협상방법의 결합유형과 협상성패 분석

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄) : 55∼74

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- 신평동 쓰레기소각장 입지협상을 중심으로 -

A Study on the Joint Patterns of Negotiation Methods and Success or Failure of Negotiation

- On the Locating Negotiation of the Sin-Pyung' Trash Burner Facilities -

김 상 구(한국해양대학교 통상행정학부)

* 본 논문이 완성될 수 있도록 지도하여 주신 심사위원님들께 진심으로 감사드립니다.

본 연구는 환경기초시설물 자체보다는 이해당사자들이 선택하는 협상방법이 갈등해결에 더 중요하다는 가정하에 어떤 협상방법의 결합유형이 합의 도출의 가능성을 가장 제고시킬 수 있었는가? 그리고 협상당사자가 왜 특정한 협상방법을 선택하였는가? 그 원인은 무엇인가? 하는 것을 분석하고자 하였다. 분석의 결과, 상호전략 협상방법의 결합유형이 협상을 가장 성공적으로 이끄는 것으로 나타났다. 그리고 지역주민이 상호전략 협상방법을 선택하도록 영향을 미친 요인은 상호만족하는 보상으로 나타났고, 시행주체가 상호전략 협상방법을 선택하도록 영향을 미친 요인은 시설의 특성, 상호만족하는 보상, 언론 등 외부환경의 관심 등으로 나타났다.

주제어: 상호전략, 강경전략, 결합유형

Negotiation Methods, Reciprocal Strategies, Mutual Strategy

Ⅰ. 서  론

환경기초시설의 입지선정과정에서 이해관계자들의 참여와 합의의 결여는 갈등상황을 장기간 지속케 하여 큰 사회적·경제적 낭비를 초래하고 있다. 즉, 권위주의적이고 하향적이었던 환경기초시설 입지선정방식은 지방화·민주화 시대에 들어와서는 이해관계자들의 강력한 반발에 직면하고 있고, 급히 해결해야 할 문제로 대두되고 있다(김렬, 1995). 학계에서도 이러한 갈등문제에 대한 해결방안을 연구한 업적들이 상당수 존재하고 있으나, 기존의 연구들에서 제안된 해결방안들은 주로 지역이기주의의 의의와 양태 및 발생원인과 기능, 지역이기주의의 문제점 등에 대하여 이론적 측면에서 고찰한 연구이거나 혹은 지역이기주의의 효율적 극복을 위한 법적·제도상의 개선과 관리상의 개선방안 연구, 정책집행상의 순응확보방안에 관한 연구, 그리고 바람직한 지역주민운동의 활성화와 공동체의식 및 시민윤리의 확립 등에 대한 방안을 강구하는 연구 등이 주류를 이루었지, 협상에 의한 갈등의 해결방안을 모색한 연구는 이상의 연구들에 비하면 상대적으로 부족한 실정이다(김상구, 2002).

환경기초시설의 입지갈등과 관련하여 협상론적 시각에서 논의한 연구들을 정리하면 대략 네가지 분야로 분류할 수 있는데 그것은 첫째, 갈등과 협상의 관계에 대한 연구(권원용, 1993; 김 렬, 1995; 김인철·최진식, 1999) 둘째, 게임이론을 적용한 협력적 행동에 관한 연구(이재율, 1993; 송승종, 1997; 김준한, 1993; 정준표, 1993) 셋째, 갈등해결을 위한 협상적 접근방법 혹은 대안적 분쟁해결방법에 관한 연구(서순복, 1998; 장영두, 2000; 박종화, 2000) 넷째, 협상 혹은 협상방법의 결정요인에 대한 연구(이달곤, 1996; 박우서, 1997) 등으로 분류할 수 있다. 따라서 아직까지 협상방법의 결합유형에 대해서는 이론적인 기초도 취약한 실정이다. 이에 본 연구는 환경기초시설의 특성이 합의 형성에 영향을 미치는 것은 분명하지만(박종화, 2000; 경기도, 1991), 동일한 유형의 환경기초시설이라도 어느 지역에서는 합의 형성에 성공하고, 어느 지역에서는 합의 형성이 실패한 경우가 많으므로, 협상의 대상이 되는 환경기초시설물 자체보다는 이해당사자들이 선택하는 협상방법이 갈등해결에 더 중요하다는 가정하에 □어떤 협상방법의 결합유형이 합의 도출의 가능성을 가장 제고시킬 수 있었는가?□, 그리고 □협상당사자가 왜 특정한 협상방법을 선택하였는가? 그 원인은 무엇인가?□ 하는 것을 분석하고자 하였다.

협상방법의 결합유형과 협상성패 분석 - 신평동 쓰레기소각장 입지협상을 중심으로 -

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄) : ∼

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□지방정부연구□ 제6권 제2호(2002 가을)

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄)

Ⅱ. 협상방법의 유형과 협상단계

1. 협상방법의 유형

선행연구자들이 지적하고 있는 협상방법의 유형은 대략적으로 송승종(1997)의 상호전략, 주도전략, 강경전략, 이달곤(1996)의 배분적 협상, 융화적 또는 통합적 협상, 안성호(1994)의 입장협상, 원칙협상, Weber(1999)의 제3자 참여방법, 김종후 외(1994)의 조정방법 등으로 포괄할 수 있다. 그리고 이러한 협상방법의 유형들은 각각의 특징들을 가지고 있고, 그 특징들에는 공통된 요소들이 존재한다. 상호전략 협상방법은 통합적(융화적) 협상방법 및 원칙협상방법과 서로 공통되는 특징들을 지니고 있고, 또한 강경전략 협상방법은 배분적 협상방법 및 입장협상방법과 서로 공통되는 특징들을 지니고 있다. 따라서 여기서는 개별 협상방법의 특징을 설명함에 있어서 상호전략 협상방법과 강경전략 협상방법을 기준으로 삼아 위에서 언급된 개별 협상방법의 특징들을 분석해 보고자 한다.

) 김종후 외(1994: 74) 등은 당사자끼리 욕구나 이해에 관한 정보를 서로 교환하여 문제를 직접해결하려는 자력적인 교섭과 공동문제 해결(예컨데 공공시설 설치와 관련하여 지방정부, 주민대표 등으로 구성되는 지역협의기구가 여기에 해당한다), 제3자가 개입하는 조정과 중재 등이 있다고 지적한다. 여기서 조정은 권위적인 의사결정 권한을 갖지 않는 중립적인 제3자가 분쟁당사자들이 상호 수용할 만한 해결에 도달하도록 개입하여 도와주는 것과, 제3자에게 권위적인 결정을 하도록 허용하면서 제3자가 조정역할을 하여 당사자들간에 자발적인 합의를 찾도록 하는 중재방식이 존재한다. 그리고 이러한 중재방식은 Weber(1999)가 주장하는 제3자 참여방식과 많은 공통점을 갖고 있다. Weber(1999: 134)에 의하면 지역주민들과 시행기관 간의 협상의 결과를 지배하는 공식적 규칙은 제3자의 참여에 의하여 강화된다고 한다. 그리고 그는 제3자의 역할을 다음과 같이 정의하고 있다. ①제3자의 직접적인 역할을 갈등당사자들이 분명히 인정한다 ②한번 결정된 방안에 대해서는 갈등당사자들이 소송이나 다른 간섭을 하지 않는다고 동의한다 ③제3자의 법적인 관여를 분명히 인정한다. 제3자의 법적인 관여는 예를 들어 엄격한 감독과 자료의 요구, 자동적인 순응과 처벌권한, 오염속성의 파악과 제도적인 보상강구 등이 있다. 박재희(2000: 25)도 조정방법에는 두가지가 있다고 하면서 강압적 방법과 협상적 방법을 들고 있다. 그에 의하면 강압에 의한 조정은 수직적, 하향적, 권력의 중앙집권적, 권위주의적인데 반해, 협상에 의한 조정은 수평적, 상향적, 권한 분산적, 민주적인 성격을 띠게 된다고 한다. 그리고 가장 효과적이고 바람직한 조정은 참여자들간의 협상에 의한 것으로 이를 위해선 협상의 대상이 되어 있는 정책의 목표가 명확해야만 하며, 하부조직에 의한 협상일 경우는 참여자가 협상테이블에서 어느 정도의 결정권을 행사할 수 있도록 적절한 권한의 위임이 선행되어야 한다고 지적하고 있다. 결국 조정자의 개입이란 갈등당사자 간의 직접적인 접촉에서 오는 충격을 흡수·완화하는 완충역할을 함으로써 협상을 보다 원활하게 진행하는 방법이라고 할 수 있다(박호숙, 1995: 15-16).

) 제3자의 참여를 고려하여 협상방법의 결합유형을 분류하는 것은 상당히 어려운 것이 사실이고, 이것은 본 논문의 한계로 지적될 수 밖에 없는 것이 사실이다. 다만 협상당사자(지역주민과 시행주체)들이 제3자의 참여로 인하여 어떤 협상방법을 선택하였고, 그 원인은 무엇인가? 하는 것은 분석의 대상에 포함하여 논의를 한다.

이처럼 상호전략과 강경전략을 분석대상 협상방법으로 채택하는 이유는 첫째, 본 연구에서 분석사례로 채택한 쓰레기소각장의 협상과정과 결과가 위의 두 가지 협상방법으로써 설명이 가능하고, 또한 이들 협상방법들에서 중요시 되는 특징들이 서로 차별적이기 때문이다. 그리고 바로 이점은 사례분석에 있어서 협상당시에 협상자가 선택한 협상방법을 뚜렷이 알 수 있게 하는 장점이 있기 때문이다. 둘째, 지역주민과 시행주체에 의해 채택된 협상방법들은 의사결정의 결과이고, 이러한 의사결정은 상대방의 제안과 행동에 영향을 미치게 된다. 다시 말해 지역주민 혹은 시행주체가 어떤 이유로 강경전략 협상방법을 선택하였을 때, 시행주체 혹은 지역주민은 상대방의 의사결정에 대하여 어떤 이유로 무슨 유형의 협상방법을 선택하였는가를 분석하는 데에 도움이 되기 때문이다.

1) 상호전략 협상방법

송승종(1997: 253-254)이 지적하는 상호전략(Reciprocal Strategies) 협상방법은 협상을 쌍방간의 교환 및 타협과정으로 간주하고 있다. 협상방법으로서 상호전략 협상방법을 사용하기 위해서는 협상자들이 공동이익을 공유하고 있으며, 미래에도 협상상대방과 상호작용을 계속할 것이라는 신뢰와 상호행위에 대한 보상이 이루어져야만 가능하다고 한다. 그런데 이러한 상호주의 협상방법은 이달곤(1996: 135-137)이 지적하는 통합적(융화적) 협상방법과 일맥 상통한다. 왜냐하면 상호전략 협상방법과 통합적 협상방법은 다같이 참여주체 모두가 승리하는 협상결과를 가정하고 있기 때문이다. 통합적 협상은 참여주체들의 이해관계가 상호배타적이지 않으며, 어느 일방의 목적실현이 상대방의 목적달성을 저해하지 않은 상황에서 이루어지는 협상유형이다. 그러므로 공통이익을 증진시킨다는 측면에서는 통합적 협상이라고 할 수 있지만, 협상당사자들이 적대적이거나 방어적이라기 보다는 개방적이며 친화적 관계를 유지하려고 한다는 측면에서는 융화적 협상이라고 할 수 있는 것이다.

그리고 통합적 협상이 성공하기 위해서는 다음과 같은 전제조건이 충족되어야 한다. 첫째, 참여주체는 상대방의 진정한 필요와 목적을 이해할 수 있어야 하며 둘째, 의견교환과 정보흐름이 원활해야 하며 셋째, 참여주체들간의 입장차이보다는 공통된 기반과 유사점에 초점을 두어야 하며 넷째, 참여주체 모두의 목적을 실현시킬 수 있는 해답을 찾으려고 노력해야 한다는 것이다. 이상의 통합적 협상방법의 전제조건은 원칙협상방법의 특징과 거의 일치한다. 여기서 원칙협상(principled negotiation)방법의 구체적 특징을 보면 첫째, 이해관계가 된 문제와 집단간의 일차적 관계를 분석하고 둘째, 각 집단의 입장보다는 이해관계를 냉철히 분석하고 셋째, 객관적인 이해관계의 조정기준을 발견하여 합의하며 넷째, 관계집단의 이해뿐만 아니라, 공익을 증진시키는 방향으로 대안을 강구하는 방법이다(이달곤, 1991: 17).

이상과 같이 상호전략 협상방법과 통합적(융화적) 협상방법 및 원칙협상방법은 서로 공통되는 특징들을 지니고 있는데, 공통되는 특징들을 구체적으로 열거하면 교환 및 타협과정(의견교환, 합의), 공동이익(공통이익, 공익), 신뢰와 양보(친화적 관계), 상호만족하는 보상 등으로 지적할 수 있다. 이제 이러한 상호전략 협상방법의 주요 특징들을 가지고서 본 연구의 분석개념으로 정의하면 □상호전략 협상방법이란 상호만족하는 협상안을 이끌어내기 위해 협상과정에서 공동이익과 상대방과의 관계를 고려하여 조건부 양보를 취하는 협상방법□이라고 정의한다. 여기서 조건부 양보란 양보를 하는 당사자가 모든 것을 양보하는 것이 아니라, 통합 협상안을 도출하기 위하여 협상상대방이 양보하기를 요구하는 사항들 중에서 의도했던 최초의 목적이 상실되지 않는 차원에서 양보를 취한다는 의미이다.

2) 강경전략 협상방법

강경전략(Tough Strategies) 협상방법은 때때로 고압적이고 심지어 극단적인 경향을 보이며 양보를 기피한다. 따라서 강경전략 협상방법은 협상에서 보다 확고한 결의와 의지를 과시하게 되면 합의를 바랄지도 모르는 협상상대방의 양보를 강요할 수 있다는 전제에서 출발한다(송승종, 1997: 254). 강경전략 협상방법은 협상자가 보유하고 있는 우세한 힘의 자원을 기꺼이 사용할 것이라는 의도를 협상상대방에게 인식시키는데 그 목적이 있다. 이러한 강경전략 협상방법은 이달곤(1996: 135-137)이 지적하는 배분적 협상방법과 일맥 상통한다. 왜냐하면 강경전략 협상방법이 일방의 양보를 추구하듯이 배분적 협상방법도 일방승리 및 일방패배의 협상을 의미하기 때문이다. 배분적 협상방법은 당사자간의 관계가 기본적으로 경쟁적이어서 어느 일방이 이익을 보는 만큼 상대방이 손해를 보는 협상방법이다(이달곤, 1996: 135-137).

그런데 배분적 협상방법의 특징은 입장협상방법의 특징과도 거의 일치한다. 왜냐하면 입장협상(positional negotiation)방법이란 협상당사자들이 각기 자신의 입장을 상대방에게 이해시키고, 자신의 주장을 정의로운 해결책으로 믿고 상대방을 설득하려는 전통적 협상방식이기 때문이다. 협상당사자들이 입장협상을 고집하면, 협상의 내용이 근본적인 관심사로부터 빗나가기 쉽고, 합의에 도달하는 시간이 오래 걸리며, 협상이 의견의 경합으로 격화되어 협상당사자들 사이의 원만한 관계유지가 어렵게 될 우려가 있다(안성호, 1994: 40-41).

<표 1> 협상방법의 유형별 특징
협상방법	협상유형별 특징
상호전략 협상방법	□교환 및 타협과정 □의견교환, 합의 □공동이익(공통이익, 공익) □신뢰와 양보 □친화적 관계 □상호만족하는 보상
강경전략 협상방법	□자신의 입장강요 □양보의 기피 □위협 □경쟁적 관계 □상호관계 악화

이상과 같이 강경전략 협상방법과 배분적 협상방법 및 입장협상방법은 서로 공통되는 특징들을 지니고 있다. 여기서 공통되는 특징들을 구체적으로 열거하면 자신의 입장강요, 양보의 기피, 위협, 경쟁적 관계, 상호관계 악화 등으로 지적할 수 있다. 이러한 강경전략 협상방법의 주요 특징들을 가지고서 본 연구의 분석개념으로 정의하면 □강경전략 협상방법이란 협상과정에서 양보의 기피, 위협 등을 통하여 자신의 입장을 강요하는 협상방법□이라고 정의한다.

2. 협상의 단계

협상이 어떤 순서를 밟아 어떻게 진행되어야 한다는 절차와 과정을 정형화시킨 모형은 학자들의 연구사례에 따라 차이를 보이고 있다. 선행연구자들이 지적하고 있는 협상의 단계는 대략적으로 Manring과 Nelson & Wondolleck(1990), 권원용(1993), Sadler(1989), Kharbanda & Stallworthy(1991), Susskind(1993), Putnam(1990) 등이 지적하고 있는 협상과정의 단계모형으로부터 유추할 수 있다. Manring와 Nelson & Wondolleck(1990) 등은 협상의 단계를 협상이전단계, 협상단계, 집행 및 협상후 단계로 나누고 있으며, 권원용(1993)은 예비단계, 협상단계, 실행단계로 나누고, Sadler(1989)는 논의단계, 신호단계, 제안단계, 통합안 형성단계, 협상단계, 종결 및 동의단계로 나누고 있다. 그리고 Kharbanda & Stallworthy(1991)도 준비단계, 주장단계, 논의단계, 제안단계, 통합안 제출단계, 협상단계, 종결 및 동의단계 등으로 구분하고 있다. Putnam (1990)은 협상의 단계를 초기화(Initiation)단계, 문제해결(Problem-Solving)단계, 합의(Resolution)단계로 나누며, Susskind(1993)는 예비단계, 협상단계, 실행단계로 구분하고 있다(권원용, 1993: 11에서 재인용).

이상의 연구자들의 논의를 종합하여 보면 협상의 단계를 3단계로 나누거나(권원용, 1993; Manring와 Nelson & Wondolleck, 1990; Putnam, 1990; Susskind, 1993), 혹은 세분화시켜 6-8단계(Sadler, 1989; Kharbanda & Stallworthy, 1991)로 나누고 있음을 알 수 있다. 본 연구에서는 협상의 단계를 3단계로 구분한다. 3단계로 구분하는 이유는 첫째, 6-8단계로 구분하는 연구자들보다는 3단계로 구분하는 연구자들이 다수를 차지하고 있으며 둘째, 협상사례의 분석을 용이하게 하기 위해 3단계로 구분한다. 그리고 협상의 첫 번째 단계를 예비단계로 지칭한다. 협상의 첫 번째 단계를 예비단계로 하고 있는 연구자는 권원용(1993), Kharbanda & Stallworthy (1991), Susskind(1993) 등이 있다. 협상의 두 번째 단계를 합의단계로 지칭한다. 협상의 두 번째 단계를 합의단계로 보고 있는 연구자는 Manring와 Nelson & Wondolleck (1990), 권원용(1993), Susskind(1993) 등이 있다. 마지막으로 협상의 세 번째 단계를 집행단계로 지칭한다. 협상의 세 번째 단계를 집행단계로 보고 있는 연구자는 Manring와 Nelson & Wondolleck(1990), 권원용(1993), Susskind(1993) 등이 있다. 그리고 예비단계, 합의단계, 집행단계 등을 기준으로 삼아 개별 협상단계에서 이루어져야 할 세부사항을 위의 선행연구들을 참고로 하여 고찰한다. 그런데 이러한 협상단계에 대한 논의의 결과는 향후 본 논문의 정책적 제언부문인 협상양식의 구축에서 큰 기여를 할 것으로 판단된다.

1) 예비단계

위의 연구자들의 논의를 종합하여 보면 협상의 첫 번째 단계는 본격적 협상을 위한 예비단계라는 것이다. 이 단계에서는 주로 협상분위기를 조성하고, 협상의제를 설정하는 것이 주요 목적으로 되어 있다. Manring과 Nelson & Wondolleck(1990: 75-76) 등은 협상분위기의 조성(getting started), 협상대표자의 구성, 초안작성과 갈등사안의 정의, 공동 사실(사안)발견 작업 등의 세부사항이 협상이전단계(본 연구의 예비단계에 해당)에서 이루어져야 한다고 하며, 권원용(1993)도 예비단계에서는 협상착수 여건분석, 이해당사자의 대표선출, 회의규칙과 의제설정, 공동 정보수집 등이 이루어지는 것으로 보고 있다.

그리고 Susskind(1993)에 의하면 예비단계에서는 협상이 착수될 수 있는 기본적인 초기 여건을 분석하여 분쟁의 본질 및 협상가능영역을 명료화시켜야 하고, 다음으로 이해당사자가 되는 관련 집단을 밝혀내어 협상장소에 끌어들이고, 이들의 참석범위와 대표자의 선출에 조력해야 한다고 지적한다. 협상대표자가 선출되고 나면 협상규칙과 시간계획을 마련하고, 논의되어야 할 주제의 범위와 순서에 대한 일정이 마련되어야 하며, 필요한 경우 실무협상을 뒷받침하기 위하여 공동으로 현지답사 등을 수행하여 사실을 확인하는 작업이 요청된다고 한다(권원용, 1993: 11에서 재인용).

이상과 같이 예비단계란 전통적 입지결정방식의 입지선정단계를 의미하고, 이 단계에서는 갈등사안의 정리와 시설입지에 대한 타당성 발견작업이 진행되는 단계이다. 그리고 예비단계에서는 지역주민들의 무조건적인 입지반대 및 건설반대가 주류를 이루고 있으므로, 협상을 하기 위한 분위기의 조성이 중요해지는 단계이다. 또한 예비단계에서 지역주민과 시행주체간의 첫대면이 이루어지므로, 이 단계에서는 협상대표자가 구성되고, 협상의제가 설정되는 단계이다. 협상사례분석에서 예비단계란 이상의 작업들이 이루어지는 시점으로 정의하며, 이 단계에서는 이상의 것들에 대한 협상이 이루어지는 시기이다.

2) 합의단계

두 번째는 본격적 협상단계로서 제안과 대응제안이 활발히 이루어지고 통합 협상안이 도출되는 합의단계이다. Manring과 Nelson & Wondolleck(1990: 75-76) 등은 상호이익의 옵션(조건)을 창안(발견)하고, 집단동의를 구하며, 협상안을 작성하며, 갈등당사자들의 의견을 분류하며, 이것을 다시 갈등당사자들이 승인하는 세부사항이 협상단계(본 연구의 합의단계에 해당)에서 이루어져야 한다고 한다. 권원용(1993)도 합의단계에서는 상호입장 표명, 해결대안의 모색, 예비합의서의 작성, 최종 승인 등이 이루어져야 한다고 주장하고 있다. 특히 그는 이러한 합의단계에서 중요한 것은 협상당사자들간의 믿음이 중요하다고 한다.

) 이와 관련하여 Volkema(1999: 197)가 언급하고 있는 협상의 황금규칙은 상호간의 믿음을 협상의 주요 요인으로 언급하고 있다. 그는 □당신이 협상상대방에게 손해를 끼치지 않을 것이라는 상대방의 믿음과 당신이 도울 것이라는 협상상대방의 믿음이 없다면, 협상상대방은 당신과 협상을 하려고 하지 않을 것이다□라고 지적하고 있다.

그리고 Susskind(1993)에 의하면 합의단계에서는 협상당사자들이 상호입장을 충분히 표명하도록 유도하며, 이를 바탕으로 향후 논의되어야 할 단일화된 협상내역서를 만들며, 그리고 상호간의 제안을 통해 나타난 협상당사자 입장의 물밑에 깔린 이해관계를 탐색하면서 쌍방에게 이득이 될 수 있는 잠정합의안을 서면으로 작성해야 한다고 지적한다. 마지막으로 협상당사자간에 극적인 타결을 보았다 하더라도 각기 소속 이해집단에서 추인 내지 승인을 받지 못할 가능성이 있기 때문에 협상안의 실효성을 위하여 반드시 집단동의를 구할 것을 요구하고 있다(권원용, 1993: 11-12에서 재인용).

이상과 같이 합의단계란 지역주민과 시행주체가 상호입장을 표명하여 서로의 입장이나 이익을 확인하고, 당사자끼리의 의견을 분류하여 협상안을 작성하는 단계이다. 따라서 이 단계에서 시행주체는 공식적으로 환경기초시설의 입지결정 및 건설을 공표하고, 이에 대한 방어를 하며, 지역주민은 이에 대한 반대나 보상을 위하여 설명회와 토론회를 개최하는 단계이다. 따라서 이 단계에서는 지역주민과 시행주체가 직접 협상을 하던지, 아니면 제3자 조정방법을 활용하던지 하는 단계로써, 일단 쓰레기소각장의 입지와 건설에 대하여 지역주민과 시행주체가 합의하는까지의 단계이다.

3) 집행단계

마지막으로는 합의를 본 협상안의 내용이 제대로 집행되고 있는가? 하는 것을 감독하고 모니터링하여 문제가 발생하면 재협상을 하는 집행단계이다. Manring과 Nelson & Wondolleck (1990: 75-76) 등은 비공식적 동의와 공식적 의사결정과정을 연결하고, 집행을 감독하며, 재협상을 위한 맥락을 발견하는 세부사항이 집행 및 협상후단계(본 연구의 집행단계에 해당)에서 이루어져야 한다고 지적하고 있다. 권원용(1993)도 집행단계에서는 합의내용의 공식화, 모니터링 등이 이루어져야 한다고 지적하고 있다. 그리고 Susskind(1993)에 의하면 집행단계에서는 무엇보다도 협상대표자들에게 합의내용에 대한 철저한 준수의무를 부과하여 협상안이 반드시 이행되도록 담보하는 일이 중요하고, 뿐만 아니라 협상의 최종결과가 제대로 이행되고 있는지 여부에 대한 모니터링이 실시되어야 한다고 지적한다. 이는 향후에 일어날지 모르는 재협상의 가능성에 대비하는 한편 전체 협상과정을 사후적으로 평가하는 데에도 유용하다고 한다(권원용, 1993: 12에서 재인용).

이상과 같이 집행단계란 협상안의 도출로 인하여 혹은 법원 판결로 인하여 시행주체가 소각장을 건설·가동하면서 나타난 문제점을 쟁점으로 하여 지역주민과 시행주체가 재협상하는 단계이다. 보통 집행단계에서는 합의단계에서 합의한 내용이 제대로 집행되고 있는가? 하는 것을 쟁점으로 하여 협상이 이루어진다. 이상에서 협상의 각 단계에서 이루어져야 할 사항을 표로 정리하면 아래의 <표 2>와 같다.

Ⅲ. 협상방법의 결합유형과 가설설정

1. 협상방법의 결합유형

협상방법의 결합유형에는 <표 3>에서 보는 바와 같이 4가지 유형이 존재한다. 협상방법 결합유형을 간략히 설명하면 유형 ①은 지역주민과 시행주체 모두 상호전략 협상방법을 선택하는 경우이며, 유형 ②는 지역주민은 상호전략 협상방법을 선택하고, 시행주체는 강경전략 협상방법을 선택하는 경우이고, 유형 ③은 지역주민은 강경전략 협상방법을 그리고 시행주체는 상호전략 협상방법을 선택하는 경우이다. 마지막으로 유형 ④는 협상당사자 모두가 강경전략 협상방법을 선택하는 경우이다. 본 연구는 이러한 분석의 틀을 가지고서 앞서 언급한 바와 같이, 어떤 협상방법들의 결합유형이 협상을 가장 성공적으로 이끌었는가? 하는 것을 분석한다. 그리고 왜 협상당사자가

<표 2> 협상의 각 단계와 내용
협상의 단계		단 계 별 내 용
협상단계	예비단계	□협상분위기 조성 □협상착수 여건분석 □이해당사자의 대표선출 □협상대표자 구성 □초안작성과 갈등사안의 정의 □공동 사실(사안)발견 작업 □회의규칙과 의제설정
	합의단계	□상호이익의 입장표명 □갈등당사자들의 의견분류 □해결대안의 모색 □협상안의 작성 □예비합의서의 작성 □집단동의의 획득을 통한 최종 승인
	집행단계	□집행의 감독 □모니터링 □재협상을 위한 맥락발견

특정 협상방법을 선택하였는가? 그 원인은 무엇인가? 하는 것을 규명한다.

그런데

<표 3> 협상방법의 결합유형
시행주체 지역주민	상호전략 협상방법	강경전략 협상방법
상호전략 협상방법	유형①	유형②
강경전략 협상방법	유형③	유형④

각 협상단계에서 어떤 협상방법의 결합유형이 적용되었는가를 분석하기 위해서는 각 결합유형에 대한 측정지표를 마련하여 사용하는 것이 필요하다. 그러나 4개의 결합유형은 모두 2개의 협상방법(상호전략 및 강경전략)의 조합으로 이루어져, 각 결합유형을 조작화하고, 측정지표화 하는 것은 많은 논의와 상당한 연구기간을 요한다. 따라서 각 결합유형을 측정지표화 하는 대신에, 결합유형의 분류기준이 되었던 각 협상방법(상호전략 및 강경전략 협상방법)의 특징을 도출하고, 이러한 특징들이 협상과정에서 어떻게 나타났는가를 분석하여 어떤 협상방법의 결합유형이 적용되었는가를 분석한다. 다시 말해 각각의 협상당사자(지역주민 및 시행주체)가 어떤 협상방법을 사용하였는지를 먼저 분석하고, 이에 따른 결과로서 어떤 협상방법의 결합유형이 적용되었는지를 판단한다.

그리고 협상방법의 결합유형을 분석함에 있어서는 협상단계별로 논의한다. 왜냐하면 본 연구는 환경기초시설의 입지갈등을 성공적으로 해결하기 위한 협상적 대안을 제시하기 위하여 사전에 필요한 절차인 □협상양식□을 도출해 내는 것을 주요한 연구목적으로 두고 있기 때문이다. 협상은 갈등의 당사자인 자신과 상대방이 제안과 대응제안을 상호교환하여 합의점에 도달하는 절차이다. 따라서 절차로서의 교환과정이 원활히 이루어지기 위해서는 협상의 절차가 사전에 분명히 마련되어야 가능한 것이다. 그렇다면 이러한 절차단계(협상양식)에 포함되어야 할 내용은 무엇인가? 다시 말해 협상의 절차와 함께, 각 절차단계에서 중요시되고 있는 요인은 무엇인가? 하는 것이다. 각 절차단계에서 중요시되는 요인을 밝혀내는 것은 매우 중요하다. 왜냐하면 각 절차단계에서 중요시되고 있는 요인이 바로 절차를 구성하는 주요 내용이 되기 때문이다.

2. 가설설정

본 연구에서는 협상방법에 초점을 맞추어서 어떤 협상방법의 결합유형이 다양한 협상결과 가운데 합의 형성의 가능성을 가장 제고시켰는가? 하는 것에 중점을 두고서 논의를 전개하여 왔다. 즉, 협상방법의 결합유형에 따라 협상성패에 차이가 있을 것이라고 가정하여 논리를 전개하여 왔다. 그리고 지역주민과 시행주체에 의해 선택되는 각 협상방법들의 결합유형은 유형①에서 유형④까지 <표 3>에서 제시를 하였다. 이제 유형①에서 유형④까지의 결합유형의 내용을 논의하여 가설설정의 근거를 마련하고자 한다.

<표 3>에서 보면 유형①은 지역주민과 시행주체 모두가 양보를 통한 상호만족하는 협상안을 도출하고자 할 때 나타나는 결합유형이다. 유형④는 지역주민과 시행주체 모두가 양보를 기피하고 자신의 입장을 고수할 때 나타나는 결합유형이다. 이상과 같은 상호전략 협상방법의 결합유형 및 강경전략 협상방법의 결합유형에 대해서는 가설을 설정하지 않는다. 왜냐하면 이 두가지의 경우는 협상이 당연히 성공하거나 혹은 실패로 끝나서 검증할만한 가치가 없을 것이기 때문이다.

또한 유형②는 지역주민은 양보를 통한 협상안을 도출하고자 하지만, 시행주체가 양보를 기피하고 자신의 입장을 강요할 때 나타나는 결합유형이다. 이러한 결합유형은 본격적 지방자치의 실시를 의미하는 민선자치단체장 출범이전까지는 다수의 지방정부와 부산지역에서도 나타났었다. 실제 1991년 금정구 두구동 시립화장장 설립시 지역주민측 협상대표자는 금정구 회동동 개좌골지역을 대체후보지로 제시하여 부산시측의 수용을 타진하였으나, 부산시는 주민측 협상대표자가 제시한 협상안의 수용을 거부하였다. 이같이 지역주민측은 상호전략 협상방법을 선택하였지만, 시행주체가 강경전략 협상방법을 고수하여 협상의 실패를 가져왔다. 그러나 이러한 결합유형은 본격적 지방자치가 실시된 1995년 7월 이후부터는 발견하기 어려운 현상이다. 왜냐하면 시행주체가 환경기초시설을 입지 및 건설하고자 할 경우에는 보통 지역개발이라는 조건과 함께 후보지를 공모·유치하는 경우가 대부분이고, 이마저도 어려워 후보지인 지방정부 및 지역주민들과 협상을 통하여 입지와 건설을 추진하려는 경향을 띄고 있기 때문이다.

따라서 협상방법의 결합유형과 관련된 가설은 다음의 한가지 만을 중심으로 논의한다. 즉, 협상방법의 결합유형 ③과 관련된 것으로서, 유형③은 시행주체는 자신의 양보를 통한 협상의 타결을 원하고, 지역주민은 양보를 기피하고 시설입지 및 건설을 반대하는 경우에 나타나는 결합유형이다. 지방자치제 실시 이후 가장 빈번히 나타나는 결합유형이 바로 유형③인 것이다. 왜냐하면 환경기초시설의 입지 및 건설은 해당 지역주민들의 부정적 반응을 불러일으키지만, 시행주체의 경우는 민주화의 진전과 함께 전통적 입지결정방식을 바뀌어 공개행정, 지역주민과의 협의, 지역개발사업과의 연계 등을 시설입지결정방식의 원칙으로 채택하는 경우가 많기 때문이다. 따라서 유형③와 관련해서는 다음과 같은 가설을 설정한다.

□가설 1□. 지역주민이 강경전략 협상방법을 선택하고, 시행주체가 상호전략 협상방법을 선택하여 나타나는 협상방법의 결합유형은 협상의 성공을 가져올 것이다.

Ⅳ. 입지협상의 사례분석

1. 갈등의 사례개요

부산시는 환경부의 권유로 산업폐기물 소각처리시설의 필요성을 인식하고 타당성이 있다고 판단하여 이에 따르기로 하였다. 부산시는 산업폐기물소각시설 설치장소를 물색한 결과, 사하구 신평동 소재 장림하수처리장 증설 예정부지가 부산 사하공단과 가깝고, 542개 업체가 입주하여 있는 중소기업협동화단지 및 신평·장림공단내에 위치하여 여러 가지 측면에서 적당하다고 판단하였다. 따라서 부산시는 신평동 642-10번지 일원 하수종말처리장 입지예정부지를 산업폐기물 소각장부지로 내부적으로 확정한 뒤, 부산상공회의소와 협의하여 1991년 6월 30일 하수종말처리장 증설예정부지 3만평중 약 1만평을 쓰레기 및 오물처리장부지로 도시계획시설 용도변경을 하였고, 1997년 7월 22일 당해 부지를 공공용지에서 공장용지로 지적승인하였다. 이와 같은 부산시의 적극적인 행정지원에 부산상공인들은 1991년 6월 12일 부산지역 산업폐기물처리회사 설립을 위한 발기인 대회를 거쳐, 1991년 9월 27일 산업폐기물처리시설 설치 및 운영을 위한 산업폐기물 소각장인 부산환경개발(주)를 설립하였다. 1992년 12월부터 1994년 4월까지 소각장 설치에 따른 주변환경영향평가 조사를 위해 환경영향평가를 실시한 후, 1994년 5월과 6월에 부산광역시 및 낙동강환경관리청으로부터 각각 사업계획승인을 받았고, 동년 7월에 사하구청으로부터 건축허가를 획득한 후, 1994년 8월에 공사를 착공하여 1996년 10월에 사실상 공사를 완료하였다(김도희, 2001: 118-119).

신평소각장 사례는 건설공사가 90% 이상의 진척을 보이고 있던 시점인 1995년 10월 4일부터 10월 10일까지 연일 맹독성 발암물질(다이옥신)제거 무방비, 유독가스분출 및 핵심기종 변경의혹 제기 등의 언론보도로 인근 지역주민들이 인체에 피해발생이 초래된다고 생각하여 1995년 10월 6일부터 2001년말 현재까지 분쟁이 계속되고 있는 사례이다. 당시 소각장은 신평·장림공단내 전용공업지역에 위치하고 있으며, 소각장에서 반경 2km 이내에는 약 1만세대의 주거지가 산재해 있었다(배준구, 1997: 85). 따라서 사하구 신평동 쓰레기소각장 입지갈등 사례는 부산광역시 사하구 신평동에 위치한 산업폐기물 소각장의 입지와 건설 및 운영에 따른 다이옥신 등 유해물질 발생을 우려하여 부산시(입지승인권자 및 사업계획승인권자), 지역주민, 시행사(부산환경개발주식회사) 사이에 갈등이 야기된 사례이다.

) 소각장내 주요설비인 연소가스 처리설비가 당초 다이옥신을 제거할 수 있는 SCR(촉매탈질설비)로 예정되었다가 값이 싸지만 이를 제거 못하는 SNCR(비촉매탈질설비)로 바뀌었다는 주장이 제기되면서 논란의 대상으로 떠올랐다(부산일보, 1995).

2. 예비단계에서의 협상방법 결합유형

부산시는 1996년 2월에 소각장 문제를 합리적으로 해결하기 위해 사업주, 지역주민, 부산시, 사하구청이 참가하는 □4자 협의회□를 결성해 놓고도 그동안 한차례의 회합도 주선하지 않고 있다가 주민들의 대규모 집회가 알려지자 동년 6월 11일 시청회의실에서 처음으로 협상분위기의 조성과 시설입지의 타당성 및 공동 시험가동의 필요성을 논의하기 위하여 □4자 협의회□를 가졌다. 이 자리에서 부산시는 산업폐기물소각장 건설의 당위성과 필요성을 설명하고, 부산환경개발측은 주민대표가 참관하여 소각장 완공 후 3개월의 시험가동결과 배출되는 대기가 환경부의 공해기준치에 적합하지 않을 경우, 소각장 인수를 거부하겠으니, 3개월 시험가동할 수 있도록 해달라고 요구하였다. 그러나 지역주민은 대기질이 정상치일 경우라도 인근공단의 대기와 합성되어 생활환경의 침해가 예상되므로 주민이 공동참관하더라도 건설 및 시험가동이라는 의제를 받아들일 수 없고, 소각장의 입지문제부터 새로이 논의하자고 주장하였다(최낙범 외, 2001: 106에서 재구성).

그리고 소각장건설 및 시험가동이라는 의제설정하에 지역주민들과의 갈등사안을 정리하기 위하여 1996년 7월 9일 부산시 환경녹지국장 주재하에 제2차 공동협의체가 개최되었다. 이 자리에는 주민대표 6명과 회사대표 5명, 사하구 사회산업국장 참석하에 협의회를 가졌으나, 서로 쌍방의 주장을 고수한 채, 타협점을 찾지 못하였다. 주민들의 주장에 의하면 소각장건설 및 시험가동이라는 의제설정을 받아들일 수 없다는 입장이며, 부산환경개발측은 지역주민이 요구하는 환경영향평가 재실시를 통해 문제점을 재검토하고 보완하여 소각장의 건설 및 시험가동을 하자는 입장을 제시하였다.

이상과 같이 예비단계에서 이루어져야 할 사항인 협상분위기의 조성, 소각장 건설 및 시험가동이라는 의제설정의 채택 및 지역주민과의 공동 사실발견작업(주민대표가 참관하는 시험가동과 공동의 환경영향평가 재실시 등) 등은 예비단계의 협상에서 타결을 보지 못하였다. 여기서 주민측 협상대표자들이 예비단계의 협상에서 이루어져야 할 사항에 대하여 반대한 이유를 보면 첫째, 소각장의 입지결정 내용이 주민에게 사전에 알려지지도 않았다는 불만 때문이었다. 즉, 지역주민들은 쓰레기소각장이 건설되는 과정에서 단 한차례의 대화도 없었다고 지적하면서, 입지문제부터 새로이 대화하자고 주장한 것이다. 둘째, 쓰레기소각장 입지 및 건설에 따른 인체에 대한 위험이 막대하리라고 인식하였기 때문이었다. 즉, 맹독성 발암물질인 다이옥신의 인체피해를 크게 우려하여, 반대하였던 것이다. 셋째, 맹독성 발암물질인 다이옥신제거 무방비, 그리고 유독가스와 다이옥신의 제거를 위한 핵심기종의 변경의혹 등이 언론에서 대대적으로 보도되고 기사화 되자, 이에 자극을 받은 지역주민들이 강경하게 대응하였다.

다음으로 시행주체가 상호전략 협상방법을 선택한 이유는 소각장건설을 지역주민들에게 사전에 알리지 않은 것에 대한 여론의 지적과 함께 □시설의 특성(위험성)□으로 인하여 지역주민들에게 발생하는 다이옥신의 위험 등을 감안하였기 때문이었다. 김상구(2002)의 실증분석 결과에서도 공무원들은 이러한 □시설의 특성□으로 인하여 상호전략 협상방법을 선택하는 것으로 나타났다.

이상과 같이 협상분위기의 조성과 시설입지의 타당성 논의, 의제설정의 채택 및 공동 사실발견작업, 갈등사안을 정리하는 과정(1·2차 협의회)에서 주민측 협상대표자는 강경전략 협상방법을 사용하였고, 시행주체측 협상대표자는 상호전략 협상방법을 사용하였다. 지역주민이 강경전략 협상방법을 사용하였다고 판단한 근거는 시행주체가 양보하여 제시한 공동 사실발견작업과 환경영향평가의 재실시 등의 협상안을 지역주민이 받아들이지 않았으므로, 이는 <표 1>에서 보는 바와 같이 강경전략 협상방법의 주요 특징인 □양보의 기피□에 해당하기 때문이다. 그리고 시행주체가 상호전략 협상방법을 사용하였다고 판단한 근거는 주민대표가 참관하는 공동 사실발견작업의 제안 및 지역주민이 요구하는 환경영향평가의 재실시 등을 수용하였기 때문인데, 이러한 시행주체의 행위는 양보에 해당하고 양보는 <표 1>에서 보는 바와 같이 상호전략 협상방법의 주요한 특성이기 때문이다.

결론적으로 지역주민들이 강경전략 협상방법을, 시행주체가 상호전략 협상방법을 선택한 결과인 강경전략과 상호전략 협상방법의 결합유형③은 합의 협성에 실패를 초래하였다. 그런데 앞서의 가설설정부문에서는 지역주민들이 강경전략 협상방법을 선택하고, 시행주체가 상호전략 협상방법을 선택하는 경우의 협상방법 결합유형은 협상의 성공을 가져올 것이라고 가정하였다. 따라서 예비단계의 협상에서는 □가설 1□이 기각되는 것으로 볼 수 있다.

3. 합의단계에서의 협상방법 결합유형

1) 제3자 조정협상

1996년 8월 14일에는 지역주민의 요구에 따라 이해관계가 없는 제3자인 민간환경단체(녹색연합) 주관으로 주민대표와 부산환경개발대표 및 부산시, 사하구청 관계자들이 모임을 가졌다. 이 자리에서 녹색연합을 조정자로 하여 상호입장의 표명과 해결대안의 모색을 통한 협상안의 작성을 가지기로 합의하였다. 이에 따라 8월 29일에 다시 녹색연합 주최의 □신평소각장 문제해결을 위한 긴급모임□을 시청회의실에서 가졌다. 이날 회의에서 녹색연합이 제안한 □통합폐기물관리위원회□ 구성에 지역주민과 시행주체 등의 참가자들이 동의함으로써 앞으로의 신평소각장에 관한 모든 문제는 동위원회로 넘어갔다. 그리고 1996년 11월 19일 사하구청회의실에서 열린 제3차 □통합폐기물관리위원회□ 회의에서 지역주민들은 입지선정 등 환경영향평가를 원칙적으로 다시 해야한다고 주장한 반면, 부산환경개발측은 건설 및 시험가동 뒤 시료를 채취해 다이옥신 등 유독물질배출여부를 체크하여, 이 결과에 따라야 한다고 대응하였다. 이와 같이 제3자 조정협상에서는 지역주민과 시행주체 모두의 상호입장이 표명되었으며, 갈등당사자들의 의견이 집계되었다.

이에 따라 제4차 조정에 나선 녹색연합은 신평소각장의 제반문제를 종합검토하여 합리적인 대안을 모색할 □전문연구팀□을 발족시키자고 제안했으나, 지역주민들은 건설 및 시험가동을 전제로 한 연구팀은 안된다며 반발하였다. 통폐위의 활동 이후 5차례의 회의를 가졌으나, 합의를 도출하지 못했고, 1997년 들어 계획된 3차례의 회의마저 지역주민측 사정으로 모두 열리지 못하자 부산환경개발은 □소각장 건설이후 월 20억원의 재정손실이 발생했고, 회사의 인내에 한계가 왔다□면서 건축사용승인과 사업승인도 재요청할 것이라고 밝혔다. 이에 대해 지역주민들은 회사측의 일방적인 사업강행은 절대 있을 수 없다는 입장을 표명하였다.

이상과 같이 합의단계의 협상에서 이루어져야 할 사항인 상호입장의 표명, 갈등당사자들의 의견집계, 해결대안의 모색 및 협상안의 작성 등이 논의는 되었으나, 상호간에 타협점을 찾지는 못하였다. 이러한 이유는 신평소각장의 제3자 조정협상 과정에서 주민측 협상대표자와 시행주체측 협상대표자 모두가 강경전략 협상방법을 선택하였기 때문이다. 지역주민이 강경전략 협상방법을 선택했다는 근거는 첫째, 시행주체측이 제시한 시험가동안에 대하여 반대했고 둘째, 녹색연합이 제시한 전문연구팀의 발족안을 거부하였기 때문이다. 그리고 이러한 양보의 기피는  <표 1>에서 보는 바와 같이 강경전략 협상방법의 주요한 특성이다. 시행주체가 강경전략 협상방법을 선택했다는 근거는 첫째, 지역주민측이 제시한 환경영향평가의 재실시 제안을 받아들이지 않았고 둘째, 지역주민과 상의없이 행정기관에 건축사용승인과 사업승인을 재요청할 것이라는 위협 등으로부터 유추할 수 있다.

결론적으로 지역주민 및 시행주체 모두가 강경전략 협상방법을 선택한 이유는 각자의 이해와 의지를 제3자인 조정자에게 강력히 알려 자신의 이익을 최대한 살리기 위해서였던 것으로 판단된다. 특히 지역주민들의 경우는 이 과정에서 □아는 것이 힘□이 아니라 □행동하는 것이 힘□이라는 사실을 시행주체측에 알리고자 강력히 대항하였고, 시행주체는 지역주민의 동의를 배제하고 일방적으로 사업승인을 강행하려고 하였다. 따라서 양자간의 관계는 친화적인 관계라기 보다는 경쟁적인 관계라고 보는 것이 타당하며, 이러한 □위협□, □경쟁적인 관계□ 등은 <표 1>에서 보는 바와 같이 강경전략 협상방법의 주요한 특징적 요인들이다. 그리고 그동안 소각장입지 및 가동과 관련하여 조정활동을 벌여온 녹색연합은 양자에 의한 조정안 수용거부로 인하여 조정활동의 중단을 선언하였다.

) 녹색연합의 장원교수는 조정조건으로 15-20인 이내, 5개 관련 부서합의에 의한 전원일치결정, 회의결과의 언론공개 및 회의결과의 승복 등 4개 항목을 내세웠다. 그리고 주민측 주장인 □산업폐기물건설 백지화와 이전□과 부산환경개발측 주장인 □선 시험가동 후 공장이전 여부결정□에 대하여 문제해결방안을 제시하였다. 이에 따라 소각장 건설관련 갈등집단들은 장원교수가 제시한 조정안 및 방법에 따라 행동하기로 하고, 통합폐기물 관리위원회를 발족하였지만, 8차례에 걸친 통폐위의 조정은 아무런 성과없이 실패로 끝났다(최낙범·김석용, 2001: 107).

2) 당사자 직접협상

1년여 동안 소각장의 시험가동을 반대해 온 지역주민들은 1997년 11월 5일 소각장 운영업체인 부산환경개발측과 직접협상을 통하여 □소각장 가동 합의안□이라는 협상안을 도출하였다. 즉, 합의단계의 협상에서 이루어져야 할 사항인 협상안의 타결이 이루어졌다. 직접협상에서 양자가 협상의 타결을 본 이유는 그 동안의 협상실패로 인하여 양자 모두에게 막대한 비용을 초래하였기 때문이었다. 이로써 2년 이상 악화일로를 걷던 신평소각장 사태가 해결의 실마리를 찾게 되었다. 당사자 직접협상에서 주민측 협상대표자는 □환경영향평가와 병행하여 시험가동에 들어가는 것□, □시험가동결과 이상이 없을 때는 정상가동□, □주민들의 농성을 해제□ 등을 양보하였고, 시행주체측 협상대표자는 □지역주민들이 선정하는 국내 공인기관에 의한 환경영향평가의 재실시□, □성능검사결과 다이옥신 배출농도가 0.1□g 이상일 경우 가동을 중단하며, 6개월 이내 시설보수 후 재측정 결과 0.1□g 이상 배출되면 공장가동 포기□, □주민대표를 상대로 제기한 민·형사상 소송 및 고소의 취하□라는 양보조치를 취하였다(김도희, 2001: 118-305에서 재구성).

이상과 같이 합의단계의 협상에서 이루어져야 할 사항인 협상안의 타결은 양자간의 타협으로 인하여 도출되었다. 그리고 이러한 협상안의 타결 원인은 협상과정에서 주민측 협상대표자와 시행주체측 협상대표자 모두가 양보를 전제로 한 상호전략 협상방법을 선택함으로써 □잠정 합의안□이라는 협상결과를 도출하였던 것이다. 지역주민이 상호전략 협상방법을 선택한 이유는 첫째, 장기간의 협상실패로 인하여 발생한 비용을 더 이상 감내할 수 없었기 때문이었다. 즉, 지역주민들은 오랜 저항으로 생계에 막대한 타격을 입었으며, 게다가 시행주체측에서 제기한 손해배상 청구소송에서 패하여 손해를 배상해야 하는 입장에 놓였기 때문이었다. 둘째, 지역주민측 대표자(11명)들이 형사고발됨으로써 신체상의 구금을 당할 입장에 처하였고, 결국 이들이 형사고발을 피하기 위하여 협상안의 타결을 용인하였던 것이다.

) 주민대책위가 이날 수용한 합의안은 ①지역주민들이 선정하는 국내 공인기관이 대기, 수질, 토양, 악취, 교통 등에 대한 환경영향평가의 재실시 ②환경영향평가와 병행하여 시험 가동에 들어가고 ③성능검사결과 다이옥신 배출농도가 0.1□g 이상일 경우, 가동을 중단하며, 6개월 이내 시설보수후 재측정 결과0.1□g 이상 배출되면 공장가동 포기 ④시험가 동결과 이상이 없을 때는 정상가동 ⑤환경영향평가 계약과 동시에 주민들은 농성을 해제하고 부산환경개발측은 주민대표를 상대로 제기한 민·형사상 소송 및 고소를 취하한다는 내용이다.

그리고 시행주체측이 상호전략 협상방법을 선택한 원인도 그 동안에 발생한 비용을 앞으로는 더 이상 감당할 수 없었기 때문이었다. 실제 시행주체측은 소요 공사비용이 1997년 8월에 506억원에 이르렀으며, 공사가 완료된 1996년 4월부터 매월 약 15억원(인건비, 사업비 이자 등)의 손실을 보고 있다고 밝혔다. 그래서 시행주체인 부산환경개발은 1996년 6월 23일에 주민대표에 대해 손해배상청구 소송을 제기하였고, 같은 해 6월 26일에는 주민대표 11명에 대해 업무방해를 이유로 형사고발 하였던 것이다(배준구, 1997).

결론적으로 양자 모두 더 이상의 비용을 감당할 수 없어, 차선책으로 상호만족하는 협상안을 도출하였던 것이다. 여기서 상호만족하는 협상안이란 지역주민들은 협상안의 타결로 인하여 손해배상 책임의 면제, 민·형사상 책임의 면제, 생계유지가능 등의 이익을 확보하였고, 소각장 가동을 양보하였다. 그리고 시행주체는 소각장가동이라는 이익을 확보하였고, 손해배상을 양보하였다. 이러한 양보를 통하여 얻게 된 상호만족 하는 보상은 상호전략 협상방법의 주요한 특징이며, 상호전략 협상방법 선택의 중요한 원인이 되었던 것이다.

) 그러나 1997년 11월 25일부터 28일까지 나흘동안 실시한 소각장의 가동여부를 묻는 주민투표에 전체 1만1백82세대의 76%(7천7백34세대)가 투표에 참여해 반대 62.4%(4천6백92세대), 찬성 37.6%(2천8백30세대)로 합의안이 부결되므로 인해 2년 6개월 이상 끌어왔던 신평 소각장사태는 다시 원점으로 돌아가게 되었다. 이상과 같이 신평 소각장은 주민들의 끊임없는 반대로 인해 정상가동이 어려웠고, 1998년 7월부터는 본격 가동할 계획이었던 소각장 성능검사에 따른 문제점과 IMF 이후 사업자인 부산환경개발(주)의 경영난으로 장기 표류하면서 사실상 사업장 폐쇄위기에까지 직면해 있는 실정이다(부산일보, 1998a). 그리고 2001년 5월 18일 대법원은 소각장 운영회사의 피해와 관련하여 주민대표 3명에게 피해액을 배상하라는 판결을 내렸다(부산일보, 2001).

4. 집행단계에서의 협상방법 결합유형

1997년 11월 5일의 당사자 직접협상에서 협상안의 타결로 인하여 소각장 입지 및 가동갈등이 해소될 것처럼 보이던 것이, 1997년 11월 26일에서 28일까지 치루어진 전체 주민투표(무기명 비밀투표)에서 협상안을 수용할 수 없다는 부결로 나타났다. 따라서 소각장을 둘러싼 그 동안의 협상은 원점으로 되돌아가게 되었다. 투표결과에 따라 주민대책위는 기존 대책위를 해산 선언하고 강경파가 다수를 차지하는 새로운 주민대책위원회를 구성하였다. 그러는 동안 부산환경개발(주)는 사업승인과 건축승인을 각각 얻어 1998년 2월 16일에 소각장 시험가동을 시작하고, 시험가동일정을 각 언론사에 통보하였다. 이에 대해 강경파가 주류를 이루는 주민대책위는 낙동강환경관리청을 항의방문하고 사업승인 취소요구를 하였다. 낙동강환경관리청이 이를 받아들이지 않고 부산환경개발(주)와의 면담을 주선하겠다고 하자, 부산환경개발(주)는 지역주민들과의 대화를 완강히 거부하였다. 결국 주민대책위는 컨테이너 박스를 이용하여 쓰레기차량의 진입을 방해하였고, 회사앞에 천막을 설치하고, 회사직원들의 출근을 저지하였다. 특히 이러한 과정에서 동년 4월 7일에는 지역주민들과 회사직원들간의 몸싸움이 벌어져 회사직원 한명이 부상을 당하는 결과를 초래하였다.

1998년 5월 12일 사하구청은 부산환경개발(주)의 고소로 행정대집행을 실시하여 소각장앞 농성시설물을 철거하였다. 그리고 그 동안의 경영악화로 부산환경개발(주)는 5월 25일에 소각시설 인수를 요망하는 건의서를 환경부에 제출하였다. 또한 부산시에도 정부인수를 건의해 달라는 민원을 동시에 접수시켰다. 이에 대해 6월 16일 환경부는 인수운영할 법적 근거가 미약하고, 인수시에는 민간처리업자와 경합의 문제가 발생한다고 거부하였다. 결국 부산환경개발(주)는 경영악화로 부도를 맞이하게 되었다. 이상과 같이 지역주민들은 항의농성, 데모, 업무방해 등의 집단 물리력을 계속적으로 행사하였고, 시행주체는 지역주민들과의 대화를 거부하고 일방적인 소각장의 가동 및 행정대집행을 위한 고소 등으로 일관하였다. 부산환경개발(주)이 주민대책위와 대화하기를 거부한 이유는 강경파가 다수를 이루고 있는 상황에서 대화를 시도해 보아야 별소득이 없을 것으로 판단하였기 때문이었다. 이러한 판단의 근거는 부산환경개발(주)이 시위주동자에 대해 업무방해혐의로 고소한 사실로 미루어 짐작할 수 있다.

이같이 양집단이 모두 강경전략 협상방법의 주요 특징인 위협(물리력)을 동원한 이유는 서로에 대한 불신과 함께 감정이 악화될대로 되었기 때문이었다. 감정의 악화는 양자간의 관계를 경쟁적 관계로 만들고, 경쟁적 관계는 강경전략 협상방법의 주요 특징이었다(표 1 참조). 사례와 관련하여 부산환경개발(주)이 강경전략 협상방법을 선택한 이유는 첫쩨, 회사직원과 지역주민들간의 몸싸움으로 회사직원의 부상 둘째, 계속된 지역주민들의 업무방해로 인한 경영악화 등이 원인이었고, 지역주민들이 강경전략 협상방법을 선택한 이유는 첫째, 부산환경개발(주)에 의한 주민대표의 민·형사상 고발 둘째, 행정대집행을 위한 고소 셋째, 주민의견 무시한 시험가동 등이었다.

) 이것은 Barry & Oliver(1996), Allred, Mallozzi, Matsui & Raia(1997) 등이 주장하고 있는 협상에서의 감정의 부정적 역할을 그대로 보여주는 사례라고 할 수 있다.

5. 가설의 검증

본 연구는 협상자들이 취한 협상방법의 결합유형에 따라서 협상결과는 어떻게 달라질 것인가? 그리고 어떤 협상방법의 결합유형이 협상을 가장 성공적으로 이끌었는가? 하는 것에 대한 의문을 해소하고자 하였다. 분석의 결과 협상방법의 결합유형에 따라 협상성패에 차이가 있는 것으로 나타났다. 이제 협상방법의 결합유형 ①에서 ④까지를 구체적으로 설명하고 검증하면 다음과 같다.

첫째, 유형①은 지역주민과 시행주체 모두가 상호전략 협상방법을 선택한 경우로써, 상호전략 협상방법의 결합유형①은 협상의 성공을 가져왔다.

둘째, 지역주민이 상호전략 협상방법을 선택하고, 시행주체가 강경전략 협상방법을 선택하여 나타나는 협상방법의 결합유형②는 나타나지 않았다. 왜냐하면 민선자치단체장이 들어선 이후로 이러한 상황은 발생하지 않았기 때문이다. 이러한 이유는 시행주체가 강경전략 협상방법을 선택할 경우에는 지역주민들 역시 강경전략 협상방법을 선택하였지, 상호전략 협상방법을 선택하지는 않았기 때문이다. 실제 본 논문의 제3자 조정협상에서, 집행단계의 협상에서 시행주체는 강경전략 협상방법을 선택하였고, 이에 따라 지역주민들도 강경전략 협상방법을 선택하였다.

셋째, 지역주민이 강경전략 협상방법을 선택하고, 시행주체가 상호전략 협상방법을 선택하여 나타나는 협상방법의 결합유형③은 협상의 성공을 가져올 것이라는 □가설 1□은 채택할 수 없는 것으로 판명되었다. 왜냐하면 본 논문의 예비단계의 협상에서 협상의 실패를 가져왔기 때문이다. 그런데 김상구(2002)의 연구결과에 의하면 협상방법의 결합유형 ③은 협상의 성공을 가져오는 것으로 나타났다. 그는 해운대구 좌동 쓰레기 소각장 협상사례를 대상으로 연구를 하였는데 지역주민이 강경전략 협상방법을, 시행주체가 상호전략 협상방법을 선택하였을 때는 협상의 성공을 가져왔다고 지적한다. 따라서 결합유형 ③의 경우는 항상 협상이 성공한다거나 혹은 항상 실패한다고 단정할 수 없는 상황이다. 그렇다면 왜 동일한 협상방법의 결합유형에서 사례에 따라 서로 다른 협상의 결과가 나타났는가? 하는 것이다. 이에 대한 해답은 협상의 진행과정을 분석함으로서 확인할 수 있다.

협상의 진행과정에서 사하구 신평동 지역주민들은 시행주체의 역할에 대하여 강한 부정적 인식을 하고 있었다는 사실이다. 지역주민들에 의하면 부산시가 소각장의 입지선정 및 건설을 할 당시에 어떠한 정보의 공개나 주민참여가 이루어지지 않았다는 것이다. 특히 사하구 신평동 지역주민들은 소각장건설 당시 건설현장을 지역주민들이 목격하지 못하도록 공사장 주변에 장애물을 설치하고 공사를 진행하였다고 반발하였다. 그러나 해운대구의 경우는 지역주민들이 신시가지에 입주하기 이전에 이미 소각장건설이 진행중이었고, 신시가지아파트 주민입주와 거의 동시에 소각장이 완공되었다. 따라서 시행주체와 지역주민들은 예비단계에서 보다는 주로 집행단계의 문제로 협상을 하였다. 그러므로 시행주체는 이미 건설된 소각장의 운영을 위하여 지역주민들에게 양보를 취하는 상호전략 협상방법을 선택하였던 것이고, 지역주민들도 현실적으로 건설된 소각장의 가동을 받아들이되, 시행주체의 양보도 함께 획득하였던 것이다. 그러나 사하구 신평동의 경우는 입지문제부터 갈등이 발생하여 시행주체와 지역주민들간의 관계가 처음부터 상당히 악화되어 있었다는 사실이다. 그리고 이러한 양자간의 관계악화는 상대방에 대한 불신까지 초래하여 상대방이 제시하는 협상안(주로 시행주체의 양보안)에 대하여 지역주민들이 끝까지 받아들이지 않았던 것도 협상실패를 이끌었던 원인이 되었다.

또한 시행주체가 예비단계에서부터 집행단계까지 협상의 타결을 위하여 지속적으로 양보와 상호주의의 자세를 취하고 협상에 임한 경우에는 유형③에서 협상의 성공을 이끌었지만, 그렇지 않은 경우에는 협상의 실패를 초래하였다. 해운대구의 사례에서는 시행주체가 처음부터 끝까지 상호전략 협상방법을 선택하였고(소각장 건설완공과 운영할 초기부터), 사하구 신평동의 경우는 예비단계에서 상호전략 협상방법을 선택하였으나, 제3자 조정협상과 집행단계의 협상에서 강경전략 협상방법을 선택하여 유형③에서 협상의 실패를 초래하였다고 판단된다. 따라서 협상방법의 결합유형 ③에서는 시행주체의 일관된 협상자세가 하나의 중요한 요인인 것으로 판단된다.

넷째, 유형④는 지역주민과 시행주체 모두가 강경전략 협상방법을 선택한 경우로써, 강경전략 협상방법의 결합유형인 유형④는 협상의 실패를 가져왔다. 본 논문의 제3자 조정협상, 집행단계의 협상에서 강경전략 협상방법의 결합유형은 모두 협상의 실패를 가져왔다.

다섯째, 본 연구의 연구가정과 관련하여, 본 연구는 환경기초시설의 특성이 합의 형성에 영향을 미치지만, 이보다는 협상당사자들이 선택하는 협상방법이 합의 형성에 더 중요하다고 가정하였다. 분석의 결과 □쓰레기소각장이라는 동일한 시설의 특성□을 지닌 사례에서 어떤 경우에는 합의 형성에 성공하였고, 어떤 경우에는 합의 형성에 실패를 하였다. 즉, 상호전략 협상방법의 결합유형에서는 합의 형성이 되고, 강경전략 협상방법의 결합유형에서는 합의 형성에 실패를 하였다. 그리고 지역주민이 강경전략 협상방법을 선택하고, 시행주체가 상호전략 협상방법을 선택하여 나타나는 결합유형③에서는 협상이 실패하였다. 그러므로 각 협상당사자들이 선택하는 협상방법과 이의 결합유형이 합의 형성에 더 중요하다는 것이 판명되었다.

여섯째, 사례분석의 결과를 통하여 이상의 협상방법 결합유형을 가져온 원인을 지역주민과 시행주체별로 나누어서 정리하면 먼저 지역주민이 상호전략 협상방법을 선택하도록 영향을 미친 요인은 상호만족하는 보상이었으며, 시행주체가 상호전략 협상방법을 선택하도록 영향을 미친 요인으로는 시설의 특성(위험성), 상호만족하는 보상, 언론 등 외부환경의 관심 등이라는 요인이었다. 그리고 지역주민이 강경전략 협상방법을 선택하도록 영향을 미친 요인으로서는 주민참여의 결여, 시설의 특성(위험성), 언론 등 외부환경의 관심, 시행주체에 의한 위협(물리력), 경쟁적 관계, 협상상대방에 대한 불신, 감정의 악화 등이었으며, 시행주체가 강경전략 협상방법을 선택하도록 영향을 미친 요인으로서는 지역주민에 의한 위협(물리력), 경쟁적 관계, 협상상대방에 대한 불신, 감정의 악화 등의 요인이었다. 이상의 내용을 표로 제시하면 아래의 <표 4>와 같다.

<표 4> 협상방법 선택의 결정요인

주 체 협상방법	지 역 주 민	시 행 주 체
상호전략 협상방법	□상호만족하는 보상	□시설의 특성(위험성) □상호만족하는 보상 □언론 등 외부환경의 관심
강경전략 협상방법	□주민참여의 결여 □시설의 특성(위험성) □언론 등 외부환경의 관심 □시행주체에 의한 위협 (물리력) □경쟁적 관계 □협상상대방에 대한 불신 □감정의 악화	□지역주민에 의한 위협 (물리력) □경쟁적 관계 □협상상대방에 대한 불신 □감정의 악화

Ⅴ. 결론 및 정책적 제언

민선자치단체장 선출 이후 지방자치단체는 환경기초시설의 입지선정을 둘러싼 지역주민들과의 갈등으로 인하여 사업추진이 교착상태에 빠져있다는 점을 충분히 인식하고 있었으면서도, 실제 입지선정과정에서 구체적으로 어떻게 지역주민들을 참여시킬 것인가에 대한 연구와 시도는 미약했다. 갈등극복 방안의 하나로써 지역주민들을 참여시켜야 한다는 원칙에는 수긍을 하면서도, 입지선정과정에 구체적으로 어떻게 참여시키고, 이들과 대화를 어떻게 시도할 것인가에 대해서는 준비가 되어 있지 않았다. 게다가 지금까지 행정기관(일반적으로 시행주체)은 환경기초시설의 입지문제에 있어서 지역주민들을 극복해야 할 대상으로 보아 왔다. 그러나 이제는 극복해야 할 적대자가 아니라, 공동의 문제해결자로 보는 인식의 전환이 필요하다. 왜냐하면 이러한 인식의 변화를 전제로 주민참여의 방식과 이들과의 대화시도 행태를 변화시킬 수 있기 때문이다(김인철 외, 1999: 114).

그리고 주민참여를 보장하고 대화하는 방법들 중의 하나가 협상이고, 협상은 갈등의 원인이 되는 자신과 상대방의 이익 및 비용이 무엇인가를 검토하는 □예비단계□에서 출발한다. 그리고 예비단계가 끝이 난 후, 협상을 통하여 명시적으로 □제안(offer)"과 □대응제안(count-offer)□을 상호교환하여 합의점에 도달하게 된는 것이다(이달곤, 1996: 105-134). 이 과정에서 신뢰회복이 이루어지려면 협상의 양식이 사전에 분명히 마련되어야 가능한 것이다. 협상양식은 지역주민들을 어떻게 참여시키고, 이들과 대화를 어떻게 시도할 것인가에 대한 해답을 줄뿐만 아니라, 협상에 대한 지식과 교육 및 경험을 가져다 주는 효과도 있다. Myerscough & Tyler(1991), Thompson (1993: 304-325), Weingart, Prietula, Hyder & Genovese(1999: 366-393) 등에 의하면 협상에 대한 지식과 교육 및 경험이 많을수록 상대방의 요구를 받아들이는 경향이 강하고, 동시에 상대방이 수용할 수 있는 제안을 하게 됨으로써 협상안의 도출가능성이 높아진다고 한다.

따라서 본 연구에서도 환경기초시설을 둘러싼 갈등의 해소를 위한 협상의 양식을 앞에서 몇몇 연구자들이 논의한 협상방법의 단계들을 참고로 하고, 또한 사례분석에서 나타난 결정요인들을 동시에 참고하여 제시한다. 선행연구들에서 논의하고 있는 협상방법 또는 협상모델의 공통사항을 분석하면 첫째, 협상상대방과 의견을 일치시키고자 하는 목적이 뚜렷하다. 둘째, 협상과정을 모두 단계모형으로 설명하고 있다. 특히 예비단계, 합의단계, 집행단계 등이 공통적으로 지적되고 있다. 본 연구도 이상과 같은 공통점을 참고로 하여 본 연구에서 구축할 협상양식을 정립하고자 한다. 그리고 본 연구에서 제시하고자 하는 협상양식을 □합의 형성방법□이라고 명명한다. 왜냐하면 협상방법은 그때 그때의 상황에 따라 달라질 수 있고, 또한 근본적으로 협상상대방들은 이해를 달리하고 협상을 시작하므로 이들간의 이해를 완전히 일치시킨다는 것은 불가능에 가깝다고 할 것이기 때문이다. 따라서 본 연구에서 제시될 협상양식을 □합의 형성방법□이라고 명명하고, 합의 형성방법의 절차단계도 위에서 지적된 공통사항과 같이 예비단계와 합의단계, 집행단계로 구분한다.

그리고 각 단계에서 이루어져야 할 사항은 <표 2>와 본 연구의 분석결과에서 나타난 결정요인들을 중심으로 하여 모색한다. 먼저 예비단계에서 이루어져야 할 내용은 ①시설의 특성인 위험가능성, 재산권의 침해 및 심리적 피해의식 등을 파악하여 시설입지로 인하여 영향을 받는 정도에 따라 이해관련자(지역주민 혹은 정책대상집단)를 식별하고 ②식별된 이해관련자들에게 시설의 특성과 관련된 정보를 제공하고 ③이해관련자들과의 공동작업(입지타당성조사)을 착수하며 ④지역주민의 특성을 파악하여 지역주민이 시행주체와 대등한 협상대표자를 구성할 수 있도록 지역주민의 조직화에 조력하며 ⑤갈등사안을 정리하여 지역주민(주민측 협상대표자)에게 전달하며, 마지막으로 ⑥협상방법과 절차를 지역주민(주민측 협상대표자)에게 전달한다.

또한 합의단계에서는 서로간의 입장강요와 물리력(힘)의 동원을 배제하고 상호만족하는 협상안의 도출을 위하여 상호의견의 객관적인 비교·분석을 실시한다. 여기에는 ①협상당사자들이 추구하는 성과 또는 결과를 명료화 하고 ②상충하는 의견과 타협이 가능한 의견을 여기에서 분석한다. 그리고 협상당사자들 의견의 집계 및 신뢰와 양보를 통한 해결대안의 도출을 위하여 ③협상당사자들이 동의하고 받아들일 수 있는 의견목록을 작성하고 ④협상당사자들의 협조적·생산적인 행위를 유도하기 위하여 상호 이득이 되는 대안을 도출한다. 마지막으로 집행단계에서는 합의단계에서 합의한 내용을 제대로 지키고 있는가를 모니터링 것이 필요하다. 이러한 모니터링에는 허용배출량(주로 다이옥신)의 준수여부 및 약속한 보상의 수행여부 등이 존재한다.

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金相九: 행정학박사 학위를 2002년 8월에 부산대학교에서 □협상방법의 결정요인과 결합유형에 관한 연구□로 취득하였으며, 현재 한국해양대학교 통상행정학부의 전임강사로 재직중이다. 학문적 관심분야는 환경행정, 지방자치, 도시행정 등이다. 발표논문으로는 □지방정부 환경관련 사무의 개선방안에 관한 연구(한국행정논집 제11권 2호, 1999년)□, □지방정부의 항만계획기능 참여방안에 관한 연구(한국행정학보 제33권 1호, 2000년)□, □협상방법의 결정요인에 관한 연구-쓰레기소각장 입지갈등을 중심으로(한국행정논집 제14권 1호, 2002년)□, □협상의 영향요인에 관한 연구-환경기초시설 입지갈등을 중심으로(한국행정학보, 제36권 2호, 2002년)□ 등이 있다.<E-mail: ksg1515@hanmail.net/논문접수일: 2003.2.20./심사완료일: 2003.3.25.>