한국지방재정의 비효율성 구조와 그 함의

An Analysis of the Structures of Inefficiencies in Korean Local Public Finance

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울) : 7∼21

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

김 석 태(경북대학교 행정학과)

분권화를 통한 자원배분의 효율성을 기하기 위해서는 공공서비스와 재원에 대한 권한이 지방에 주어지지 않으면 안 된다. 그러나 우리의 지방재정 구조는 그러하지 못하다. 우리의 자치단위는 주민들의 다양한 행정수요에 부응하기에는 너무 규모가 크고, 과세자주권이 매우 제약되어 조세가격이 지방의 의사결정에서 반영되기 어려우며, 과도한 중앙 의존재원으로 지방의 의사결정이 왜곡되고 있다. 이런 구조에서 유래되는 비효율성의 존재는 국가의 지방재정에 대한 통제의 빌미가 되고 있다. 우리 지방재정의 비효율성을 부분적으로나 극복하기 위해서는 재정적으로 자립이 가능한 지역에 우선적으로나마 큰 자치권을 부여하여 자원배분의 효율성과 자기책임성을 높여야 할 것이다.

주제어: 분권화 정리, 자치단위, 조세가격, 끈끈이 효과, 인센티브

Ⅰ. 머리말

경제학적 견지에서 지방분권의 이점을 설명하는 이론적 지주는 오쯔의 분권화 정리(Oates' Decentralization Theorem)이다. 이는 국가의 획일적인 결정에 의한 자원배분은 지방의 다양한 공공서비스 수요에 부응할 수 없기 때문에 사회적 후생손실(welfare loss)이 불가피하지만 지방의 자유로운 선택에 의한 배분은 공공서비스의 과잉이나 과소의 문제가 발생하지 않는다는 것을 보여주고 있다.

분권화를 통한 자원배분의 효율성(allocative efficiency)을 기하기 위해서는 공공서비스에 대한 결정권이 지방에 주어져야할 뿐만 아니라 공공서비스 조달에 필요한 재원에 대한 권한도 지방에 주어지지 않으면 안 된다. 즉 오쯔의 분권화 정리는 주민의 선호를 반영하는 지방정부의 지출과 수입에 대한 완전한 자주권을 전제로 하고 있다.

그러나 현실적으로 지방의 자치권은 어디까지나 국가 주권 아래에서의 권한이기 때문에, 나라에 따라 차이는 있지만, 상당히 제약될 수밖에 없다. 더구나 지역간의 경제력의 격차 때문에 불가피하게 지방의 재정적 자치권을 제약하는 국가도 많다. 그 결과 지방재정의 효율성은 심각하게 훼손되고 있다.

자원배분의 효율성은 지방자치단위의 선택, 지방의 과세권, 그리고 지방재정조정에 내재된 문제이다. 우리의 경우 지방자치단위는 수요 대응성과 관련하여, 지방세는 지방정부의 자기책임성의 강화와(이재은, 2002), 재정조정제도는 과도한 지출과 지방의 도덕적 해이(moral hazard)와 관련되어 효율성에 대한 다양한 주장이 제기되었다.

그러나 이런 주장은 전통적 지방자치나 분권화 이론과 맞지 않거나 우리 지방재정의 현실에 맞지 않아 많은 논쟁의 소지를 제공하고 있다. 사실 어떤 주장은 이론적 근거없이 제기되는가 하면 다른 주장은 현실적 근거가 없이 제기되기도 한다. 단체자치의 전통에서 역사적으로 형성된 우리나라의 지방재정제도가 신고전적 경제이론과 합치되지 않는 면이 많기 때문이다.

한국지방재정의 비효율성 구조와 그 함의

□지방정부연구□ 제6권 제2호(2002 가을) : ∼

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□지방정부연구□ 제6권 제2호(2002 가을)

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울)

이 논문은 신고전적 경제이론의 견지에서 우리나라 지방재정의 효율성 문제를 다룬다. 이를 위해 Ⅱ에서는 효율성의 개념과 분권화의 정리를 고찰한다. Ⅲ에서는 자치단위, 지방세, 그리고 지방교부세와 관련하여 비효율성을 분석한 후 Ⅳ에서는 이런 비효율성의 결과로 나타나는 현상과 비효율성을 완화하는 방안을 모색하면서 이 논문을 마무리한다.

Ⅱ. 분권화와 효율성

1. 효율성의 개념

효율성의 개념은 3가지 다른 측면에서 고찰할 수 있다. 첫째, 자원배분을 평가하는 경우에 쓰이는 파레토 효율성(Pareto efficiency)이다. 파레토 효율적인 상태에서는 다른 사람을 해를 주지 않고서는 어떤 사람도 이롭게 할 수 없다. 바꾸어 말하면 파레토 비효율적인 상태에서는 다른 사람을 해를 주지 않고도 어떤 사람을 이롭게 할 수 있으므로 자원배분의 개선 여지가 있다. 이런 효율성 판단은 생산과 소비에 있어서 현 상태를 바꿈으로써 다른 사람에게 해를 주지 않고도 어떤 사람도 이롭게 할 수 있느냐의 여부에 달려 있다. 만약 이것이 가능하다면 비효율적인 자원배분의 상태이고, 불가능하다면 효율적인 자원배분상태이다.

어떤 상태에서 조그마한 변화로 인해 발생하는 이익이 한계이익(marginal benefit, MB)이고 그에 수반하는 비용이 한계비용(marginal cost, MC)이다. 어떤 점에서 한계이익이 한계비용이 다르면 사중손실(deadweight loss)이 있기 마련이므로 MB = MC가 되는 점을 선택함으로써 자원배분의 효율성을 이룰 수 있다.

둘째, 자원배분의 효율성 개념과 더불어 많이 사용되는 개념이 기술적 효율성(technical efficiency)이다. 이는 생산단위에서 투입과 산출의 비로 표시되는 효율성의 개념으로서 주어진 생산단위가 최소의 비용으로 생산하지 않는다든지, 산출/투입의 비가 낮다든지, 아니면 특정한 투입으로 가능한 최대한의 산출량을 내지 못할 경우 기술적 비효율성이 있다고 한다.

) 이 경우 X-inefficiency가 있다고 한다.

셋째의 효율성의 개념은 자원의 투입 양이 증가함에 따라 산출량의 변화를 나타내는 것이다. 이것은 기술적 효율성의 한 형태라고 할 수도 있으나 여기서는 구별해 사용하기도 한다. 자원 투입에 따라 산출량이 비례 이상으로 증가하는 경우 규모의 경제(economies of scale)가 있다고 하고 그 반대의 경우 규모의 불경제(diseconomies of scale)가 있다고 한다.

2. 오쯔의 분권화의 정리

분권화의 경제 이론적 근거는 분권화가 자원배분의 효율성을 가져온다는 것에서 찾을 수 있다. 즉 지방간에 공공재에 대한 선호에 차이가 있는 경우 중앙에서 한 수준의 공공재를 공급하는 것보다 지방마다 자기가 원하는 수준의 공공재를 선택하도록 함으로써 자원배분을 효율화할 수 있다는 것이다. 이런 아이디어는 오쯔의 분권화의 정리에서 이론적으로 체계화되어 있다.

오쯔는 다음 <그림 1>과 같은 간단한 모형으로 분권화의 이점을 설명하고 있다. 집단 1과 2는 공공재에 관하여 각각 다른 선호를 가진 주민 집단이다. 이들이 각기 지방정부를 가지고 있으면 각자의 선호에, 즉 D1과 D2에, 맞는 공공재를 선택함으로써 공공재의 배분이 효율적으로 이루어진다(위 그림에서 공공재의 양은 각각 Q1, Q2, 수준임). 그러나 만약 하나의 중앙정부밖에 없다면 한 수준의 공공재밖에 공급할 수 없게 된다. 이 경우 중앙정부가 중간 수준인 Q3 를 공급한다면, 집단 1은 Q1Q3 양만큼의 과잉 공급을, 집단 2는 Q3Q2 양만큼의 과소 공급을 받게 된다. 이런 과잉이나 과소 공급으로 인한 후생손실(welfare loss)의 크기를 그림으로 나타내면 집단 1의 경우 □ABC이고 집단 2의 경우 □CED이다. 즉 집단 1이나 집단 2가 각자의 지방정부를 구성하고 있는 경우에는 받지 않아도 될 후생손실을 감수해야 하는 것이다.

<그림 1> 오쯔의 분권화의 정리

출처 : Oates(1977), p.10.

위 그림은 집권화된 자원배분의 비효율성을 지적하고 분권화함으로써 줄일 수 있는 낭비의 크기를 설명하고 있다. 즉 분권화의 이점을 이질적인 선호를 가진 주민들이 각기 자기들의 선호에 맞는 공공서비스를 제공하는 지방정부를 가짐으로써 얻을 수 있는 이익을 그림을 통해서 보이고 있는 것이다.

주민들의 선호에 꼭 맞는 공공재 공급이 될 수 있기 위해서는 선호가 동일한 주민들이 같은 지방정부에 살아야만 가능하다. 선호가 다른 주민들이 한 지방정부에 살고 있을 때는 동질적인 선호를 가진 사람들끼리 지방정부를 구성할 수 있도록 지방정부 구역을 세분하고 또 분권화해야 한다. 이런 필요성은 지역간 선호의 차이가 클수록, 수요가 비탄력적일수록 더 커진다.

물론 이런 정리는 몇 가지 전제 위에 성립된다(Breton, et al, 1998; 25-26). 첫째는 중앙정부는 실제로 전국에 걸쳐 공급하는 재화와 용역을 반드시 균등하게 공급해야 한다 것이고, 둘째로 구역 내 선호의 동질성의 정도와 구역의 규모 사이에는 역의 단조함수관계가 존재하며, 셋째로 지방마다 공공재에 대한 선호가 다르다는 것을 전제하면서도 지방간에는 공공재의 파급효과(spillover)가 없으며, 마지막으로 상·하위 정부가 공급하는 재화와 용역의 생산비용은 불변이고 동일 세금가격으로 시민들에게 제공된다는 것이다.

이런 네 가지 가정을 전제할 때 분권화의 장점은 쉽게 파악될 수 있다. Breton 등은 제설 서비스를 예로 들면서 로마에 있는 중앙정부는 서비스를 균등하게 제공할 의무가 있기 때문에 실제 겨울마다 눈 속에 묻혀 사는 (이태리 북서부의) 투린의 거리뿐 아니라 눈을 거의 볼 수 없는 (이태리 남부의) 카타니아 거리에서도 제설작업을 해야 한다고 지적하고 있다. 그러나 분권화는 지역민의 선호에 따라 투린에서는 제설작업을 하도록, 주민들이 그것을 원하지 않는 카타니아에서는 제설작업을 하지 않게 해 준다. 이처럼 분권화에 의해 선호가 더 잘 충족되며 결과적으로 후생 증대를 가져온다.

하지만 이런 네가지 가정이 그대로 현실에 그대로 맞는 것은 아니다. 우선 집권화된 정치체제에서는 분권화된 체제에 비해 지역적으로 획일적인 정책을 집행하는 경향을 인정할 수 있다. 그러나 오쯔의 정리에서와 같이 집권화된 의사결정이 곧바로 전 지역에 걸쳐 똑같은 공공재 공급을 의미하는 것은 아니다. 앞의 예에서 중앙정부가 눈이 내리지 않는 지역에도 제설 서비스를 제공하는 것은 현실적으로 없을 것이기 때문이다.

다음은 분권화하면 공공재에 대한 주민들의 선호가 동질적으로 된다는 것이다. 물론 전국민의 선호보다 특정 지역 주민의 선호가 동질적일 가능성은 크다. 그러나 개별 공공재마다 선호의 동질성에 따라 지방정부를 구성한다는 것은 사실상 불가능하다. 물론 많은 주민들이 그들의 공공재에 대한 욕구를 최대한으로 충족시킬 수 있는 지방정부로 이주하고자하기 때문에 다양한 서비스를 제공하는 지방정부가 많으면 많을수록 주민들의 선호의 동질성은 높아지기 마련이다. 그러나 이런 메커니즘이 있다고 해도 티부(Tibout) 가설에서와 같이 지역주민들의 선호가 완전히 동일해지는 것은 기대하기 어렵다.

) 물론 공공재마다 다른 구역 즉 □기능별 구역□을 설치하는 경우 이것이 가능하다. 미국에는 실제 특별구(special district)가 많이 설치되어 있다.

) 티부 가설(Tiebout Hypothesis)은 지방정부의 수가 많고 지역간의 이주(exit)가 용이한 경우 특정 지역에 주거를 선택하는 것은 그 지방정부가 제공하는 서비스를 세금으로 구매하는 것과 같다고 본다. 이주의 과정에서 공공재에 대한 선호가 같은 사람들이 지역별로 모이게 되어(sorting) 주민의 선호가 동질적(homogeneous)으로 된 결과 동일한 선호를 가진 주민들로 지방정부가 구성되면 순수공공재(pure public goods)에서와 같은 무임승차자(free-riders)의 문제가 없어지므로 지방공공재(local public goods)의 경우 분권적인 체제하에서는 소비자가 시장에서 물건을 사는 것과 유사한 형태로 자원배분의 효율이 이루어진다고 한다.

선호의 동질성 문제는 분권화와는 반대의 방향으로 작용할 수도 있다. 만약 주민들의 선호가 동일하면 분권화를 통해 효율성을 기하는 것이 의미가 없기 때문이다. 사실 공공재에 대한 주민선호가 지역간에 차이의 여부에 대해서는 분명하게 밝혀진 바가 없다. 소득이나 직업에 따른 개인간의 차이가 있더라도 자치단위의 견지에서 이를 대표하는 중위투표자(median voter)의 경우 차이가 작을 가능성이 크다.

지역민의 동질성을 기하기 위해서는 지역단위가 작아야 한다. 하지만 지역단위가 작으면 작을수록 공공서비스의 파급효과가 클 가능성이 커진다. 사실 지방공공재는 공동소비의 속성을 가지고 있기 때문에 구역을 분할하면 할수록 외부성(externalities)이 나타날 가능성은 커질 수밖에 없다.

마지막으로 공공재 공급비용이 일정하다는 것이다. 상당수의 공공재는 규모의 경제나 불경제가 없어 한계비용이 일정할 수도 있다. 그러나 많은 공공재의 경우 매우 큰 시설을 요하는, 다른 말로 생산량이 증가하면 단위비용이 감소하는 속성을 가지고 있다.

정리하면 분권화를 통해 자원배분의 효율성을 기할 수 있다는 오쯔의 정리는 그 성격대로 이상형(ideal type)의 한계를 벗어나기 어렵다. 중앙정부라 해서 반드시 획일적인 것이 아니고 분권화가 반드시 공공재의 선호의 동질성을 보장하는 것이 아니기 때문이다. 반면 분권화는 지방간 파급효과라든지 규모의 경제면에서 효율성을 기할 수 없는 경우를 수반하고 있기 때문이다.

Ⅲ. 한국지방재정의 비효율성 구조

분권화의 정리에서 보면 지방주민의 선호가 동질적으로 되는 크기의 지방정부와 더불어 조세가격과 한계수익이 합치하는 수준에서의 공공재의 양의 결정이 효율성을 보장하는 것이다. 여기서는 우리 자치단위와 지방세, 그리고 교부세를 효율성의 입장에서 평가한다.

1. 자치단위와 효율성

분권화의 정리에서 자원배분의 효율성을 이룰 수 있는 자치단위는 주민들의 선호가 동질적으로 될 수 있는 규모이다. 이런 규모는 대체로 작은 단위로 인식된다.

사실 자치선진국의 경우 기초 지방정부는 이런 이론과 부합하는 작은 규모이다. <표 1>에서 보듯이 미국, 이탈리아, 프랑스, 독일 등의 기초자치단체의 평균인구는 1만명 미만이고, 일본은 4만명 정도이다. 이와 같이 작은 자치단위이기 때문에 많은 나라에서 광역행정을 통해 규모의 경제를 기하기 위해 노력하고 있지만 대부분의 나라에서 지방정부는 아직도 소규모이다. 하지만 지방정부의 규모는 상당한 차이를 보이고 있으며, 이 때문에 많은 나라에서 공공부문은 점차 복잡해지고 있다고 한다(Bailey, 1999; 33-38).

<표 1> 기초정부의 국제간 비교
국 가	면적(A) (만□)	인구(B) (만인)	기초정부(C) (개)	기초정부 당 면적(A/C)(□)	기초정부 당 인구(B/C)(인)
미 국	937.3	25,823	35,963	261.0	7,180
이탈리아	30.1	5,705	8,104	3.7	7,040
프 랑 스	55.2	5,766	36,763	15.0	1,568
독 일	35.7	8,134	14,805	2.4	5,452
일 본	37.8	12,432	3,234	117.0	38,442
한 국	9.9	4,627	232	427.0	199,440
자료: 기초자치단체는 미국의 Municipality와 Township, 프랑스의 Commune, 이탈리아의 Comune, 독일의 Gemeinde, 일본의 市·町·村을 말함. 출처: 오재일(2001), p.16.

우리나라도 제1·2공화국까지 기초자치단체는 시·읍·면으로 작은 단위였다. 즉, 서구나 일본의 자치단위와 유사한 단위를 자치단위로 삼아 자원배분의 효율성과 상치되지 않는 형태를 취했다. 그러나 5·16정변 후 지방의회가 해산되고 단체장이 임명되는 지방자치의 암흑기로 접어들면서 군이 기초자치단위가 되고 종래 자치단위인 읍·면은 군의 하부기관으로 전락하게 되었다.

산업화 과정을 통해 도시의 급격한 성장이 이루어지면서 종래 군의 하부단위인 읍이 시로 승격되고 도의 하위단위인 일반시가 직할시(현재 광역시)로 승격하게 되었다. 이런 시나 직할시 승격은 종래 농촌과 도시를 포괄하던 자치단위가 농촌과 도시로 각각 나누어지는 것으로 구역의 분리를 통해 주민들의 동질성을 확보한다는 측면을 가지고 있다고 하겠다.

) 지방자치법 제7조(시·읍의 설치기준 등)에서 시 승격 기준 제시하고 있는데 시는 그 대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구 5만 이상이 되어야 한다. 광역시의 경우 이런 법상의 규정이 없는데 대체로 인구 100만명 근접시 지정된다.

이런 구역 분리가 1960년대부터 1990년대 중반까지 우리 나라의 구역개편과 관련하여 전통적 지혜(traditional wisdom)라고 할 수 있다. 1960년대 1개이던 직할시가 지금은 6개 광역시로 늘어났고 지방자치법 제정시인 1949년에 19개이던 시가 1994년에는 68개로 늘어났다.

그러나 1994년 이후 이런 분리 방식이 통합 방식으로 전환되었다. 1995년에서 1998년도 사이에 전국의 48개 지역에 도농복합형 시가 설치된 반면 군은 1994년의 136개에서 1998년에는 91개로 33%나 감소하였다.

) 1995년 40개(1월: 35개, 5월: 5개), 1996년 5개, 1998년 3개이다.

시·군통합에 이어 근래에는 광역시·도 통합 주장이 제기되었다. 행정자치부는 시·도 통합에 직접 관여하고 있지는 않지만 2000년 12월에 내륙 3개 광역시와 도의 통합이 바람직한 방향이라 제시하고 있고, 지역개발론자들은 대체로 통합 찬성자들이고, 이들 외에도 지방자치 관련 학자들도 묵시적으로 통합을 지지하는 성향을 보이고 있고(오재일, 2001; 이달곤, 2001 참조) 광주나 대구·경북의 여론조사 결과도 통합 쪽에 찬성이 많은 것으로 나타나고 있다.

이렇게 시·군통합 시도가 성공적이었고 또 시·도통합에 지지도가 높다는 것은 미국의 예와는 매우 대조적인 것이다. 미국의 경우 1805년부터 지금까지 25개 카운티와 시가 통합(이 중 18개는 2차대전 후임)되었는데 통합이 제기된 회수는 84회로 이 중 29%만 성공하여 카운티 3,043개 중 0.8% 정도가 통합되었다고 한다(Duvall, 1999; 260). 일본의 경우 시·정·촌의 합병이 추진되고 있지만 우리의 시에 인근 읍·면의 편입과 유사한 형태이기 이런 합병이 우리와 같이 대규모의 자치단체를 만드는 것은 아니다.

최근 우리는 시·군 통합을 통하여 기초자치단체의 평균인구가 20만 명에 육박하고 있다. 이런 큰 규모는 우리가 지방자치 후발국으로서 선진국에서 문제가 되고 있는 광역행정수요를 줄이고 보다 가시적인 규모의 경제(economies of scale)를 기하고 있다고 할 수 있다. 또 자치단체의 광역화함으로써 소규모 단체간에 더 심화될 수 있는 지방재정 불균형을 완화하고자 하였다고 할 수 있다.

) 이 때문에 우리의 경우 티부 메카니즘의 작용은 지방정부의 공공서비스 제공에 의한 것이기 보다 지역의 특성이나 그 지역사람들, 특히 학생들의 경우 동료집단(peer group)들의 특성에 의한 것이라 할 수 있다. 서울 강남의 양질의 교육서비스가 지방교육청 노력에 의한 것이기 보다 그곳에 교육에 열의를 가진 고소득자들이 몰려 살아 학생의 질이 높기 때문이다.

그러나 우리의 자치단위는 전통적인 주민의 수요에 부합하는 주민 중심의 자치보다 서비스 공급을 중시하는 행정기관 중심의 단체자치에 부합하는 것이라 하지 않을 수 없다. 이는 수요측면 보다 공급측면이 중시하는 관주도적인 우리 지방자치 전통을 반영한 것으로 평가된다. 그러나 이런 대규모의 자치단위는 오쯔가 주장하는 분권화의 효율성을 달성하는 단위와는 거리가 있다.

) 이 때문에 행정계층을 개편하면서 읍·면·동을 □주민자치센터□라는 이름으로 전환하고있다고 할 수 있다. 그러나 주민자치센터는 자치기능을 가진 것이라 보기 어렵다.

2. 과세자주권과 효율성

지방이 자주적인 과세권을 가지지 못하는 경우 지방분권의 이점을 살리기 어렵기 때문에 과세자주권은 보장되어야 할 지방의 주요한 권리로 천명되고 있다. 1985년에 제정된 유럽자치헌장(European Chapter of Local Self-Government) 제9조에 의하면 □지방재원의 적어도 일정 부분은, 국법이 정한 범위 내에서지만, 지방정부가 세율이나 요율을 결정할 수 있는 권한을 가진 지방세와 사용료에 의해 충당되어져야 한다□고 하여 지방정부의 지방세에 대한 권한을 존중해 줄 것을 EU 회원국들에게 분명히 하고 있다. 따라서 자치선진국의 경우 상당한 수준의 과세자주권이 인정되고 있다. 그러나 우리 나라의 과세자주권은 극히 제약된 국세 중심의 조세구조를 갖고 있다.

우리 나라의 지방세는 세목과 세율은 물론 과표의 산정과 징수절차에 이르는 거의 전 과정이 법률과 중앙정부의 획일적 통제를 받는 □국세같은 지방세□이다. 뿐만 아니라 국가 정책목표의 달성을 위해 지방세 비과세와 감면이 중앙정부에 의해 결정되며 그로 인한 세수 결함을 보전하는 장치도 없다.

) Bailey는 지방세를 □지방정부가 세율과 (혹은) 세목을 결정하여 세수입을 정하고, 그 수입을 독자적으로 사용하기 위해 보유하는 것□으로 정의하고 있다(Bailey, 1999; 152).

우리나라의 조세수입에서 국세 대 지방세의 비율은 <표 2>에서 보는 바와 같이 80 대 20 정도이다. 반면 국세 수입이 지방에 이전된 후 순 지출로 보면 국가 대 지방의 비가 50대 50이다. 즉 총조세의 약 30%가 국가로부터 지방에 이전되어 사용되고 있는 실정이다.

<표 2> 국세·지방세의 비율 (단위: %)
구 분	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
국 세 국가순지출	78.8 <51.6>	78.1 <50.5>	78.1 <50.6>	78.8 <51.3>	78.9 <50.5>	79.2 <49.0>	79.8 <46.9>	80.3 <48.9>	81.2 <48.5>	80.4 <49.7>
지방세 지방순지출	21.2 <48.4>	21.9 <49.5>	21.9 <49.4>	21.2 <48.7>	21.1 <49.5>	20.8 <51.0>	20.2 <53.1>	19.7 <51.1>	18.8 <51.8>	19.6 <50.3>
주 : 순지출은 지방교부금, 지방양여금, 국고보조금을 고려한 비율. 자료 : 이재은(2002)

이런 재원이전은 지방교부금(세), 지방양여금, 국고보조금, 지방교육교부금, 지방교육양여금 등이 포함되어 있는데 이들 제도를 운영하는데 인력과 재원, 배분과정에서의 자의성과 지방의 종속성 등을 고려한다면 국세 대 지방세의 비중을 순지출에 가깝게 하는 것이 효율적이다.

) 이런 면에서는 지방세의 비중을 늘리는 것이 바람직하다. 그러나 지역경제력의 극심한 차이 때문에 지방재정 불균형을 감수하지 않으면 안되는 어려움이 있다.

1) 조세가격과 효율성

국가의 지방에 대한 재정지원은 또 다른 문제를 야기하고 있다. 자원배분의 효율성의 입장에서 볼 때 조세가격(tax price)이 제대로 작동하지 않게 되어 비효율성이 야기된다는 것이다. 이는 국가의 지원부분 만큼 조세가격이 낮아져 공공재의 과잉이 초래된다는 것이다.

) 또 현재 국가기능의 지방이양이 대폭적으로 추진되고 있어 사무배분에 맞는 재원배분을 위해서도 국세의 지방세 이양이 불가피하다고 하겠다.

지방이 재정적 수요에 따라 자체의 세수입으로 재원을 조달하게 하면 재원이 효율적으로 배분된다. 이는 주민들이 민간부분에 얻는 한계효용과 공공부분에서 얻는 한계효용이 같아지는 수준에서 공공재와 민간재를 선택할 것이기 때문이다. 주민들은 자신이 살고 있는 지역의 공공서비스의 양과 질이 자신들의 지방세부담과 비례하게 됨으로써 자원배분의 효율화에 기여한다. 이와 관련하여 세입자치론자의 주장을 보면

지방자치의 발전을 위해서는 □세출의 자치□를 필요로 하고 세출의 자치는 □세입의 자치□를 전제로 한다. 세입의 자치란 중앙정부의 이전재원에 의존하지 않고, 세입에 관한 자기결정권과 자기책임(local accountability)을 갖는 것을 의미한다. 지방정부가 세입에 관한 자기결정권을 갖고 지역주민이 지방재정의 실상을 직접 보고 확인할 수 있도록 하는 것이 책임성(accountability)을 확립하는 길이다(이재은, 2002).

이들의 주장에 의하면 지방자치단체의 의존수입이 많을수록 지방재정의 책임성은 약하게 된다. 이들 주장이 현실에 맞는 것이라면 재정자립도가 높은 단체일수록 재정이 효율적이고 그 반대의 경우 비효율적으로 되어야 한다. 즉 재정자립도가 높은 서울이나 광역시의 경우 재정이 효율적이고 재정자립도가 낮은 군 지역의 경우 재정이 비효율적으로 되어야 한다.

이런 주장을 검증할 자료는 찾기 어렵다. 그러나 행정자치부가 □98년부터 실시해온 □재정분석□이 이 문제를 생각하는데 약간의 도움이 된다. 행자부는 전국 248개 자치단체의 결산치를 토대로 재정운영상황에 대하여 10개 단위지표를 기준으로 통하여 재정분석을 실시하여 시□도에 시달하고 이를 공개하고 있는데, 아래 <표 3>은 2002년의 자료 중 지방재정자립도와 지방재정의 생산성과 노력성을 항목만을 발췌하여 대비시킨 것이다.

<표 3> 재정자립도와 지방재정의 생산성과 노력성
10개 기본지표 (전국평균)	특별□광역시(7)		도(9)		시(72)		군(91)		자치구(69)
	최고	최저	최고	최저	최고	최저	최고	최저	최고	최저
1.재정자립도 (58.27)	①서울 (94.30)	⑦광주 (63.12)	①경기 (70.79)	⑨전남 (19.79)	①과천 (93.41)	남원 (27.33)	①울주 (67.52)	신안 (18.18)	①서울강남 (92.43)	인천동 (57.87)
2.재정계획운영비율 (101.97)	①대전 (99.23)	⑦부산 (81.51)	①충남 (100.02)	⑨경기 (115.71)	①안산 (100.00)	시흥 (144.24)	①여주 (100.00)	울주 (168.61)	①광주동 (99.72)	서울강북 (223.61)
3.세입예산반영비율 (100.51)	①울산 (100.25)	⑦대전 (114.39)	①경북 (99.86)	⑨경기 (92.96)	①공주 (99.98)	시흥 (120.67)	①순창 (100.00)	당진 (113.12)	①부산동, 인천동 (100.02)	광주광산 (144.29)
4.투자비비율 (64.89)	①대구 (62.37)	⑦서울 (48.38)	①전남 (86.48)	⑨경기 (63.20)	①동두천 (79.51)	과천 (55.60)	①철원 (84.73)	서천 (55.12)	①인천동 (74.89)	부산중구 (43.08)
5.자체수입증감율 (104.04)	①광주 (115.60)	⑦부산 (90.99)	①제주 (123.68)	⑨전남 (91.51)	①문경 (131.39)	과천 (44.07)	①인제 (150.92)	북제주 (67.72)	①광주남 (247.15)	서울양천 (72.48)
6.경상경비증감율 (106.28)	①대구 (107.35)	⑦부산 (110.02)	①경북 (102.77)	⑨강원 (140.46)	①부천 (84.20)	고양 (112.09)	①고령 (88.08)	담양 (119.86)	①광주서구 (89.68)	부산연제 (119.38)
참고: 2-4항목 생산성, 5-6항목은 노력성 측정기준을 나타내는 지표로 사용되었음 자료: 행정자치부(2002), □248 전 지자체 □재정분석 종합보고서□ 공개□ 보도자료(2002. 9.3)

위 표만으로 재정자주성과 지방재정 효율성의 관계를 판단하기는 어렵다. 그러나 극히 제한된 자료이지만 자주성과 효율성이 분명하게 나타나고 있지 않다는 것을 볼 수 있다. 부분적으로는 재정적 자주성과 생산성, 노력성과의 관계에서 역의 관계를 보이고도 있다. 하지만 이 정도의 자료만으로는 의미있는 평가를 내리기는 어렵다.

) 대도시 중 재정자립도가 가장 높은 서울의 경우 지방재정 생산성을 나타내는 지표 중의 하나인 투자비비율에서 가장 낮은 비율을 보이고 있고, 도 중 재정자립도가 가장 높은 경기도가 지방재정 생산성을 나타내는 지표 중의 하나인 재정계획운영비율이 가장 낮은 순위를 보이고 있다. 또, 일반시 중 재정자립도가 가장 높은 과천의 경우 노력성을 나타내는 지표 중의 하나인 자체수입증감률에서 가장 낮은 순위를 보이고 있다.

사실 우리의 경우 재정자주성과 재정효율성이 어떤 관계로 나타날지는 앞으로 검증해 보아야 할 과제이다. 전통적인 관치시대에는 지출에 있어서 자주재원과 의존재원과의 구별이 없었다고 할 수도 있다. 그러나 이것이 자치시대에 어떻게 달라지고 있는지가 관심의 대상이 아닐 수 없다.

2) 신세원과 효율성

과세자주권이 자원의 효율배분에 기여한다는 점에서 이를 활용하는 것은 권장할 만하다. 그러나 과세자주권 활용이 비효율을 양산할 가능이 많다. 이는 지방이 과세자주권을 행사하는 경우에도 지방의 여러 가지 정치적 제약 때문에 주민부담이 없는 세목에 한정될 수밖에 없는 어려움이 우리 현실이기 때문이다.

그 결과 지방세의 탄력세율이 대부분의 세목에 도입되어 있고 보통교부세 배분시 활용에 대한 인센티브를 제공하고 있지만 이를 활용하는 자치단체는 전무한 실정이다. 또 지방이 세수증대를 위해 신세원을 발굴하면서 나타나는 행태를 보면 자기 지역주민에게는 부담이 되지 않으면서 세수를 증대시킬 수 있는 세목 즉, 조세수출(tax exporting)이 용이한 신세원 발굴에 열중하고 있다. 다음 <표 4>가 이것을 나타내고 있다.

<표 4> 지방자치단체의 신세목 및 신세원 개발방안
지방자치단체	신세목 및 신세원 개발방안
서 울 특 별 시	광고세 신설, 상속·증여세에 대한 주민세 소득할 신설
인 천 광 역 시	벌크화물에 대한 지역개발세 부과
경 기 도	상속·증여세에 대한 주민세 소득할, 入道稅, 온천재산세
강 원 도	관광세 신설, 지역개발세(수자원·지하자원) 세율 인상 및 과세대상 확대, 환경보전세 및 광고세 신설
충 청 북 도	관광세 신설
전 라 남 도	광고세, 환경보호세, 관광세, 문화관광시설세, 사리(砂利)채취세, 별장 등 소유세 신설
경 상 북 도	광고세, 상속·증여세에 대한 국민세 소득할 신설
경 상 남 도	관광세, 온천세 신설
제 주 도	入道稅, 관광세 신설
경 기 도 의 왕 시	내륙컨테이너에 대한 지역개발세 부과
자료: 노근호, □지방소득세·지방소비세의 도입방안과 효과분석□, 충북개발연구원, 2001.2.

위와 같은 새로운 세목의 도입 허용 요구를 지방의 자치의식과 세수확충의지를 나타내는 것이라고 볼 수도 있다. 그러나 이런 세목들의 설치 요구는 진정한 자치의식의 발로라고 보기 어렵다. 왜냐하면 이들 세목들은 조세 부담을 다른 자치단체의 주민에게 떠넘기는 것이기 때문이다. 이런 세목들이 지방세로서 적합하지 않다는 것은 말할 나위가 없다. 따라서 신세원 개발과 관련하여 지방자치단체에게 독자적 과세권을 부여하는 것은 효율성 증대에 기여하지 못한다.

3. 지방교부세제와 효율성

우리는 국가 전체 세수의 30% 정도가 지방에 이양되는 만큼 지방재정조정이 재정에서 차지하는 비중이 크다. 뿐만 아니라 재정조정제의 핵심이 되는 지방교부세제를 보면 국가가 가부장적인 입장에서 지방의 재정수요와 재정수입을 판단한 후 그 부족분을 지방에 보충해 준다. 지역간의 공공서비스의 형평성을 보장하기 위해 매우 정교한 지방재정조정제도는 형평의 측면에서는 바람직하지만 효율성에서는 심각한 문제점을 내포하고 있다. 아래에서는 지방지출과 관련하여 끈끈이 현상의 한국적 해석과 교부세 배분방식과 관련한 비효율성을 검토한다.

1) 끈끈이 효과와 비효율성

신고전적 경제이론의 입장에서 볼 때 국가에서 재원이 아무런 조건없이 지방에 이전되는 경우는 지역주민들의 소득증가나 같은 것으로 간주된다. 이 경우 국가의 이전재원이나 주민의 소득증가는 주민들의 공공재와 민간재 배분에서 똑같은 소득효과가 기대된다. 그러나 이런 신고전적 경제분석과는 달리 현실적으로 이전재원의 지출확대 효과는 훨씬 더 큰 것으로 나타나고 있다.

동일 액수의 주민소득 증가보다 국가의 정액보조금(lump-sum grant)이 지방지출 증대를 촉진한다는 것은 보조금 중 상당히 큰 부분이 주민들의 최적 선택의 결과 세금부담을 감소시키는 형태로 나타날 것이라는 신고전파의 견해와는 상치되는 것이다. 이는 국가가 지방에 돈을 주면 이것이 세금 감소로 지방주민의 주머니로 가는 것이 아니라 지방정부의 수중에 그대로 들러붙는 현상이라 하여 끈끈이 효과로 명명되고 있다. <그림 2>로 이를 설명할 수 있다.

공공재(X축)와 민간재(Y축)의 선택의 문제를 설명하는 이 그림에서 AB의 예산선과 [eqn: I_1]무차별 곡선이 주어진 경우 최적선택은 [eqn: e_1]점이고 [eqn: X_1] 만큼의 공공재가 선택된다. 그런데 민간재로 측정하여 AC 만큼의 지방주민의 소득 증대가 있을 때 이론적으로는 이와 대등한 정액보조금이 주어졌을 때와 마찬가지로 최적선택은[eqn: e_2]로 이동해야 하고 [eqn: X_2]만큼의 공공재가 선택되어야 한다.

그러나 이런 분석과 달리 정액보조금이 주어졌을 때의 공공재 선택은 [eqn: X_2]보다 더 큰 양으로 나타나게 된다는 것이다. 지출에 있어 보조금이 소득보다 더 촉진 효과가 있다는 것이다. 이런 촉진 효과는 소득소비곡선(income consumption path: ICP)보다 보조금소비곡선(grant con-sumption path: GCP)이 좌측에 위치할 때 나타나며, 이때는 세금 감소분보다 지방공공서비스 지출이 더 크게 됨을 의미한다(Bailey 1999; 234).

이런 현상은 연역적인 분석보다 실증적인 연구 결과에서 관심을 갖게 된 것이다. 끈끈이 효과에 대한 많은 실증적 연구를 정리한 것을 보면 주민소득 $1의 증가는 $.05-$.10의 지방지출 증가를 가져오지 않는 반면, 정액보조금의 $1의 증가는 $.25-$.50의 지방지출 증가를 가져온다는 것이다(Fisher, 1996; 223).

<그림 2> 끈끈이 효과                     <그림 3> 과세권 제약시 예산선

주 : 여기서, X는 공공재, Y는 민간재, ICP는 소득소비곡선, GCP는 보조금소비곡선을 각각 지칭하며 X, Y 양자는 모두 정상재라 가정함.

공공재와 민간재의 배분이 ICP를 따르지 않는 것은 자원배분이 효율적이라 할 수 없다. [eqn: X_2]를 초과하는 공공재의 선택은 무차별곡선 [eqn: I_2]에 못 미치는 효용을 얻을 수밖에 없기 때문이다. 따라서 끈끈이 효과가 있다는 것은 자원배분의 비효율성이 있다는 것과 같다.

우리의 경우 과세자주권의 제약으로 이런 비효율성은 더욱 심할 것으로 보인다. 과세자주권이 있는 경우 예산선은 위의 그림에서 CD이다. 하지만 과세자주권이 전혀 없는 경우 없는 예산선은 <그림 3>에서의 굵은 선인 Ae1e3D의 형태로 바뀐다. 이 경우 최적선택은 [eqn: X_2] 보다 클 수밖에 없어 GCP가 더 평평한 것으로 나타난다. 즉 끈끈이 효과가 더 클 수밖에 없다는 것이다.

우리의 경우 국가의 의존재원이 증가에 따라 지방세수를 줄이는 노력은 사실 찾아보기 어렵다. 탄력세율제가 적용되는 세목의 세율을 낮추거나 조세징수노력을 줄이는 것이 교부세 증가와 연계되어 있다고 보기 어렵다. 오히려 교부세배분에서 조세노력 항목을 인센티브로 설정하여 수입을 줄이는 노력을 막고 있다. 그만큼 교부세의 끈끈이 효과는 클 수밖에 없고 자원배분의 비효율성도 크다고 하겠다.

2) 지방교부세배분의 비효율성

보통교부세는 지방자치단체의 일정 수준의 공공서비스를 보장하기 위해서 국가에서 매년 기준재정수요액과 기준재정수입액을 측정하고 그 부족액의 일정 부분을 해당 자치단체에 교부한다.

지방의 재정 부족액을 무조건적으로 교부하는 경우 지방은 아무런 노력이 없어도 그 부족분에 해당하는 교부세를 받게 된다. 더구나 지방자치단체의 재정수요가 부풀려질수록, 자체수입이 작을수록 더 많은 교부세가 배분되므로 지방의 재정절약과 수입증대에 대한 노력이 매우 약할 뿐만 아니라 부족분을 늘리려는 지방정부의 도덕적 해이가 발생하여 국가 전체적인 비효율이 발생할 수 있다.

보통교부세는 지출억제 및 자체수입 확보 노력을 크게 훼손할 가능성이 많아지므로 지방의 도덕적 해이를 막고 자구노력을 유도하기 위한 제도적인 장치가 필요하다. 이러한 장치로 도입된 것이 인센티브제이다.

인센티브는 소극적으로는 지방의 도덕적 해이를 방지하는 것과 적극적으로는 자구노력을 유도하는 것으로 구분된다(김경환 외 2000). 도덕적 해이 방지 인센티브는 기준재정수요를 늘리고 기준재정수입을 줄임으로써 교부세를 더 받으려는 보이지 않는 행동(hidden actions)을 방지하려는 소극적인 인센티브이다. 이런 인센티브는 미국에서 GRS(general revenue sharing) 배분에서 징세노력(tax efforts)을 반영하는 것이나, 일본에서 지방교부세의 기준재정수요액을 산정하는 데 있어서 유보되는 부분, 즉 유보율(도부현 20%, 시정촌 25%)을 두는 것이 그 예이다. 우리 나라에서는 각 지방자치단체가 국가의 최소 공공서비스수준(national minimum)을 유지하는데 필요한 표준적인 재정수요를 반영하고, 기준세율을 표준세율로 산정한 지방세 중 보통교부세액의 80%로 하여 자체수입증대 의욕을 고취하고 있다.

) 미연방의 GRS(general revenue sharing)는 인구·소득·징세노력(tax effort)에 따라 배분되었기 때문에 징세노력보조금(tax effort grant)로 불려진다. 현재 주정부의 약 1/4가량이 아직 징세노력에 따라 GRS를 배분한다(Fisher, 1996; 217-218).

적극적인 인센티브제는 1997년에 도입되었는데 당시에는 경상경비절감, 일용인부사용억제, 지방세징수율, 공무원표준정원, 지방세징수노력의 항목이 기준재정수요 및 수입산정에 적용되었다. 그 후 1998년 읍·면·동 통합, 2000년에는 상수도요금현실화, 주민세개인균등할, 과표현실화의 항목 등으로 확대되었다.

) 2001년에는 기존의 인센티브 부여방식이 기준재정수요 및 수입액 산정공식에 포함되어 자치단체 등이 인센티브 부여내용을 잘 알지 못하는 결점을 보완하여 인센티브 산정공식을 분리하고 자료를 공개하였다. 2002년에는 지방세징수율을 수요인센티브에서 수입인센티브로 전환하였고, 지방청사관리적정화·지역개발세탄력세율·사용료수수료현실화율 항목을 신설하였다.

이런 인센티브제도의 효과성은 아직 본격적으로 규명되지 않았다. 하지만 산입률의 변화에 따른 조세노력효과에 대한 연구에서 김석태(2000)는 소극적 인센티브제에 대해 의문을 표시하고 있다. 추가되는 세수의 한계수입률이 100%인 불교부단체와 이것이 36% 정도인 교부단체간에 조세노력의 차이를 찾아볼 수 없고, 징세율에서도 교부단체와 불교부단체간의 차이를 발견하기 어렵거나 오히려 교부단체가 더 적극적인 노력을 보이고 있다.

현승숙(2002)의 연구는 적극적인 인센티브제의 효과성을 교부세 교부단체와 불교부단체 비교를 통해 분석하고 있다. 분석한 결과에 의하면 인센티브 7개 항목 중 상수도요금 현실화율과 기초단체에서의 지방공무원정원감축만이 인센티브로서 기능하고 있다고 볼 수 있었지만 대부분 다른 항목의 경우 불교부단체가 인센티브에 더 적극적으로 반응하는 등 자구노력 정도에서 차이를 발견하기 어려웠다고 결론짓고 있다. 즉 효과가 없는 인센티브제를 적용하여 효율성을 저하시키고 있다는 것이다.

) 이 외에도 자구노력 인센티브제가 보통교부세 원래의 목적에 상치되는 면을 지적하지 않을 수 없다. 국가가 기준재정 수요와 수입을 산정한 후 인센티브 항목에 따라 이를 다시 조정하는 것은 이 기준액 산정의 의미를 부정하는 것이기 때문이다. 이런 자구노력 인센티브는 재정형평성을 제고하는데 역행할 뿐만 아니라 국가의 지방에 대한 당근과 채찍으로 이용될 소지가 많다. 따라서 이런 인센티브제는 보통교부세제를 조건부 보조금(matching grant)화시키고 있다고 지적하지 않을 수 없다.

Ⅳ. 맺음말

우리 지방재정제도에서 자원배분의 효율성 기반은 취약하다고 하지 않을 수 없다. 자치단위는 주민들의 수요에 부응하여 자원배분의 효율성을 기하는 것보다 규모의 경제를 기하거나 외부성의 방지에 맞게 만들어져 있다. 따라서 주민자치 본래의 취지가 무시되고 있다.

국세중심의 조세체제로 지방세는 매우 취약하며 과세자주권도 매우 제약되어 조세가격이 지방의 의사결정에서 반영되기 어려워 과도한 지출의 우려가 크다. 신세원의 발굴도 조세수출이 용이한 세목에 집중되어 지방재정의 비효율성을 증대시킬 우려가 크다.

과도한 의존재원은 지방의 재정적 비효율성을 더욱 심화시킨다. 과세권의 제약으로 끈끈이 효과가 자치 선진국보다 훨씬 클 수밖에 없다. 또 국가에서 지방의 재정 부족분을 보충해 주는 교부세 제도는 지방의 수요를 늘리고 수입을 줄이는 방식으로 지방이 행동하게 만든다.

지방재정에 있어서 이런 비효율성의 존재는 우선 국가의 재정통제를 초래하는 빌미가 된다. 사실 우리 지방재정은 이런 비효율성 때문에 재정통제와 진단의 필요성이 더욱 크다고 할 수 있다. 사실 자치선진국에 흔하지 않은 지방예산편성지침이나 지방재정진단제도가 우리 나라에 도입되어 있고, 또 외국에서 찾아보기 힘든 건전재정인센티브라는 지방재정에 대한 당근과 재정페널티라는 채찍이 마련되어 있다.

이런 통제와 진단은 국가의 권한을 크게 하는 것이어서 지방자치의 본래의 취지에는 맞지 않다. 따라서 이런 제도가 분권론자들의 반발을 사는 것은 당연하며 지방재정제도 개선에 대한 요구가 넘쳐나고 있다.

우리 지방재정에서 이런 비효율성을 개선한다는 것은 용이한 문제가 아니다. 우리 지방재정의 목표는 이런 비효율성의 시정보다 형평성의 보장이 우선되고 있기 때문이다. 도시와 농촌, 수도권과 비수도권간의 지역경제력의 격차가 사회갈등을 유발하고 있는 상황에서 가시적인 형평성 보장이 급선무로 인식되기 때문이다.

그러나 형평성의 요구에 물려 지방재정의 효율성을 방기한다면 지방자치의 발전은 요원하다. 따라서 우리는 효율성과 형평성의 논리를 지역의 실정에 맞게 구분하여 적용하는 방안을 고려해 볼만하다. 효율성을 위해 재정적 자주성을 보장할 지역과 형평성을 우선적으로 적용할 지역을 구분하는 것이다. 보다 구체적으로는 도시와 농촌, 수도권과 비수도권을 구분하여 도시와 수도권 지역에서는 재정적 자주성을 보장하여 자원배분의 효율을 기하고, 농촌과 비수도권 지역에 대해서는 공공서비스 질의 보장을 위해 중앙정부의 지원이 집중하도록 하는 것이다.

재정적으로 자립이 가능한 지역에 우선적으로 큰 자치권을 부여하는 것은 근래 논의되고 있는 차등적 분권화나 국가사무의 지방이양에 있어 차등이양과 맥락을 같이 하는 것으로서, 지방에서의 자원배분의 효율성과 자기책임성을 높이는 동시에 분권화의 목적을 달성할 수 있다. 반면 재정자립이 어려워 국가의 지원이 필요한 단체에 대해서는 지방의 도덕적 해이를 완화하기 위하여 국가의 통제를 통하여 자원배분의 효율성과 지방의 책임성을 기할 수 있어야 할 것이다.

) 영국에서 2000년 지방정부법(Local Government Act)의 개정으로 지방정부의 정책성과를 평가한 후 모범자치단체(Beacon Council)에는 더 많은 권한을 이양해주는 제도를 참고할 만하다.

참 고 문 헌

김경환 외.(2000). □지방재정조정제도 개선방안 연구□, 사단법인 서강경제인포럼.

김병준(2001), 우리나라에서의 분권화 개혁의 현황과 과제: 분권화를 위한 시민사회단체의 역할, 안민포럼 발표문.

김석태·김영일(1999), 국세의 지방이양에 따른 지역별 재정확충효과. □지방자치학회보□. 89-106.

김석태(2000), 기준재정수입 산정에서의 산입률 분석. □한국행정논집□. 1-18.

김석태(2002), 광역시·도 통합론 비판과 그 대안. 한국지방자치학회 발표논문(2002.8).

노근호(2001), □지방소득세·지방소비세의 도입방안과 효과분석□, 충북개발연구원,

오재일(2001), □도의 정체성 확보방안,□ □도의 역할과 기능 재정립에 관한 정책토론회□ 발표논문.

이달곤(2001), □지역발전과 시·도 통합□, 대구경북기자협회, 산학경영기술연구회 월례세미나 논문.

이재은(2002), □자치단체 자주재원 확충성과와 발전과제, 한국지방재정학회 2002 지방재정세미나 발표논문.

행정자치부(2002), □248 전 지자체『재정분석 종합보고서』공개□ 행정자치부 보도자료(2002. 9.3).

현승숙(2002), 보통교부세 인센티브제의 효과성 분석,  대구·경북행정학회 발표논문.

홍준현(2001), □중앙행정권한의 지방이양에 있어서 차등이양제도의 도입방향,□ □한국지방자치학회보□, 13(3): 5-24.

Bailey, Stephen J.(1999). Local Government Economics. London: MacMillan.

Fisher. Ronald C.(1996). State and Local Public Finance 2ed.. Chicago: Irwin.

Breton Albert, Alberto Cassone, and Angela Fraschini(1998), "Decentralization and Subsi-diarity: Toward a Theoretical Reconciliation," Journal of International Economic Review: 19(1) 21-51.

Duvall, Julianne(1999), "City-County Consolidation: A Matter of Efficiency," in Roger L. Kemp ed. Forms of Local Government: A Handbook on City, County and Regional Options, McFarland & Company, Inc. 260-266.

Miller, William L., Malcolm Dickson, ans Gerry Stocker(2000), Models of Local Governance: Public Opinion and Political Theory in Britain, Plagrave.

Musso, J. A(1998). "Fiscal Federalism as a Framework for Governance Reform." in F. Thomson and M. Green(eds), Handbook of Public Finance. N.Y.: Marcel Dekker, Inc.

Oates, Wallace E.(1977), The Political Economy of Fiscal Federalism, Lexington: Lexington Books.

Ostrom, Vincent, Charles Tiebout, and Robert Warren(1961), "The Organization of Govern-ment in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry," American Political Science Review, 55: 831-842.

Tiebout, Charles(1956), "A Pure Theory of Local Expenditure," Journal of Political Economy, 64: 416-435

Shah, Anwar(1999), Balance, Accountability, and Responsiveness: Lessons about Decentrali-zation. World Bank.

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

김석태(金錫泰) : 미국 Syracuse대학교에서 경제학박사 학위를 취득하고 (논문: Property Transfer Tax and Housing Consumption, 1990) 현재 경북대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방재정, 지방행정, 공공선택론 둥이며 공동저서로서 □지방재정론□(1998) 등이 있으며, 논문으로는□선호(PIMFY)시설 유치를 둘러싼 렌트추구와 렌트의 사회적 환원(2003),□ □광역시·도 통합론 비판과 그 대안(2002),□ □국가사무의 지방이양에 따른 사무재배분(2001),□ 등이 있다. 경력으로는 □한국행정논집□ 편집위원(1999-2001), 한국정부학회 회장(2002년)을 역임하였다. <E-mail: stkim@knu.ac.kr>