일본 지방분권개혁의 과정과 평가, 그리고 방향

- 기관위임사무제도의 폐지를 중심으로 -

A Study on the process, evaluation, and prospect of the local decetralization in Japan

소 순 창(국민대학교)

일본은 심각한 재정문제로부터 재정구조 개혁의 필요성이 점점 더 높아지고 있고, 이와 같은 필요성은 개혁의 방향을 국가와 지방의 행·재정개혁의 추진, 작은 정부의 실현, 그리고 지방분권의 정치, 경제, 행정의 여러 가지 제도를 개혁하는 쪽으로 진행시키게 된다.

일본의 지방분권은 오오모리(大森彌,1998:133)의 기준에 의하면, □사무의 귀속□과 □권한의 소재□에 있어서 분유(分有)와 분권(分權)의 방향으로 진행된 것이다. 다시 말하면, 사무처리가 자치단체의 책임으로 독자적으로 행해지고 있으며, 중앙정부는 관여하지 않는 다는 것이다. 그러나 기관위임사무의 □법정수탁사무□(法定受託事務)화로 이것이 자치단체의 사무로 되었다는 점에서는 분유·분권이지만, 지시나 대집행 등 중앙정부의 특별 관여를 남겨두고 있는 한 □분유·집권형□의 성격이 남아 있다는 점은 간과해서는 안 될 것이다.

이러한 일본의 지방분권화는 한국의 지방분권을 진행시키는 과정에서도 매우 시사점이 많다. 한국의 □지방이양추진위원회□가 대통령 직속으로 설치되었는데, 의도하는대로 그 역할을 감당하지 못하고 있다. 이는 일본 지방분권개혁의 배경과 과제가 한국의 그것과 다르기 때문이다. 본 논문은 이러한 점을 이해하고, 한국의 지방분권개혁을 올바른 방향으로 이끄는데 그 의의가 매우 크다고 할 수 있다.

논문주제어: 행정개혁, 지방분권, 기관위임사무, 지방분권추진위원회, 지방분권일괄법

Ⅰ. 머리말

일본은 지난 1993년 6월 중·참의원에서 □지방분권추진에 관한 결의□를 하였다. 그리고 1995년 5월 19일 지방분권추진법이 성립되어, 동년 7월 3일 역사적인 □지방분권추진위원회□(이하 □분권위□로 약칭)가 발족하게 되었다. 분권위는 자치단체의 집행기관, 특히 지사 및 시정촌(市町村)의 단체장을 중앙정부의 기관으로 규정하고, 이들에게 중앙정부의 사무를 위임하는 □기관위임사무제도□를 주요 타겟(target)으로 하였으며(大森彌,1998:106), 결국 중앙관료의 반발과 저항에도 불구하고, 이 제도의 폐지를 결정하기에 이른 것이다.

메이지(明治)유신이래 서서히 형성되어 온 중앙집권형 행정시스템은 전시체제 하에서 일단 강화되었으며, 그후 전후(제2차대전후)의 개혁은 전전의 시스템을 대규모적으로 개혁하였으나, 기관위임사무제도의 답습과 확대에서 볼 수 있는 바와 같이 중앙집권형시스템을 완전히 불식시키지는 못하였다. 더욱이, 고도성장기에 행정활동의 발전과 팽창 속에서 □통달(通達)행정□의 만연화와 □보조금 행정□의 확대를 통한 새로운 형태의 집권화가 진행되었다. 이러한 집권형 행정시스템은 한정된 자원을 중앙에 집중시키고, 이것을 부문간·지역간에 중점적으로 배분해서 효율적으로 활용하는데 적합하다. 그래서 이는 일본의 급격한 근대화와 경제발전에 기여하였고, 비교적 단기간에 선진국의 수준에 이르는데 크게 공헌하였다.

그러나 이러한 중앙집권형 행정시스템은 폐해도 동시에 지니고 있다. 우선, 국가의 통일성을 위해서 지역사회의 자율성을 제약하고, 국가의 경제발전을 위해서 지역경제의 존립기반을 붕괴시켰다는 점이다. 권한·재원·인재, 그리고 정보를 중앙에 과도하게 집중시키고, 지방의 자원을 빼앗아 감으로서 지방의 활력(活力)을 저하시키는 결과를 초래하게 되었다. 전국적으로 획일적인 통일성과 공평성을 지나치게 강조함으로서 지역적인 제조건의 다양성을 경시하고, 지역마다의 개성있는 생활문화를 쇠퇴시켰다. 이것은 □뇌신경만을 비정상적으로 비대화시키고, 그 밖의 모든 기관이 퇴화하는 생물체에 비교될 수 있다□(大森彌, 1998:105).

그러나 일본의 정치·행정은 국내외적으로 급격한 변화의 회오리에 휩싸이게 되었고, 서구의 신자유주의적 사조, 신공공관리적(new public management) 행정 등이 일본을 그 변혁의 영향권 안에 들게 하였다. 그 결과, 종래의 경직된 중앙집권형 행정시스템은 더 이상 새로운 시대적 상황에 적합지 않게 되어, 일종의 제도피로(制度疲勞)에 빠지게 되었다는 지적이다. 특히, 급변하는 국제사회에의 대처, 도쿄일극(東京一極)집중의 시정, 개성있는 지역사회의 형성, 그리고 고령사회·소자화(少子化) 사회에 대처할 수 있는 능력을 잃어버렸다는 것이다.

) 일본의 정치경제 시스템이 이제는 더 이상 새로운 환경에 대응하기에 그 피로도(疲勞度)가 지나치게 높다는 것이다.

) 기관위임사무제도의 폐지에 대한 중요한 원인 중의 하나로 □고령사회·소자화(少子化) 사회□를 들고 있는 연구로 소순창·홍진이·김찬동·임성근(2001)이 있다.

따라서, 메이지(明治)유신 이래 1세기 이상 정착되어온 중앙집권형 시스템을 개혁해야 한다는 점에 대해서는 인식을 같이 하였다. 그러나 실제로 이 개혁의 실천은 그리 쉽지 않았던 것이다. 특히, 관료집단은 □자기보호□에의 강한 의식을 지니고 있어, 반발과 저항에 부딪치게 되었다.

) 분권위(分權委)가 분권개혁을 위해서 분권위의 사무국 직원을 불신하고 있기에 분권위의 멤버를 중심으로 각 성청의 담당자와 직접 교섭하는 교섭단을 결성하였다. 또 관료들은 자치사무에 대한 저항감을 갖고 있어, 자치사무를 □일반단체사무□로 명명하자는 의견도 있었으며, 법정수탁사무라는 명칭을 결정한 경우에도 중앙성청에서는 이를 국가의 □직접집행사무□라고 하자는 요구도 있었다(大森彌,1998:118-129).

본 연구에서는 이러한 인식론적인 입장에 기초하여, 일본의 중앙집권형 행정시스템의 근간이 되었던 기관위임사무제도의 폐지에 이르기까지의 과정과 이 제도의 폐지를 전후로 하는 논쟁점 등에 대해서 논하고자 한다. 특히, 기관위임사무제도가 폐지되고 난 후, 중앙-지방(국가-지방자치단체)관계의 새로운 관계설정과 사무의 분류체계, 그 기준 등에 대해서 중점적으로 논하고자 한다. 그리하여 이러한 논의를 통해서 한국의 중앙-지방사무의 재배분에 관한 기초자료로 삼고자 한다. 그 시사점이 한국의 분권화 방향에 좋은 벤치마킹 사례가 될 수 있을 것으로 생각된다.

일본 지방분권개혁의 과정과 평가, 그리고 방향 : 기관위임사무제도의 폐지를 중심으로

□지방정부연구□ 제6권 제2호(2002 가을)

□지방정부연구□ 제6권 제4호(2002 겨울)

Ⅱ. 선행연구의 검토와 연구내용

일본의 행정개혁 및 지방분권에 관한 논의는 크게 공법학적인 측면에서의 논의(최우용, 1999; 2001; 나병영, 2001)와 행정학적인 측면에서의 논의(채원호, 2000; 소순창외, 2001; 김순은, 2001)로 대별할 수 있을 것이다.

먼저, 최우용(1999; 2001)의 연구는 일본의 지방분권개혁에서 기관위임사무의 폐지의 의미와 새로운 사무구분(법정수탁사무)에 대한 특징에 대해서 논하고 있다. 그리고 나병영(2001)의 연구는 일련의 일본 지방분권법제에 관한 연구로 지방분권일괄법의 공법학적인 의미에 대해서 논의하고 있다. 더불어 지방분권 개혁의 배경과 역사에 대해서 기술적인 논의를 진행하였으며, 이러한 일본의 지방분권개혁이 한국의 지방분권의 현황과 어떠한 유사점과 차이점이 있는지는 고찰하였다.

다음으로 채원호(2000)의 논문은 일본 행정개혁의 하나로서 지방분권개혁의 내용을 분석한 것으로, 지방분권개혁의 배경과 의미에 대해서 논하고 있다. 소순창외(2001)의 논문은 일본 지방분권의 원인을 규명하려고 하는 것으로 □고령소자화□사회가 직면하는 재정적 문제와 사무이양의 문제가 대두되어 결국은 일본의 지방분권의 하나인 기관위임사무를 폐지하지 않으면 안되는 상황이 도래하게 되었다는 것이다. 그리고 김순은(2001)은 일본과 영국의 지방분권개혁을 비교하면서 양국의 차이점을 다양하게 지적하고 있다.

그러나 이러한 선행연구들은 지방분권추진위원회의 권고안과 지방분권일괄법의 제정에 이르는 내용에 한정하고 있다. 그 이후의 제2의 분권화 과정과 지방분권일괄법에 대한 개별적인 법률은 언급하지 않고 있다. 그리고 일본의 지방분권를 주어진 하나의 현상으로 이해하여, 지방분권의 현상만을 연구한 점이 한계라고 볼 수 있다. 좀더 분권화의 방향으로 가게 된 배경과 그 의미를 규명하는데 간과한 점이 없지 않다는 것이다.

따라서 본 연구에서는 이러한 일본 지방분권화의 원인규명과 현상의 분석, 그리고 제2의 지방분권화 방향으로 진행하고 있는 □지방분권개혁추진회의□의 성립과 역할 등에 대해서도 논의해 보고자 한다.

Ⅲ. 행정개혁으로서의 지방분권화 과정

1. 지방분권화의 과정

일본의 지방분권은 메이지(明治)시대의 근대법 제도가 성립된 이래, 끊임없이 논의되어 온 현안이었다. 그리고 □지방분권□이라고 하는 용어의 근저에는 과도한 중앙집권적 행정시스템을 재검토하고, 사무권한 및 재원을 재분배함으로서 보다 더 지방자치제도의 활성화와 그 발전방향을 제시해야 한다는 것이 전제되어 있다.

이러한 일본의 지방분권에 관한 논의는 1980년대에 시작된 행정개혁의 흐름 속에서 그 현실적인 논의가 본격적으로 시작되었다. 또 1990년대 일본의 행정개혁도 도코우(土光敏夫)위원회에 의한 제2차 임시행정조사회(臨時行政調査會, 이하 임조(臨調))와 그 후 수 차례에 걸친 임시행정개혁추진심의회(臨時行政改革推進審議會, 이하 행혁심(行革審))에 의해 진행되어 온 행·재정개혁의 연속선상에 있다<부록 1참조>.

제2차 임조(臨調) 이후의 □증세 없는 재정재건□이라는 철저한 절약노선의 행정개혁이 한계를 맞게 되자, 1990년 10월에 발족한 제3차 행혁심(行革審)이 □국제화 대응·국민생활 중시□를 앞으로의 행정개혁의 기본과제로서 심의하게 되었다. 그리고 1991년부터 제3차 행혁심(行革審) 내에 설치된 □풍요로운 생활 부회(豊□□□□□部會)□가 지방제도개혁을 담당하게 되었다. 이것을 근거로 하여 1993년 10월에 제3차 행혁심(行革審)에서 최종 답신(答申)으로 앞으로의 행정개혁방향을 □규제완화□와 □지방분권□으로 결정하게 되었던 것이다(姜光洙,1998:160).

일본에서 지방분권의 논의는 시대적 배경에 따라서 각각 그 주장하는 내용이 다른 점도 있다. 그러나 그것뿐만이 아니라, 지금 추진되고 있는 지방분권은 정계, 재계, 지방자치단체계, 그리고 학계 등 각각의 입장에 따라 분권에 대한 이해, 또 그 기대에서 상당한 차이를 보이고 있다. 이러한 상황은 □지방분권의 혼성합창□(□山幸宣, 1992; 1994)이라고 말해지고 있기도 하다.

) 구체적으로는 ① 메이지(明治)유신 후의 일본 헌법을 제정하는 시기까지의 사이 -자유민권운동이 융성하였던 시기-, ② 다이쇼(大正)시대의 다이쇼(大正)민주주의의 시기 -구미열강과 대항하여 전쟁노선인지, 군축노선인지를 정할 시기-, ③ 패전 후의 헌법제정 등 일련의 전후개혁의 시기, ④ 전후 50년을 거쳐서 -경제대국으로 성장해온 반면 제도전체가 □제도피로□를 일으켜, 정치·경제의 위상에 의문점을 던지는- 지금까지의 시기이다.

일본 지방분권의 추진이 현실적인 정치과제로 명백히 부각된 것은 1993년 6월에 중의원·참의원 양원에서 행해진 □지방분권의 추진에 관한 결의□이다(大森彌, 2000:104). 한편, 자민당 1당 지배체제가 무너지면서 최초로 탄생한 호소카와(細川) 연립정권은 수상, 관방장관 두 사람 모두 지사출신이라는 점과 지방분권추진을 선거 중 공약으로 내세워 왔다는 점이 중앙정부의 공식적인 지방분권 추진과정에 크게 작용하게 된다.

지방자치단체 측의 움직임도 활발하여 1993년 9월 정부 주최의 전국 토도후켄(都道府縣) 지사회에서, 지방분권에 관한 다양한 의견을 과거의 전례 없이 활발히 내 놓아, 전국 지사회 등 지방6단체는 11월에 지방분권추진위원회를 발족시켜, 정부에 대한 의견서의 검토를 시작했다. 이와 같이 지방분권에 관한 움직임이 급속히 빨라지는 정세를 배경으로 하타(羽田)내각의 출범일인 1994년 4월 28일에 발족한 제24차 지방제도조사회에서 지방분권의 추진에 관한 검토를 시작하였다.

무라야마(村山) 내각시절에 총리부 내정심의실, 총무청, 자치성을 중심으로 하여, 지방분권추진 법안의 골격인 □대체적인 개요□를 만들기 시작하였다. 그리고 이 법안(地方分權推進法)은 1995년 2월 28일 내각회의에서 결정되어, 즉시 국회에 제출되었고, 국회 법안심의를 거쳐, 동년 4월 14일에 중의원을 통과, 5월 15일에 참의원에서 가결, 법률로서 성립되었다. 그런데 이 법안을 국회에서 심의할 당시, 기관위임사무제도가 명문화되어 있지 않았지만, 야마쿠치(山口) 총무청장관은 국회에서 □법안 제5조의 □국가기관으로서의 사무□에 대하여 □기타 필요한 조치를 강구한다□고 하는 말속에 □폐지를 상정하고 있다□ □고 답변하였다. 이는 기관위임사무제도에 대한 폐지를 공식적으로 인정한 정부의 최초 발언이었다(寺田宏洲, 1999:69).

한편, 1995년 7월에 설치된 지방분권추진위원회는 1998년 11월 19일까지 5차에 걸친 권고(勸告)안을 수상에게 제출했다. 중앙정부와 지방자치단체의 분권화 형태는 여러 가지가 있을 수 있으나, 지방분권추진위원회가 채택한 접근방법은 기존의 중앙-도도부현(都道府縣)-시정촌(市町村)의 3계층 구조를 기본적 전제로 하며, 각 성청의 지방자치단체에 대한 관여를 축소·완화하는 방향으로 제안하였다(地方分權推進委員會,1998a; 1998b; 1998c).

) 지방분권추진법의 성립 및 지방분권추진위원회 발족까지의 경과에 관해서는 兼子仁·村上順(1995)가 참고가 된다.

이러한 과정에서 기관위임사무제도의 폐지가 새로운 과제로 부상하였으며, 그러한 개혁 방향을 제시한 것은 지방분권추진위원회의 중간보고서였다(地方分權推進委員會, 1996). 예상한 대로 □중간보고□가 공표 되어진 전후를 통해 각 중앙 성청에서는 기관위임사무의 □정당성□을 강조하고 나왔으나, 각 성청의 이러한 반발은 여론의 지지를 얻기에는 역부족이었으며, 오히려 거액의 적자재정에 어려움을 느끼는 대장성(大藏省)을 중심으로 기관위임사무제도의 폐지에 대한 이해가 있었다고 보여진다. 중간보고서에는 중요한 세재원 문제에 대하여 추상적으로 기술되었고, 앞으로의 방향에 불안을 느끼게 하는 부분도 없지 않지만, 기관위임사무제도의 폐지를 언급한 것에 관해서 높게 평가되고 있다. 그리고 지방분권에 대하여 냉정한 눈으로 지켜보고 있었던 국민에게 새로운 인식을 가져다 주었다.

) 실제 1980년대 이후, 일본정부의 공채발행은 증대일로에 있다. 1990년도 예산에서 특례공채의 발행은 불가능하게 되었지만, 1991년 이후의 경제불황과 더불어 세수의 감소현상이 나타나게 되어, 1994년 말에는 공채잔액이 약200조엔을 넘게 되었고, 1995년도 말에는 세출예산에서 차지하는 국채비가 약20%에 이르게 되었던 것이다. 더욱이 오부치(小淵)내각때에는 1999년도 예산으로 전년도에 대비해서 23조엔의 국채증발(國債增發)을 하지 않을 수 없게 되었던 것이다.

일반적으로 복지국가로서 현대의 국민국가는 자원배분기능 뿐만 아니라 소득재분배기능을 수행해 왔지만, 그 때문에 정부활동은 보다 더 중앙집권적으로 강화되어 온 것이다. 그런데 이러한 정부기능에 의한 재정지출은 한계를 보이게 되었다(寺田宏洲, 1999:61). 현재, 일본 지방분권의 흐름도 그러한 움직임의 하나이며, □규제완화□도 정부와 시장의 관계를 개혁하는 시도 중의 하나로서 이해할 수 있을 것이다.

2. 지방분권화의 결과물=기관위임사무제도의 폐지

일본 정부가 지방분권화를 추진해 가는 과정에서 가장 신중히 논의한 것은 아마도 기관위임사무를 둘러싼 문제였을 것이다. 그리고 지방분권화에 박차를 가하게 된 것은 기관위임사무제도의 전면적인 폐지라고 할 수 있다. 기관위임사무제도의 폐지에 의해서 도도부현(都道府縣)의 자치화를 꾀할 수 있고, 이것이야말로 이번 개혁의 최대 성과로 평가될 수 있다.

기관위임사무제도에 대해서 이같이 높은 관심을 보이고 있는 이유는 도도부현(都道府縣) 사무의 약 8할, 시정촌(市町村) 사무의 약 4할이 기관위임사무로 구성되어 있고, 행정이 종할(縱割)구조를 이루고 있었기 때문일 것이다(新藤宗幸, 1996). 앞에서 기술한 바와 같이 기관위임사무제도는 일본의 중앙집권형 행정구조를 유지시키는데 중추적 역할을 해왔다고 하겠다. 그러나 주민의 직접선거에 의해 뽑힌 도도부현(都道府縣)의 지사, 시정촌(市町村)의 단체장이 일방적으로 중앙정부의 하부기관으로서 역할을 하는 것은 부당하다고 하지 않을 수 없다. 지방분권추진위원회가 기관위임사무제도의 폐지를 주된 타겟(target)으로 한 것은 어떤 의미에서는 당연한 일이라고 할 수 있다.

지금까지 기관위임사무는 주로 행정서비스 수준을 전국 일률적으로 유지해야 한다는 이유로 정당성을 확보해 왔었다. 기관위임사무가 이러한 기능을 수행해 왔다는 것은 어느 정도 인정할 수밖에 없지만, 동시에 기관위임사무가 지방자치단체의 자치능력을 저해시켜왔다는 것도 부정할 수 없는 일일 것이다. 따라서 진정한 지방자치를 위해서는 적어도 기관위임사무를 축소하든지, 폐지해야 한다고 주장하게 된 것이다. 지방분권추진위원회가 기관위임사무제도의 폐지방향을 표명한 것은 그리 새삼스러운 일이라고는 볼 수 없다.

그러나 폐지의 근본적인 배경을 떠나서 메이지(明治)시대 이래 존속되어온 기관위임사무제도가 우여곡절을 거치면서도 폐지되게 된 것은 지방행정분야 뿐만 아니라 일본의 정치, 행정, 사회의 전 부분에 크나큰 여파가 있을 것으로 예상된다.

지방분권추진위원회의 권고(勸告)에 의해 □자치사무(自治事務)□로 된 것은 561건의 기관위임사무중 약 6할 정도이며, □법정수탁사무(法定受託事務)□로 된 것이 약 4할을 차지한다(地方分權推進委員會, 1996). 기관위임사무제도는 원칙적으로 전부 자치사무(自治事務)화 시켰으며, 예외적으로, 국가의 이해에 관계가 있는 사무로 국민의 편리성과 사무처리의 효율성이 중시되어야 하는 사무는 □법률의 규정에 의해서□ 지방자치단체가 수탁(受託)하여 처리하는 □법정수탁사무(法定受託事務)□로 구분한 것이다.

그러나 중앙정부의 각 성청의 관여 축소·완화를 기본시점으로 하는 기관위임사무의 폐지는 중앙정부와 지방자치단체의 관계를 □분리형□으로 개혁하려는 것은 아니다. 중앙정부와 지역의 정부인 지방자치단체와의 기능적 협동관계를 기본전제로 추진되고 있다고 할 수 있다(西尾勝,1997). 따라서 기관위임사무가 지방자치단체의 사무로 되어 지방자치단체의 장에게 최종적 결정권한이 넘어가더라도 중앙정부의 각 성청 측에도 지방자치단체의 정책작성 및 사업실시에 관여하는 권한은 여전히 남게 되었다.

예를 들면, □자치사무□에 관해서도 성질상, 특히 필요한 사항 및 국민의 이익보호를 위해서 긴급성이 요구되는 경우는 국가가 법률의 규정에 의해 직접적으로 사무를 처리할 수 있게 하였다(寺田宏洲, 1999:95). 양호노인홈 등에 대한 입회(□□□□)검사 등은 현행 제도에도 국가가 직접 집행할 수 있다는 규정이 있지만, 금번의 개혁으로 새롭게 규정된 내용에 있어서도 국가가 직접적으로 개입할 수 있는 여지는 남겨둔 것이다.

따라서 고령자의 시설입소를 포함하는 단체사무는 □자치사무□로 전환되었지만, 국가의 관여로부터 완전히 탈피한 것은 아니라고 할 수 있다. 그러나 지금까지 많은 고령자정책이 기관위임사무로 수행되어 온 것에 비추어 보면, 기관위임사무의 폐지에 의해서 고령자 관련의 정책전개에는 지방자치단체의 상황에 맞춰 많은 변화가 있을 것으로 기대되어진다.

기관위임사무는 사회복지행정에만 도입된 것은 아니지만, 일본에서 전후 복지행정은 기관위임사무의 실시로 인해 중앙정부의 책임 하에 실시되어 왔다. 사회보장·사회복지는 국가의 정책으로서 실시되지만, 일본 헌법 제25조에서 정하고 있는 □국가□에는 지방자치단체를 포함한다고 해석되어 왔다. 따라서 국가의 법령에 금지되어 있지 않은 범위 내에서는 지방자치단체가 사회보장·사회복지 시책을 전개하는 것은 지방자치단체의 고유사무라고 할 수 있다.

이러한 법률적 해석에 의해 재정적 여유가 있는 지방자치단체 혹은 복지분야에 높은 관심을 갖고 있는 지방자치단체장에 의해 먼저 실시되어온 정책이 후에 국가의 정책으로 추인되는 경향이 주로 고령자 정책에서 보여지고 있다. 지방분권화 과정에서 기관위임사무의 폐지, 그 자체가 사회복지분야, 그 중에서도 고령자 관련 정책분야를 염두에 둔 것이라고 할 수 있으며, 기관위임사무의 전면적인 폐지는 고령자 관련정책의 방향에 결정적인 영향을 주는 일이라고 생각된다(소순창 외, 2001).

) 예를 들면, 노인의료비 무료화 정책은 동경도 문경구(文京區)에서 실시된 것을 계기로 전국으로 확산되었다. 또한 재택개호 정책도 중앙정부에 의해서 실시되기 전에 혁신 지방자치단체장에 의해 먼저 실시된 정책이다.

Ⅳ. 지방분권개혁의 구조 : 새로운 중앙-지방관계

1. 국가와 지방자치단체의 역할분담

분권위는 중간보고서를 작성하기 위해서 국가와 지방자치단체의 역할에 대한 명확한 규정을 하기 위해서 방대한 토론과 협의를 하였다고 한다. 그러나 이러한 토론과 협의가 결국은 무의미하다는 결론을 맺게 되었다(大森彌전문위원 인터뷰)고 한다. 이는 국가사무와 지방사무의 구분 및 기관위임사무의 폐지를 전제로 한 그 기준 마련을 위해서 필수 불가결한 것이라고 보았기 때문일 것이다. 그러나 결국 분권위는 기관위임사무는 본래 지방자치단체가 수행했던 사무였으므로, 이를 모든 사무를 지방사무로 간주하고 제로 베이스(zero-base)에서 일정한 기준(8개의 기준을 정함)에 의하여 자치사무(自治事務) 내지는 법정수탁사무(法定受託事務)로 분류하였던 것이다.

그래서 그 기본적인 국가와 지방자치단체의 역할 정립을 추상적이지만, 아래와 같이 지방자치법 1조에 규정하고 있다.

지방자치법에서 국가의 배려와 지방자치단체의 역할에 관한 규정을 둠으로서 국가와 지방자치단체가 분담해야 하는 역할을 명확히 하고 있다. 예를 들면, 개정된 지방자치법 제1조 2항에서는 □지방자치단체는 주민의 복지증진을 도모하기 위한 기본으로서 지역에서의 행정을 자주적이고, 종합적으로 실시하는 역할을 폭 넓게 담당한다.□ 그리고 □국가는 1항의 취지를 달성하기 위해서 국제사회에서 국가로서의 존립이 걸린 사무, 전국적으로 통일해서 규정하는 것이 바람직한 국민의 제 활동 또는 지방자치에 관한 기본적인 준칙에 관한 사무, 또는 전국적인 규모로, 전국적인 시점에서 행해야 하는 시책 및 사업을 실시한다. 그밖에 국가가 본래 해야하는 역할을 중점적으로 담당하고, 주민에게 밀접한 행정은 가능한 한 지방자치단체에게 양보하는 것을 기본으로 한다. 지방자치단체와 적절한 역할을 분담함으로서 지방자치단체의 제도설계 및 시책을 수행하는 경우에는 지방자치단체의 자주성 및 자립성이 충분히 발휘되도록 해야 한다□고 규정하고 있다.

2. 중앙-지방관계(IGR)의 변용(變容)

) 이 부분은 중앙과 지방관계를 체계적으로 제시한 大森彌(1998)의 논문을 토대로 하여 제시한다.

단일주권국의 정부체계는 중앙정부가 어느 정도까지 권한과 재원을 유보하고 있는 가에 의해서 지방정부의 자치권의 범위나 정도가 달라지게 되고, 또 역사적으로도 그것은 변동할 수 있다. 이러한 중앙-지방관계가 지방자치제도를 규정하는 본질을 이론적으로 이해하기 위해서 다음과 같은 착안점을 생각해 보기로 한다.

일(사무권한)에 대해서 보면, 자치단체의 자치권은 어느 정도의 범위와 양의 사무를, 어느 정도의 재량(자주적 판단과 선택의 여지)으로 기획·조정·실시할 수 있는가에 의해서 결정된다고 할 수 있다. 사무의 범위와 양은 자치단체의 일의 양과, 관련이 있으며, 사무의 재량권의 정도는 자치단체의 자율성과 관련이 있다. 이 일의 양과 자율성이라고 하는 이중의 의미로 지역주민과 그 대표기관의 행동의 자유가 확대되는 것을 분권화라고 하고, 그것이 축소되는 것을 집권화라고 부르기로 한다.

그런데, 자치단체가 실시할 수 있는 사무, 자치단체가 행사할 수 있는 권한을 국가의 법률로 어떻게 결정하는가(수권방식)에 대해서 영국 등의 앵글로색슨계의 국가가 □제한열거방식□을 취하고 있는 반면에, 프랑스 등의 유럽대륙계의 국가에서는 □개괄열거방식□을 취하고 있다. □제한열거방식□에서는 자치단체가 법률로 명시적으로 수권받은 사무권한밖에 실시해서는 안 된다고 되어 있다. 자치단체가 그 범위를 이탈해서 어떤 일을 한다면 월권행위가 되고, 재판에서 위법으로 결정되면 이는 무효로 되는 것이다. 따라서 자치단체에 명시적으로 수권되지 않은 사무권한은 모두 국가에 유보되어 있는 것으로 간주한다. 이 방식을 취하면 국가와 자치단체가 각각의 책임으로 무엇을 행해야 하는가가 명확해지면, 사무권한은 각각의 정부에 의해서 완결된다.

□개괄열거방식□에서는 자치단체의 사무권한을 하나씩 개별적으로 열거하지 않고 예시해서 국가에 속하지 않은 것을 행하도록 결정하고 있다. 따라서 국가와 자치단체의 사무권한이 정연하게 분리되어 있지 않아 동일의 사무를 행하는데 있어서 복수의 정부가 관여한다든지 하는 분유(分有)나 경합이 일어난다.

현행 일본의 지방자치법에서는 개괄적으로 예시하고 있으며, 게다가 국가의 사무권한의 집행을 자치단체 또는 그 기관에 위임하고 있는 기관위임내지는 단체위임방식을 취하고 있어 □개괄열거방식□을 취하고 있다고 볼 수 있다. 그래서 국가와 지방자치단체간의 관계가 복잡하게 되어 있다는 지적을 받고 있다.

<도표 1> 중앙-지방정부간 관계(IGR)

대륙계의 경우에는 광역자치단체(시도, 부현(府縣))를 국가의 지방종합 하부기관으로서 취급하고, 이것을 통해서 국가의 사무권한을 행사하는 경향이 강한 반면에, 앵글로색슨계에서는 광역자치단체 레벨(시도, 부현(府縣))까지 자치를 허용하는 경향이 있기에 앵글로색슨계의 국가가 정부체계 전체로서는 분권적이라고 할 수 있을 것이다. 따라서 대륙계의 경우에는 광역자치단체인 부현(府縣)의 역할이 어떻게 되어 있는가와 동시에 기초자치단체인 시정촌(市町村)의 자치권의 양과 질을 검토하지 않으면 안 된다. 그래서 다음과 같은 도식을 염두에 두고 중앙-지방관계의 본질을 정리해 보기로 한다.

어떤 사무가 중앙정부와 자치단체간에 분리(分離)되어 있는가, 아니면 분유(分有)되어 있는가를 종축(分離·分有축)으로, 또 어떤 사무의 권한(기획·조정·실시의 재량권)이 어느 쪽에 소재하고 있는가를 횡축(집권·분권축)으로 한다.

위의 그림에서 ①의 분리·집권형은 국가가 대부분 완전히 사무처리를 하고 있고, 자치단체는 권한도 책임도 없는 경우이다. ②의 분리·분권형은 ①의 반대로 자치단체의 책임으로 사무처리가 독자적으로 행해지고, 중앙정부는 관여하지 않는다. ③의 분유·집권형은 국가가 어떤 사무의 권한은 유보해서, 그 집행을 자치단체에게 시키는 경우로, 사무처리의 책임은 분담된다. 일본의 기관위임사무는 이 유형에 속한다. ④의 분유·분권형은 어느 사무의 처리에 대해서 중앙정부도 기준설정 등으로 관여하지만, 실제로 기획·조정·실시의 재량권이 자치단체에 위임되어 있는 경우이다.

이 도식은 예를 들면, 영국과 같이 분리·집권(국가)인가, 분리·분권(자치단체)인가로 설명할 수 있으면, 남은 것은 분리되어 자치단체에 맡겨진 일의 범위나 양이 지방분권의 문제가 된다. 한편 일본과 같이 도도부현(都道府縣)의 일의 약 8할, 시정촌(市町村)의 일의 4할이 각각 분유·집권형의 기관위임사무로 되면, 국가와 자치단체의 관계는 복잡하게 된다. 분권화의 방법도 분유·분권형으로 이행하든지, 분리·분권형으로 이행하든지 할 것이다.

이번 분권위의 기관위임사무의 폐지와 함께 종래의 사무를 존속시킨다고 해도 국가의 역할에 속하고, 국가가 직접 집행해야 하는 사무는 점점 국가가 직접 집행해야 하는 사무로 되었다(협동조합에 의한 금융업에 관한 사무, 주류군용지 특별조치법에 기초한 토지 등의 사용·수용에 관한 사무 등). 이것은 분리·집권화라고 할 수 있다. 기관위임사무의 □자치사무□(自治事務)화(개별법에 기초한 것)는 분유·분권화라고 할 수 있다. 문제는 □법정수탁사무□(法定受託事務)화로 이것이 자치단체의 사무라고 하는 점에서는 분유·분권이다. 단, 지시나 대집행 등 중앙정부의 특별 관여를 남겨두고 있는 한 □분유·집권형□의 성격이 남아 있다. 그러나 그것을 가능한 한 □입법통제□에 한정하는 것이 중요하다. 권고(勸告)에서 반복적으로 이러한 특별한 관여에 대해서는 □법률 또는 이에 기초한 정령(政令)의 규정□에 의하지 않으면 안된다는 것을 강조하고 있는 것은 같은 □분유형□이라고 하더라도 종래와 같은 행정통제를 가능한 한 감소·한정하려고 하기 때문이다. 적어도 종래와 같은 □분유·집권형□  국가·지방관계는 기관위임사무제도의 폐지에 의해 기본적으로는 없어지는 것이 좋다.

이점에서 이번 사무구분에서 법정수탁사무(法定受託事務)가 많아서, 지금까지의 기관위임사무제도의 시대와 별로 다르지 않다는 비판도 일부 있지만, 이것은 틀린 얘기이다. 기관위임사무는 자치단체의 장을 중앙정부의 기관으로 하지만, 법정수탁사무(法定受託事務)는 자치단체에게 법적으로 위탁하는 것이기 때문에 자치단체 전체가 대응하는 것이다. 중앙정부-자치단체 관계의 원리적인 전환이 행해지게 되어 실제의 운용도 상당히 변할 것이다. 앞으로는 자치단체의 사무는 □자치사무□(自治事務)와 □법정수탁사무□(法定受託事務)의 두 종류가 되어 법정수탁사무(法定受託事務)는 8개의 기준에 따라서 제한열거주의로 개별법에 규정하고, 게다가 일관성을 확보하기 위해서, 예를 들면 관보고시나 지방자치법상의 별표화(別表化)가 행해져야 할 것이다. 다음에 다루겠지만, 법정수탁사무(法定受託事務)의 집행에 관한 □지시□ 등, 처분성 있는 어느 국가의 관여에 대해서 중앙정부-지방의 계쟁(係爭)처리를 제3자의 기관에 신청하여, 최종적으로 자치단체가 국가를 재판에 제소할 수 있는 시스템이 새롭게 만들어지게 되었다.

Ⅴ. 중앙정부와 지방정부간의 사무재배분

1. 사무재배분의 기준

정부는 지방분권추진위원회의 4차에 걸쳐, 권고(勸告) 안을 토대로 □지방분권추진계획□을 내각에서 결정하게 되었다. 그 기본적인 방침을 소개하면 다음과 같다.

□지방분권의 추진은 국가와 지방자치단체가 공통의 목적인 국민의 복지증진을 위하여 서로 협력하는 관계를 기본으로 한다. 더불어 지방자치단체의 자주성과 자립성을 고양하고, 개성과 활력이 충만한 지역사회를 실현하기 위한 행정을 전개하며, 국가와 지방자치단체가 분담해야 하는 역할을 명확히 함으로서, 지방자치단체는 지역주민에게 가까운 행정을 처리하는 것을 기본으로 한다□(總理府,1998:1).

이러한 결정과 함께 정부는 지방분권추진위원회의 결정을 최대한 존중하여, 계속적으로 종합적이고, 계획적인 지방분권을 추진하기 위하여 법률적·재정적인 조치도 강구하겠다는 방침을 정하였다.

<표 1> 기관위임사무의 항목 수(법률단위)의 추이
년도별 자치단체별	1952년 별표수록시	1962년 지방자치법개정후	1974년 지방자치법개정후	1991년 지방자치법개정후	1994년 지방자치법개정후	1995년 지방자치법개정후
별표 제3 (도도부현)	160	283	365	356	383	379
별표 제4 (시정촌)	96	125	157	178	183	182
합 계	256	408	522	534	566	561
자료: 지방분권추진위원회(1996:116).

한편, 지방사무의 재배분을 위해서 분권위(分權委)는 기관위임사무의 폐지를 제1차 권고(勸告)안에 명시하였으나, 당초에는 기존의 기관위임사무 중에서 2할 정도를 법정수탁사무(法定受託事務)로 하고, 나머지 8할 정도는 자치사무(自治事務)로 규정하려 하였으나, 중앙성청과의 협의과정에서 중앙관료의 강한 저항에 부딪혀 기관위임사무 561건 가운데<표 1>, □국가의 직접집행사무□ 20건과 폐지된 사무 11건을 제외한 530건 중에서 법정수탁사무(法定受託事務) 275건, 자치사무(自治事務) 398건으로 분류되어<그림 2>, 6대 4의 비율로 후퇴하게 되었다(新藤宗幸, 1998; 채원호, 2000).

그러나 일본의 행정운영의 실태면에서 볼 때, 관여의 축소·완화를 기본으로 하는 기관위임사무의 폐지는 중앙-지방관계를 분리하는 □분리형□으로 개혁시키는 것이 아니라, 기능적으로 협조하는 □기능적 협조관계□를 취하고 있다. 전시체제와 고도경제성장을 시작하면서 기관위임사무가 팽창되었던 시대에는 중앙-지방관계가 □상하주종관계□로 형성되어 있었으나, 기관위임사무가 폐지됨과 동시에 □대등협력관계□로 전환하게 되어 새로운 사무구분의 틀을 마련하게 되었다<그림 2>.

<그림 2>에서 볼 수 있듯이 □법정수탁사무□(法定受託事務)는 □국가가 원래 수행해야 할 역할에 관계된 사무로, 국가에서 그 적정한 처리를 특별히 확보할 필요가 있는 것으로 법률 또는 이에 기초한 정령(政令)에 특별히 규정되어 있는 사무를 말한다. □자치사무□(自治事務)는 지방자치단체가 처리하는 사무중, 법정수탁사무(法定受託事務)를 제외한 사무를 말한다.

그러나 앞서도 언급하였지만, 결국 기관위임사무는 본래 지방자치단체가 수행했던 사무였다는 점을 감안하여 이들 모든 사무를 지방사무로 일단 간주하고, 제로베이스(zero-base)에서 8개의 □기준(獨, merkmal, 특징)□에 의하여 국가가 법정수탁사무(法定受託事務)로 하지 않으면 안되는 것만을 따로 분류하였던 것이다. 그리고 이러한 분류의 최소단위는 법령을 기준으로 하였으며, 법령단위를 통해서 수행하였으므로 <그림 2>와 같은 건수가 제시될 수 있었을 것이다.

2. 사무재배분을 위한 기준(merkmal)

분권위(分權委)는 제1차 권고(勸告)에서 법정수탁사무(法定受託事務)로 분류하는 기준을 규정한 이래 몇 번의 수정·보완을 걸쳐 아래의 8개 특징을 정하였다.

(1) 국가통치의 기본에 밀접한 관련이 있는 사무

(2) 핵심적인 부분을 국가가 직접 집행하고 있는 사무로 이하에서 들고 있는 것

① 국가가 설치한 공공건물의 관리 및 국립공원의 관리와 국정공원내의 지정 등에

관한 사무

국립공원 내에 있는 경미한 행위 허가 등에 관한 사무

국정공원 내에 있는 특별지역·특별보호지구 등의 지정 등에 관한 사무

② 광역에 걸쳐 중요한 역할을 행하는 치산·치수 및 천연자원의 적정관리에

관한 사무

③ 환경보전을 위해서 국가가 설정한 환경의 기준 및 규제의 기준을 보완하는 사무

환경기준의 유형적용(수질·교통소음)에 관한 사무

총량규제기준의 설정에 관한 사무

대기오염, 수질오염, 토양오염, 교통소음의 상황감시에 관한 사무

④ 신용질서에 중대한 영향을 미치는 금융기관 등의 감독 등에 관한 사무

⑤ 의료품 등의 제조규제에 관한 사무

⑥ 마약 등의 단속에 관한 사무

(3) 전국 단일의 제도 또는 전국 일률의 기준에 의해서 행하는 급부금의 지급 등에

관한 사무로 이하에서 들고 있는 것

① 생존에 관련된 내셔널 미니멈(national minimum)을 확보하기 위한 전국 일률적

으로 공평·평등하게 행하는 급부금의 지급 등에 관한 사무

② 전국 일률적인 제도로서 중앙정부가 거출하여 운영하는 보험 및 급부금의 지급

등에 관한 사무

③ 국가가 행하는 중앙정부 보상급부 등에 관한 사무

(4) 광역에 걸쳐 국민의 건강피해가 우려되는 것 등을 방지하기 위해서 행하는 전염

병의 만연방지 및 의약품 등의 유통의 단속에 관한 사무

① 법정 전염병의 만연방지에 관한 사무

② 공중위생상, 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 의약품 등의 전국적인 유통의

단속에 관한 사무

의약품 등의 단속에 관한 사무

식품 등의 단속에 관한 사무

농약 등의 단속에 관한 사무

(5) 정신장애자 등에 관한 본인의 동의 없이 입원을 조치하는 사무

(6) 국가가 행하는 재해구조에 관한 사무

(7) 국가가 직접 집행하기로 전제되어 있으며, 그 절차의 일부만을 지방자치단체가 처리하게 되어 있는 사무로, 해당 사무만으로는 행정목적을 달성할 수 없는 것

(8) 국제협정 등과 관련하여 제도 전체에 걸친 수정이 근시일 내에 예정되어 있는 사무

이상 8개의 특징을 통하여 자치사무(自治事務)와 법정수탁사무(法定受託事務)로 구분하였다. 즉, 분권위는 기관위임사무를 원칙적으로 자치사무(自治事務)화 하였으나, 중앙 각 성청은 특정한 기관위임사무를 법정수탁사무(法定受託事務)로 해야 한다고 주장할 경우, 그 사무의 특징이 위의 8개 기준(merkmal, 특징)중 어느 것에 해당된다는 근거를 제시하여야 했다. 그래서 그 주장 내용과 근거가 서로 타협에 이르게 될 때에 법정수탁사무(法定受託事務)로 새롭게 규정하였던 것이다.

3. 새로운 사무구분의 제도상의 변화

기존의 기관위임사무가 자치사무(自治事務)와 법정수탁사무(法定受託事務)로 구분됨으로서, 조례제정권, 지방의회의 권한, 감사위원의 권한, 행정불복심사, 국가 등의 관여가 새롭게 제도적으로 변하게 되었다<표 2>.

먼저, 기존의 기관위임사무에 대해서는 조례제정 자체가 불가한 반면, 자치사무(自治事務)와 법정수탁사무(法定受託事務)는 법령에 위반하지 않은 범위 내에서는 조례제정이 가능하게 되었다. 지방자치단체에서의 조례제정권 자체가 가능해졌다는 점에서 볼 때, 그 자치범위가 확대되었다고 볼 수 있다.

두 번째로, 지방의회의 권한이 기관위임사무의 경우, 국가의 안전, 개인의 비밀에 관계되는 것, 수용위원회의 권한에 속하는 것과 같은 □검열, 검사권 등 자치령에 정한 일정한 사무□에는 미치지 못하였다. 또 지방자치법 제 100조에 규정된 이른바 □100조 조사권□에서 기관위임사무는 대상 외로 되어 있었다(김병준·김순은·소순창, 1998:165-167). 그러나 새로운 사무구분이 되고 난 후, 자치사무(自治事務)와 법정수탁사무(法定受託事務)에는 지방의회의 권한이 원칙적으로 미치게 되었다. 그러나 □지방노동위원회 및 수용위원회의 권한에 속한 것□이나 □국가의 안전, 개인의 비밀에 관계된 것□에 한해서는 지방의회의 권한이 미치지 못하게 되었다.

세 번째로, 감사위원의 감사청구에 대해서는 감사의 대상 외로 되었던 사무중, 법정수탁사무(法定受託事務)에 대해서는 계속해서 대상에서 제외된 반면에 자치사무(自治事務)에 대해서는 지방노동위원회 및 수용위원회의 권한에 속한 것에 한해서만 대상 외로 하였다. 그리고 주무대신이나 도도부현(都道府縣) 지사에 의한 감사는 폐지하였다.

네 번째로, 기존의 기관위임사무의 처분에 대해서 불복(不服)이 있는 경우는 일반적으로 국가에 심사청구(審査請求)가 가능하였다. 한편, 자치사무(自治事務)의 처분에 불복(不服)이 있는 경우는 개별법의 특별 규정이 있는 경우를 제외하고는 국가의 행정기관에 대해서 심사청구가 불가능하다. 그리고 법정수탁사무(法定受託事務)의 경우는 지방자치법의 규정에 근거하여 내각총리대신, 각 성청의 대신(大臣), 도도부현(都道府縣)의 지사, 그리고 그 밖의 집행기관에 대해서 심사청구가 가능하게 되어있다.

<표 2> 새로운 사무구분의 제도상의 변화
		기관위임사무		自治事務	法定受託事務
조례제정권		불가	□	법령에 반하지 않는 한 가능	법령에 반하지 않은 한 가능
지방의회의 권한		0 검열, 검사권 등은 자 치령에서 정한 일정의 사무(국가의 안전, 개 인의 비밀에 관계되는 것, 수용위원회의 권한 에 속한 것)는 대상 외 로 하였다 0 100조 조사권의 대상 외	□	원칙적으로 지방의회의 권한이 미침 지방노동위원회 및 수용위원회의 권한에 속한 것에 한하여 대상 외	원칙적으로 지방의회의 권한이 미침 국가의 안전, 개인의 비밀에 관계된 것, 지방노동위원회 및 수용위원회의 권한에 속한 것은 대상 외
감사위원의 권한		자치령에서 정한 일정의 사무는 대상외
행정불복심사		일반적으로 국가 등에 심사청구가 가능	□	원칙적으로 국가 등에 심사청구는 불가	원칙적으로 국가 등 에 심사청구는 가능
국가 등의 관여		포괄적 지휘감독권 개별법에 기초한 관여	□	관여의 새로운 룰(rule)

마지막으로, 기관위임사무에 대해서는 포괄적인 지휘감독권이 개별법에 근거하여 가능하였으나, 새롭게 재편된 자치사무(自治事務)와 법정수탁사무(法定受託事務)의 사무구분에서는 국가 등의 관여가 새롭게 구체적으로 규정되었다. 그 내용에 대해서는 다음절에서 구체적으로 살펴보기로 한다.

4. 새로운 사무구분에서 국가관여 등의 수정

지방자치단체에 대한 국가 또는 도도부현(都道府縣)의 관여 등의 수정·정비를 위하여, 지방자치법에서 ①관여에 관계된 기본원칙, ②새로운 사무구분의 관여의 기본유형, ③관여의 절차 및 관여에 관계된 계쟁(係爭)처리절차를 규정함과 동시에 개별법에서의 관여는 기본유형에 따라서 필요 최소한의 것으로 하였다. 먼저, 종래의 기관위임사무제도 하에서 존재했었던 포괄적인 지휘감독권을 폐지하였으며, 국가나 도도부현(都道府縣)의 관여는 법령 또는 이에 기초한 정령(政令)에 규정한 사항으로 제한하였다.

또 사무구분에 따라서 관여의 기본유형을 제시하고, 그 이외의 관여에 대해서는 제한을 두어, 개별법에 기초한 관여를 기본유형으로 할 수 있는 한 집약하여, 정리·축소하였던 것이다.

그 외에 관여의 절차적인 룰(rule)과 계쟁(係爭)처리절차를 새롭게 만들어, 관여의 투명성을 확보하려 하였다.

이와 같이 새롭게 바뀐 관여유형의 세 가지 원칙이 있다. 첫 번째의 원칙으로, 관여는 법률 또는 이에 기초한 정령(政令)의 근거가 있어야 한다는 □법정주의(法定主義)의 원칙□이다. 이는 종래에 국가나 상급자치단체에서 그들 재량으로 취해졌던 관여를 법률 등에 근거가 없으면 불가능하도록 한 것이다. 두 번째는 지방자치법에 모든 관여의 일반적인 규칙을 규정하며, 지방자치법에 관여의 근거규정을 두어야 한다는 □일반법주의의 원칙□이다. 이것 또한 시행령이나 규칙 등의 규정에 의해서 관여하는 것을 제한하고, 일반법의 하나인 지방자치법에 근거규정을 통해서만 관여가 가능하도록 하였다는 것이다. 마지막 세 번째의 원칙으로는 관여에 관한 절차에 대해서 서면의 교부, 인·허가 등의 심사기준이나 표준처리기간을 정하고, 공포하도록 한다는 □공정·투명의 원칙□이다. 종래의 관여유형이 정치적이거나 국가나 상급자치단체의 불투명한 관행에 의해서 이루어졌던 것을 불식시키기 위한 조치라고 할 수 있다.

구제도	□단체사무 (공공사무·단체위임사무·행정사무) □조언·권고(제245조) □자료제출의 요구(제245조) □시정조치요구(제246조의 2) □ 기타 개별법에 기초한 관여	□기관위임사무 □조언·권고(제245조) □자료제출의 요구(제245조) □시정조치요구(제246조의 2) □직무집행명령(대집행:제151조의 2) □ 기타 개별법에 기초한 관여
일괄법에 의한 사무구분의 수정
신제도	□自治事務 □ 기타 개별법에 기초한 관여 □동의, 허가·인가·승인, 지시 일정한 경우에 한정 □대집행, 기타의 관여 가능한 한 두지 않음		□法定受託事務 □ 기타 개별법에 기초한 관여 가능한 한 두지 않음
주 : 은 지방자치법에 일반적인 근거규정이 있는 관여. 자료 : 지방분권추진위원회의 팜플렛, 6페이지.

1) 국가의 관여유형

새로운 사무구분에서 국가의 관여가 바뀐 내용을 도표로 나타내면 <그림 3>과 같다. 새롭게 바뀔 자치사무(自治事務)에서는 조언·권고, 자료제출의 요구, 시정요구, 협의가 기본적인 관여의 유형으로 되어 있다. 그러나 개별법에 근거한 동의, 인·허가·승인, 지시의 관여는 일정한 경우에 한해서만 가능하도록 했으나, 대집행이나 그밖의 관여는 가능한한 두지 않는 것으로 했다. 한편 법정수탁사무(法定受託事務)의 경우는 조언·권고, 자료제출의 요구, 시정요구, 동의, 인·허가·승인, 지시, 대집행(代執行), 협의를 기본적인 관여의 유형으로 하고 있으며, 개별법에 기초한 그 밖의 관여는 가능한 한 두지 않는 것으로 하였다.

2) 새로운 사무구분에서 정부간의 계쟁(係爭)처리의 절차

기존에는 기관위임사무의 처리에 대해서 국가의 의사를 실현하기 위한 직무집행명령과 대집행의 제도가 존재하고 있어, 국가가 우월적인 지위에 있었다. 한편, 이번 지방자치법의 개정에서는 국가와 지방자치단체간의 관계가 대등·협력의 관계로 발전하게 되었다. 따라서 국가와 지방자치단체간의 케이소우(係爭)처리의 유형도 대등한 관계에서 이루어지게 되었다<그림 4>.

국가의 관여 등에 대하여 지방자치단체가 불복이 있는 경우, 총리부(總理府)에 설치된 □국가·지방 계쟁(係爭)처리위원회□가 이를 심사하고, 위법인 경우에는 국가에 대해서 필요한 조치를 강구하도록 권고한다. 당초, 분권위는 계쟁(係爭)처리제도의 실효성을 확보하기 위하여 국가·지방 계쟁(係爭)처리위원회를 □국가·지방의 쌍방을 구속하는□ 재결(裁決)기관으로서 검토하였다. 그러나 국가의 행정사무는 각 성청의 대신(大臣)이 분담관리한다는 내각의 □분담관리의 원칙□에 예외적인 사항이 되어, 본 위원회가 행정기관에 대해서 법적 구속력을 갖는 재정(裁定)을 행하게 한다면, 이 원칙에 대해서 중대한 예외가 되기 때문에 계쟁(係爭)처리절차는 재정(裁定)이 아니라, 권고(勸告)제도로 하였다는 얘기다(成田賴明, 1999:67).

<그림 4> 국가와 지방자치단체간의 계쟁(係爭)처리절차

□ 중앙-지방계쟁처리위원회가 권고(勸告)를 하는 경우

·□자치사무□(自治事務)에 관한 관여가 위반 또는 지방자치단체의 자주성 및 자립성을 존중

하는 관점에서 부당한 경우

·법정수탁사무(法定受託事務)에 관한 관여가 위법이라고 생각되는 경우

그런데 이러한 권고(勸告)제도라고 하더라도 관여(關與) 등을 행한 중앙정부는 권고(勸告)에 필요한 조치를 강구하도록 명시하였으며, 또 최종적으로 사법판단에 의하여 해결하도록 하였다<그림 4>. 따라서 계쟁(係爭)처리절차의 실효성은 기존의 제도에 비교해 볼 때 충분히 확보할 수 있을 것으로 생각한다. 이러한 절차는 지방정부간의 분쟁관계에서도 유사한 절차를 통하여 이루어진다.

Ⅵ. 지방분권추진위원회의 해체와 새로운 분권방향

- □지방분권개혁추진회의□의 발족 -

1. 분권위의 활동의 평가

1995년 지방분권추진위원회가 설치되고, 2001년에 해체되기까지 일련의 제도개혁에 의해서 국가와 지방의 관계는 중앙집권시스템에서 분권형 시스템으로 전환되기 시작하였다. 즉, □상하주종□의 관계에서 □대등협력□의 관계로 변하였으며, 지방정부의 자기결정권을 확대하고, 자기책임성을 확보하는 방향으로 진행되었다. 그러나 아직 남은 과제는 여전히 많다. 행정분야에서 국가와 지방의 역할분담은 여전히 명확하지 않고, 국가의 통달(通達)에 의한 통제는 폐지되었지만, 사무의 의무부과, 기준설정, 보조요강(補助要綱)에 의한 규제나, 조직·직원에 관한 필치규제(必置規制)도 여전히 남아있다.

무엇보다도 중요한 것은 지방세 재원의 충분한 배분이 아직 이루어지고 있지 않다. 예를 들면, 도도부현(都道府縣)의 예산에서 인건비의 많은 부분이 국가의 법령에 의해서 지출이 의무화되어 있으며, 국가의 직할사업은 그 경비의 일정 비율을 의무적으로 부담하게 하고 있다.

또 유사한 사업이나 시설에 대해서도 소관 성청이 다르기 때문에 통합이나 일원화가 불가능한 분야도 결코 적지 않다. 제도가 만들어진 목적이 없어지고, 당초의 목적을 달성하였는데도 불구하고 아직까지 폐지되지 않고 존속되어 있는 것도 있다. 이러한 내용들이 지방분권추진위원회에서 개혁하지 못한 과제이다. 앞으로 이러한 과제들이 □지방분권개혁추진회의□(이하, 분권회의로 칭함) 에서 분권형 행정시스템을 구축하기 위한 내용인 것이다.

2. □지방분권개혁추진회의□의 발족과 활동

분권회의는 2001년 7월 3일에 □지방분권 개혁추진 회의령□을 공포·시행하여, 새롭게 발족하게 되었다. 그 후, 분권회의는 西室泰三(株式會社 東芝取締役會長)를 의장으로 하여, 의장대리 1명과 위원 9명으로 구성되었으며, 같은 해 12월 12일에 □중간논점정리□가 작성되었으며, 본회의 약 25회, 소위원회가 약 24회에 걸쳐서 중간보고서가 바로 작성되어 공개된 것이다.

이렇게 발족한 □분권회의□는 □국가와 지방자치단체의 역할분담에 따른 사무 및 사업의 본질０세재원의 배분상황, 지방자치단체의 행·재정개혁의 추진 등 행정체제의 정비, 그리고 그 밖의 지방제도에 관한 중요사항□(지방분권개혁추진회의,2002:1)에 대해서 조사심의를 수행하기 위하여 설치되었다. 먼저 분권회의는 먼저 국가와 지방의 역할분담에 따른 사무사업의 본질부터 중점적으로 심의하고, 사무사업의 본질에 관련해서 정리할 필요가 있는 재정적인 조치는 조사심의의 대상으로 하지만, 전체 세재원의 배분에 대해서는 사무사업의 본질에 대하여 심의를 하면서 검토하기로 하였다. 먼저 사무를 재배분하고 나서, 그에 다른 재정적인 조치로 세재원을 배분하는 방법을 심의하기로 한 것이다.

명치시대이래 국가와 지방이 관계는 주종관계에 있었다고 볼 수 있다. 즉, 국가가 결정한 정책을 지방이 수행하는 시스템으로, 이른바 지방을 국가의 집행기관으로 간주하였던 것이다. 더 이상 과거의 국가와 지방의 □중앙집권형 시스템□으로는 고도경제성장이 끝난 오늘날의 심각한 재정상황을 극복하기가 어렵게 되었다. 따라서 □지방에서 할 수 있는 것은 지방에 위임한다□는 원칙을 기초로, 지방정부가 스스로 결정하고(자기결정), 스스로 책임지는(자기책임) 21세기의 행정시스템을 도입하게 되었다. 즉, 국가가 결정한 정책을 지방에서 실시하는 것이 아니라, 각 지역의 자조와 자립의 기반 위에서 국가와 지방이 대등·협력의 입장에서 함께 구축해 나간다는 것이다.

3. 새로운 지방분권의 방향

지방분권추진위원회의 뒤를 이어 만들어진 분권회의는 또 다른 지방분권의 추진을 목표로 전술한 남은 과제를 해결하기 위해서 만들어졌다. 특히 국가와 지방의 재정적 위기상황은 그 정도가 심각하여, 구조개혁의 요구가 높다. 지방분권추진위원회의 최종보고서에서 기술했던 바와 같이 앞으로는 □국가에 구제를 요청해도, 국가에는 더 이상 이에 대응할 여유가 없는□ 상태가 계속될 것이다. 소자화·고령화(少子化·高齡化) 사회가 급격하게 진행되면서 앞으로의 사회경제에 커다란 영향을 초래할 것이 예상된다. 앞으로의 분권개혁은 이러한 새로운 환경이나, 국가와 지방의 심각한 재정상황을 전제로 하여 추진될 것으로 본다.

이러한 국가와 지방의 환경변화와 재정적인 상황변화는 지방분권 개혁의 방향을 다음과 같이 설정하고 있다.

1) 국가와 지방의 역할분담의 적정화: 내셔널미니멈의 달성에서 로칼 옴티멈의 실현으로

2) 지역에서의 행정 종합화추진

3) 지방의 창의성 발휘와 지혜와 아이디어의 지역간 경쟁

4) 지방의 자립적인 재정운영이 가능한 시스템의 형성

5) 국가의 결정에 대해서 지방의 참가·기획 확보

다음으로, 각 행정분야의 개별사항의 심의를 통해서 제기된 사무사업의 일반적인 수정지침으로는 다음과 같다.

1) 사무사업의 새로운 변화에의 대응

2) 사회자본정비의 역할분담의 수정

3) 관여·규제의 폐지, 사전에서 사후로의 전환 등

4) 동종의 사무사업의 통합화 등

5) 보조금 등의 폐지 등

6) 새로운 규제나 부담의 결정에 지방의 참가·기획의 확보

4. 사무사업의 분야별 기본적 수정지침

분권회의는 내정전반에 걸쳐서 국가와 지방의 역할분담에 있어서 사무사업의 본질에 대하여 관계자들의 인터뷰를 하였다. 그리고 이러한 인터뷰 내용을 심의하여, 지방분권개혁을 □사회보장□, □교육·문화□, □공공사업□, □산업진흥□, □치안 등 기타□의 주요 5분야에서 다음과 같이 기본적인 수정지침을 제시하였다.

1) 사회보장 : 지역주의, 지역복지의 추진을 향하여

2) 교육·문화 : 지역의 교육 능력 발휘를 위해서

3) 공공사업 : 사회경제적 정세의 변화를 통한 공공사업의 수정

4) 산업진흥 : 지역의 창의성을 살린 산업과 지역의 활성화

5) 치안 등 기타 :

Ⅶ. 맺는 말 : 앞으로의 방향과 한국에의 시사점

일본의 지방분권개혁은 새로운 단계로 진행되고 있다. 일본은 심각한 재정문제로부터 재정구조 개혁의 필요성이 점점 더 높아지고 있고, 이에 대한 새로운 심의회가 결성이 되어 움직이고 있다. 따라서 그와 같은 필요성은 개혁의 방향을 국가와 지방의 행·재정개혁의 추진, 작은 정부의 실현, 그리고 지방분권의 정치, 경제, 행정의 여러 가지 제도를 개혁하는 쪽으로 진행시키게 된다.

지방자치단체의 재정문제에 관한 근본적 해결책 없이 지방분권이 단행되었다는 것이 금번 개혁의 최대과제였지만, 오히려 그러한 면을 극복해 가는 지방자치단체의 노력이 참된 지방분권화를 실현해 가는 원동력이 될 수도 있을 것이다.

일본의 지방분권은 오오모리(大森彌,1998:133)의 기준에 의하면, □사무의 귀속□과 □권한의 소재□에 있어서 분유(分有)와 분권(分權)의 방향으로 진행된 것이다. 다시 말하면, 사무처리가 자치단체의 책임으로 독자적으로 행해지고 있으며, 중앙정부는 관여하지 않는 다는 것이다. 그러나 □법정수탁사무□(法定受託事務)화로 이것이 자치단체의 사무로 되었다는 점에서는 분유·분권이지만, 지시나 대집행 등 중앙정부의 특별 관여를 남겨두고 있는 한 □분유·집권형□의 성격이 남아 있다는 점은 간과해서는 안 된다. 따라서 이러한 지시나 대집행이라고 하는 중앙정부의 관여를 가능한 한 □입법통제□에 한정하는 차원에서 □법률 또는 이에 기초한 정령(政令)의 규정□에 의하지 않으면 안 된다는 것을 강조하고 있다. □사무의 귀속□이라는 측면에서 □분유형□이라고 하더라도 종래와 같은 행정통제를 가능한 한 감소·한정하기 위하여 적어도 종래와 같은 □분유·집권형□의  중앙·지방관계는 기관위임사무제도의 폐지에 의해 기본적으로는 적어지거나 없어졌다고 할 수 있다.

이러한 일본의 지방분권화는 한국의 지방분권을 진행시키는 과정에서도 매우 시사점이 많은 것이라고 볼 수 있다. 한국의 □지방이양추진위원회□가 대통령 직속으로 설치되었는데, 이는 일본의 □지방분권추진위원회□와 여러 가지 측면에서 그 설치배경과 내용이 매우 다르다. 따라서 한국의 □지방이양추진위원회□가 그 설치목적에 맞게 운영되기 위해서는 지금까지 논의된 일본 지방분권추진위원회의 설치배경과 그 내용에 대해서 구체적인 이해가 필요하다. 일본의 □지방분권추진위원회□에 대해서 과대 포장되어 잘못 이해되고 있는 부분이 있다. 일본사회의 시대적인 특성이나 환경을 이해하지 않고는 현재의 일본 지방분권화 과정을 오해할 수 있다는 것이다. 특히, 국가의 역할과 지방의 역할에 대한 기본적인 이해 없이는 지방분권이라는 개혁과제는 요원한 신기루에 불과한 것이다. 21세기를 알맞은 분권형 시스템의 구축은 이러한 점에서 새롭게 논의되어야 할 것이다.

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□地方分權□推進□圖□□□□關係法律□整備等□關□□法律□(地方分權一括法)

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

蘇淳昌 : 국민대학교에서 행정학 박사학위를 받고(논문:□지방의회의원의 대표활동에 관한 경험적 연구□, 1992), 일본 동경대학에서 박사과정을 수료하였다(논문: □地方政府□福祉財政決定□□□□政治□經濟□, 1998). 현재는 국민대학교에서 전문연구교수로 재직 중에 있다. 주요 관심분야로는 일본의 정치·행정, 지방행·재정, 비교행정 등이다. 지금까지 발표된 저서와 논문으로는 □지방정부의 이론과 실제□(사회과학사, 2002), □지방정부의 실증연구 : 한미일 3개국의 비교분석□(한울,2001), □한국 지방선거에서의 지역 할거주의와 정당투표□(한국지방자치학회, 2002), □地方自治□實證分析□(慶應義塾大學出版會, 1998) 등이 있다.

<Tel : 02-910-4368(O)/011-9152-8695, E-mail : sosoon74@hanmail.net>

<부록 1> 지방분권에 추진에 관한 내용의 연표
1993년 06월 3,4일	중·참의원 양원에서 지방분권의 추진에 관한 의결
1993년 10월 27일	제3차행정개혁심의위원회 □최종답신□
1993년 11월	지방6단체가 지방분권추진위원회를 설치
1994년 05월	내각이 행정개혁추진본부 지방분권부회를 설치
1994년 09월 16일	지방6단체·지방분권추진위원회보고 □지방분권추진요강□
1994년 11월 18일	행정개혁추진본부 지방분궈부회 본부 전문위원의 의견요지
1994년 11월 22일	제24차 지방제도조사회 □지방분권추진에 관한 답신□
1994년 12월 15일	각의결정 □지방분권의 추진에 관한 방침□
1995년 05월 16일	□지방분권추진법□ 공포
1995년 07월	□지방분권추진위원회□ 설치
1995년 10월 19일	□지방분권추진에서의 기본적 이념□
	□행정분야별 과제심의에 있어서 유의해야 하는 사항□ 공포
	□지역조성부회□ 설치
1995년 10월 25일	□생활조성부회□ 설치
1995년 12월 22일	□검토시안□ (기관위임사무 폐지후의 사무분류에 대해서)
1996년 03월 29일	□중간보고□
1996년 12월 20일	지방분권추진위원회 제1차권고 ·기관위임사무제도의 폐지 ·국가관여의 새로운 룰(rule) ·권한이양 등
1997년 07월 08일	지방분권추진위원회 제2차권고 ·사무구분, 중앙정부-지방관계조정 룰, 필치규제, 도도부현과 시정촌의 관계, 행정체제의 정비, 보조금·세재원 등
1997년 09월 02일	지방분권추진위원회 제3차권고 ·지방사무관, 사무구분(주류군용지특별조치법)
1997년 10월 09일	지방분권추진위원회 제4차권고 ·계쟁처리절차, 사무구분, 국가의 관여, 권한이양 등
1997년 12월 24일	기관위임사무제도의 폐지 후, 지방공공단체사무의 내용에 관한 줄거리(大綱)
1998년 05월 29일	지방분권추진계획 내각 결정
1998년 11월 19일	지방분권추진위원회 제5차권고
1999년 03월 26일	지방분권을 위한 관계법률의 정비 등에 관한 법률안(지방분권일괄법안) 내각결정 제2차 지방분권추진계획 내각 결정
1999년 03월 29일	지방분권추진일괄법 국회제출
1999년 07월 08일	지방분권추진일괄법 성립(7월 16일, 공포)
2000년 04월 01일	지방분권추진일괄법 시행
2000년 05월 12일	개정 지방분권추진법 성립(유효기간의 1년 연장)
2000년 05월 19일	개정 지방분권추진법 공포, 시행
2000년 08월 08일	지방분권추진위원회 의견 ·감시활동의 결과에 기초한 의견(국고보조부담금의 정리합리화와 당면 지방세원의 충실확보책, 법령의 조례·규칙으로의 위임내용, 개별법에 관한 모든 내용)
2000년 11월 27일	지방분권추진위원회 의견 ·시정촌 합병의 추진에 대한 의견
2000년 12월 01일	행정개혁의 줄거리(大綱) ·행정개혁의 중요 과제의 하나로 자리매김
2001년 06월 14일	지방분권추진위원회 최종보고(7월 2일, 지방분권추진법 실효)
2001년 07월 03일	□지방분권개혁추진회의□ 발족
2001년 12월 12일	지방분권개혁추진회의 중간논점정리(2002년 6월 17일, □중간보고서□ 작성)
자료 : 필자가 정리한 것임.

<부록 2> 지방분권일관법의 성청별 관련 법률 조문수

	공통 관계	총리부	법무성	외무성	대장성	문부성	후생성	농림 수산성	통산성	운수성	우정성	노동성	건설성	자치성	합계
조문	1-2	3-92	93- 106	107- 108	109- 124	125- 145	146- 238	239- 306	307- 351	352- 370	371	372- 399	400 -454	455- 475	475
조문수	2	90	14	2	16	21	93	68	45	19	1	28	55	21
비율	0.4	18.9	3.0	0.4	3.4	4.4	19.6	14.3	9.5	4.0	0.2	5.9	11.6	4.4	100