지방정부 개발정책의 정향변화에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄) : 181∼198

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

Transformation in the Nature of Local Developmental Policy

김 덕 준(호서대학교 법정학부)

본 논문은 지방정부의 개발정책이 어떠한 특성 변화를 경험하고 있으며 이러한 변화를 초래한 동인은 무엇인가를 설명함에 연구의 기본목적을 설정한다. 연구목적에 접근키 위하여 먼저 논문은 Type I Policy로 통칭되는 기존의 전통적 지역개발정책의 논리를 티부-피터슨-슈나이더로 대표되는 경제구조론적 접근법의 관점에서 개관한다. 이어서 논문은 Type I Policy의 새로운 정책대안으로서의 Type II Policy의 채택 메커니즘을 분석하는 바, 그 대두의 주요동인으로서 Type I Policy의 정책효과에 대한 비판적 평가 및 규범적 문제점들을 논의한다. 나아가 논문은 Type II Policy의 구체적인 유형을 분류□예시함으로써 새로운 개발전략의 실체에 접근하며, 이를 기반으로 현재 우리나라 지방정부의 개발정책정향을 점검한다. 마지막으로 논문은 분석결과로부터의 정책적 함의의 도출과 논문의 한계 및 후속연구에서의 보완책을 논급하는 것으로 결론에 갈음한다.

주제어: 지방정책평가, 지역개발정책, 성장정책, Type I Policy, Type II Policy

Local Developmental Policy, Type I Policy, Type II Policy

I. 서  론

지방정부는 공동체 구성원들의 요구를 정책과정에 반영하고 충족시킴으로써 그들로부터의 지지를 획득하고 이를 자체 존속과 확대□발전의 기반으로 삼는다. 따라서 지방정부의 입장에서는 구성원들의 다양한 요구를 실현시키는 도구로서의 재정능력의 확보와 운영을 policy agenda 상의 최우선 과제의 하나로 인식하게 된다. 일반적으로 이러한 지방재정능력의 개선은 지역경제성장과 개발을 통하여 달성될 수 있는 것으로 파악되며, 바로 이점에서 지방정부는 성장지향적 정책 혹은 개발지향적 정책(pro-growth or developmental policy)의 수립과 집행을 중시하여 왔다.

이러한 맥락에서 자치 선진국의 지방정부들은 그 대다수가 1980년대 말 혹은 1990년대 초반에 이르기까지 경제성장과 개발을 최고의 정책목표로 설정하여 왔음을 이해할 수 있겠다(Blair et al., 1984; Cope, 1990; Elkins, 1995; Schneider and Teske, 1993). 자치환경의 경제적 측면과 수준이 상대적으로 열위에 놓여 있는 자치후발국의 경우에는 최근에 이르기까지도 성장과 개발의 가치가 여타의 정치적 가치에 앞서는 지방정부의 최우선 정책과제로서 인식되어 왔다. 자치시대의 개막이후 IMF의 통제를 경험하게 되었던 우리나라의 경우에 있어서도, 지방정책환경은 일면으로는 중앙정부로부터의 재정지원축소, 그리고 또 다른 일면으로는 공공서비스에 대한 수요폭발이라는 특성을 표출하게 되었다. 바로 이러한 정책환경에서 지방정부는 성장지향적 정책의 채택과 집행이 곧 고용증대, 경제활성화, 지방재원의 유지□확대□다양화를 가져오는 최선의 정책대안이라 인식할 수밖에 없었던 것이다.

이러한 현실의 정책정향을 반영하듯 지방정부분야에 관한 수많은 연구들은 성장지향적 정책과정의 특성과 작동기제에 분석초점을 설정하여 관련지식을 발견□축적하여 왔다. 하지만 다음과 같은 두 가지 논제에 관해서는 상당한 이론(異論)과 논란이 제기되어 왔다: 첫째, 성장지향적 정책과정이 의도하는 긍정적인 정책효과가 과연 지방정부 차원에서 가시적으로 관찰될 수 있는가? 둘째, 성장지향적 정책의 철학적 기반이 규범적 차원에서 정당화될 수 있는가? 결국, 이러한 두 가지 논제를 중심으로 성장지향적 개발정책에 관한 비판적 시각이 점차 대두되었고, 이에 따라서 하나의 정책대안으로서의 새로운 개발정책의 등장이 조장□촉진되기에 이른 것이다.

이상의 맥락에서 본 논문은 Type I policy로 명명되는 전통적 개발정책으로부터 Type II policy라 칭하는 새로운 개발정책대안으로의 전이의 특성은 과연 무엇이며, 이러한 변화를 초래한 동인으로서의 성장지향적 개발정책에 대한 비판적 시각의 핵심주장은 무엇인가에 분석의 초점을 설정한다. 보다 구체적으로 본 연구에서는 두 가지 개발정책의 유형은 각기 어떠한 본질을 지니는 정책인가? 두 정책유형이 추구하는 가치는 무엇인가? 실제 정책효과가 그러한 가치를 확보해 주는가? 어떠한 정책구성요소들이 Type II policy의 범주에 포함되는 것으로 파악할 수 있는가? 우리나라의 경우 어느 정도로나 Type II policy가 하나의 정책대안으로서 인지□평가되고 있으며, 또한 현실의 정책대안으로서 채택되고 있는가? 나아가 미래에 예상되는 지방정부의 개발정책정향은 어떠한가? 등의 주제를 점검하기로 한다.

지방정부 개발정책의 정향변화에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄) : ∼

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□지방정부연구□ 제6권 제2호(2002 가을) : ∼

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□지방정부연구□ 제6권 제2호(2002 가을)

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄)

분석주제에의 접근방법으로 우선 논문은 문헌조사를 통하여 전통적 개발정책인 Type I policy의 기본논리를 경제구조론적 분석시각(economic constraint perspective)의 관점에서 파악하기로 한다. 이어서 Type I policy에 대한 비판적 시각을 새로운 정책대안으로서의 Type II policy의 대두배경 및 동인으로서 설정하여 점검하기로 한다. 이러한 이론적 기반 위에서 우리나라의 자치실정에 적용 가능한 Type II policy의 유형을 설정하며, 이를 우리나라 52개 지방정부에서 수집한 설문조사결과 및 지방정부의 정책환경에 관한 통계치와 연계시켜 분석함으로써 개발정책정향의 특성과 전이문제를 논의하기로 한다. 나아가, 이러한 분석결과의 정책적 함의와 본 연구가 지니는 한계 및 이를 극복하기 위한 장래의 모형구성에 관하여 논급함으로써 결론에 갈음키로 한다.

이상과 같은 분석초점과 연구방법론을 설정한 본 연구는 지방정책과정의 기제를 이론적으로 조망하여 지방정책과정에 관한 이해와 관심을 증진시키며, 구체적□객관적 연구결과를 추구하며, 후속연구를 자극시키며, 일반이론의 형성에 기여하려는 점에서 연구의 이론적□학문적 필요성을 발견할 수 있겠다. 또한 연구의 현실적□실용적 가치 역시 시간경과와 더불어 그 중요성이 증가되고 있다고 판단된다. 즉, 우리나라 지방정부들은 지방자치의 재개 이후의 지역공공서비스에 대한 수요□공급 측면의 특성으로 인하여 전통적 개발정책으로서의 Type I policy를 강조하여 왔음은 앞서 지적한 바 있다. 하지만 이러한 정책환경에서 점차적으로 Type I policy의 비효과성이나 부도덕성이 정당한 근거 위에서 입증된다면, 이는 곧 자원의 효율적 집행이나 정책의 정당성의 관점에서 개발정책분야의 정책변동이 합리적이거나 불가피한 것임을 의미하게 된다. 따라서 개발정책의 정향변동에 관련된 실제적□실용적 지식의 추구라는 관점에서도 본 연구의 의의를 찾아볼 수 있겠다.

Ⅱ. 전통적 개발정책으로서의 Type I policy

1. 성장지향적 개발정책의 논리

전통적인 성장지향적 개발정책의 기본논리를 점검함에 있어서, 미국의 경우, 대부분의 지방정부들이 1990년대에 이르기까지 경제성장과 개발을 최고의 정책목표로 설정하여 왔음을 지적한 바 있다. 이러한 정책목표를 달성함에 있어서의 정책대상집단, 곧 제일차적 정책수혜집단은 사부문(私部門)의 기업체들이었다(Blair et al., 1984; Dowding et al., 1994; Peterson, 1981; Schneider, 1989; Schneider and Teske, 1993). 즉, 지방정부들은 사기업에 대한 보조금 지급, 조세감면, 사회간접자본의 투자와 제공과 같은 사부문의 우선적 보호 및 육성을 강조하는 개발전략을 채택하여 왔던 것이다. 이러한 개발전략의 채택과 집행은 지방정부의 관할권 내에 신규 기업체의 유입을 자극시키며 또한 기존 기업체들의 기업활동을 촉진시킬 수 있는 것으로 판단되었기 때문이다. 나아가 기업활동의 촉진은 지역공동체의 발전과 성장에 관련된 후속과정 전체를 주도하는 동력으로서 작동함으로써 궁극적으로 지역공동체의 일반복지(general welfare)를 향상시키는 가장 강력한 요인으로 인식되었던 것이다. 결국, 이와 같이 사기업체의 육성□보호를 통한 지역공동체의 효율적 성장과 개발이 강조되는 개발정책의 유형들이 지금까지의 지역개발정책 중에서 패러다임적 지위를 보유하여 왔던 바, 가장 중요한 전통적□전형적 개발정책이었다는 의미에서 □Type I policy□로 명명된다(Elkins 1995; Goetz, 1990, 1991, 1994; Reese, 1998).

Type I policy의 이론적 기반은 지방정부의 정책과정 메커니즘에 관한 경제구조론적 분석시각(economic constraint perspective)에서 찾아볼 수 있겠다(Tiebout, 1956; Peterson, 1979, 1981; Schneider, 1989). 우선, 경제구조론적 분석시각은 지방정부의 정책목표와 수단들이 지방정부의 경제구조적 환경에 의하여 좌우되는 것으로 파악한다. 즉, 만일 지방정부의 개발정책과정이 지방정부 특유의 정치적 이상□가치, 특정 정치집단의 역할수행, 정치집단간의 상호역학관계, 혹은 권력작용에 의하여 결정된다면, 각각의 지방정부마다 독특한 개발정책정향이 관찰되리라 예상할 수 있겠다. 환언하자면, 경제구조론적 분석시각은 정책과정의 결정인자로서의 정치적 요인은 지방정부마다 다양하기에 대부분의 지방정부에서 효율성을 강조하는 사기업 육성 위주의 성장지향적 개발정책정향이 채택되었던 사실을 설명할 수 없다고 주장한다. 따라서 경제구조론적 분석시각은 지방정부정책과정의 결정인자로서 일면으로는 지방정부가 지역공동체에 제공하는 지방공공재와 서비스의 수준, 그리고 타면으로는 이러한 재화와 서비스의 공급을 가능케 하는 지역공동체의 담세능력과 조세원(tax base)의 수준 같은 경제구조적 특성간의 상호작용을 설정한다.

) 이와 대비되는 관점으로서 정치권력론적 분석시각(political power distribution perspective)을 들 수 있는 바, 정치권력론적 분석시각에서는 경제적 요인보다 지방정부의 권력분포상의 특성과 같은 정치적 측면의 요인들이 지방정부의 정책과정 메커니즘을 지배한다고 주장한다(Crenson, 1983; Jones and Bachelor, 1986; Lipsky, 1976; Lipsky and Olson, 1977; Katznelson, 1981; Stone, 1980, 1989; Stone and Sanders, 1987; Wilson, 1973).

보다 구체적으로, 우선 지방정부는 자체존속 및 확대를 위하여 경제적 측면의 가시적 성과로 드러날 수 있는 경제성장과 개발을 추구함이 일반적 현상으로 인정된다. 현실적으로 이러한 지방정부의 의도는 지역공동체내의 조세원(tax base)을 유지, 확대하려는 정책대안으로서 정형화된다(Oates, 1985; Schneider, 1987, 1989; Schneider and Kim, 1996). 또한, 그 대표적 방안의 하나는 사기업체나 조세부담자로 대표되는 경제적 수입원을 자신의 관할권 내로 유입하고, 이들을 수입원으로서 지속적으로 확보함에 있다(Tiebour, 1956; Dowding et al., 1994). 나아가 이러한 내용의 정책안을 성공적으로 집행하여 의도하였던 정책효과를 거둘 수 있는가를 좌우하는 핵심요인은 바로 지방정부가 경제적 수입원이 선호하는 공공재와 서비스를 적절한 조세부담을 그 반대급부로 부과하면서 제공할 수 있는가에 달려 있는 것이다(Peterson, 1981; Schneider, 1989; Schneider and Teske, 1993).

) 정치권력론적 분석시각에서 파악한다면, 이러한 현상을 초래한 근원으로서 정치인들의 credit-claiming, 정치인들과 특정집단간의 특수이해의 일치, 행정관료들의 예산확대노력, 조직확장의 추구경향 등과 같은 정치행정적 차원의 요인들이 우선적으로 설정될 수 있겠다. 또한 경제구조론적 분석시각의 입장에서도 이러한 요인들의 영향력을 전적으로 부인하는 것은 아니다. 하지만, 경제구조론적 분석시각에서는 후술하는 바와 같이 정치적 요인에 비하여 경제구조적 특성의 중요성이 상대적으로 강조된다는 사실에서 그 특성을 찾아볼 수 있다.

) 이와 같은 지방정부정책의 특질은 기본적으로 지방정부들이 중앙정부에 비하여 재원조달체제가 극히 제한적일 수밖에 없음에 기인한다. 즉, 이론적으로 자치시대에 있어서의 지방정부의 가장 대표적인 경제적 수입원은 응익원칙(應益原則)에 기반한 과세가 이루어지는 역내조세원일 수밖에 없기 때문이다.

) 기본적으로 합리적 의사결정주체로서의 경제적 수입원의 입장에서는 편익(benefits)이 비용(costs)을 초과하는 대안을 선호하기에, 만일 지방정부로부터 제공되는 편익 - 지방공공재화와 서비스의 수준 -이 자신이 지불할 조세부담을 초과하느냐의 여부와 정도가 특정 지방정부 관할권 내로의 입지결정을 좌우하게 된다. 따라서 만일 지방정부가 강력한 조세원, 경제력을 보유한다면 그 만큼 더 경제적 수입원을 대상으로 하는 성공적 유인책을 구성할 수 있게 된다

결국, 자기보존과 확대를 지향함에 있어서 경제성장과 개발의 정책목표를 설정하게 되는 지방정부로서는 사부문에 대한 우선적 보호와 육성을 중시하는 정책수단을 채택□집행할 수밖에 없으며, 그러한 과정전반 및 성패여부가 지역공동체의 경제구조적 특성에 의하여 좌우된다는 것이 경제구조론적 분석시각의 핵심내용으로 이해될 수 있다. 또한 이는 곧 기존의 전통적□전형적 개발정책으로서의 Type I policy의 정책과정기제가 경제구조론적 분석시각에서 접근되고 설명될 수 있음을 의미하는 것이다.

2. 성장지향적 개발정책에 대한 비판

1) 정책성과의 측면에 대한 비판

지적한 바, Type I policy에 대한 논란과 비판의 하나는 그 정책성과의 측면에 초점을 설정한다. 이에 관하여 일단의 경제구조론적 분석시각의 학자들은 Type I policy의 논리적 당위성과 함께 상당한 정책효과, 최소한 특정산업부분의 역내 유입과 육성에 관련된 정책효과를 지적하고 있다(Eisinger, 1988; Dowding et al., 1994; Markusen et al., 1986; Schneider and Logan, 1982; Schneider, 1987; Schneider and Fernandez, 1989). 하지만 보다 다수의 학자들은 Type I Policy의 집행결과로서의 가시적 정책효과에 대하여 비판적 평가를 내리고 있음이 사실이다(Logan and Molotch, 1987; Rubin and Rubin, 1987; Stone and Sanders, 1987; Molotch and Logan, 1984; Schneider and Kim, 1996).

) 이와 같이 상반된 연구결과가 등장하게 된 원인으로서는 우선 먼저 상이한 연구대상과 연구기간의 설정 및 분석모형구성의 적절성□과학성의 차이를 들 수 있겠다. 하지만 전반적으로 평가한다면 연구결과의 질과 양에 비추어 볼 때, Type I policy의 정책효과에 대한 비판적 견해가 긍정적인 그것에 비하여 앞서는 것으로 인식될 수 있겠다.

보다 구체적으로 Type I policy의 부정적 정책성과를 초래하는 요인으로서 다음과 같은 사실들이 지적된다. 첫째, 지역경제에서 차지하는 위상에 비추어, 사기업체는 개발정책과정전반에 걸쳐서 지역주민에 비하여 우월한 위치를 향유한다(Friedland, 1983). 이러한 상대적 우월성은 곧 지역주민의 희생을 대가로 기업체에 대한 조세감면 혹은 노동력에 제공되는 임금의 상대적 인하로 이어질 수 있다. 따라서, 이러한 상황에서 사기업체를 우선적 정책수혜집단으로 설정하는 Type I policy의 채택결과는 사기업체에게만 성장의 과실을 집중시키며 지역공동체의 일반복지를 증진시키지 못한다는 것이다(Fainstein et al., 1983; Hill, 1984).

둘째, 현대의 사기업체들은 지역공동체와 사회, 문화, 교육적 유대감을 형성함에 있어서 극히 소극적이며(Molotch and Logan, 1984), 또한 그들이 생산과정에서 필요로 하는 원자재, 관리계층, 노동력의 상당부분을 지역공동체로부터 충당하지 않는 경향이 있다(Friedland, 1983; Logan and Molotch, 1987; Rubin and Rubin, 1987). 즉, 이러한 기업문화/기업경영의 정향으로 인하여 Type I policy의 정책성과는 현실적으로 가시화되기 어려워지는 것이다.

셋째, Type I policy의 현실적 채택과정은 지방정부와 사부문 양자간의 평등한 상호작용보다는 후자가 일방적으로 전자를 강제하는 것으로 특성화 될 수 있다. 기본적으로 이러한 강제력은 정보의 비대칭성(information asymmetry)에 기인한다. 즉, 기업체는 기업활동을 둘러싼 지방정부와의 협상의 최저선을 파악하고 있는 반면, 지방정부는 이러한 정보를 결여함이 일반적이다(Fainstein et al., 1983; Jones et al., 1986). 결국 잉여정보의 존재로 지방정부들은 기업체가 실제로 요구하는 것 그 이상을 제공하기에 결과적으로 사회적 관점에서 불평등한 정책결과가 초래되며 지역공동체의 일반복지증진은 가시화되지 않는 것이다.

넷째, 성장이 수반하는 사회적 비용, 즉 교통혼잡, 환경오염, 범죄증가, 사회적 불안, 생활비 상승, 생활의 질 저하 등과 같은 제반문제들이 Type I policy의 정책성과를 반감시킨다. 즉, Type I policy를 채택□집행하려는 지방정부의 노력은 그에 수반되는 사회적 비용이 그 혜택을 초과할 때, 결과적으로 공동체의 일반복지를 감축시키는 경우가 발생될 수 있다는 것이다(Fainstein et al., 1983; Feagin, 1988; Friedland, 1983; Hill, 1984; Schnore, 1961).

다섯째, 일단의 비판가들은 Type I policy의 정책성과가 지방정부의 정책적 노력에 의해서 좌우될 수 없음을 지적한다. 예로서, Type I policy의 대표적 수단인 사기업체 유입의 성과는 지방정부가 통제 불가능한 변수에 의하여 영향 받는다는 것이 전통적 입지이론의 주장이다. 즉, 기업체들은 지방정부 개발정책의 정향□내용보다 원자재 및 시장에의 접근성과 최소임금의 달성정도를 입지기준으로 선정한다는 것이다(Storper and Walker, 1984). 이는 Type I policy의 정책성과가 정책과정상의 노력이나 정책구조의 합리성을 반영치 못하며, Type I policy에 투입되는 재원은 복지증진과는 무관한 재원낭비로서 간주됨을 의미한다.

2) 규범적 측면에 대한 비판

Type I policy의 규범적 측면에 관한 비판은 이러한 개발정책의 본질이 공동체 구성원 중 사회적 약자의 정책비용부담 혹은 희생 위에서 사기업체를 편익의 최대 수혜자로 상정한다는 주장에 기반한다.

만일, Type I policy의 긍정적 정책효과가 발생되는 경우, 정책수혜집단은 사기업체로 대표되는 특수이익집단이기에 정책평가기준으로서의 형평성(equity)의 측면에서 배분적 정의의 문제가 지적될 수 있겠다. Type I policy의 부정적 정책성과가 발생되는 경우라면, 이는 지역공동체 사회계층 중 특히 하위계층에 상대적으로 더 큰 폐해를 초래하는 것으로 판단될 수 있겠다. 예로서, Type I policy의 집행과정에 수반될 수 있는 교통혼잡, 환경오염, 생활의 질 저하 등의 문제는 사회적 약자에게 보다 더 고통스러운 문제로서 제기된다는 것이다. 결국 어느 경우에 있어서도 사부문에 대한 혜택과 육성을 강조하는 성장논리는 규범적인 측면에서 사회정의나 형평성에 반하는 것으로서 비판되어 왔던 것이다(Ahlbrandt and DeAngelis 1987; Bowman 1988; Eisenschitz 1993; Schwarz and Volgy 1992; Reese and Fasenfest 1997).

지금까지의 비판적 시각을 종합할 때, 지방정부들은 Type I policy의 채택결과로서 본래의 정책의도인 공동체 일반복지의 증진보다 특수이해관계집단의 사적이익을 확대시키고 변호하게 된다. 이러한 정책과정에서 공동체 일반복지 증진에 할당되어야 할 재원이나 혜택은 사부문에 집중되며, 그 결과 외견상의 소득수준이나 복지수준에 상응하는 실제적인 정책성과나 사회적 약자의 복지향상은 달성될 수 없게 된다(Miranda and Rosdil, 1995; Reese, 1998). 나아가 사기업체 유입을 위한 지방정부들간의 경쟁적인 Type I policy의 채택은 고비용 불건전 경쟁의 위험성을 노출하기에 이르렀다. 결국, 실제적으로나 혹은 규범적으로나 Type I policy의 비용이 그 혜택을 초과한다는 인식은 새로운 개발정책안의 채택요구를 대두시켰으며, 이는 곧 개발정책의 본질상 커다란 변화를 초래시키게 된 것이다.

Ⅲ. 대안적 개발정책으로서의 Type II policy

새로이 대두된 개발정책대안을 기존의 Type I policy와 대비시켜 □Type II policy□로서 명명하는 바, 이하 Type II policy의 본질과 현실적인 정책유형들을 점검키로 한다.

1. Type II policy의 본질

정책의 두 가지 구성요소를 정책목표와 수단으로 구분하기에 Type II policy의 본질 역시 목표와 수단의 관점에서 논의될 수 있겠다. 먼저, Type II policy의 직접적이며 일차적 정책목표로서 공동체내의 사회적 약자에 대한 복지증진을 설정할 수 있다(Elkins, 1995; Goetz, 1994; Loftman, 1995; Reese, 1998). 이러한 정책목표는 Type I policy가 신속하고 효율적인 개발과 성장을 위하여 사부문을 정책수혜집단으로 설정하고 이들에 대한 우선적 보호와 육성을 강조하는 것과 커다란 대조를 이룬다.

) 물론 정책목표와 수단의 계층제(means-ends hierarchy)를 고려할 때, 두 가지 유형의 개발정책은 각기 직접적이고 일차적인 정책목표의 달성을 통하여 보다 더 높은 차원에 있어서는 지역공동체의 일반복지를 향상시키려 하며, 궁극적으로는 Lasswell의 지적과 같이 인간존엄성을 증진시키려는 공통된 정책목표를 보유하는 것으로 판단될 수 있겠다. 하지만, 본 논문은 두 가지 개발정책유형의 차이점을 대비시킴으로써 Type II policy의 본질에 접근하려는 논리전개방식을 채택하고 있음에 유의할 필요가 있다.

두 가지 개발정책유형의 직접적 정책목표가 이처럼 차이를 나타내는 가장 근본적 이유는 Type II policy가 Type I policy에 관한 비판적 평가를 배경으로 대두되었기 때문이다. 즉, Type II policy는 기존 개발정책과정에 있어서 상대적으로 소외되었던 사회계층을 제일차적 정책수혜집단으로 설정함으로써 사회정의나 형평성의 관점에서 정책의 존재의의를 확보하였던 것이다. 나아가 이들 사회계층에 대한 정책적 배려를 곧 공동체의 일반복지증진으로서 간주함으로써 Type I policy에서 결여되었던 정책의 실제적□가시적 효과를 주창하게 된 것이다.

정책목표의 차별성은 목표달성을 위한 수단의 차별성을 수반하기에 Type II policy의 주요구성사업 역시 기존의 것과는 상당한 대비를 나타낸다. 지적한 바, Type I policy의 주요 정책수단으로서는 사기업의 경제활동여건을 개선시키기 위한 조세감면조치, 보조금 지급, 전력□도로□용수 등 사회간접자원의 투자와 지원 등을 들 수 있었다. 또한 이러한 사업들은 곧 기업체에 대한 대표적인 유인책으로 개발□활용되어 왔음도 주지하는 바와 같다. 이에 반하여 Type II policy에 있어서는 사회적 약자의 복지 향상을 위하여 공공부문은 물론 사부문의 직접적 참여와 지원을 강제하거나, 사회정의나 형평성의 관점에서 사부문과 공공부문에 대한 지방정부의 재원할당비율을 결정하거나, 정책효과의 배분에 있어서 사회적 약자의 입장을 고려한 재분배를 강조하는 사업들을 주된 정책수단으로서 설정하고 있다(Elkins, 1995; Goetz, 1990, 1991, 1994; Miranda and Rosdil, 1995; Reese and Fasenfest, 1997).

2. Type II policy의 범주

이제 Type II policy의 본질에 기반하여 현실적□구체적 정책수단들로 그 정책범주를 선정하고 이를 우리나라 개발정책정향의 변화에 관한 실증연구에 활용키로 한다. 범주설정의 가장 중요한 원칙은 특정 정책수단이 개발과 성장의 효율성□신속성을 강조하느냐 혹은 사회적 약자의 복지향상을 통한 공동체 일반복지의 증진을 중시하느냐의 여부와 정도이다.

구체적으로, Type II policy의 범주설정에 관한 첫 번째 기준으로서 부동산개발에 관한 정책내용이 추구하는 가치를 점검키로 한다(Basolo, 2000; Fischel, 1985; Lewis, 2002; Logan and Molotch, 1987; Miranda and Rosdil, 1995). 즉, 동부문에 관한 지방정부의 정책내용이 사부문의 동기유발과 이를 통한 경제활성화라는 가치보다도 저소득층을 대상으로 하는 택지개발, 주택공급과 같은 사회적 약자의 복지증진이라는 가치추구에 정책적 우선권을 할당한다면 이를 Type II Policy의 범주에 포함시키기로 한다. 덧붙여, 세금감면이나 보조금 지급과 같은 공적혜택의 수혜대상인 사기업체에게 일종의 반대급부로서 저소득층을 위한 주택공급 등의 의무를 부과하는 경우 역시 Type II Policy의 범주에 해당하는 것으로 파악한다.

) 현실적으로는 이 두 가지 가치가 동시에 추구되는 경우가 일반적이기에 과연 어떠한 가치가 보다 중시되는지를 객관적 근거에서 정확히 구별하는 것은 용이한 과제가 아니다. 또한 이러한 지적은 곧 본 연구가 채택한 연구방법으로서의 지방관료에 대한 설문조사의 필요성을 부각시키는 것으로 해석될 수 있을 것이다.

두 번째 기준설정을 위해서는 정책내용에서 공동체 일반복지증진을 위한 교육문화사업이 어떻게 취급되고 있는가를 점검키로 한다(Elkins, 1995; Goetz, 1990, 1991, 1994; Ryan and Heim, 1997; Stevenson, 2000). 주지하는 바와 같이 단기적 관점에서 정책결과의 효율성을 강조하는 지방정부는 재원투자의 우선순위를 결정함에 있어서 교육문화사업과 같은 장기사업보다는 사부문의 육성과 부양을 통한 신속한 개발과 성장을 선호하며, 이것이 바로 Type I policy 유형으로서 구체화되었던 것이다. 따라서, 본 연구에서는 교육문화사업의 실질적 발전을 위하여 지방재원이 투입되는 경우를 Type II policy의 범주에 포함시키기로 한다. 또한, Type II policy의 특성이 지역공동체의 복지증진을 위하여 사부문의 직접참여를 강제함에 있기에, 지방정부가 기업체에 역내 교육문화기관과 유대관계를 형성토록 강제하는 것 역시 Type II policy의 범주에 포함시키기로 한다.

) 과연 어느 정도 수준의 재정투입이 동부문의 실질적 발전을 위한 투입인가에 관하여 상당한 논란이 존재하며, 기본적으로 과연 실질적 발전이 어느 정도의 발전인가에 관하여도 객관적 기준의 설정이 곤란한 것이 사실이다. 또한 이러한 사실은 본 연구가 채택한 연구방법으로서의 설문조사의 필요성을 다시금 부각시켜준다.

Type II policy의 범주설정을 위한 세 번째 기준으로서는 정책내용이 장기적□거시적 관점에서 지역공동체의 삶의 조건을 좌우하는 환경에 대한 보호 혹은 보전을 강조하는 것인가에 착안키로 한다(Hoffman and Gillespie, 1999; Miranda and Rosdil, 1995; Reese, 1998; Ruffing, 1999). 여기서의 환경의 강조란 단순한 환경문제에 관한 관심표명이 아닌 실제 지방정부의 조례나 규칙을 통하여 공해 및 오염에 대한 효과적 방지책이 마련되었는지, 그리고 법규침해에 대한 실효성있는 구제책이 명문화되었으며 준수되는가를 의미한다. 덧붙여, 도시 미관을 고려한 생산설비의 건축에 관한 조례□규칙의 제정과 준수까지도 더 넓은 관점에서의 환경문제에 관한 강조로서 간주하여 Type II policy의 범주에 포함시키기로 한다.

네 번째 기준설정을 위해서는 정책내용이 역내 사기업체에게 대한 혜택수여의 반대급부로서 지역주민에 대한 일정 수준의 고용 및 직업훈련의 공급을 규정하고 있는지를 점검키로 한다(Feiock, 2002; Goetz, 1990, 1991, 1994; Reese, 1998; Reese and Fasenfest, 1997). 재론의 여지없이 그러한 경우는 전형적인 Type II Policy의 유형으로서 간주하기로 한다.

범주설정을 위한 마지막 기준으로서는 개발정책안이 대중교통체계나 공공시설의 개선과 같은 공동체 일반복지 증진을 위한 사회간접자본에의 투자 및 사회복지시설의 확충 등을 내용으로 하는가를 설정키로 한다(Elkins, 1995; Ennis, 1997; Fox and Porca, 2000; Goetz, 1990, 1994; Nunn, 1995). 물론 사회간접자본에 관한 정책내용들은 Type I policy의 구성요소로서 간주되어 왔으나, 본 연구에서의 그것은 주민편의도모와 같은 공동체 일반복지향상이라는 관점에서 수립□집행되는 것을 지칭한다. 또한 사회복지시설의 확충은 재분배정책의 주요내용으로서 전통적 개발정책안과는 상반된 정책효과를 지니는 것으로 인식되어 왔다(Peterson, 1981). 따라서 개발정책의 내용이 사회복지시설의 확충이나 건설, 이를 위한 사부문의 직접적 참여 및 기여를 규정하는 경우 Type II Policy의 범주에 포함시키기로 한다.

Ⅳ. 개발정책특성변화에 관한 Research Note

1. 실증분석대상 및 연구방법

앞서의 범주설정을 활용하여 이제 논문은 우리나라 지방정부 개발정책이 Type I policy의 양상을 나타내는지, 혹은 Type II policy로의 전이과정을 경험하고 있는 상황인지, 아니면 이미 Type II policy가 현실정책안의 주류를 점하고 있는지에 관련된 문제를 실증적으로 점검키로 한다.

우선 실증분석의 대상으로서는 특별시 및 광역시를 제외한 인구 5만 명 이상의 전국 72개 전체 도시를 선정하였다. 서울 및 6개 광역시를 제외한 이유는 이들의 경제구조적 특성을 위시한 정책환경이 여타의 지방정부들과는 커다란 차이를 나타내고 있기 때문이다. 따라서 비록 방법론적으로는 이들 7개 시를 연구대상에 포함시킨 후 여타 시와의 유형구분을 통하여 분석결과를 해석할 수도 있겠으나, 그러한 경우 지나치게 결과해석이 복잡해지는 문제점이 발생된다. 그러므로 본 연구는 하나의 시론적(試論的) 연구로서 research note의 성격을 지니기에 분석의 편이성과 간결성을 위하여 이들 7개 시를 연구대상으로부터 제외하기로 한다.

조사방법에 있어서는 72개 지방정부 본청의 경제개발관련 부서에서 근무하는 6급 이상의 공무원들을 대상으로 해당지자체의 개발정책정향에 관한 설문조사를 진행하였다. 우편설문방식을 적용한 1차 설문답안의 수거율은 약 57%(=41/72)를 기록하였던 바, 전화설문 및 이메일설문을 활용한 후속 자료보완을 거쳐서 2002년 8월 최종적으로 연구대상의 약72%에 해당하는 52개 지방정부에 관한 실증자료가 수집되었다.

) 이들 설문조사 대상자들의 주요 근무부서는 사회경제국이나 사회산업국 등에 소속된 지역경제과, 자치행정국이나 총무국 등에 소속된 세무 혹은 세정과, 건설교통국 등에 소속된 건설과, 기획담당관실 혹은 기획감사담당관실이었다. 이들 부서의 6급 이상 근무자를 조사대상자로 선정한 이유는 이들이 지역개발사업의 실무담당자로서 개발정책과정에 관한 실제적 지식을 보유하고 있으리라 기대하였기 때문이다.

) 이들 52개 시의 명단은 다음과 같다:

경기도	수원, 의정부, 안양, 부천, 광명, 안산, 과천, 구리, 오산, 시흥, 군포, 의왕
강원도	춘천, 원주, 강릉, 동해, 태백, 속초, 삼척
충청남도	천안, 공주, 보령, 아산
충청북도	청주, 충주, 제천
전라남도	목포, 여수, 순천, 나주
전라북도	전주, 군산, 익산, 정읍, 남원
경상남도	창원, 마산, 진주, 진해, 통영, 사천, 김해
경상북도	경주, 김천, 안동, 구미, 영주, 영천, 상주, 문경
제주도	제주, 서귀포

2. 분석결과

<표 1>은 분석대상이 된 52개 지방정부에 있어서 현재 중점적으로 강조되고 있는 개발정책의 구성요소가 무엇인가를 나타낸다. 분석의 결과로서 우선 우리나라 지방정부 개발정책의 현실적 정향은 Type I policy, 즉 전통적인 성장지향적 개발정책의 특성을 지니는 것으로 판단된다. 보다 구체적으로, 가장 대표적인 Type I policy 유형에 해당하는 정책구성요소인 신규기업의 유치와 기존 기업을 위한 기업활동여건의 개선을 소속 지자체의 중점사업분야로 지적하고 있는 응답자가 80%∼90%를 차지한다는 사실은 사부문의 경제활동을 개발의 동인으로 설정하여 개발과 성장의 효율성□신속성을 추구하는 개발정책정향이 우리의 지자체 현실에서 광범위하게 관찰될 수 있음을 의미한다. 또한, 저소득계층을 대상으로 하는 택지, 주택공급이나 동 분야에 대한 사기업의 의무적 참여보다는 중산층을 대상으로 하는 부동산 사업분야가 중시된다는 사실은 형평성, 사회정의와 같은 가치보다는 중산층 유입, 지가상승, 경기활성화 등의 해당사업효과를 지방 조세원의 확대로 연계시켜 이를 공공재화와 서비스의 공급원으로 활용하려는 티부-피터슨-슈나이더 계열의 경제구조론적 분석시각의 주장과 맥을 같이 하는 것으로 이해될 수 있겠다.

<표 1> 개발정책의 중점사항

설문: 다음 보기 중에서 선생님께서 소속된 지자체의 경제성장□개발정책에 있어서 현재 중점적으로 시행하고 있는 (혹은 시행하려는) 분야는 무엇인지 모두 선택해 주십시오.
보 기	응답수	백분률
신규기업의 유치	47	90.38
기존기업을 위한 기업활동여건 개선	43	82.69
중산층 대상의 택지개발□주택공급	37	71.15
저소득층 대상의 택지개발□주택공급, 이에 관한 사기업의 의무적 참여	16	30.77
택지개발사업에 대한 규제, 제한	9	17.31
교육문화사업에의 투자 및 교육문화기관과 사기업간의 유대관계 형성	11	21.15
공해 및 오염에 대한 효과적 방지책, 구제책의 명문화와 집행	16	30.77
도시미관을 고려한 생산설비의 건설과 건축	2	3.85
사기업에 의한 지역주민의 고용할당제 및 직업교육 의무 부과	8	15.38
지역민의 편의증진을 의한 도로확장, 사회복지시설 등의 증설	12	23.08

나아가 이러한 성장지향적 개발정책의 정향은 지방정부를 경제적 지위에 따라서 성층화할 때, 경제적 기반이 취약한 지방정부에서 상대적으로 더욱 빈번히 관찰되는 것으로 판명된다. 즉, <표 2>에 나타나듯, 1인당 재산세 납부액을 기준으로 경제수준에 따라 지방정부를 3분한다면, 경제수준이 가장 열위에 놓인 지역, 즉 1인당 재산세 납부액이 그 산술평균(mean)으로부터 ½□표준편차(standard deviation) 미만에 머물고 있는 지방정부들에서 Type I policy의 구성요소들이 다른 지방정부들에 비하여 중점적으로 채택□집행되고 있는 경향을 관찰할 수 있다.

) 지자체의 경제수준에 관해서는 1인당 소득수준이나 생산액 등이 보다 적절한 지표로서 활용될 수 있을 것이다. 하지만, 아직까지 연구대상이 된 시 수준에서는 이러한 통계치의 입수가 불가능한 현실이기에 본 논문에서는 그 대안으로 1인당 재산세 납부액으로 지방정부의 경제수준을 가늠하였다.

이와는 대조적으로 앞서 Type II Policy의 범주를 형성하였던 정책구성요소들은 현실의 지방정부 개발정책정향과는 상당한 괴리를 나타내고 있다. 즉, <표 1>에서 나타나듯, 도시미관을 고려한 생산설비의 건설이나 건축은 극히 미미한 정책문제로 인식되고 있으며, 이보다는 그 정도가 심하지 않더라도 지역주민고용할당제 혹은 지역주민에 대한 사기업의 의무적인 직업교육실시, 택지개발사업에 대한 규제□제한, 지역주민의 편의증진을 의한 도로확장이나 사회복지시설 등의 확장□증설에 관해서도 조사대상자의 1/4 이하만이 응답하고 있음에 주목하여야 할 것이다.

결국 이러한 분석결과는 먼저 우리의 자치역사가 이제 지방자치 3기에 돌입할 정도의 초기발전단계에 있음을 감안할 때, 우리 역시 자치선진국들이 과거에 채택한 바 있는 개발전략의 경로를 답습하고 있는 것으로 해석될 수 있겠다. 이는 Type I policy의 가장 대표적 사업내용으로 인정되고 있는 기업체의 유입 및 기업활동의 고무□자극을 위한 조세감면조치마저도 대부분 지방정부들의 경우 2000년도를 전후하여 시세감면조례에 명문으로 규정되기 시작하였다는 사실에서도 뒷받침될 수 있겠다.

<표 2> 경제수준에 따른 Type I policy 구성요소의 시행현황

정책구성요소	1인당 재산세 납부액을 기준으로 한 지방정부의 경제수준
	상 〉Mean + ½ SD	중 Mean+½SD ∼ Mean-½SD	하 〈 Mean - ½ SD
신규기업의 유치	13/14 (=92.86)	17/21 (=80.95)	17/17 (=100.00)
기존기업을 위한 기업활동여건 개선	10/14 (=71.43)	18/21 (=85.71)	15/17 (=88.23)
중산층 대상의 택지개발, 주택공급	10/14 (=71.43)	13/21 (=61.90)	14/17 (=82.35)

* 분수의 분모는 해당 경제수준에 속하는 지방정부의 총 수이며, 분자는 응답의 수이다.

괄호 안의 수치는 분수의 백분율을 나타낸다.

자료 : □지방재정연감□ 2001. 행정자치부 지방재정경제국; 본 연구의 설문조사.

나아가, 이와 같은 Type I policy적 개발정책의 정향은 IMF 이후의 위축된 지역경제상황을 고려할 때, 지방정부의 입장에서는 분배의 정의 혹은 형평성의 달성과 같은 추상적인 가치보다는 우선 단기적으로 가시적 성과를 가져올 수 있는 것으로 판단되는 성장의 신속성□효율성을 표방하는 정책수단을 선호할 수밖에 없었던 것으로 해석된다. 또한 이러한 해석은 앞서 지적한 바와 같이 상대적으로 저개발수준에 있는 지방정부에 의하여 Type I policy의 구성요소가 보다 선호되고 있다는 사실과도 맥을 같이 하는 것으로 파악될 수 있겠다.

하지만, <표 3>의 내용으로부터 논급의 가치가 있는 개발정책의 특성변화에 관련된 몇 가지 사항들을 발견할 수 있다. 먼저 대부분의 응답자가 가까운 장래에 있어서의 정책목표로서 여전히 기업유치 및 기업활동여건의 개선, 그리고 중산층 대상의 부동산 정책을 지속적으로 강조하고 있음이 판명된다. 이는 분명 Type I policy의 범주에 포함되는 주요 정책내용들이 앞으로도 지방정부 개발정책상의 중점사항으로 설정되리라는 것을 예상케 해 준다.

그럼에도 불구하고, <표 3>의 결과 중 각각의 Type I policy 사업내용에 연관되는 정책구성요소로서, Type II policy의 범주를 구성하는 사업내용들이 현재보다 배가된 중요성을 지니는 정책과제로서 인식되고 있음에 주목할 필요가 있다. 먼저, 응답자의 과반수 이상이 사기업체에 의한 지역주민 고용과 직업교육기회의 제공이 필요함을 지적하는 바, 이는 실제 사부문에 대한 지방정부차원에서의 공적혜택의 부여가 기대만큼의 반대급부를 지역공동체에 제공하지 못했다는 반증이라고는 확대 해석할 수 없을지라도, 최소한 지방행정관료의 입장에서는 그러한 공적부조에 상응하는 의무부과의 필요성을 표출하는 것으로 해석될 수 있겠다.

나아가 장래의 정책과제로서 공해 및 오염문제를 거론하는 응답자가 전체 응답자의 70% 정도를 차지하며, 40% 정도의 응답자가 택지개발사업에 대한 규제나 제한을 과제로 지적하고 있다는 사실은 Type I policy의 사회적 비용의 문제가 현실의 지방정부에게 상당한 부담으로 작용할 수 있음을 함축적으로 나타낸다. 환언하자면 오염□공해 등의 환경문제와 같은 Type II policy의 범주를 구성하는 몇몇 특정구성요소에 관해서는 이미 지방정부 차원에서 그 심각성□중요성이 충분히 인식되고 있기에 지방정부의 중요정책과제로 부각될 것임을 예상할 수 있겠다.

<표 3> 개발정책의 과제
설문: 위의 보기 중에서 5년 정도의 가까운 장래에 더욱 강조되어야 할 개발을 위한 과제는 무엇인지 선택하여 주십시오. (현재의 미비사항이나 문제점을 고려하여 과제를 선택하여 주십시오.)
보 기	응답수	백분률
신규기업의 유치	41	78.85
기존기업을 위한 기업활동여건 개선	48	92.31
중산층 대상의 택지개발□주택공급	45	86.54
저소득층 대상의 택지개발□주택공급, 이에 관한 사기업의 의무적 참여	23	44.23
택지개발사업에 대한 규제, 제한	21	40.38
교육문화사업에의 투자 및 교육문화기관과 사기업간의 유대관계 형성	12	23.08
공해 및 오염에 대한 효과적 방지책, 구제책의 명문화와 집행	37	71.15
도시미관을 고려한 생산설비 건설과 건축	12	23.08
사기업에 의한 지역주민의 고용할당제 및 직업교육 의무 부과	29	55.77
지역민의 편의증진을 의한 도로확장, 사회복지시설 등의 증설	17	32.69

또한 <표 4>는 이전의 <표 2>와 대비되는 것으로서 지방정부를 그 경제수준에 따라서 성층화시킬 때 Type II policy의 범주를 형성하는 대표적인 정책구성요소들이 장래의 정책과제로서 어느 정도 인식되고 있는가를 나타내 준다. 앞서의 <표 2>에서는 경제수준이 낮은 지방정부들이 상대적으로 Type I policy의 구성요소를 선호하고 있다는 해석이 가능하였으나, <표 4>의 해석 결과는 그 정도 수준의 일반화(generalization)의 단계에는 미치지 못하는 것으로 판단될 수 있겠다. 즉, Type II policy의 범주에 포함되는 정책내용 중에서 공해 및 오염문제에 관해서만 지방정부의 경제수준에 따른 정책과제로의 순차적인 인식도를 발견할 수 있을 뿐이다.

그 외의 정책내용들로서의 사기업체에 의한 지역주민 고용과 직업교육기회의 제공문제, 저소득층 대상의 택지개발, 주택공급 문제, 그리고 택지개발사업에 대한 규제□제한 문제에 있어서는 소득수준에 따른 인지도의 차별성을 발견할 수 없거나, 발견하더라도 그 정도가 극히 미미한 것으로 판단된다. 또한, 이러한 문제들에 관해서는 경제수준과는 무관하게 이미 지방정부 차원에서 그 심각성이나 중요성이 보편적으로 인식되고 있는 것으로 해석될 수 있을 것이다.

결국, 지금까지의 분석결과를 종합한다면, 우리나라 지방정부의 개발정책정향의 현실은 극히 성장지향적인 것으로 특성화될 수 있으며 이러한 정향은 가까운 장래에도 지속되리라는 것이 예상된다. 하지만, 이러한 과정에 있어서도 몇몇 특정 정책구성요소는 그 사회적 비용의 문제로 인하여 지방정부의 policy agenda 상의 상위 리스트에 등재되어 점차 새로운 개발정책대안의 채택을 촉진하는 기능을 수행하리라 예상된다. 또한 분석결과는 경제수준에 따른 개발정책정향이 변이는 현재로서는 뚜렷이 관찰되지 않고 있는 것으로 해석된다. 즉, 현재 경제수준이 낮은 지방정부들에서는 Type I policy의 정향이 보다 확연히 드러나지만, 경제수준이 높은 지방정부들에서는 이와 비견될 정도로 Type II policy의 범주를 관찰하기가 곤란한 것이 사실이다. 이는 곧 개발정책정향의 변이가 한 국가 내의 지방정부간 경제수준보다는 국가간의 지방자치 발전단계의 차이나 선후진국간의 경제발전단계의 차이와 같은 보다 더 거시적 변수에 의하여 영향받는 것이 아닌가에 관한 후속연구의 필요성을 부각시켜 준다.

<표 4> 경제수준에 따른 Type II policy 구성요소의 정책과제 인식 정도
정책구성요소	1인당 재산세 납부액을 기준으로 한 지방정부의 경제수준
	상 〉Mean + ½ SD	중 Mean+½SD ∼ Mean-½SD	하 〈 Mean - ½ SD
공해 및 오염에 대한 효과적 방지책, 구제책의 명문화와 집행	12/14 (=85.71)	14/21 (=66.67)	11/17 (=64.71)
사기업에 의한 지역주민의 고용할당제 및 직업교육 의무 부과	9/14 (=64.29)	9/21 (=42.86)	11/17 (=64.71)
저소득층 대상의 택지개발 □주택공급, 이에 관한 사기업의 의무적 참여	6/14 (=42.86)	10/21 (=47.62)	7/17 (=41.17)
택지개발사업에 대한 규제, 제한	6/14 (=42.86)	8/21 (=38.10)	7/17 (=41.17)
* 분수의 분모는 해당 경제수준에 속하는 지방정부의 총 수이며, 분자는 응답의 수이다. 괄호 안의 수치는 분수의 백분율을 나타낸다. 자료 : □지방재정연감□ 2001. 행정자치부 지방재정경제국; 본 연구의 설문조사.

Ⅴ. 결  론

자치 선진국의 경우 개발과 성장의 효율성□신속성을 강조하는 Type I policy로부터 공평성이나 사회정의를 중시하는 Type II policy로의 개발정책정향의 변이가 관찰된 바 있다. 우리나라의 경우, 논문의 분석결과는 현재 및 가까운 장래에 있어서도 Type I policy의 특성이 지속되리라는 것을 예상할 수 있는 바, 이와 함께 최소한 Type II policy의 몇 가지 구성요소들의 중요성이 부각되고 있다. 따라서, 시간경과와 함께 점차 Type I policy의 부정적 평가나 규범적 문제점이 노출된다면 이는 개발정책정향의 전이현상에 관한 촉매제로서 기능할 수 있으리라 예상할 수 있겠다. 예로서, 경제수준이 상대적으로 열위에 있는 지방정부들이 신규기업의 유치와 기존기업을 위한 기업활동여건의 개선에 경쟁적으로 자원을 투입하고 있는 바, 이러한 기업유치정책의 효과성□효율성이 충분히 입증되지 않는다면(Logan and Molotch, 1987; Molotch and Logan, 1984; Rubin and Rubin, 1987; Schneider and Kim, 1996; Stone and Sanders, 1987), 그만큼 개발정책정향의 전이가 가속화될 수 있을 것이다. 또한 Type II policy의 특정구성요소들은 지방정부차원에서 정책과제로서의 중요성과 심각성이 충분히 인지되고 있는 상황이기에 여타요소에 앞서 개발정책정향의 전이현상을 주도할 수 있으리라 예상된다. 예로서, □지속가능한 개발정책□ 혹은 □환경친화적 개발안□과 같은 용어의 친숙성이 나타내듯 환경관련문제는 장래의 개발정책정향을 좌우하는 중요변수로서 작용할 수 있을 것이다. 나아가, 개발정책정향의 변이가 한 국가 내의 지방정부간 경제수준보다는 선후진국간의 경제발전단계의 차이와 같은 보다 더 거시적 차원의 변수에 의하여 영향받을 수 있음을 고려한다면, 장기적 관점에서의 경제성장의 지속□누적에 따른 개발정책정향의 전이 역시 예상할 수 있을 것이다.

) 물론 사회적 약자에 대한 정책적 배려를 중시하는 Type II policy의 특성이 곧 개발과 성장의 가치를 부인하는 것과 동일시될 수는 없다. 예로서 지역민을 대상으로 하는 고용할당제, 고용의무제, 교육훈련제의 의무적 실행과 같은 조치들은 단기적으로도 공동체의 경제적 안정 혹은 성장을 가져올 수 있는 효율적 방안이며, 생산활동을 자극□촉진시키는 지역수요의 신속한 견인수단으로서 기능할 수 있는 것이다. 또한 사회간접자본에 대한 재원투자 역시 성장과 개발의 원천으로서 간주될 수 있음이 사실이다. 따라서 개발정책정향의 유형과 전이를 논함에 있어서는 상대적인 관점에서 효율성□신속성이 강조되는가 혹은 사회정의, 공평성이 추구되는가에 착안해야 할 것이다.

) 물론 이에 앞서서 본문 4장 2절에서 지적한 바 있는 지방정부의 경제수준에 따른 개발정책정향의 변이 여부와 정도에 분석초점을 설정한 선행연구가 요구된다. 또한 이러한 선행연구에서는 무엇보다도 지방정부들의 경제수준관련 지표에 관하여 충분한 분석의 자유도(degree of freedom)를 축적한 시계열 자료의 활용이 이루어져야 할 것이다.

실제 현재에 이르기까지 Type II policy에 관한 지방정부분야의 연구는 정책과정의 각 국면이나 정책효과에 분석초점을 설정한 것이 아니었다. 그보다는 Type I policy에 대한 평가의 연장선상에서 Type II policy의 존재의의 혹은 규범적 가치가 부각되었으며 이것이 바로 연구의 중점을 형성하여 온 것이 사실이다. 이러한 배경을 제시하지 않더라도, 본 연구는 제한된 연구대상, 분석자료, 그리고 기초통계기법에 의거하여 개발정책의 특성변이를 점검한 일종의 research note로서의 한계를 보유한다. 즉, 본 연구가 도출한 잠정적 연구결과는 극히 시론적인 것이기에 이를 논리적으로나 경험적으로 실증 혹은 반증하는 보다 체계적이고 과학적인 후속연구의 필요성은 재론의 여지가 없다. 무엇보다도 후속연구들에 있어서는 Type II policy의 규범적 특성이나 존재이유보다도 구체적으로 어떠한 변인이 개발정책과정기제에 어떠한 방식으로 작용하며 정책결과는 어떻게 평가되는가에 분석초점을 설정하여야 할 것이다. 즉, 새로운 유형의 개발정책의 채택과 집행을 조성하는 변수는 과연 무엇이며, 각 변수간의 관계는 어떻게 설정될 수 있으며, 이들 변수는 어느 정도의 영향력을 어떻게 미치는 것인가에 대한 실증적 분석모형의 구성이 요구된다. 이를 위해서는 기존의 경제구조론적 분석시각과 정치권력론적 분석시각을 종합함으로써 모형구성의 완성도를 제고시킬 필요가 있다.

) 이 점에 관해서는 논문의 심사과정에서 유익한 지적을 해 주신 익명의 심사위원의 지적에 전적으로 동의한다. 즉, 본 연구는 객관적인 자료에 입각한 정책내용의 분석이라기보다는 설문조사를 통한 일종의 인식조사에 분석의 기반을 설정하기에 연구결과의 타당성(validity)을 확보하는데 있어서 상당한 문제를 노정하고 있음이 사실이다. 또한 바로 이점에서 본 연구의 시론적 특성 및 후속연구의 필요성이 부각되어진다.

그러므로, 후속연구에서는 적어도 다음과 같은 변수군들이 이론적인 기반에서나 혹은 현실적인 중요성에 비추어서 모형구성에 포함되어야 할 것이다. 첫 번째 변수군은 지역의 재정적 건전성(fiscal health)에 관련된 변수들로서 공동체의 재정자립도나 소득수준, 주민의 사회경제적 지위, 토지수요 등과 같은 변수들이 이에 해당된다. 두 번째 변수군은 지방정부의 개발정책 추진능력과 이에 할당된 가용자원에 관련된 변수들이다. 먼저 정책주체로서의 지방정부의 합리적 기획능력은 공동체의 일반복지가 추구되는 정도와 방식에 중대한 영향을 미친다. 또한 기존의 Type I policy 정책결과에 대한 평가가 어느 정도 공정하게 수행되며 정책과정에 어떠한 환류효과를 가져오는가의 문제 역시 개발정책과정에 영향을 미치게 된다. 따라서 기획 및 평가부서의 기능수행정도, 그리고 조직구조상의 특성에 관한 지표들이 개발되어 분석모델에 수용되어야 할 것이다. 덧붙여 개발정책과정에 할당되는 자원의 정도는 개발정책의 기획과 평가에 요구되는 인적, 물리적 자원을 공급해 주는 가장 직접적 영향력의 하나로 기능하기에 관련예산내역 역시 중요변수로서 활용될 수 있을 것이다. 세 번째 변수군으로서는 정치권력론적 분석시각을 반영하는 정책결정과정 참여자의 특성 및 영향력 행사방법에 관련된 변수들을 들 수 있겠다. 이에 관해서는 정책결정과정에 투입역할을 담당하는 집단이 성장지향적(pro-growth)인가 혹은 반성장적(anti-growth) 특성을 보유하는가, 활동적인 시민단체의 성향은 어떠한가, 이들의 정치참여도와 방식은 구체적으로 어떠한가 등에 관한 객관적인 지표개발이 요구된다. 또한 권력구조상의 문제와 관련되어 지자체장의 리더십, 지자체장과 상급행정기관과의 관계, 그리고 지자체장과 지방의회간의 상관관계에 관한 변수들이 모형구성에 포함될 필요가 있겠다.

) 이러한 변수들이 개발정책특성변화에 미치는 영향력은 기본적으로 앞서 설명하였던 경제구조론적 분석시각의 관점에서 이해될 수 있을 것이다.

결론적으로 본 연구는 지방정부의 초미의 관심사인 개발정책의 기제와 전이현상을 탐구하는 시론적 연구로서 평가받기를 희망한다. 보다 체계적이고 과학적인 분석모형을 구성□활용하는 후속연구들이 등장하여 우리의 개발정책정향에 관한 이론적, 실천적 지식을 발견하고 축적해 나가는 과정에서 본 논문이 하나의 준거, 비판, 수용의 대상으로서 기능할 수 있기를 기대한다.

참 고 문 헌

Ahlbrandt, R. S., and J. P. DeAngelis. (1987). Local Options for Economic Development in a Maturing Industrial Region. Economic Development Quarterly 1(February):41-51.

Basolo, V. (2000). City Spending on Economic Development versus Affordable Housing: Does Inter-City Competition or Local Politics Derive Decisions? Journal of Urban Affairs 22: 317-332.

Blair, J. P., et al. (1984). The Market for Jobs: Locational Decisions and the Competition for Economic Development. Urban Affairs Quarterly 20: 64-77.

Bowman, A. O. (1988). Competition for Economic Development among Southeastern Cities. Urban Affairs Quarterly 4(June):511-27.

Cope, Glen H. (1990). Successful Economic Development: Meeting Local and Global Needs. Baseline Data Report 23: Washington, D.C.: International City/County Management Association.

Crenson, M. (1983). Neighborhood Politics. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.

Dowding, K., P. John, and S. Biggs. (1994). Tiebout: A survey of the Empirical Literature. Urban Studies 31: 767-797.

Eisenschitz, A. (1993). Business Involvement in Community: Counting the Spoons or Economic Renewal? In Community Economic Development: Policy Formation in the US and UK, edited by D. Fasenfest, 141-56. London: Macmillan.

Eisinger, P. K. (1988). The Rise of the Entrepreneurial State. Madison: Univ. of Wisconsin Press.

Elkins, D. R. (1995). Testing Competing Explanations for the Adoption of Type II Policies. Urban Affairs Review 30(July):809-39.

Ennis, F. (1997). Infrastructure Provision, Negotiating Process and the Planner's Role. Urban Studies 34(12): 1935-54.

Fainstein, S., N. Fainstein, R. C. Hill, D. R. Judd, and M. P. Smith. (1983). Restructuring the City. New York: Longman.

Feagin, J. R. (1988). Tally the Social Costs of Urban Growth under Capitalism: The Case of Houston. In Business Elites and Urban Development: Case Study and Critical Perspectives, ed. S. Cummings. Albany: SUNY Press.

Feiock, R. (2002). A Quasi-Market Framework for Development Competition Journal of Urban Affairs 24(2): 123-142.

Fischel, William A. (1985). The Economics of Zoning Laws: A Property Rights Approach to American Land Use Controls. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Fox, W., and S. Porca. (2000). Investing in Rural Infrastructure. International Regional Science Review 24(1): 103-33.

Friedland, Roger. (1983). Power and Crisis in the City: Corporations, Unions and Urban Policy. New York: Schocken.

Goetz, E. G. (1990). Type II Policy and Mandated Benefits in Economic Development. Urban Affairs Quarterly 26(2): 170-90.

___________. (1991). Promoting Low Income Housing Through Innovation in Land Use Regulation. Journal of Urban Affairs 13(3): 337-51.

___________. (1994). Expanding Possibilities in Local Development Policy: An Examination of U.S. Cities. Political Research Quarterly 47(1):85-109.

Hill, R. C. (1984). Economic Crisis and Political Response in the Motor City. In Sunbelt Snowbelt Urban Development and Regional Restructuring, edited by L. Sawers and W. K. Tabb, 313-38. New York: Oxford University Press.

Hoffman, A., and J. Gillespie. (1999). A Mixed-Motive Perspective on the Economics Versus Environment Debate. American Behavioral Scientist 42(8): 1254-76.

Jones, B. D., and L. W. Bachelor, with C. Wilson. (1986). The Sustaining Hand. Lawrence: University Press of Kansas.

Katznelson, I. (1981). City Trenches. New York: Pantheon.

Lewis, P. G. (2002). Offering Incentives for New Development: The Role of City Social Status, Politics, and Local Growth Experiences. Journal of Urban Affairs 24(2): 143-57.

Lipsky, M. (1976). Toward a Theory of Street-Level Bureaucracy. In Theoretical Perspective on Urban Politics, ed. W. Hawley and M. Lipsky. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall.

Lipsky, M., and D. Olson. (1977). Commission Politics: The Processing of Racial Crisis in America. New Brunswick, New Jersey: Transaction Books.

Loftman, P. (1995). The Politics of Evaluation Research: A Case Study of Birmingham's Prestige Projects. Paper presented at the annual meeting of the Urban Affairs Association, Portland, OR, May.

Logan, J. R., and H. L. Molotch. (1987). Urban Fortunes: The Political Economy of Place. Berkeley: Univ. of California Press.

Markusen, A., P. Hall, and A. Glasmeier. (1986). High Tech America: To What, How, Where, and Why of the Sunrise Industries. Boston: Allen & Urwin.

Miranda, R., and D. Rosdil. (1995). From Boosterism to Qualitative Growth: Classifying Economic Development Strategies. Urban Affairs Review 30: 868-79.

Molotch, H., and J. R. Logan. (1984). Tensions in the Growth Machine. Social Problems 31: 483-199.

Oates, Wallace. (1985). Searching for Leviathan - An Empirical Study. American Economic Review 75: 748-757.

Nunn, S. (1995). Role of Local Infrastructure Policies and Economic Development Incentives in Metropolitan Interjurisdictional Cooperation. Journal of Urban Planning & Development 121(2): 41-55.

Peterson, P. E. (1979). A Unitary Model of Local Taxation and Expenditure Policies in the United States. British Journal of Political Science 79(2): 281-314.

_____________. (1981). City Limits. Chicago: Univ. of Chicago Press.

Reese, L. A. (1998). Sharing the Benefits of Economic Development. Urban Affairs Review 33: 686

Reese, L. A., and D. Fasenfest. (1997). What Works Best? Values and the Evaluation of Local Economic Development Policy. Economic Development Quarterly 11:195-207.

Rubin, I. S., and H. J. Rubin. (1987). Economic Development Incentives: The Poor (Cities) Pay More. Urban Affairs Quarterly 23(1): 37-61.

Ruffing, K. G. (1999). Achieving Sustainability Forum for Applied Research and Public Policy 14(4): 20-24.

Ryan, J. H., and A. Heim. (1997). Promoting Economic Development Through University and Industry Partnerships. New Directions for Higher Education 97: 42-50.

Schneider, M. (1989). The Competitive City: The Political Economy of Suburbia. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

___________. (1987). Local Budgets and the Maximization of Local Property Wealth in the System of Suburban Government. Journal of Politics 49: 1104-16.

Schneider, M., and D. Kim. (1996). The Effects of Local Conditions on Economic Growth, 1977-1990: The Changing Location of High-Tech Technology Activities. Urban Affairs Review 32(2): 131-156.

Schneider, M., and F. Fernandez. (1989). The Emerging Suburban Service Economy. Urban Affairs Quarterly 24: 537-555.

Schneider, M., and John R. Logan. (1982). The Effects of Local Government finances on Community Growth Rates. Urban Affairs Quarterly 18: 91-105.

Schneider, M., and P. Teske. (1993). The Antigrowth Entrepreneur: Challenging the Equilibrium of the Growth Machine. Journal of Politics 55(3): 720-736.

Schnore, L. (1961). The Sociological and Economic Characteristics of American Suburbs. Sociological Quarterly 21: 107-118.

Schwarz, J. E., and T. J. Volgy. (1992). The Impacts of Economic Development Strategies on Wages: Exploring the Effect on Public Policy at the Local Level. Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, Chicago, September.

Stevenson, J. (2000). Urban Enterprise, Entrepreneurship, and Economic Development. Education 120(4): 711-23.

Stone, C. N. (1980). Systemic Power in Community Decision Making. American Political Science Review 74(4): 978-90.

____________. (1989). Regime Politics: Governing Atlanta, 1946-1988. Lawrence: University Press of Kansas.

Stone, C. N. and Heywood T. Sanders. (1987). The Politics of Urban Development. Lawrence: University of Kansas Press.

Storper, M. and R. Walker. (1984). The Spatial Division of Labor: Labor and the Location of Industries. In Marxism and the Metropolis, ed. W. K. Tabb and L. Sawyer. NY: Oxford University Press.

Tiebout, C. M. (1956). A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy 64: 416-24.

Wilson, J. Q. (1973). Political Organizations. New York: Basic Books.

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

김덕준: 미국 뉴욕주립대학교(SUNY at Stony Brook)에서 정책분석 및 평가를 전공으로 박사학위를 취득하였으며, 현재 호서대학교 법정학부에 재직 중이다. 주요 논문으로 "The Effects of Local Conditions on Economic Growth, 1977-1990." Urban Affairs Review 32(2). 1996; "The Emergence of Policy Entrepreneurs in Local Communities." IRPA 1(1). 1997; "분산요소기법을 활용한 지역개발격차 초래요인의 상대적 영향력 평가" □정책분석평가학회보□ 10(1); "정책결정으로서의 사법판결" □한국정치학회보□ 34(4) 2001; "성장지향적 정책과정에 미치는 기업가적 정치인의 영향력" □지방정부연구□ 6(3) 등이 있다.

<E-mail: duckjoon@office.hoseo.ac.kr /논문접수일: 2003.4.10./심사완료일: 2003.4.29.>