주민감사청구하에서 주민과 지방정부간 갈등관리 방안

- 환경보전 및 지역개발 사례를 중심으로 -

Conflict Management Between Residents and Local Government in the Residents' Audit Demand

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울) : 187∼204

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이 성 진(경상대학교)

주민감사청구제하에서 주민은 지방정부에 대한 통제기관으로서, 지방자치단체는 수감기관으로서, 상급행정기관은 감사기관이 된다. 이러한 특성상 주민감사청구제하에서 주민과 지방정부간에는 갈등이 발생할 가능성이 높다. 이에 본 연구는 통영시와 김해시의 주민감사청구 사례를 분석하여 참여집단들 상호간에 나타나는 갈등의 양상을 고찰하고, 이를 바탕으로 적절한 갈등관리 방안을 모색하고자 하였다.

분석결과에 따르면 주민과 기초자치단체간, 주민과 광역자치단체간에 갈등이 나타나고 있다. 주민과 기초지방정부간의 갈등해소를 위해서는 근본적으로 지역개발과 환경보전의 논리간의 조화가 요구된다. 주민과 광역자치단체간의 갈등을 줄이기 위해서는 우선적으로 감사기관의 공정성과 독립성을 확보하는 것이 중요하다.

주제어 : 주민감사청구제, 지방정부, 갈등관리, 감사, 환경

Ⅰ. 서  론

1999년 8월의 지방자치법 개정에 의해 도입된 주민감사청구제는 자치단체장의 권력남용과 비효율적인 행정에 대한 견제장치로서 주민에 의한 대지방정부 통제방법의 하나이다(김병국, 2000:37-41). 따라서 주민감사청구제하에서 주민은 지방정부에 대한 통제기관으로서, 지방자치단체는 수감기관으로서, 상급행정기관은 감사기관이 된다. 이러한 특성상 주민감사청구제하에서 주민과 지방정부간에는 갈등이 발생할 가능성이 높으며, 특히 각 집단의 행태나 역할 및 청구결과와 관련하여 참여기관에 지속적인 불만제기와 대립이 나타나고 있다(김인·류춘호, 2001: 31-54). 충남 당진군·서울송파구·경북성주군 등의 주민감사청구사례들에 대한 연구는 청구절차·감사과정·감사결과 등과 관련하여 지속적인 대립이 나타남을 보여준다(이성진, 2001: 93-116).

갈등은 표면적인 대립적인 행동만을 지칭하는 것은 아니고, 갈등 상황을 지각하고 긴장·불안·적개심 등을 느끼면 갈등 상황은 존재하는 것이다(오석홍, 1999: 634). 따라서 주민감사청구제는 주민과 지방정부간 갈등의 연속선이라 할 수 있다. 갈등은 어떻게 다루어지는가에 따라 성과를 높이기도 하며, 나쁜 영향을 미치기도 한다(이수도, 2000: 212-215). 달리 말해, 집단간의 대립이나 갈등은 제도상의 문제점을 발견하고 해결하여 제도의 발전을 조장하는 순기능을 하지만, 심각한 경우 주민·광역자치단체·기초자치단체간의 상호불신과 반목을 통해 지방자치의 발전을 저해한다. 따라서 주민감사청구제의 시행과정에서 나타나는 갈등을 해소할 필요성이 있다.

주민감사청구하에서 주민과 지방정부간 갈등관리 방안

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울)

이러한 필요성 하에 본 연구는 주민감사청구 사례를 분석하여 참여집단들 상호간에 나타나는 갈등의 양상을 고찰하고, 이를 바탕으로 적절한 갈등관리 방안을 모색하고자 한다. 주민감사청구 사례중 기초자치단체에 대한 주민감사청구 사례로 한정하며, 여러 참여집단중 주민과 지방자치단체간의 관계에 한정하고자 한다. 또한 주민감사청구의 여러 내용중 지역개발과 환경보존과의 관계에 초점을 두고자 한다. 지방화에 따라 지방정부의 지역개발에 대한 관심과 사업이 급증하는 반면에 쾌적한 환경과 삶에 대한 주민들의 관심 역시 증가하고 있어 지방정부의 지역개발과 환경보호를 위한 주민운동간의 갈등은 지방자치에서 중요한 이슈가 될 것이기 때문이다.

Ⅱ. 주민감사청구제하의 갈등요인과 갈등관리방안

1. 주민감사청구제의 갈등

갈등은 둘 이상의 행동주체간의 대립이나 반목이며, 갈등이 발생하기 위해서는 서로 달리 인식될 수 있는 둘 이상의 집단간의 상호작용, 목표의 양립불가능성 또는 이해의 쟁점, 가치추구를 위한 행동요소 등이 있어야 한다(Stoner, 1978:345; Duncan, 1981:265; Zeigler et.al., 1985:31; Rahim, 1992:17; 최낙범·김석용, 2001:98-102; 전천운, 2001:223). 주민감사청구제하에서 주민은 자치단체장이나 행정공무원들에 대한 통제를 목적으로 감사를 청구하며, 기초자치단체는 수감기관으로서 주민통제의 원리하의 통제대상이 되며, 광역자치단체는 감사기관으로서 행정감사규칙에 따라 공정한 감사를 하여야 할 의무를 진다. 이처럼 주민감사청구제하의 제도상에서 요구되는 각 집단의 기능이나 역할이 다름에 따라 갈등이 발생할 가능성이 높으며, 갈등은 목표·인지·감정·행동 등에서 다양하게 나타날 수 있다.

주민감사청구제 갈등의 특징을 보면, 첫째, 주민들의 직접적·집단적인 참여에 따른 갈등으로, 주민들은 감사청구를 위해 연대서명을 하므로 주민들의 자발성과 주체성이 중요하다. 둘째, 주민운동의 연장선에서 나타나는 갈등이다. 주민감사청구의 사례들은 기존의 주민운동과 관련된 대집행부 반대운동이 감사청구라는 절차를 거쳐 제도권내로 흡수된 것이다. 셋째, 주민감사청구제의 갈등은 기존의 주민운동에 따른 주민과 지방정부간의 갈등양상과 다소 차이가 있다. 기존의 주민운동에 의한 통제는 정치적·상향적·비공식적 통제에 해당되지만(이규환, 1999: 154-160), 주민감사청구에 의한 통제는 법적·수평적·공식적 통제에 해당된다. 즉, 기존의 주민과 지방자치단체간의 갈등에 대한 사례나 연구들(권해수, 1993: 215-234; 행정자치부외, 1999: 115-142; 박호숙, 1996: 273-277; 김병준, 1995: 420-434; 허훈, 2001: 183-203)은 주민저항 운동 또는 집단행동에 대한 것(이종열, 1995: 379-396)으로 비제도적인 주민운동 차원이다. 이에 반해 본 연구는 주민과 지방정부간의 집단 또는 조직간 갈등이라는 점은 유사하지만, 주민감사청구제라는 법적·제도권내의 갈등이다.

2. 주민감사청구제하의 갈등발생요인

본 연구는 주민과 기초자치단체 그리고 주민과 광역자치단체에서 나타나는 갈등이며, 지역개발과 환경보전의 환경갈등 사례들을 분석하고자 하며, 감사청구이전부터 존재하던 갈등요소가 주민감사청구제하에서도 연장됨으로서 나타나는 갈등에 초점을 둔다. 그러므로 주민감사청구제의 갈등에 대한 심층적인 고찰을 위해서는 감사청구 이전의 갈등요인과 감사청구과정상의 갈등 요인을 모두 고려하여야 하므로, 주민감사청구제하의 갈등요인을 사전적 요인과 청구과정상 요인으로 구분한다. 사전적요인은 주민감사청구 이전부터 나타나는 주민과 지방정부간의 갈등요인에 해당되며, 청구과정상 요인은 주민감사청구 과정상에서 나타나는 갈등요인이다.

1) 사전적 갈등발생요인

사전적 갈등발생요인은 주민감사청구가 제기되기 이전에 발생하는 문제에 따른 갈등이다. 첫째, 본 연구에서 주민감사청구의 사례들은 주민과 기초자치단체간의 지역개발과 환경보전에 따른 환경갈등에 관한 것이므로 먼저 환경갈등의 발생요인에 대해 살펴보자.

주민과 기초자치단체간의 환경갈등은 환경에 대한 가치판단과 이해 관계에서 나타나는 갈등으로 위험시설·회피시설·혐오시설 등의 설치와 각종 사회간접자본시설 등의 설치와 관련된 갈등에서부터 각종 개발사업을 둘러싼 갈등까지 다양하다. 최근 들어 주민과 기초자치단체간의 환경갈등에 대한 빈도 및 사회적인 관심이 증가함에 따라 쓰레기 및 폐기물매립장 및 환경기초시설 등과 관련된 사례연구(권해수, 1993; 최낙범·김석용, 1995; 심문보, 1997; 엄귀섭, 1999; 박호숙, 2000; 윤영채, 2000; 윤영채·심문보, 2000; 황정원, 2000)가 나타나고 있다. 이들 연구들에서 나타나는 환경갈등 요인은 대체로 집단 상호간 목표와 상호기대의 차이, 사업의 우선순위나 사업내용 등에 대한 인지 및 태도의 차이, 의사전달의 문제, 환경파괴와 오염 등에 따른 환경적 요인, 지역경제 및 지가하락 등의 경제적요인, 협상이나 타협의 부족 등의 정치적요인 등이다.

주민과 기초자치단체간에 환경갈등과 관련하여 논의가 필요한 것은 지역개발과 환경보전의 관계이다. 지역개발과 환경보전의 관계에 대한 주장은 크게 경제성장우선론과 환경보전우선론으로 나누어지며, 최근에는 양자의 상호보완이 모색되고 있다(오세윤외, 1998:87-89). 민선이후 지방자치단체들은 대체로 경제적 논리와 효율을 중시하여 환경보전보다는 성장위주의 지역개발을 서두르고 있는 실정이며(최진제·백광호, 1996:11-12; 오세윤외, 1998: 85), 특히 서울근교의 수도권일대의 지방자치단체들은 더욱 지역개발을 최우선적으로 추진하고 있다(허재완, 1997: 234). 그러나 최근 들어 주민들의 쾌적한 삶에 대한 관심이 증가하고 환경단체를 중심으로 하는 사회단체들의 활동이 활발해짐에 따라 지방정부와 주민 또는 시민단체간에 지역개발과 환경보전과 관련하여 갈등발생의 가능성이 높아지고 있다(정준금, 2000:86).

그런데 주민과 지방자치단체간의 환경갈등과 관련된 주민감사청구 사례들에서 청구집단의 중심은 시민단체 특히 환경단체이다. 이는 지역개발을 중시하는 지방정부와 자연 상태 그대로의 보호를 목표로 청구집단간의 상호대립을 의미한다. 특히 정책결정자의 선호에 따라 추진되는 개발사업의 경우 다른 사업에 비해 우선적으로 추진되며, 시설물이나 입지결정에서 결정자의 주관이 많이 반영되므로 갈등의 소지가 높다. 그에 반해 지역주민들은 그들이 공유하는 역사적 전통이나 긍지, 종교적 신념과 가치, 문화적 정향 등의 주관적인 가치기준에 따라 개발사업의 시설물이나 입지 또는 개발의 우선순위에 대한 판단을 달리하기도 한다(김용철, 1998:89). 주민감사청구제하에서 환경갈등의 집단간 목표나 이해의 상반이 나타나기도 하며, 사업의 우선순위에 대한 인식이나 태도에 차이를 보인다.

둘째, 주민과 기초자치단체간의 환경갈등만을 사전적 갈등요인으로 설정할 경우 갈등의 유발요인에 대한 범위가 제한되므로 집단간 갈등발생요인을 고려하고자 한다. 그러므로 주민감사청구제하의 집단적인 환경갈등이라는 측면에서 볼 때, 사전적요인은 교호적인 상호의존성·환경에 대한 집단목표 및 이해의 상반성·활동의 우선순위와 중요성에 대한 인식 차이·비공개행정 및 주민참여의 배제에 따른 의사소통의 장애·대안선택의 곤란 등이다.

) 집단간 갈등요인으로는 상호의존관계, 집단목표의 차이, 이해관계의 차이, 지각 또는 인지의 차이, 기대-역할의 차이, 의사전달의 장애, 대안선택의 곤란, 구조적 분화와 전문화 등 다양한 요인이 제기된다(박연호, 1995:591-592 ; 신철우, 1998:528-534 ; 이수도, 2000:216-221).

2) 청구과정상 갈등요인

청구과정상 갈등요인은 주민감사청구제의 제도운용과 관련하여 발생할 수 있는 갈등요인이다. 이러한 갈등요인으로 이성진(2001:100-102)·김병철(2002: 109-111)·윤양수(2001:40-41) 등은 여러 가지를 들고 있는데, 종합해 볼 때 청구절차의 복잡성, 청구인수 과다, 서명의 객관성, 청구해당요건, 청구심의위원회 독립성, 감사기관의 독립성과 공정성, 감사결과에 대한 조치 등이다. 그러나 이러한 갈등요인들 중 주민과 기초자치단체 집행부 또는 광역자치단체 감사관실간의 관계에 한정할 때 나타날 수 있는 갈등요인은 감사기관의 독립성과 공정성·서명의 객관성·감사결과에 대한 조치 등이다. 청구절차의 복잡성·청구해당요건·청구심의위원회 독립성은 지방자치법상에 규정된 내용으로 주민과 지방자치단체간의 관계에서 논의될 성질이 아니다. 그러므로 주민감사청구제의 제도상의 운용내용과 관련하여 서명의 객관성·감사기관의 독립성과 공정성·감사결과에 대한 조치·상대집단에 대한 기대역할의 불일치 등에서 갈등이 나타날 수 있다. 현행법상의 한계에서 알 수 있다.

) 상대집단에 대한 기대역할의 불일치는 과정적요인으로 살펴보고자 한다. 이는 주민감사사청구에서 기초지방정부는 수감기관으로서, 광역지방정부는 감사기관으로서, 주민들은 청구집단으로서의 역할이 나타나기 때문이다.

지방자치법 13조는 주민감사청구가 가능한 청구인의 요건만 규정하고 있을 뿐, 서명의 절차나 방법에 대한 규정은 없다. 그러므로 길거리 서명이나 일부 공공장소에서의 집중서명이 가능함에 따라 청구권집단의 주민대표성 문제와 서명의 객관성여부에 의문이 제기된다. 또한 주민들의 감사청구시 광역자치단체는 감사기관으로서 기초자치단체를 감사한다. 이러한 감사방식은 자체감사에 해당되며, 자체감사의 경우 감사기관의 독립성·감사부서의 인원 및 전문성 부족 등이 항상 문제로 제기된다(최유성, 1998:86-91). 따라서 청구집단은 감사기관으로서의 광역자치단체 역할에 대해 부정적인 평가를 할 가능성이 있다. 또한 현행 감사청구제하에서 감사결과에 따른 조치는 해당자치단체장에게 위임되므로 감사청구의 결과에 따른 조치와 관련하여 갈등이 발생할 가능성이 높다.

3. 주민감사청구제하의 갈등관리

주민감사청구제하의 갈등관리를 위해서는 다양한 갈등관리방법이 요구된다.

1) 집단간 환경갈등의 관리방안

집단간 환경갈등의 관리방안으로 Gladwin(1987: 40-41)은 당사자간의 해결·공적제도에 의한 해결·제3자에 의한 해결 등을(사득환, 1997:187-201), 윤영채·심영보(2000:376-378)은 당사자간 협의·3자의 개입·물리적 수단의 동원을, 엄귀섭(1999: 137-156)은 정치적 합리성 확보와 조정자 개입 등을 제시하였으며, 기타 갈등해결의 적극적 의지와 공개행정 등을 제안하고 있다. 즉, 집단간 환경갈등의 관리방안으로 이해당사자들의 자율적인 해결·공식적인 제도에 의한 해결·3자에 의한 해결·지방정부의 적극적인 해결의지와 공개행정 등을 들 수 있다.

첫째, 이해당사자들의 자율적인 해결은 이해당사자간의 협상·타협·협력 등의 자율적인 해결방법으로(Rosenbaum, 1995), 가장 기본적인 중요한 해결방안이다(강성철·김상구, 2000:211-229; 김상구, 2002:313-334).

둘째, 공식적인 제도에 의한 해결은 법률제정·공청회·투표 등에 의한 해결방안이다. 즉, 환경갈등의 발생을 사전에 막기 위해 법률을 제정비하거나, 공청회 등의 대주민 의견수렴을 거치거나, 주민투표 등을 통해 해결하는 것이다.

) 통영시의 경우 주민감사청구상안에 대한 갈등이 지속되자 주민투표를 통해 사업의 추진여부를 결정하였다.

셋째, 제3자에 의한 해결은 이해당사자 이외의 제3자나 집단이 알선·조정·중재하는 것으로, 갈등집단간의 타협이나 공적인 제도를 통한 해결이 어려운 경우 제3자의 개입이 적절한 해결방안으로 여겨진다. 특히 규제적 갈등과 같이 환경의 질이나 자원배분이 쟁점이며, 갈등주체가 정부와 주민간의 갈등인 경우 제3자의 개입에 의한 조정이 중요하다(사득환, 1999:249-272).

넷째, 환경갈등을 해결하기 위해서는 지방정부의 적극적인 해결의지와 공개행정을 통한 행정의 책임성 확보가 요구된다(권해수, 1993:215-235). 개발과 환경보전간의 갈등을 해소하기 위해서는 지방정부의 주민에 대한 적극적인 홍보와 더불어 갈등을 미연에 방지하려는 노력이 요구되며, 계획수립이나 입지결정시 공개적인 행정이 요구된다.

2) 제도적인 운용상의 관리방안

주민감사청구제의 제도적인 운용과 관련하여 나타나는 서명의 객관성·감사기관의 독립성과 공정성·감사결과에 대한 조치·상대집단에 대한 기대역할의 불일치 등에 대한 갈등해소를 위해서는 주민감사청구제의 제도적인 절차나 과정상의 제반문제에 대한 보완이 요구된다. 기존 연구에서 제기된 주민감사청구제의 제도적인 관리방안을 보면, 이성진(2001:113-114)은 공개감사와 참여감사·징계수준 설정·서명인개인정보보호·주민소송제도입 등을, 윤양수(2001: 42-42)는 주민소송제의 도입·전문적감사기관 또는 위원회 설치·감사결과에 따른 조치의 대중적 공개 등을, 김병철(2002:109-111)은 외부감사제 또는 감사위원회제 도입·주민소송제도입 등을 주장하고 있다.

외국의 경우 주민감사청구제의 이러한 문제들을 해결할 수 있는 제도적인 장치가 있다. 우리나라의 경우 구지방자치법에 납세자 소송제도 또는 주민소송제도와 유사한 소청제도를 규정한 적이 있으나 1988년 지방자치법 전문개정에서 폐지된 후 현재 시행되지 않고 있다. 그러나 주민감사청구제의 실효성을 확보하기 위해 일본은 재정의 최종적인 부담자인 납세자들의 권리보장을 위해 납세자소송제도를 두고 있다(久世公堯, 1976: 349-350). 납세자 소송제도는 주민감사청구를 거쳐도 지방자체단체의 위법한 재무행위가 시정되지 않을 경우 주민이 사법적인 관여를 요청할 수 있는 소송제도로, 주민감사청구제의 후속조치로 행해지며 주민감사청구제의 효과를 극대화시킬 수 있는 제도이다(上吉原日天, 1988: 192). 또한 미국은 일종의 주민소송제도인 부정청구법제도를 운용하고 있는데, 이 법에서는 납세자의 공동이익을 침해하는 공공단체 또는 그 소속 공무원의 위법행위 내지 권한유월의 행위에 대하여 구제를 구하는 목적으로 납세자의 집단을 대표하는 1인 또는 복수의 주민이 소송을 제기할 수 있다.

감사기관의 독립성과 공정성을 확보하기 위해 일본은 외부감사제나 감사위원회에 따른다(김병철, 2002:109-111). 일본의 보통지방자치단체에서 감사위원의 선임은 지방의회의 동의를 얻어 전문가와 지방의회 의원중에서 선임하여 특별직의 신분을 부여하며, 독임제를 원칙으로 하여 직무수행에 따른 독립성을 보장하고 있다. 감사이후에는 감사결과에 따라서 단체장이나 지방의회 및 공공기관에 시정을 위한 적절한 조치를 강구하도록 하며, 필요한 경우 의견 제시까지 가능하도록 하고 있다(윤양수, 2001:24-28). 미국의 지방자치단체 감사는 시감사관 또는 회계감사관을 시민이 직접 선출하여 집행부와 완전히 독립된 상태에서 감사를 수행하거나, 시감사관을 지방의회에서 임명하여 감사를 하기도 한다(이주희, 1998:14-15).

그런데 기존의 집단간 환경갈등의 관리방안과 주민감사청구제의 운용상의 갈등관리방안은 갈등해소방안이 포괄적이지 못하다. 따라서 집단간 환경갈등의 관리방안과 주민감사청구제의 관리방안을 포함하며, 이론적으로 갈등관리방안으로 제시된 다양한 해결방법을 모색할 필요성이 있다. 따라서 주민감사청구제하의 갈등관리방안으로 상위목표의 설정·제도화·공동경쟁대상의 설정·의사소통의 활성화·불필요한 경쟁의 회피·당사자들간의 타협 또는 협상·상급기관 또는 제3자에 의한 명령이나 권력개입·갈등당사자 태도변화 등을 들 수 있다.

) 갈등관리의 전략이나 방법에 대한 주장은 대체로 거시적이고 포괄적인 측면에서 문제해결·상위목표제시·공동의 적 확인·자원증대·회피·지연·완화·대면·타협·협상·상관의 명령이나 권력개입·갈등당사자 태도변화·조직구조 변화·제도화·커뮤니케이션 활성화 등이 제시되고 있다(오석홍, 1999: 644-645; 이수도, 2000: 224-226; 윤병곤, 1997: 717-724; 서병인·정동섭, 2000: 290-294).

Ⅲ. 분석틀 및 연구방법

1. 분석틀

1990년대 이후 행정에서의 갈등은 아주 복잡하고 다양하며 강렬해지고 있는데, 이는 개인간·집단간·정부간 관계에서도 마찬가지이다(Lan, 1997: 28).

갈등의 발생을 알아보기 위해서는 갈등이 시작되고 진행되는 과정적 시각과 갈등이 야기되는 조건이나 원인에 대한 구조적인 시각 모두에서 접근하여야 한다(오석홍, 1999: 637). 따라서 본 연구는 주민감사청구제하에 대한 사례연구를 통해, 주민과 기초지방정부, 주민과 광역지방정부간 갈등의 시작과 진행과정을 살펴보며, 또한 갈등의 원인에 대한 분석을 하고, 이를 바탕으로 적절한 갈등관리 방안을 제시하고자 하였다. 이에 따른 분석틀은 그림 1과 같다.

<그림 1> 연구의 분석틀

	주민감사청구제 갈등과정					갈등해소
	갈등 발생요인			갈등관리전략
	사전적 요인	* 상호의존성 * 집단목표 및 이해의 상반 * 우선순위에 대한 인식차이 * 의사소통의 장애 * 대안선택의 곤란
				* 상위목표의 설정 * 제도화 * 공동경쟁대상의 설정 * 의사소통의 활성화 * 대면·타협·협상 * 3자에 의한 조정 * 관련집단의 태도변화
	청구과정요인	* 감사기관의 독립성과 공정성 * 서명의 객관성 * 감사결과에 대한 조치

주민감사청구제하에서의 갈등요인은 사전적요인과 청구과정상 요인으로 구분된다. 이중 주민과 기초지방정부간의 갈등요인은 사전적요인과 청구과정상 요인이 모두 포함되지만, 주민과 광역지방정부간의 갈등요인은 청구과정적 요인에만 관련된다. 사전적요인 요인으로는 집단목표의 상반성·활동의 우선순위와 중요성에 대한 인식 차이·의사소통의 장애·대안선택의 곤란 등을 발생요인으로 가정하며, 청구과정요인으로는 주민감사청구제와 관련하여 일반적으로 시행과정상에서 제기되는 상대집단에 대한 기대역할 불일치·감사청구제도에 대한 인식·서명의 객관성·감사결과에 대한 조치 등을 가정하였다.

) 앞에서 언급한 바와 같이 주민감사청구제의 갈등요인중 사전적요인은 주민감사청구 이전부터 나타나는 갈등요인으로 기초자치단체의 주민감사청구사례에서는 주민과 기초지방정부간에 나타난다. 그러나 광역지방정부는 감사기관으로서 주민감사청구과정상에서 참여한다.

갈등관리방안은 주민감사청구제의 청구 이전에 나타나는 갈등의 관리방안 뿐만 아니라 주민감사청구과정상에서 나타나는 갈등의 관리방안까지 포함한다. 즉, 주민감사청구제하의 갈등을 해결하기 위해서는 감사청구 이전부터 나타난 갈등에 대한 관리방안 뿐만 아니라 청구과정상에서 나타나는 갈등에 대한 관리방안을 모두 포함하여야 한다. 감사청구이전부터 나타난 갈등의 관리방안은 청구내용적 갈등관리방안으로 보며, 청구과정상에서 나타나는 갈등에 대한 관리방안은 청구과정상의 갈등관리방안으로 본다.

그런데 청구내용적 갈등관리방안과 청구과정상의 갈등관리방안은 대체로 유사성을 가지며, 상위목표의 설정·제도화·공동경쟁대상의 설정·의사소통의 활성화·타협이나 협상·3자에 의한 조정·관련집단의 태도변화 등을 가정할 수 있다.

2. 연구방법

첫째, 본 연구에서는 주민감사청구사례에 대한 사례연구를 하고자 한다. 기초자치단체에 대한 주민감사청구는 2000년 9월 29일에 충남 당진군에서 처음으로 이루어졌으며, 이후 경남 김해시·강원도 원주시·경북 성주시·전북익산시·경남통영시·서울송파구·서울 광진구·강원도 양양군 등에서 감사청구가 나타났다. 이러한 사례들중 모든 사례를 분석하는데 한계가 있으므로 본 연구는 통영시와 김해시의 사례로 한정한다. 두 사례는 환경보전과 지역개발간의 갈등이라는 점과 시민단체 주도의 감사청구사례라는 유사성을 가진다.

둘째, 자료수집을 위해 주민·기초자치단체·광역자치단체 감사관실에 대한 인터뷰 및 질문서를 사용하였다.

자료수집을 위해 1차 면접이 2002년 1월 6일부터 1월 28일까지 그리고 논의를 진행하는 과정에서 필요에 따라 2002년 4월 20일부터 4월 30일까지 2차면접을 실시하였다. 청구집단과 기초지방정부 공무원에 대해서는 인터뷰 방식을 사용하였으며, 감사관실의 감사관들에 대해서는 질문서를 사용하였다.

Ⅳ. 갈등요인 및 갈등관리방안

1. 통영시의 주민감사청구 사례

1) 주민감사청구과정

통영시는 기존 주산업인 수산업이 침체됨에 따라 관광산업을 활성화하기 위해 미륵산에 한려수도조망대와 케이블카를 설치하고자 하였으나, 환경단체를 중심으로 이를 반대하는 주민운동이 나타났다. 그럼에도 통영시가 사업을 계속 추진함에 따라, 시민단체가 중심이 된 주민들은 2001년 3월 20일에 경상남도에 감사청구를 하고서, 통영시 주민감사청구조례에서 규정하고 있는 613명을 초과하는 642명의 서명인명부를 4월 11일에 제출하였다. 감사청구 사안은 케이블카 설치에 따른 환경영향평가 미이행·봉수대 주변의 환경영향평가 누락 사유·통영 병꽃나무군락지에 케이블카 종점을 설치하도록 한 사유·주변 동물에 대한 보존대책 미수립 사유·용화사와의 사전협의 부족·용역비와 케이블카 견학을 위한 해외시찰경비의 투명성과 업체알선자와의 유착관계 해소 등이다(경상남도 공고 제 2001-154호). 이에 따라 주민감사청구심의회의 심의 통과후인 2001년 4월 26일부터 27일 이틀간 경상남도 감사관실에서 통영시에 대한 실지감사를 실시하였으며, 감사관실에서는 2001년 5월 24일에 감사결과를 공고하였다(경상남도 공고 제 2001- 154호). 감사결과에 따르면, 사업지구내 도지정 문화재 210호인 봉수대에 대한 환경영향평가 미이행과 낙동강환경관리청의 까치살모사·맹꽁이·금개구리의 보호를 위한 사후환경영향조사계획 수립지시의 미이행이 지적되었다.

) 주민들이 감사를 청구한 사안중 케이블카 설치에 따른 환경영향평가 미이행 사항은 통영지청에서 수사중이며, 2000년 10월에 감사원에서 감사한 것이므로 각하되었다. 이는 지방자치법 13조 4항의 이미 감사를 한 사안이나 수사중인 사안은 감사청구의 대상이 되지 않는다는 제한요건에 해당되기 때문이다.

2) 주민과 기초지방정부간의 갈등발생요인

(1) 사전적 갈등의 발생요인

통영시의 주민감사청구 사례에서 나타나는 주민과 기초지방정부간의 사전적 갈등발생 요인은 집단목표 또는 이해의 상반성·사업의 중요성에 대한 인식 차이·의사소통의 장애·대안선택의 곤란 등이다.

첫째, 통영시와 청구권자집단의 집단목표 및 이해차이에 따라 갈등이 발생하였다. 통영시의 주민감사청구사례에서 가장 큰 이슈는 개발논리와 환경보존 논리간의 대립이다. 통영시는 지역경제를 위한 개발논리를 주장하며, 환경단체가 중심이 된 청구집단은 환경보호를 주장하였다.

) 청구집단은 환경파괴에 대해서는 원칙적으로 반대한다는 입장이다. 청구집단에 따르면, □미륵산에 케이블카 설치를 반대하지만 사업장소를 변경하거나 사업을 중단시킬 방법이 없으므로 미륵산의 자연훼손을 최소화시키기 위해 환경영향평가의 미비를 들어 주민감사를 청구하였다□는 입장이다.

둘째, 사업의 중요성에 대한 인식불일치이다. 즉, 통영시는 케이블카 사업의 수익성과 관광산업 및 지역경제에의 큰 파급효과를 긍정적으로 인식한 반면에, 청구권자집단은 케이블카 사업의 수익성을 부정적으로 평가하여 경제개발과 관광진흥에 따른 기여도를 낮게 평가하고 있다. 이러한 근거로 두 집단은 외부용역기관의 자료를 제시하고 있다.

셋째, 의사소통의 장애이다. 청구집단과 통영시간에는 미륵산 정상의 원형보존 여부, 케이블카사업의 효과성, 사업성 분석결과에 대한 검증토론회, 다른 지역 케이블카의 영업실적, 사업 실시에 대한 찬반정도 등에서 상반된 주장을 제기하였다. 이러한 의사소통상의 불일치는 중요사안에 대한 공동 협의 및 조사에 대한 합의 부족, 상대편에서 주최하는 행사에 대한 상호 불신, 정보부족 등에 기인한다.

넷째, 대안선택의 어려움이다. 청구집단은 환경파괴를 최소화하는 조망타워 설치를 대안으로 제시하고 있지만, 통영시의 입장에서는 중앙정부에 의한 보조금 지원사업이라는 점과 위치변경에 따른 행·재정적인 낭비 등에 따라 다른 대안의 선택이 곤란하였다.

(2) 청구과정상 갈등발생요인

통영시의 주민감사청구 사례에서 나타나는 주민과 기초지방정부간의 청구과정상 갈등발생요인은 상대집단에 대한 기대역할의 불일치, 감사청구제도에 대한 인식, 서명의 객관성, 감사결과에 따른 조치 등이다.

첫째, 상대집단에 대한 기대역할의 불일치이다. 감사청구집단과 통영시는 상대집단들이 제 역할을 제대로 하고 있지 못하다고 인식하였다. 청구집단은 감사청구과정상에서 통영시가 부정확한 자료제출·감사청구에 대한 부정적인 홍보·감사회피를 위한 서명철회 활동 등을 통해 수감기관으로서의 역할에 충실하지 못하였다고 인식한 반면에, 통영시는 청구집단이 일부 집단의 주장에 대한 집착·시의 활동에 대한 무조건적 비판을 함으로써 행정활동에 대한 통제기관으로서의 제 역할을 제대로 하지 못한다고 인식하고 있다.

) 청구집단은 자치단체장과 공무원들이 시민모임의 요구를 수용한다고 하면서 실제 수용하지 않았으며, 또한 설문조사 결과에서 주민들의 약 66%가 케이블카 설치에 찬성한다는 잘못된 조사결과를 발표하므로써 주민들의 의견을 무시하는 일방적인 행정을 하며, 감사청구에 서명한 주민들에 대한 외압을 통해 이를 철회하려는 행동을 하였다고 인식하고 있다. 이에 반해 통영시는 한려수도 조망대 설치의 당위성에 대해 노인회·지체장애자회·상가번영회·요식업소·관광협회·여성단체협의회·통영시 관광기획단 등의 다수 시민에 확산되고 있는데, 시의 행정에 대해 부정적인 견해를 가진 일부 시민단체가 대중성이 결여된 주장이나 반대를 통해 시의 행정을 방해하고 있으며, 공청회나 토론회 그리고 사업계획에 대한 공고를 통해 주민들과의 협의를 거쳤다는 것이다.

둘째, 감사청구제도에 대한 인식차이이다. 면접결과에 따르면 청구집단은 주민감사청구제가 지방정부에 대한 견제장치로서 현실성이 떨어지는 제도로 인식하여 주민감사청구제 보다는 주민소환제를 선호하고 있는 반면에, 공무원들은 주민감사청구제 때문에 공무원들의 행태가 다소 변화가 나타나 집행부 견제장치로서 효과성을 인정하고 있다.

셋째, 서명의 객관성여부이다. 서명과 관련하여 청구권자대표는 서명이 주민들의 자발적인 의사에 따라 객관적이고 공정하게 이루어졌다고 하였다. 이에 반해 지방정부는 서명과정상에서 다소 반강제적인 서명도 있었으며 당사자의 동의없이 허위로 이름이 기재된 경우도 있다는 인식하고 있다.

넷째, 감사결과에 따른 조치이다. 주민감사청구의 결과에 따라 환경영향평가의 미비에 따른 업무소홀로 두 명의 담당부서 공무원들이 견책의 징계를 받았다. 이에 대해 청구집단은 징계의 수준이 너무 낮다고 인식하고 있는 반면에, 담당공무원들은 업무상의 절차 미이행과 관련하여 이루어진 징계는 주민들을 너무 의식한 행위라고 인식하였다.

3) 주민과 광역지방정부간 갈등발생요인

주민과 광역지방정부간 갈등발생요인은 청구과정상요인만 해당된다. 통영시의 주민감사청구사례에서는 청구과정상의 요인중 상대집단에 대한 기대역할 불일치, 주민감사청구제에 대한 인식차이 등이다.

첫째, 상대집단에 대한 기대역할 불일치이다. 청구집단은 광역지방정부가 감사기관으로서의 제대로 역할을 하지 못하였다고 인식하는 반면에, 광역지방정부는 감사기관으로서의 역할을 충실히 수행하였다고 인식하고 있다.

실지감사와 관련하여 실지감사의 정확성에 대한 인식차이가 나타났는데, 이는 청구집단이 서면감사나 자료분석은 예비감사로 생각하고 실지감사만을 감사로 여기는 경향 때문이다. 실지감사는 4월말경 두 명의 감사관에 의해 이루어졌는데, 이에 대해 청구집단은 감사기간의 부족·부적절한 감사시기 등을 이유로 부적절한 감사였다고 평가하는 반면에, 광역지방정부 감사관실은 적절한 감사였다고 인식하였다. 청구집단은 실지감사가 도의원보궐선거기간에 이루어져 시기적 부적절성을 문제로 들며, 또한 이틀동안 미륵산 현장답사·담당부서 공무원과의 대화·청구권자와 인근 주민들과의 면담·청구권자와 공무원들이 제시한 자료 확인작업 등을 자세하게 한다는 것은 시간적으로 다소 무리가 있다는 지적이다. 이에 대해 감사관실 감사관계자와의 면담에 따르면, 감사실시전에 감사에 필요한 자료를 전부 확보하기 때문에 실지감사에서는 현장확인·담당부서 의견청취·주민면담·입수자료 확인 등이 이루어지므로 기일이 많고 적음은 그리 중요하지 않다는 견해를 밝혔다.

전반적인 감사 그리고 감사결과와 관련하여서도 인식차이가 나타난다. 청구집단은 감사관들의 사명감 부족·감사관실의 비독립성·감사자료의 부실·감사결과에 대한 조치 등을 들어 경상남도 감사관실이 제 역할을 하지 못하였다고 평가하고 있다. 이에 대해 감사관실은 감사시 청구인집단과 감사대상기관 양쪽에서 제시한 객관적인 증빙자료를 바탕으로 감사를 하며, 감사에 임하여 청구사항에 대한 면밀한 분석을 하며, 감사관실 직원중 해당분야의 전문성을 겸비한 감사요원을 투입하였으며 감사의 독립성을 최대한 확보하고자 하였는데, 주민감사청구 결과보고서와 비슷한 시기에 발표된 검찰수사 결과는 인정하면서 주민감사청구 결과에 대해서는 인정할 수 없다는 견해에 대해서는 이해할 수 없다고 하였다.

둘째, 주민감사청구제에 대한 인식차이가 나타난다. 청구집단은 주민감사청구제의 필요성에 대해 부정적이며, 감사원에 재감사를 요청하였다. 그에 반해 광역자치단체는 주민감사청구제가 필요한 제도이며 지방정부 견제장치로서 효과적인 제도라고 인식하고 있다.

2. 김해시의 주민감사청구 사례

1) 주민감사청구과정 및 특징

1997년 1월에 시정발전기획단에서 계획된 김해대학설립안은 민선 2대시장의 공약사업이었다. 이에 김해시는 처음에 삼계지구에 대학설립을 추진하였으나 대학설립을 약속한 초기의 학교법인이 중도 포기함에 따라, 김해시는 대학설립 과정상의 제반 민원해결을 조건으로 영해학원에 대학설립을 먼저 제의하였으며, 이전의 시정설명회에서 생활체육공원을 만들기로 했던 장소인 삼방동 신어산으로 설립부지를 변경하여 시민단체들과의 대립이 표면화되었다. 그 후 신어산지키기시민연대는 2001년 3월 20일에 주민감사청구서를 제출하고서 1,292명의 서명을 받아 6월 22일에 감사청구인명부를 제출하였으며, 청구취지는 신어산에 대학을 설립하려는 도시계획에 대한 책임성과 투명성 확보, 삼계동 예정부지의 신어산 이전에 따른 특혜 의혹 해소, 환경파괴 방지 등이다(경상남도 공고 제2001-269호). 주민들의 감사제기에 따라 주민감사청구심의회의 감사결정 후 경상남도 감사관실에서 7월 24일부터 30일까지 7일간 감사를 실시하고서 8월 9일에 감사결과를 발표하였다. 그 후 김해대학 설립과 관련된 행정절차가 끝나 2001년 11월 15일에 착공에 들어갔다.

김해의 감사청구사례에서의 특징은 다음과 같다.

첫째, 통영시와 마찬가지로 도시개발과 환경보존에 대한 갈등이다. 둘째, 신어산에 설립하는데 대해 지지하는 시민단체와 반대하는 시민단체간의 대립이 있었다. 신어산지키기시민연대(경상남도의 환경단체들을 포함한 23개 시민단체)는 신어산에 설립하는데 대해 반대하였으며, 김해대학 삼안동 유치추진위원회는 신어산에 설립하는데 대해 찬성하였다. 셋째, 김해시 사례의 경우 주민감사청구 이전부터 경상남도와 청구집단간에 대립적인 양상이 나타났다. 넷째, 경남 김해시의 주민감사는 통영시의 사례와는 달리 주민들의 입장에서 보면 별 다른 성과는 없었다. 통영시 사례에서는 행정활동의 문제점을 지적하고 담당공무원들에 대해 징계하는 성과가 있었으나, 김해시의 사례에서는 행정활동의 법적 하자가 없는 것으로 나타나 감사청구에 따른 실익이 없었다. 다섯째, 김해대학의 설립부지에 대해서는 이견이 있으나, 설립 자체에 대해서는 감사집단·김해시·경상남도 모두 필요한 사업으로 평가하고 있다.

) 주민감사청구이전에 김해대학 설립부지의 신어산 변경건에 대한 경상남도 도시계획위원회의 심의에서, 심의회위원장인 행정부지사는 □주민생활과 밀접한 연관이 있는 의사결정 과정에서 폭넓은 의견을 수렴해야 하지만 장기적인 도 발전을 위해서는 어떤 것이 더 합당한 것인지에 대한 판단이 있어야 할 것이며, 위원회 결정이 민원에 흔들려서는 안된다□는 입장을 밝혀(경남도민일보 2001.3.10), 건립반대 시민연대와의 대립이 나타났다.

2) 주민과 기초자치단체간 갈등

(1) 사전적 갈등의 발생요인

사전적갈등요인중 목표나 이해관계의 차이, 의사소통의 장애, 대안선택의 곤란 등이 나타났다.

첫째, 목표나 이해관계의 차이는 청구집단과 김해시 사이의 주요 갈등요인이다. 통영시의 사례처럼, 김해시의 사례에서도 환경보전과 지역개발이라는 집단목표의 차이에 의한 갈등이다. 청구집단은 □신어산은 가야문화의 가치를 가지며 김해시민에게는 역사의 산으로 어떠한 환경훼손 행위도 받아들일 수 없다□고 하였으며, 김해시는 □김해대학 설립이 지역인재육성·지역개발이라는 점에서 중요하며 대다수의 주민들이 찬성하므로, 부득이 하게 변경된 건립부지문제로 입지자체를 반대하여 전면 수정을 해달라는 것은 행정낭비이며, 다수에게 불이익을 준다□는 것이다.

둘째, 의사소통의 장애이다. 주민과 기초자치단체간의 의사소통상의 일차적인 문제는 □김해대학설립에 대한 반대인가 또는 신어산에 설립하는데 대한 반대인가□이다. 지역언론과 김해시에서는 김해대학 설립 자체에 대해서도 반대하는 것으로 인식하는 경향이 높다. 그러나 청구집단의 중심인 시민단체들은 초기에는 김해대학 설립의 효과성에 대해 부정적인 시각을 보였으나, 이후에 신어산 설립에 대한 반대로 방향설정을 하였다. 또한 의사소통상에서 김해대학 설립에 대한 주민들의 찬성정도, 도시계획위원회의 조건부승인 전제의 해결여부 등에서 의사의 불일치가 나타났다.

셋째, 대안선택의 곤란이 갈등의 원인으로 작용하였다. 김해시에 따르면, 김해대학의 설립부지의 신어산 변경은 불가피한 선택이며, 신어산 이외의 다른 부지로의 변경 역시 어렵다는 입장이다. 그에 반해 청구권집단은 설립부지 변경의 타당한 이유가 없다면서 기존의 삼계지구에 건설할 것을 주장하였으며, 그렇지 않을 경우 주변환경과 교통여건 등의 여러 이유를 들어 다른 부지를 물색할 것을 주장하였다.

) 삼계지구의 경우 전체면적의 약 70%를 차지하는 지역이 경남도와 도교육청의 소유권 확인소송으로 인해 대법원에 계류중이어서 공유지 매입이 힘든 점, 토지 소유자들이 매입가격 이하로는 팔 수 없다는 주장, 감정가보다 높은 과도한 보상을 요구하는 점 등을 들어 법인의 재정 사정상 대학건립 추진이 사실상 불가능하여 변경하였다는 주장이다.

(2) 청구과정상의 갈등발생요인

김해시 사례의 경우 감사결과의 조치와 관련하여 주민과 김해시간에 약한 갈등이 있을 뿐, 다른 청구과정상의 요인들에 대해서는 대체로 청구집단과 김해시간에 갈등이 나타나지 않는다. 이는 대체로 청구집단과 김해시 공무원들은 주민감사청구제가 대지방정부 통제제도로서 유용한 제도라고 인식하고 있으며, 청구과정상에서 청구집단과 김해시 사이에 대립적인 행동 역시 없었으며, 감사결과에 대해서도 별 다른 갈등을 보이지 않고 있기 때문이다.

다만 청구집단은 김해시가 감사결과에 따른 권고사항인 주민들과의 협의절차이행에 대해 소홀히 함으로써 주민들에 대한 대응성과 책임성이 부족하였다고 인식하는 반면에, 김해시는 주민감사결과보고서에 나타난 건의 사항을 수용하여 주민의견 수렴을 거쳐 감사조치를 충실히 이행하였다는 것이다.

3) 주민과 광역지방정부간 갈등

주민과 광역지방정부간에는 상대집단에 대한 기대역할 불일치에 따른 갈등만이 나타나고 있다.

청구집단은 경상남도 감사관실의 감사결과에 대해서 어쩔 수 없이 수용하지만, 감사기관에서 대체로 김해시에 우호적인 감사를 하여 공정하고 독립적인 감사기관으로서 다소 미흡하다고 인식하고 있다. 즉, 경상남도는 김해대학 설립에 대해 우호적이어서 처음부터 김해시가 요청한 도시계획시설 변경에 대해 부결할 의지가 없었으며, 도시계획위원회는 도의 입장에 정당성을 부여해주기 위한 하나의 요식행위에 불과하였으며(경남도민일보 2000.3.12자), 또한 경상남도 감사관실의 감사는 같은 공무원 신분을 가진 사람들에 의한 내부감사이므로 감사에 문제가 있다는 것이다.

이에 대해 광역지방정부는 감사결과보고서에서 □실제 면접조사에서 감사관들은 1,292명이 연명으로 서명한 감사 사안의 중요성을 감안하여 엄정 중립의 입장에서 감사권을 발동하였으며, 특혜여부를 밝히기 위해 광범위하고 세밀한 감사를 하였다□고 주장하였으며, 또한 질문서에서도 공정한 감사를 거듭 강조하였다.

3. 갈등관리방안

1) 주민과 기초지방정부간의 갈등관리방안

앞에서 통영시와 김해시의 주민감사청구사례들에 대한 분석을 하였다. 그 결과 주민과 기초지방정부간의 갈등은 사전적요인중 집단목표 또는 이해의 상반성·활동의 우선순위와 중요성에 대한 인식 차이·의사소통의 장애·대안선택의 곤란 등에 의해 발생하며, 청구과정상의 요인들중 상대집단에 대한 기대역할 불일치, 감사청구제도에 대한 인식차이, 서명의 객관성, 감사결과에 따른 조치 등에 의해 발생하였다. 이러한 갈등해소를 위한 관리방안은 청구내용적 갈등관리 방안과 청구과정상의 갈등관리 방안으로 나누어 살펴보자.

(1) 청구내용적 갈등관리 방안

첫째, 상위목표의 설정이다. 앞의 두가지 주민감사청구사례에서 나타난 가장 큰 갈등요인은 집단목표나 이해관계와 관련되는 지역개발과 환경보전의 논리이다. 이러한 갈등은 상호대립적인 측면이 강하여 해소가 어렵다.

그런데 거시적인 측면에서 보면, 주민을 대표하는 청구집단이나 지방정부 모두 지역발전을 도모하며 나아가 지방자치발전이라는 동일한 목표를 귀결된다. 따라서 지역발전과 환경보전의 논리는 보다 거시적인 상위목표의 설정을 통해 상호 조절이 가능하다. 즉, 지방자치단체의 목표와 발전방향에 따라 어느 한 쪽의 상대적 우위를 인정하여야 한다.

둘째, 당사자들간의 사전적 협의를 통해 갈등을 해소할 수 있다. 환경보전문제에서 주민과의 협의가 중요하다(이선우외, 2001: 231-251). 통영시와 김해시의 사례분석에서 나타난 바와 같이 사업과 관련된 활동의 우선 순위·사업추진의 중요성·입지결정·대안선택 등에서 갈등이 나타났다. 이를 해결하기 위해서는 주민과 지방정부간의 충분한 사전적 협의가 이루어져야 한다. 특히 입지결정은 민감한 사안이므로 신뢰성제고·형평성확보·주민참여확대·NGO와의 유대협력강화가 필요하다(이수장, 2001: 195-200). 이를 위해 충분한 사전협의를 위한 공동협의체의 구성 및 활성화가 이루어져야 한다.

셋째, 의사소통의 활성화가 필요하다. 사례에서 나타난 바와 같이 주민감사청구제의 내용과 관련하여 특히 사업의 효과성·주민들의 찬반정도 등에 대해서는 주민과 기초자치단체간의 주장들은 극단적으로 상반된다. 이는 두 집단이 자신들의 주장을 관철시키기 위해 의견절충을 위한 통로를 활용하지 않으며, 상대집단의 주장을 무조건적으로 거부하는 경향이 있기 때문이다. 따라서 상대방의 의견을 존중하는 태도변화, 의사소통을 위한 통로개설, 직접적인 대면을 통한 대화, 공동참여를 통한 조사, 정보교류를 통한 정보공유 등이 요구된다.

(2) 청구과정상의 갈등관리 방안

첫째, 각 집단의 책임성 확보를 통한 제 역할의 수행이 요구된다. 지방자치단체의 집행부는 주민들에 대한 대응성과 책임성을 가져야 하며, 수감기관으로서 역할에 충실하여야 한다. 즉, 지방자치단체의 사업결정권과 집행권이 집행부에게 있지만, 결정이나 집행과정에서 주민요구나 의견을 시정에 반영하는 대응성을 가져야 하며, 주민감사청구가 이루어진 경우 주민들의 권리행사에 대해 수감기관으로서 이를 수용하는 태도를 보여야 한다. 감사청구가 제기되면 단체장은 정치적으로 불명예스러운 것으로 여기며, 담당부서나 공무원들은 행정책임상 또는 인사상의 부담을 느끼는 경향이 있으며, 이러한 인식은 대립적인 경향을 낳는다.

그에 반해 청구권자 대표는 대부분의 주민들이 문제라고 인식하고 있으며 공익적 차원에서 해결이 필요한 문제에 한하여 감사청구를 하여야 한다. 무조건적 반대보다는 자신들이 선택한 집행부에 대해 지지적인 성향을 가져야 하며, 지방자치단체의 발전을 위해 다수의 의견을 존중하되 소수의 권리를 보장하도록 하여야 한다. 특히 주민감사청구에서 중심적인 역할을 하는 시민단체들은 행정조정력·주민과 지방정부간 매개고리·통제메카니즘·정책대안모색·지방자치단체에 대한 정보제공 등의 제 역할(조창현, 1995: 87-96)을 고루 할 수 있도록 하여야 한다.

둘째, 주민감사청구제에 대한 제도적인 개정이 요구된다. 주민감사청구의 과정상에서의 갈등 발생요인은 주민감사청구제에 대한 인식, 서명의 객관성, 감사결과에 따른 조치 등이다. 이러한 갈등요인들은 주민감사청구제에 대한 제도적인 보완을 통해 관리하여야 한다.

서명의 객관성을 확보하기 위해 서명방법이나 절차에 대한 보완이 요구된다. 일본의 경우 주민감사청구의 요건은 1인 이상으로 한 사람의 의견 역시 주민의 소중한 의사로 간주하지만, 우리 나라의 경우 일단의 사람들이 주민들을 대표하여 감사를 청구하는 형태이다. 따라서 감사청구대표와 청구인들의 주민대표성 문제가 제기된다. 이는 주민감사청구와 관련된 사안에 대해 주민들간에 찬성과 반대의 집단이 존재할 때에 특히 중요시된다. 이런 경우 진정한 주민의사임을 확인하기 위해서는 서명이 객관적으로 이루어져야 한다. 즉, 혼잡한 길거리 서명, 한 지점이나 지역에서의 서명을 행위를 지양하고, 지역별·계층별로 다양한 서명을 받는 방식이 필요하다. 또한 징계수준과 관련하여 통일된 규정을 마련하여야 한다. 징계수준을 해당 지방자치단체에서 결정하는 경우 공정한 징계가 이루어졌다고 판단하기 힘들다.

셋째, 감사청구가 제기되더라도 사후적인 협의조정이 필요하다. 이 경우 제 삼자에 의한 절충방안 제시가 갈등의 폭을 줄일 수 있다. 즉, 주민감사청구심의회나 광역자치단체의 주도로 감사실시에 대한 결정전에 청구집단과 기초자치단체간의 협의 또는 조정이 가능하도록 할 필요성이 있다. 이럴 경우 감사실시에 따른 행·재정적인 낭비를 줄일 수 있다.

2) 주민과 광역지방정부간의 갈등관리방안

주민과 광역지방정부간의 갈등은 청구과정상의 갈등발생요인에 의해 나타나는데, 상대집단에 대한 기대역할 불일치, 주민감사청구제에 대한 인식차이 등이다. 이러한 갈등은 대체로 제도적인 문제 때문에 발생한다. 따라서 제도적인 측면에서 감사기관의 공정성과 독립성을 확보하는 것이 중요하다.

첫째, 참여감사방식이 요구된다. 감사활동과 관련하여 갈등을 없애기 위해서는 감사기관의 활동과 관련된 정확한 정보제공이 필요하다. 또한 더 나아가 감사시 공개감사제를 채택하거나 청구집단 대표 또는 주민대표들을 감사에 참여시키는 방안을 모색하여야 한다.

둘째, 공개감사가 필요하다. 기존의 광역지방정부의 감사에 대해 청구집단은 감사관실의 감사를 □같은 공무원 편들어주기식 감사□라고 주장한다. 따라서 이런 문제를 해결하기 위해서는 공개적인 감사가 요구된다. 즉, 해당 감사관의 선정과정에 대한 공개, 감사일정 및 절차에 대한 공개, 감사자료에 대한 공개 등이 필요하다.

셋째, 감사기관의 독립성을 확보하고 감사결과를 신뢰할 수 있도록 하여야 한다. 기초지방정부에 대한 감사는 상급자치단체인 광역지방정부 감사관실에서 행한다. 광역지방정부 감사관실에 의한 감사는 행정내부감사에 해당되며, 공무원이 공무원을 감사하는 형식이므로 감사기관의 독립성이 항상 문제가 된다. 이런 문제에 따른 갈등을 해소하기 위해서는 다음과 같이 제 삼의 기관에 의한 감사가 이루어져야 한다.

① 감사원에 의한 감사이다. 통영시의 사례에서 청구집단은 감사결과를 수용할 수 없다고 하면서 감사원에 재감사를 청구하였다. 이러한 경향은 충남 당진군·경북성주군·서울송파구 등의 다른 사례에서도 나타난다(이성진, 2001: 93-116). 감사원에서 감사하는 경우 재감사에 따른 번거로움을 없앨 수 있다.

② 중앙정부의 각 부처에서 감사하는 방법이다. 김해시의 사례와 같이 주민감사청구의 대상 사무가 광역자치단체와 연관성이 높은 경우 중앙정부의 각 부처에서 감사하는 방안이 필요하다.

③ 감사를 위한 별도의 감사기관을 구성하는 방안이다. 이는 다른 나라에서 사용하는 방법이다. 즉, 지방자치단체에서 독립된 제 삼의 감사기관을 구성하여 지방자치단체에 대한 감사와 주민감사청구제에 따른 감사를 전문적으로 감사하는 방안이다.

Ⅴ. 결  론

주민과 지방정부와의 갈등 해소에 대한 방안 모색은 중요한 과제이다. 주민과 지방정부간의 갈등을 해결하지 않을 경우 이는 주민과 지방정부간의 상호불신을 초래하며, 나아가 지방자치의 발전을 저해한다. 이에 기존연구들은 지방정부에서 추진하는 사업이나 정책과 관련된 갈등해소 방안을 모색하는데 주안점을 두고 연구하였지만, 주민과 지방정부와의 갈등은 이후에도 지속적으로 나타나고 있다. 그래서 중앙정부는 주민들의 권리를 높이면서 주민과 지방정부간의 갈등을 해소하기 위한 방안으로 주민감사청구제를 도입하여 제도권내에서의 갈등 해소를 모색하였다.

그런데 사례분석 결과에 따르면, 주민감사청구제에서도 여전히 주민과 기초자치단체, 주민과 광역자치단체간에 갈등이 나타나고 있다. 따라서 주민감사청구제하에서의 갈등을 해소하기 위해서는 주민감사청구제의 청구내용에 관련된 갈등과 주민감사청구제 제도 자체에 따른 갈등요인을 모두 해소할 필요성이 있다.

주민과 기초지방정부간의 갈등을 해소하기 위해서는 근본적으로 지역개발과 환경보전의 논리간의 조화가 필요하다. 이를 위해 상위목표의 설정, 당사자들간의 사전적 협의, 의사소통의 활성화가 필요하다. 그리고 주민감사청구제도상의 갈등을 해결하기 위해서는 청구집단의 주민대표성을 강화하며, 감사청구중이라도 협의조정이 필요하다.

주민과 광역자치단체간의 갈등을 줄이기 위해서는 우선적으로 감사기관의 공정성과 독립성을 확보하는 것이 중요하다. 이를 위해 주민참여감사나 공개감사를 하거나, 현재의 광역자치단체 감사관실 감사가 아닌 외부감사나 제 3의 기관에 의한 감사가 필요하다. 또한 소송제도의 확립을 통해 주민감사청구제의 실효성을 확보할 필요가 있다.

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李成振 : 경상대학교에서 □지방정부의 혁신채택에 관한 연구□로 2000년에 행정학박사학위를 취득하였음. 관심분야는 혁신, 지방의회, 주민감사청구제, 지방정부 성과 등이며, 주요 논문으로는 □지방정부 혁신의 영향요인□(2001), □주민감사청구제 효과의 영향요인에 관한 연구□(2002), "1950년대 지방의회와 1990년대 이후 지방의회의 기능에 대한 비교연구(2002) 등이 있음. 현재 경상대학교 강사로 출강함.

<E-mail : lsjdream@hanmail.net>

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울) : 205∼230

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