑스 레지옹)을 광역지방자치단체의 지위로 승격시키고, 지방자치단체에게 수도권(비수도권 포함)의 계획 및 광역행정에 대한 권한을 부여하였다.

둘째, 수도권 및 지역발전계획에 분권화계획의 새로운 수단으로 계획계약제를 도입하여 긍정적인 평가를 받고 있는 점을 들 수 있다. 한국의 경우 중기지방재정계획은 지역발전계획과 예산의 연계성이 확보되지 않아 실효성이 약한 점을 감안 할 때 향후 프랑스의 계획계약(contrat de plan) 제도의 도입을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 다만 새로운 제도를 도입할 때는 한국의 정치□행정□재정□계획□문화 등에 대한 고려가 중요하다. 즉 현행 중기지방재정계획과 계속비 제도와의 보완관계, 재원조달과 지방자치단체의 재정부담 정도, 제도의 불이행에 따른 대책, 투자대상사업 선정과 재원배분의 정치적 이해관계, 이를 추진할 중앙정부 및 자치단체 의 인력□부서□역할 분담 등에 대한 검토□보완이 요청된다. 이에 대한 충분한 고려 없이 단순히 제도를 도입할 경우 형식화될 가능성이 많으므로 전면적으로 도입하기보다는 시범적으로 적용해 본 후 단계적□점진적으로 확대해 나가는 것이 바람직하다.

셋째, 지역균형발전정책 관련 기구(위원회)에 지방대표 참여가 확대된 점을 들 수 있다. 국토개발계획심의회(CNADT)에 다수의 지방자치단체장과 각종 단체의 대표를 참여시키고, 건축허가와 관련된 지방분산위원회에 지방의회의원을 참여시켜 중앙정부의 정책에 지역의 의견을 반영하고 있다. 이런 점에서 보면 우리나라의 수도권 및 지역균형발전정책 관련한 중앙차원의 각종 의사결정기구(위원회 등)에 지방 대표(지방자치단체장, 의회의원, 각종 단체의 대표 및 전문가)의 참여를 한층 확대할 필요가 있다.

넷째, 특별지방행정기관의 개혁을 들 수 있다. 프랑스는 여러 중앙정부 부처(특별지방행정기관)의 대표를 일원화(국가 임명 지사)하고, 종전에 장관이 갖고 있던 권한(특히 재정)을 지사에게 위임하여 실제로 지역에서 지자체의 대표와 투자사업의 협상과 실질적 협력을 용이하게 하였다. 이런 점에서 볼 때 우리나라도 프랑스와 같이 특별지방행정기관(국토관리청, 해양수산청, 환경청 등)의 일원화와 중앙정부의 권한 위임 및 업무 조정, 각종 국가 및 지역발전사업과 관련하여 지방자치단체와 실질적으로 협력하고 지원할 수 있는 체제의 구축 등의 제도 개혁이 요청된다.

2) 분산화 측면

첫째, 우리나라의 수도권 공장규제 제도는 프랑스의 입지규제에 관련된 건축허가(agr□ment) 제도의 운용 방식에 비추어 볼 때 그 목적과 수단에 대한 재검토와 함께 운용방식의 개선이 요청된다. 프랑스의 건축허가 제도는 두 가지 목표, 즉 파리가 세계적인 도시로 발전하는데 기여할 수 있는 특정 산업을 선택하여 과밀을 완화하고 지나친 산업성장을 억제하며, 또한 입지 변경이 가능한 공장을 선별하여 이를 유치(이전)할 대상지역으로 유도하는데 있다. 또한 건축허가제는 DATAR가 중심이 되어 건축허가에 대한 정보 제공과 함께 지방으로 이전할 경우 입지선정 및 이에 따른 보상(인센티브) 등에 대하여 대상 기업과 협상을 하는 탄력적 규제 시스템을 운용하고 있다. 이런 점에서 한국의 수도권의 공장규제 제도는 공장입지의 지방분산이라는 목표를 달성하기 위한 이전대상 공장의 선택 내지는 선별하는 기능과 기준이 결여된 채 획일적으로 규제하는 현행 방식을 보완□정비할 필요가 있다.

둘째, 우리나라의 과밀부담금제는 프랑스와 유사하지만 부과대상지역의 범위, 부담률, 부담금 수입의 활용방법 등에서 프랑스 제도의 장점을 본 받을 필요가 있다. 즉 과밀부담금은 수도권내에 있는 파리시뿐만 아니라 주변의 도시도 부과금 대상지역에 포함하고 있고, 일부 지역(신도시, 농촌, 특정면제구역)의 경우 면제를 해주고 있다. 프랑스의 과밀부담금은 과밀의 정도에 부담률을 차등화하고 있으며, 파리에서 외곽으로 나갈수록 부담률을 낮게 적용하고 있다. 프랑스의 과밀부담금 수입은 일드프랑스 레지옹(수도권)의 예산(설비투자부문의 수입)에 계상되어 공공투자시설의 정비나 수도권내의 분산정책을 위하여 사용되고 있다.

셋째, 지역균형발전을 위한 재정지원제도의 개선을 들 수 있다. 프랑스는 우리나라와 달리 건축허가 및 과밀부과금 제도와 병행하여 지방분산 및 고용창출효과를 위해 지원대상기업의 선정을 엄격히 하고, 지원비율 등을 체계화하여 지원효과를 제고하고 있다. 또한 지역불균형을 시정하기 위하여 1990년대부터 수도권기초자치단체(코뮌)연대기금(1991년 신설)과 지역불균형시정기금(1992년 신설) 제도를 채택하고 있는데 우리도 이러한 제도의 도입을 적극적으로 검토할 필요가 있다.

3) 분업(특성)화 측면

첫째, 지역별 산업특성화 전략의 경우 첨단산업지대 조성 때 지역별로 특정 산업에 대한 투자를 그 지역의 대학특성화(Toulouse의 항공과 정보통신산업)와 연계하여 산학협동의 효과를 높이고 있는 점은 귀감이 된다.

둘째, 첨단산업지대의 경우 내부연계망의 활성화, 다른 지역의 첨단산업지대와 연계망 조성, 지역 내 자생적으로 교육할 수 있는 인프라 구축, 국가차원의 기술연계망 형성 및 기술낙후지역에 교육을 하는 □중소기업기술혁신센터□의 설치를 통한 지방자치단체와 사업의 연계화 도모 등이 요청된다.

셋째, 중소도시육성정책에서 조화로운 국토 공간을 형성을 위하여 문화적 기능에 비중을 두는 중심지의 재활성화와 옛 주택의 개량, 보도 및 녹지의 설치 등을 통하여 지역 특성을 살리고 삶의 질 향상에 중점을 두는 것은 우리에게 시사점을 준다.

넷째, 특정지역개발정책 중에서 해안지역의 관리를 들 수 있다. 즉 해안선 보호 및 자연녹지지역을 보존하는 기구의 설치를 통하여 해안 보존과 함께 최소한의 시설을 갖춘 휴양지 개발, 일정 면적을 정책지역을 확보하여 해안지역의 관광지정비사업을 시행하고 있는 점이 이에 해당한다.

V. 결  론

프랑스의 수도권 정책은 제2차 세계대전 이후 파리지역의 지나친 인구 및 산업 집중을 억제하고 지방발전의 촉진에 역점을 두었다. 파리성장억제정책은 초창기에는 도시의 내부구조 개선과 물리적 환경정비 등에 역점을 두었으나 정책의 실질적 효과는 미흡하였다. 이에 따라 성장억제정책은 1950년대 중반부터 수도권 산업입지정책과 함께 파리시 및 주변지역을 대상으로 광역도시권 차원에서 수도권계획을 마련하여 정책의 실효성을 확보에 중점을 두었다.

이러한 수도권 정책은 지역균형발전 차원에서 수도권뿐만 아니라 비수도권(지방)의 발전을 위한 각종 정책 수단(분권화, 분산화, 분업화 내지 특성화)을 연계하여 추진하였다. 그리고 최근에는 신지방분권화와 세계화 시대를 맞이하면서 파리와 수도권의 국제적 위치를 강화하는 정책과 파리지역과 다른 지역간의 불균형을 감소시키는 정책 양자간의 모순을 해결에 초점을 두고 있다

프랑스의 수도권 정책 수단은 한국과 비교하면 분산화와 분업화(특성화) 측면의 정책수단은 대부분 채택된 반면에 분권화 측면은 채택되지 않았다. 분산화 및 분업화 측면의 정책수단은 내용이나 운용에서 상당한 차이를 보이고 있다. 즉 프랑스의 수도권 정책수단은 한국과 유사한 점이 많으나 한국에 비해 목표에 부합하는 정책수단의 운용방법과 시기, 수도권 억제와 함께 비수도권(지방) 발전의 중시, 정책의 조정 및 추진 기관(DATAR, 수도권 광역행정조직 등) 등에서 한국과 상당한 차이를 보이고 있다. 결국 이러한 차이점은 프랑스 수도권 정책이 한국보다 수도권 인구 집중의 억제 효과를 훨씬 크게 한 것으로 판단된다. 따라서 한국의 수도권 정책은 향후 프랑스 수도권 정책이 내재하고 있는 장점을 살려나가는데 역점을 둘 필요가 있다.

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Fr□my, D. M. (2001). quid 2002. Paris: Editions Robert Laffont.

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裵俊銶: 프랑스 파리제2대학교에서 법학 박사학위를 취득하고(논문: Structures  et contr□le des collectivit□s locales: valeur de l'exp□rience fran□aise par rapport au contexte cor□en contemporain, 1988), 현재 경성대학교 정치행정학부 교수로 재직중이다. 주요 관심분야는 지방자치 및 재정, 지역계획, 비교지방행정이며, 저서로는 □지방분권형 국가 만들기□ (공저, 2003), □한국지방자치론□ (공저, 2000), □지방화시대의 도시관리와 정책□ (공저, 1996), □지역균형발전을 위한 재원조달과 운영방안□(2001), □프랑스의 국토 및 지역계획의 개혁과 새로운 계획기법□(1998), □지방자치 후 정부간 갈등의 실태와 개선방안□(1997), 등이 있다. 경력으로는 경성대학교 기획조정처장, 전국대학교 기획실(처)장협의회 감사 및 부회장을 역임하였다.

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