보육서비스 공급 및 관리체계와 성과*

: 정부, 시장, 비영리기관의 비교연구

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄) : 25∼53

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Managerial System and Performance of Day Care Service Delivery

: Comparative Study on Public, Private, and Non-profit Organizations

김  인(부산대 교수)

* "이 논문은 2001년도 한국학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음.(KRF-2001-041-C00180)"

본 연구는 보육시설 공급유형별 서비스 성과의 차이와 서비스 질의 영향 요인을 규명하는 연구로서 국공립시설 49개소, 민간법인시설 37개소, 민간개인시설 104개소 총 190개소의 시설을 대상으로 분석하였다.

1) 보육시설 공급 유형별 서비스의 질에 있어서 운영관리, 보육인력관리, 부모의 참여 관리 등의 차원에서는 시설 설립유형에 따라 서비스 질에 차이가 나고 있으나, 교육활동, 보육환경, 건강·안정·영양 등의 차원에서는 차이가 나타나지 않음. 2) 운영관리, 보육인력관리에 있어서는 국공립시설과 민간법인 시설 사이에는 별 차이가 없으나 이들 기관들과 민간개인시설 사이에는 상당한 차이가 나고 있음. 3) 종합적인 서비스 질에 있어서 민간법인 시설이 가장 높고, 국공립시설이 이보다 약간 낮으며, 민간 개인시설은 이들 기관들에 비해 다소 질이 낮음. 4) 국공립 보육시설의 민간위탁시에 가능하면 민간법인에 위탁하는 것이 서비스 질의 확보라는 측면에서 바람직함, 5) 보육시설의 관리체계와 관련하여 보육교사의 학력과 지속근무기간이 서비스 질에 영향을 미치므로 교사의 학력을 높이고, 지속적으로 근무하도록 하고, 시설간의 경쟁을 유도하는 정책 방안이 고려되어야 할 것임.

주제어: 보육시설, 서비스 공급유형, 서비스 성과, 서비스 질, 서비스 질 영향요인

day care center, type of service provision, non-profit, government, market, performance, service quality

Ⅰ. 서  론

사회가 산업화□도시화됨에 따라 가족구조가 핵가족화 되고 동시에 여성의 사회적 참여가 증가함에 따라 보육서비스의 수요가 급속히 증가하고 있다. 이러한 수요에 부응하기 위해 정부는 보육기능을 강화하고 보육시설을 크게 확충해 나가고 있다.

보육서비스는 정부나 민간부문인 시장이 공급하기도 하며, 때로는 교회나 비영리단체가 공급하기도 한다. 일반적으로 공공재는 주로 정부가 제공하고 사적재는 시장이 공급한다. 그러나 보육서비스와 같이 그 서비스의 성격이 공공재가 아니면서도 가치재의 성격을 띠고 있어 그 소비를 시장에 맡기지 않고 소비를 촉진시킬 필요성 때문에 정부가 맡아서 공급하기도 한다. 뿐만 아니라 공공재의 경우에도 정부가 그 공급의 책임을 지지만 시장이 서비스의 생산 기능을 맡기도 한다. 나아가서 비영리단체도 서비스 공급의 범위를 확대해 감에 따라 종래 시장이나 정부가 공급하던 서비스를 직접 공급하기도 하며 혹은 정부와 계약을 통해 서비스를 생산하기도 한다. 이런 경향 때문에 같은 종류의 서비스라 하더라도 다양한 주체에 의해 공급□생산되고 있다.

최근 정부활동의 성과 향상에 높은 관심을 나타내면서 공공서비스의 생산을 정부, 시장, 비영리단체 중 어느 부문이 맡아 서비스를 생산 공급하는 것이 더욱 높은 성과를 낼 수 있는가에 대한 관심도 높아지고 있다. 이런 문제는 최근 서구사회는 물론 우리 사회에서 추진되고 있는 정부혁신의 방향과도 밀접하게 연관되어 있다. 정부혁신이 추구하는 궁극적인 목적은 정부 활동의 성과 향상이다. 정부는 이런 혁신의 일환으로 정부 조직의 구조개선이나 관리체계의 개선을 추진하고 있지만, 아울러 정부가 공급하고 있는 서비스를 민간에게 위탁시키는 소위 서비스 생산의 주체를 변경시키는 개혁을 시도하기도 한다. 민간위탁의 전제는 정부보다 시장이 보다 적은 비용으로 더욱 좋은 서비스를 제공할 수 있다는 것이다. 이것이 가능한 것은 시장이 가지고 있는 고유한 특성 중의 하나인 경쟁 때문인 것으로 보고 있다. 그래서 시장이 생산하여 공급할 수 있는 서비스이면, 그 서비스의 생산을 시장이 맡도록 정부는 민간위탁을 추진하고 있다.

) 민영화를 추진할 때 민간기업이 공공서비스 전달을 승계 받으면서 정부의 해고된 노동자들을 고용하는 조건을 흔히 계약에 포함시켜 수락하게 된다. 그런데, 민간부문이 비용을 절감하게 되는 것은 노동자의 건강보험 및 퇴직 수당과 같은 부수적 편익을 관련 노동자들에게 민간기업들이 제공하지 않음으로써 생기는 노동비용의 감축 때문이라는 것이다(Hartmann and Denhardt, 1998: 173).

보육서비스 공급 및 관리체계와 성과 : 정부, 시장, 비영리기관의 비교연구

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄)

공공서비스 생산의 효율성 제고는 이러한 민간위탁을 통해서도 가능하겠지만 서비스 생산기관의 관리체계 상의 개선을 통해서도 달성될 수 있다. 이것은 같은 정부기관이나 시장 혹은 비영리단체라 하더라도 기관 사이에 그 성과가 다르게 나타나는 것을 통해서도 알 수 있다. 물론 정부와 시장, 혹은 비영리단체에 따라 관리체계 상의 차이가 나겠지만 이것은 공공서비스의 성과를 좌우하는 보다 근본적인 제도상의 특성이 있음을 시사해 주고 있다(Bushouse, 1999).

이와 같은 맥락에서 본 연구는 정부, 시장, 비영리 부문간의 보육서비스의 성과 차이를 분석하고, 아울러 보육서비스 성과에 영향을 미치는 관리체계 상의 특성을 규명하고자 한다. 이런 연구들은 공공부문이나 혹은 공공서비스 성과에 관한 연구의 일환으로 이루어지고 있다. 따라서 이와 같은 연구를 위해서는 공공서비스 연구에서 성과의 개념화와 측정 방법, 보육서비스에서 성과의 측정, 정부, 시장, 비영리단체 등의 서비스공급 부문 외에 보육서비스의 성과에 영향을 미치는 요인을 탐색하는 이론적 고찰이 필요할 것이다. 연구방법에 대한 논의는 뒤에서 자세하게 논의하기로 한다.

Ⅱ. 보육서비스의 공급 및 관리체계와 성과에 관한 이론적 고찰

1. 보육서비스의 의의와 공급체계

보육서비스는 취학 전 영유아들의 양육, 보호, 및 교육의 기능을 포괄하고 있는 개념이다. 이와 같은 보육서비스는 영유아들의 복지증진에 기초를 두고서 초기에는 저소득층 및 소외계층의 자녀들을 대상으로 이들을 구제하는 차원에서 제공되었다(유희정, 1998: ⅲ). 그러나 보육에 대한 요구와 수요가 증가하면서 보육의 대상이 점차 확대되어 이제는 많은 나라에서 모든 영유아가 보육의 대상이 되었으며, 동시에 영유아들을 위한 보육서비스의 질 향상이 주요한 사회적 관심사가 되고 있다. 따라서 보육서비스의 공급과 관련한 정부의 역할과, 아울러 보육서비스의 보육기능과 교육기능의 통합과 분리에 대한 정책 방향에 대한 관심이 높아지고 있다.

보육서비스에 대한 정부의 역할은 보육에 대한 책임이 누구에게 있느냐에 따라 달라진다. 한국을 위시한 미국, 일본, 캐나다와 같은 주로 자본주의 국가에서는 종래 보육이란 개인의 책임으로 보아 왔으며, 프랑스, 독일, 스웨덴, 핀란드 등 서유럽의 여러 나라에서는 보육을 사회 책임으로 보고 있다. 한편 북한 중국, 쿠바, 구 소련 등 공산국가에서는 보육을 국가 책임으로 보고 있다. 이와 같이 보육에 대한 책임의 소재를 국가에 따라 달리하고 있으나 많은 나라에서 점차 국가의 역할과 책임을 강조하고 있다.

) 보육서비스의 공급과 관련하여 또 다른 하나의 이슈는 정부 내의 어느 부처가 보육 정책을 관장하는가의 문제이다. 보육서비스 중 영유아의 보호기능과 교육기능을 통합하고 있는 나라도 있고, 분리하고 있는 나라도 있다. 이들 기능의 통합 여부에 따라 이원병행체제모형, 일원통합체제모형, 연령구분체제모형으로 구분하고 있다. 이원병행체제 모형의 경우 영유아의 보호기능을 강조하는 보건부나 복지부 관할의 보육시설체제와 교육기능을 강조하는 교육부 관할의 교육시설체제를 병행하고 있는 체제가 이원병행체제모형이며 일본, 미국, 영국, 캐나다, 한국 등이 채택하고 있다(임재택, 1998, 34-36). 현재 우리나라에서 보육서비스의 관할기관을 여성부 이관하는 문제를 두고 찬반이 일고 있다.

최근 보육서비스를 개인의 책임으로 보고 있는 한국을 위시한 서구의 나라들도 보육서비스를 모두 민간부문에 맡겨두고 있는 것은 아니다. 실제 많은 보육기관들은 공공보육시설들로서 정부가 직접 운영하고 있으며, 특히 저소득층의 자녀들을 위한 보육서비스 공급에 깊은 관심을 보이고 있다. 뿐만 아니라 종교단체를 포함하는 많은 비영리기관들이 보육서비스의 공급을 맡고 있으며, 최근에는 공공보육시설의 비영리법인에게 위탁하여 운영하게 하고 있다. 그러나 이러한 공공보육시설이나 비영리법인 시설의 수와는 비교할 수 없을 만큼 많은 수의 민간보육시설들이 설립되어 운영되고 있다.

) 한국의 경우 80.3%가 민간영리단체 혹은 개인에 의해 보육시설이 운영되고 있고, 스웨덴의 경우 보육시설의 87%를 국가가 설치 운영하고, 일본의 경우 58.8%에 이르는 공립시설은 정부가 직영하고 있다. 사립시설의 경우에도 88.6%가 사회복지법인에 의해 설치□운영된다. 미국의 경우 시설의 65%를 민간 비영리단체가 운영한다. 정부는 법적 규제를 하고 민간에서 교육 프로그램 인증제를 적용하고 있다(부산일보, 2001.6.20).

어쨌든, 보육서비스는 크게 보면 공공시설을 통한 정부, 민간개인시설을 통한 시장, 민간법인시설을 통한 비영리단체에 의해 공급되고 있다. 따라서 보육서비스 공급에 있어서 어떤 부문이 보다 높은 성과를 내는지를 규명해 볼 필요가 있다.

2. 공공서비스의 성과관리와 보육서비스의 질

1) 공공서비스 성과관리와 성과의 측정

1970년대 들어 복지국가로 대표되는 국가주의는 경제운용에 있어서 시장의 논리보다는 정치적 논리를 우선함으로써 경제적 비효율을 초래하였다. 이러한 비판과 더불어 1980년대 들어 영미지역을 중심으로 소위 신자유주의적 개혁의 바람이 불기 시작하였다. 정부 내부의 비효율성을 줄이면서 다른 행위 주체들과의 보다 적응력 있는 효율적인 국정 운영 주체로서의 정부의 역할에 대한 관심이 고조되었다. 이런 관점에서 소위 국정운영의 새로운 방식으로서 신공공관리모형(New Public Management: NPM)이 제시되었다. 이 모형은 정부활동의 다양한 측면을 강조하고 있지만 특히 경쟁과 성과를 강조하고 있다.

) 신공공관리모형은 미국을 중심으로 하는 기업가적 정부모형과 영연방국가들의 신관리주의로 나눌 수 있다. 기업가적정부모형은 정부역할의 축소를 의미하는 최소국가론, 민영화와 규제완화, 정부는 경쟁과 성과를 강조하는 기업가적 정부를 지향해야 한다고 본다. 신관리주의는 민영화, 인력감축, 재정지출의억제, 책임집행기관의 도입, 규제 완화 등의 개혁수단을 통한 시장적 개인주의의 기업모형을 공공부문에 적용하려는 일환으로 이해할 수 있다(서창록, 이연호, 곽진영, 2002: 9-10).

) 최근에는 이러한 공공부문의 성과 향상을 위해서 정부의 조정자 역할을 강조하고, 서비스 제공에 경쟁의 원리를 도입하되 직접 서비스를 제공해주기보다는 일을 할 수 있도록 해주는(empowering) 역할로의 전환을 촉구하고 있다. 뿐만 아니라, 규칙보다는 임무중심, 명령과 통제가 주를 이루는 집권적 계층제 대신에 협의와 네트워크 형성에 중심을 두는 참여와 팀워크를 강조하는 방식으로의 행정개혁을 주장하는 소위 거버넌스의 관점이 주목을 받고 있다(서창록, 이연호, 곽진영, 2002: 3).

미국에서 공공부문 생산성이 점차 전국적인 관심을 끌게됨에 따라 주와 지방정부는 그들의 성과를 개선하기 위한 보다 다양한 방식을 추구하게 되었다. 이러한 방식 중 하나인 성과측정 시스템은 생산성과 책임성 모두를 개선하는 데 도움이 되는 도구가 될 수 있다. 원래, 성과는 다차원적인 개념이다. 그 용어는 능률성(산출에 직접적으로 관련된 비용). 비용-효과성(편익이나 영향에 대한 비용), 서비스 전달의 질, 서비스 전달의 형평성, 정부의 재정적 안정성, 정부 정책과의 일치와 같은 개념을 포함한다. 이와 같은 성과의 모든 측면을 포함하고 있는 종합적인 성과측정체제는 정부나 혹은 하나의 정부기관이 모든 측면에서 어느 정도 잘 운영되고 있는가에 대한 정보를 제공해준다. 그러나 이러한 종합적인 성과측정체제를 개발하고 성공적으로 집행하는 것은 값이 싸지도 않고 쉽지도 않고, 빨리 할 수도 없다. 실제, 성과측정에 요구되는 자료를 수집하는 것이 비용이 많이 들지 않는다면 관리자는 성과의 이런 모든 정보를 포함시키고자 할 것이다. 불행히도 자료수집에는 비용이 많이 든다. 비용 때문에 성과평가체제를 이런 성과의 차원 중의 일부의 자료만을 수집하는 데 그치도록 하고 있다(Grizzle, 1999: 329-330).

요컨대, 성과의 모든 양상을 계량화할 수는 없다는 것이 성과 측정의 핵심적인 문제점이다. 따라서 성과 측정에 있어서 무엇을 어떻게 평가하느냐에 따라 성과심사나 성과평가가 달라질 수 있다. 따라서 평가에 사용되는 표준이나 측정방법이 평가에 있어서 중요하다. 어떠한 표준이나 평가방법이 사용될 것인가는 활동의 종류나 평가 목적에 따라 다를 수 있다(Sharkansky, 1982 : 193).

) 성과관리(performance management)는 성과의 지표와 측정치를 수집하고 적절한 관리체계를 설계하고 집행하며, 이런 과정의 결과를 평가하고 이에 따라 행동하는 전반적인 과정으로서 서비스 개선을 목표로 하고 있다(Fenwick, 1995: 107).

성과 기준 중에서 효율성이 가장 측정하기 쉽기 때문에 시장과 정부의 성과를 비교하는 데 효율성을 강조하는 경향이 있다. 이것은 현대 사회과학이 중요하고 적실성 있는 것보다는 측정가능하고 계량화 할 수 있는 것에 더 많은 관심을 갖고 그러한 기준을 즐겨 사용하는 경향 때문이다. 그러나 시장적 대안과 비시장적 대안 사이, 혹은 양자간에 가능한 각종 조합 사이의 선택은 측정이 비교적 어려운 형평성, 참여도, 책임성 등의 질적 판단을 필요로 하는 기준도 고려해야 한다(Wolf, 1991: 137). 그러나 시장적 대안을 평가하는 경우 반드시 형평성이나 참여도, 책임성 등의 질적 기준을 적용할 필요는 없다. 이런 관점에서 보면 시장적 대안과 비시장적 대안의 공정한 비교는 극히 어려운 일이다. 양자간의 선택을 하는 데 있어서 적용할 수 있는 일반적인 어떤 표준은 없는 것이다(Wolf, 1991: 117). 민간부문과 공공부문 사이의 암묵적인 성과비교는 정부의 성과관리에 유용한 정보를 제공해 줄 수도 있지만 오히려 잘못된 정보를 제공해 줄 수도 있다(Fenwick, 1995: 105).

이와 같은 논의를 통해서 보면, 공공부문의 보육서비스 성과는 다양한 측면에서 측정해야 할 것이다. 즉, 효과성, 능률성, 형평성, 대응성 등의 차원에서 평가해야 할 것이다. 그러나 공공부문과 민간부문, 그리고 비영리부문은 추구하는 이념이 다르므로, 이들 기관의 성과를 비교하기 위해서는 공공부문의 성과 평가에서 사용되는 종합적인 성과평가체제를 사용하는 것은 오히려 부적합하다(Kearney and Berman, 1999: 103). 따라서 성과에서 가장 중요하며, 동시에 모든 부문에 적용되는 효과성의 차원에서 성과를 평가하는 것이 적합하다. 이런 효과성의 측면을 잘 나타내 주는 성과지표 중의 하나가 서비스 질의 지표이다(Jackson and Palmer, 1989: 5-6; Fenwick, 1995: 116). 이처럼 보육서비스 성과연구에서 보육서비스의 질에 초점을 맞추어 연구하는 것은 보육서비스의 경우 서비스의 결과에 대한 측정 자체가 어려울 뿐만 아니라, 서비스 질이 서비스의 결과(outcomes)에 영향을 미친다는 연구결과도 많이 보고되기 때문이다.

) Vandell, Henderson, 그리고 Wilson(1988, 1286-1292)의 연구에 의하면 보다 좋은 질의 보육원 출신 어린이는 보육서비스의 질이 낮은 보육원 출신의 어린이에 비해서 보다 우호적으로 동료와 지내며, 잘 못 지내는 어린이가 적으며, 보다 사회성이 있으며, 행복해하며, 동료들로부터 왕따 당하는 어린이가 적다고 한다. McCartney(1984)는 나쁜 물리적 시설과 언어 훈련의 경험이 적은 프로그램에 다닌 어린이들은 이런 측면에서 보다 나은 프로그램에 다닌 어린이보다 언어발달이 떨어진다고 한다. 또한 보다 좋은 질의 프로그램에 다닌 어린이들은 보다 나쁜 질의 프로그램에 다닌 어린이보다 보다 신중하고, 보다 사교적이며, 과업 지향적이고 고민이 적다는 연구결과도 있다(Phillips, McCartney, Scarr, 1987). 또한 보다 성인/어린이 비율이 보다 낮고, 교사의 교육훈련이 적고, 높은 직원 이직률을 갖고 있는 탁아소에 다닐 때 영아들은 들 순종적이고 보다 충동적이라는 것을 밝히고 있다(Howes and Olenick, 1986). 전국탁아연구(National Day Care Study)는 교사와 학급규모의 효과가 상당히 크다는 것을 밝히고 있다(Ruopp, Travers, Glantz, & Coelen, 1979). 즉, 보다 잘 훈련된 교사가 있는 유아원 어린이들은 성인과 보다 더 협조적이며, 부여된 업무에 보다 잘 견디며, 표준 유아교본에 따라 보다 잘 수행한다. 학급규모가 작은 유아원 출신이 유치원 및 1학년 준비 시험에서 높은 성적을 낸다. Vandell & Powers(1983)은 시설이 잘 되어 있고, 성인 어린이 비율이 좋고, 잘 훈련된 교사, 그리고 작은 학급 규모를 갖춘 보육원에 다니는 어린이들은 그 반대의 어린이들보다 어린이 활동에 있어서 교사들과 보다 적극적인 교호작용을 하고있는 것으로 나타났다.

2) 보육서비스 질의 요소와 측정 지표

보육서비스의 질은 학자들에 따라 다양한 측면에서 평가하고 있다. 보육서비스의 질에 대한 초기 연구자들인 Endsley와 Bradbard(1981)는 건강과 안전, 물리적 공간과 프로그램의 운영, 사회적 상호작용, 부모와의 협력관계의 측면에서 영유아 보육시설의 질을 고찰하고 있다. Honig (1992)은 집단의 규모, 성인대 유아의 비율, 교사의 자질, 교육과정, 적극적인 부모의 참여 등을 서비스 질의 결정요인으로 보고 있다. 또한 Howes(1992)는 영유아 보육교육의 질을 구조상의 질과 운영과정상의 질로 구분하고 있다. 이런 연구에서는 질 그 자체에 대한 평가 기준을 설정하는 연구와 질을 결정하는 요인을 통해 보육서비스의 질을 평가하는 연구가 혼용되어 있다. 이런 양상은 보육서비스의 결과를 측정하기 어려운 점에 기인할 것이다.

영유아보육법시행규칙에서도 보육의 기본원칙을 통해 보육서비스의 질을 나타내 주는 요소들을 제시하고 있는데, 이러한 보육의 기본원칙에서 보면, 보건복지부는 보육서비스의 질을 보호, 교육, 영양, 안전, 부모에 대한 서비스, 지역사회와의 교류를 들고 있다(보건복지부, 2001: 52).

보육서비스의 질에 대한 규정은 보육서비스 질 제고를 위한 보육인증평가제도가 발전함에 따라 보다 체계적으로 연구되어 왔다. 각 제도마다 다소 다른 평가척도를 개발해오고 있다. 먼저, 미국유아교육협회(National Association for the Education of Young Children, NAEYC)는 유아교육프로그램의 인증기준에서 교사-아동의 상호작용, 교과과정, 교사-가정상호작용, 교사자격 및 발달, 운영, 교사편제, 물리적 환경, 건강 및 안전, 영양 및 급식, 평가 등 10개 영역 84개 기준을 제시한 바 있으며, 그 후 100개의 평가문항으로 조정하였다(NAEYC, 1998; 서문희 외, 2000, 60; 정기원 외, 1995.: 51; 심성경, 1989: 17).

) 그 외에도 성격이 다소 다른 보육프로그램을 대상으로 하는 전국가정보육연합회(National Association for Family Child Care Foundation, NAFCC)의 가정보육 인증기준이 있으며, 전국취학아동보육연합(National School ASge Care Alliances, NSACA)의 취학아동 방과후 프로그램 인증기준이 있다(서문희 외 2002: 58; http://www.nsac.org).

국내에서는 보육시설에 대한 평가는 한국보건사회연구원(1995년, 1999년)이 개발한 평가척도, 황해익(1995)이 개발한 평가척도가 있다. 이러한 척도 개발은 유아교육시설에 대한 평가 척도를 기반으로 하여 이루어진 것이다. 이러한 평가 척도를 기반으로 하여 최근 한국보건사회연구원의 서문희 등의 팀이 1999년에 이어 2000년에 보육시설평가척도를 개발한 바 있다. 이 평가체계에 따르면 시설 운영(15), 보육인력(19), 교육과정(24), 보육환경(20), 건강□영양□안전(28), 부모참여 및 지역사회와의 연계(12)의 6개 영역, 21개 소영역, 118개 평가지표로 구성하였다. 서울특별시는 한국보건사회교육원이 개발한 이 평가척도를 시범사업 평가에 활용하고 있다. 부산광역시가 2년마다 실시하고 있는 인준평가에서 사용하고 있는 평가척도도 보육환경, 운영관리, 종사자, 교육과정, 영양□건강□안전, 가정 및 지역사회와의 연계 6개 영역, 97개 문항과 일반 현황 9개 문항으로 구성되어 있다(부산광역시, 2000). 경기도가 사용하고 있는 평가척도는 1999년 한국보건사회연구원에 의뢰하여 개발된 것으로 9개 영역, 34개 소영역, 155개 문항으로 구성되어 있다.

) 유아교육프로그램 평가척도로서는 한국교육개발원(1997)과 국립교육평가원(1994)이 개발한 유아교육기관의 평가기준, 이은해, 이기숙(1996)이 개발한 평가척도 등을 들 수 있다. 보육시설과 유아교육기관이 서로의 장점을 도입하고 있고, 보육현장에서 유아교육기관에서 사용하는 교육적인 프로그램이 큰 비중을 차지하고 있어 유아교육기관의 평가척도는 보육시설의 평가에 유용하게 활용되고 있다. 그러나 교육프로그램 환경 및 효과성을 중심으로 구성되어 있기 때문에 유아교육기관의 평가척도는 보육시설의 특성을 반영하는 데에는 한계가 있다는 지적도 있다(서문희, 2000: 63).

) 먼저, 1999년에 문헌고찰, 평가척도안 개발, 전문가회의, 의견수렴 등의 절차를 거쳐 9개 영역 155개 문항의 평가척도를 개발한 바 있고, 이를 기초로 하여 2000년에 다시 평가지표를 수정□개발하였다. 수정□보완한 평가체계(안)은 보육시설 원장 80명, 보육관련 학계 및 전문가 20명을 대상으로 전체 체계에 대한 타당성 및 각 문항에 대한 적합성을 조사하였다.

) 1999년 이전에는 일반 현황, 구조, 설비, 운영 및 관리, 보육프로그램, 상호작용, 재정관리의 5개 영역 52개 문항으로 구성되어 있으며, 5점 척도를 이용하고 있다(서울특별시, 1999).

2. 보육서비스 공급 및 관리체계와 서비스 질

1) 보육서비스 공급 부문과 서비스 질

보육서비스의 질에 영향을 미치는 요인은 다양하게 검토될 수 있으나, 서비스 공급체계, 관리체계, 그리고 환경을 들 수 있다. 공급체계와 관련하여서는 정부, 민간부문, 비영리단체에 따라 보육서비스의 질에 어떠한 차이가 있는가의 문제이다.

1993년에 미국의 콜로라도 대학교, 캘리포니아대학교, 예일대학교, 노스캐롤라이나대학교가 공동으로 아동양육 방법, 보육의 질, 보육의 질이 아동발달에 미치는 영향, 서비스의 비용과 효율적인 제공방법 등을 규명하는 대규모 연구를 실시한 바 있다(Cost, Quality, and Outcomes Study Team, 1995: 40-44). 연구결과에 의하면, 전체적으로 볼 때 영리기관과 비영리기관 사이에는 질적인 차이는 없었으며, 다만 한 주에서는 영리기관이 비영리기관보다 질이 떨어졌다. 영리기관의 경우, 전국적인 체인을 가진 기관, 지역 중심의 체인을 가진 기관, 그리고 개인이 운영하는 기관 사이에도 서비스의 질적 차이가 나타나지 않았다. 그러나 비영리기관의 경우, 교회가 운영하는 기관, 개인이 운영하는 기관, 그리고 공공기관에서 운영하는 기관 사이에는 차이가 나타났다. 공공기관이 운영하는 보육기관이 다른 두 집단보다 높았다. 교회가 관련된 기관이 질적으로 더 낮은 경향을 나타내었으며, 구조적 특징이나 전반적인 질에서 영리기관과 비슷했다. 영리기관과 교회가 운영하지 않는 비영리기관 사이에는 전반적인 보육서비스 질에 있어서 유의미한 차이가 나타났다.

) 각 주에서 영리기관 50곳, 비영리기관 50곳을 무작위로 추출하여 200개소의 영리기관, 201개소의 비영리기관을 대상으로 조사를 실시하였다. 조사과정에서는 유아반 한 반, 영아반 한 반씩을 무작위로 선정하여 관찰조사도 실시하였다.

이러한 연구와는 관점을 다소 달리하지만, 마찬가지로 서비스공급 부문에 따른 보육서비스 질의 차이를 규명하는 연구가 있다. Bushouse는 미국의 4개의 주에서 공공기관, 영리기관, 비영리기관 등 3개의 유형의 105개 탁아소를 대상으로 한 서비스 질의 차이를 비교하는 연구를 실시하였다. 그녀는 이 연구에서 각 부문 즉, 공공부문, 영리부문, 비영리부문을 독립변수로 설정하여 서비스 질에 미치는 영향을 분석하였다. 분석결과에 따르면 공공부문, 영리부문, 비영리부문 사이에 서비스 질 향상 정책의 채택에 차이가 있는 것으로 나타났으며, 영리부문보다 질이 높으며, 비영리부문은 정부보다 다소 높은 것으로 나타났다(Bushouse, 1999: 30).

) 서비스의 질을 종속변수로 설정하지 않고 서비스 질 향상 정책(Quality Enhancing Policies)을 채택하는 정도를 종속변수로 설정한 것은 정책이 서비스의 질에 비해 보다 안정적이기 때문이라고 한다. 그녀는 유능한 교사의 확보를 위한 유인책, 교사와 학생의 비율과 학급규모, 교과과정, 부모의 참여, 인정제도 등의 요인을 통해 질향상 정책지수를 작성하였다(Bushouse, 1999: 28-29).

보육서비스 질에 관한 연구는 아니지만, 공공서비스의 질이나 효율성에 미치는 서비스 공급 부문의 영향에 관한 다양한 연구가 있다. Borcherding, Pommerehere, Schneider(1982) 등은 시장과 비시장(공공부문)의 서비스 생산 및 전달상의 상대적 효율성을 비교하는 50여 편의 경험적 연구를 요약한 바 있다. 그들의 연구는 주로 미국, 서독, 스위스, 오스트레일리아, 카나다 등과 같은 국가에서 19개 분야의 민간산출물과 공공산출물 간의 상대적 생산효율성의 비교연구에 초점을 두고 있다. 50개의 사례 중에서 40개에서는 민간공급이 공공공급보다 효율적이었으며, 전력, 재향군인병원, 쓰레기수거에 관한 3개의 연구에서는 비시장공급이 시장공급보다 효율적인 것으로 나타났다.

) 19개 분야는 항공산업, 은행, 버스서비스, 청소업무, 부채징수, 전력, 소방, 산림, 병원, 주택, 보험청구의 처리, 보험판매와 관리, 유조선 수리 및 관리, 철도, 쓰레기수거, 저축과 대부, 도살장, 수도사업, 기상관측 등이다.

또한 Ross(1987)의 연구에 의하면 전력, 정신건강, 학교버스운행과 같은 3개 분야에서 민간부문과 공공부문 사이의 성과를 비교한 결과 전력의 경우 공공부문이 민간부문보다 보다 효율적이며, 정신건강분야에서는 정부보다 민간부문에서 더욱 효율적으로 수행된다는 것이다. 반면에 학교버스의 경우 민간부문에 의한 운영이 보다 효율적이긴 하지만 공사혼합형태의 운영과 같은 제도적 장치가 단독적인 민간운영보다 높은 성과를 낸다는 것이다.

Berenyi와 Stevens(1988)는 지방정부의 공공서비스 민영화 사례를 8개 선정하여 그 효과를 분석한 연구도 있으며, 미국의 대도시에서의 공항 서비스의 민영화 효과를 분석한 연구도 있다(Truitt, 1996). 이런 연구에서는 모두 민영화의 효과가 긍정적인 것으로 나타났다. 반면에 민영화의 긍정적인 측면만이 아니라 그 한계를 다루는 논문도 있다. Moe(1987)는 민영화의 한계를 다루는 논문을 PAR에 발표한 바 있으며, Palumbo와 Maupin(1989)도 □민영화의 정치적인 측면□이란 논문을 통해 민영화의 한계를 지적하고 있다. 특히 민영화의 경우 경쟁이 없으면 그 효과를 가져 올 수 없다는 점을 강조하는 논문들도 있다(McDavid and Laliverte, 1999). 이러한 관점에서 민간위탁의 절차와 요건 등을 보다 구체적으로 제시하는 연구들도 있다(Prager, 1994; Rehfuss, 1989; McDavid and Clemens, 1987; Dehoog, 1984).

우리나라에서도 다양한 공공서비스의 공급방식에 관한 보다 근본적인 문제를 다룬 연구도 있으며(김원, 1985; 박경원, 1989; 박재희, 1998), 서비스 생산의 민간화나 혹은 민간위탁에 관한 연구도 있다(박경효, 1992; 이상수, 2000). 또한 영국의 공공서비스 공급방식의 개혁을 소개한 연구도 있다(김종순, 2000). 나아가서 특정 서비스의 민간위탁 문제를 다룬 연구로서 사회복지 서비스의 민간위탁에 관한 연구(김순양, 1988; 정윤수, 1999)나 쓰레기 수거 서비스의 민간위탁을 다룬 연구도 있다(김인외, 1999).

위에서 제시한 민간위탁의 효과에 관한 실증적 연구들에서는 대부분 민영화의 효과가 긍정적인 것으로 나타났다. 이처럼 서비스공급 부문에 따라 서비스 질이나 효율성에 차이가 나기보다는 오히려 관리상의 차이가 서비스 질이나 효율성에 차이를 가져온다는 연구들도 있다. Bushouse는 위의 연구에서 영리부문의 경우에도 자영, 사기업, 공기업으로 구분하고, 비영리부문은 재정적 측면에서 독립적인 비영리, 재정지원 받는 비영리기관, 종교단체로부터 재정지원 받는 비영리기관으로 구분하는 소위 통치구조(governance structure) 변수를 독립변수로 설정한 모델을 만들어 분석하였다(Bushouse, 1999: 14).

2) 보육서비스 관리체계와 서비스 질

보육서비스 관리체계는 크게 두 가지 측면에서 살펴 볼 수 있다. 보육시설의 관리체계는 보육시설 내부의 관리체계를 주로 지칭하지만 지방정부의 보육시설에 대한 관리체계의 특성으로서 보육시설을 평가하여 인증하는 제도의 실시 여부와 이런 제도의 엄격성도 넓은 의미의 보육시설 관리체계의 논의에 포함시키는 것이 좋다. 보육시설 내부의 관리체계 뿐만 아니라 보육시설의 핵심적인 서비스의 질을 개선하기 위해 시설평가 인증제도를 실시하고 있기 때문에 이에 대한 고찰이 필요하다. 먼저, 인증제도에 대해 간략히 검토하고, 이어서 보육시설의 관리체계를 검토하는 것이 좋을 것이다.

보육시설의 인증제도는 보육시설 운영방식과 관련된 문제이다. 보육시설의 질은 시설 운영방식에 의해서도 크게 영향을 받게된다. Corsini와 동료들은(1988)는 보육시설의 운영방식을 등록모형, 인가모형, 인증모형, 참조모형, 장학모형, 독자적지지 모형 등 6가지로 구분하여 제시하고 있다. 이 중에서 인증모형은 보육전문조직이나 단체가 보육시설의 현장조사를 실시하고, 일정한 기준에 적합한 보육시설은 인증해주되 기준에 미달되는 보육시설은 조건부로 인증하거나 제외시키는 제도이다. 그러나 보육전문가들은 시설의 양적 확대, 민간위주의 구조, 그리고 적절하지 못한 국공립 및 법인보육시설에 대한 정부지원시설, 회계감사 중심의 미흡한 지도 감독 체계 등 우리나라 보육제도의 현실을 고려하면 인증모형이 가장 효율적인 보육서비스 질 관리모형으로 보고 있다(서문희, 외 2000: 52-53).

) 등록모형은 지방 및 중앙 정부에서 보육시설의 세부적인 기준만을 제시할 뿐이며, 제출한 서류가 이 기준에 적합하다고 판단되면 별도의 현장점검 없이 보육시설로 등록되는 반면, 인가모형은 시설에 대한 현장조사나 신청자와의 면담 등을 거친 후 보육시설을 인가해 주는 것이다. 우리나라는 현재 등록모형과 인가모형의 중간형태라고 할 수 있다(Corsini et als, 1988; 서문희 외 3인, 2000: 52-53).

이와 같이 인증제도는 보육서비스의 질 향상의 가치있는 도구로서 미국 유아교육 및 프로그램의 질 향상에 기여하고 있다는 긍정적인 평가를 받고 있다. NAEYC에서 캘리포니아주 3개 지역의 92개 보육시설을 대상으로 평가 인증 참여가 프로그램의 질에 미친 영향을 연구한 결과 인증의 1차적인 목적은 잘 달성되고 있는 것으로 나타났다. 인증을 받은 시설 중 우수하다고 평가받은 시설은 61%로서 인증을 신청하지 않은 시설(10%)에 비해 6배 정도가 많은 것으로 보고되었다(서문희 외, 2000: 67-69). 뿐만 아니라 인력의 경우 보다 많은 공식적 교육 및 전문화 훈련을 받았고, 아동에게 보다 민감하게 반응하며, 아동과의 상호작용이 보다 유연하다는 것이다. 또한 교육과정의 경우 아동 중심의 활동을 더 많이 하며, 보육환경에 있어서는 아동의 발달 연령에 적합하고 학습을 촉진할 수 있는 보다 나은 물리적 환경을 갖추고 있다는 것이다. 종사자간 및 종사자와 부모 사이의 상호 작용도 더 많으며, 영양 및 급□간식 서비스, 건강 및 안전설비 면에서도 차이를 보이고 있는 것으로 밝혀졌다(Bredekamp, & Willer, 1996).

보육시설의 관리체계의 특성은 다양한 측면에서 고찰할 수 있다. 보육시설도 하나의 조직이므로 조직의 지속적인 성과 개선을 위한 모든 노력을 포함하는 총체적 품질경영(Total Quality Management)의 관점에서 관리체계의 특성을 고찰할 수도 있다(Morgan and Murgatroyd, 1994: 5; 박희봉, 1997; 김기식, 1999). 그러나 보육시설의 평가□인증제도도 기업의 TQM기법의 도입을 위한 제도적 장치인 셈이다. TQM에서 강조하는 총체적 참여, 교육과 훈련, 보상과 인정 등의 요인들이 인증평가 제도에서 운영관리, 인력관리 등에 포함되어 있다. 따라서 여기서는 보육시설의 질 평가에서 다루고 있지 않는 관리상의 주요 요인을 간략히 검토할 필요가 있다.

먼저, 보육시설 시설장의 리더십이 중요하다. 보육시설도 하나의 조직이다. 이런 조직이 소기의 목표를 달성하기 위해서는 조직구성원의 행태가 중요하다. 조직구성원들이 목표달성을 위해 자발적이며 능동적으로 그리고 협동적으로 참여하게 하는 데는 리더십이 중요하다. 조직의 높은 성과를 위해 구성원들이 노력하지 않을 수 없도록 제도적으로 강제하는 것이 필요하며, 이 경우 강력한 리더십이 요망된다(한국행정학회, 2002: 94). Hale은 좋은 리더란 학습을 수용하고, 유연하며, 의사전달을 하고, 비전에 따라 운영하고, 그리고 성과를 나누어 가지는 리더라고 한다. 그래서 조직의 사명에 초점을 맞추고 활동하며, 서로 북돋우는 분위기가 형성된 문화(nur-turing-community culture)를 가진 학습하는 조직을 만들게 되면 성과가 높게 나타난다고 한다. 이런 조직에서는 팀워크, 직원의 참여, 유연한 관리, 보상과 인정이 잘 이루어지고 있는 조직이 중요하며, 이런 조직이다. 또한 이런 조직에서는 리더가 직원에게 생산성을 높일 수 있는 상황을 제공하는 것이 리더의 핵심적 역할이라는 것을 안다는 것이다(Hale, 1996: 140-149).

어떠한 리더십이 조직의 성과 향상에 보다 적합한가에 대해서는 오래 동안 다양한 이론이 전개되어 왔다. 이런 유형 중에 가장 전통적인 리더십 유형이 Lippit와 White(1958)의 유형이다. 그들은 조직에 있어서 권한의 행사와 의사결정에 부하의 참여를 기준으로 리더십의 유형을 권위형, 민주형, 자유방임형으로 분류하였다. 권위형은 리더가 자신의 판단이 항상 옳다고 생각하고, 모든 결정을 독단으로 행하며, 부하들에게 명령하고 지시하는 유형으로서 부하들은 결정된 사항만을 집행□수행하는 의무만 진다. 반면에 민주형은 부하직원이나 집단구성원의 의견을 충분히 반영하여 처리하는 인간중심의 유형이다. 자유방임형은 리더가 부하들에게 모든 일을 맡겨버리고 부하들이 알아서 처리하는 유형이다. 이런 유형 중 민주형 리더십의 경우 조직구성원의 창의력과 생산성을 가장 높일 수 있다고 한다(김인, 2000: 228-229).

또한 조직이 변화의 도전을 극복하도록 변화를 효과적으로 이끄는 리더의 능력으로서 변혁적 리더십(transformational leadership)을 들 수 있다(Yukl, 1994). 이런 리더십은 조직변화의 필요성을 감지하고, 그러한 변화를 위해 새로운 비전을 제시한다. 부하들에게 새로운 비젼을 제시하고, 환경변화에 민감하게 대처하고, 신념과 이상에 대한 확신을 가지고 있다. 또한 이런 리더십은 부하들 사이에 신뢰를 구축하고, 다양성과 창의성을 존중하며, 업무수행의 의미를 발견하고 업무수행에 헌신하도록 한다는 것이다(오석홍, 1998: 498). 따라서 이런 리더십을 가진 보육시설일수록 높은 성과, 높은 서비스 질을 가져올 것이다.

보육시설의 시설설비, 내외적 환경, 집단의 규모, 교사 대 아동 비율 등의 물리적 구조적 요인은 주로 법적 제도적 장치를 통해서 최소한의 기준이 제시되고 있다. 이러한 기준이 엄격할수록 보육의 질이 높아진다. 미국에서도 강력한 보육의 질적 기준을 법으로 정하고 있는 지역의 보육서비스 질이 높은 것으로 파악되고 있다. 높은 규제규정을 가진 주에서는 질 낮은 보육기관이 별로 발견되지 않았다. 인준을 받은 프로그램이나 특별한 재정지원 기준을 충족시키는 프로그램 같이 어떤 기준을 추가로 더 적용하는 기관의 질이 더 높았다. 공공보육기관, 직장보육시설, 높은 기준으로 재정지원을 받는 보육기관이 높은 질을 보이고 있다. 따라서 아동에게 제공되는 보육의 질에 대해 정부 규제와 기준의 제정이 긍정적이다. 이런 기준은 사립 기관에도 마찬가지로 적용될 수 있으며, 질에 영향을 주는 데 효과적임을 알 수 있다(Cost, Quality, and Outcomes Study Team, 1995: 40-44).

보육시설의 규모가 서비스 질에 영향을 미칠 수 있다. 공공정책 및 행정학 분야에서 □소규모가 더욱 좋다□는 것은 공공선택론의 핵심적 주제중의 하나이다(Lee, Michael, 1996: 596). 특히, 얼굴을 맞대고 서비스를 제공하거나 혹은 정신적 변화를 목표로 하는 교육 등의 서비스에 있어서는 소규모의 서비스 생산규모가 보다 높은 성과를 가져온다는 것이다. 학교체제가 너무 크면 보다 동질적인 이웃의 어린이들에게 서비스를 제공하도록 보다 작은 체제로 분할해야 한다는 것이다(Ostrom, 1973: 38). 이와 같은 관점은 교육성과에 관한 연구에서도 밝혀진 바 있다(Lee, Michael, 1996: 604). 이런 맥락에서 보면 아동수와 학급규모의 측면에서 대규모의 보육시설보다 중소규모의 보육시설이 보다 높은 서비스 질을 가져올 수 있을 것이다.

이러한 연구와는 달리 아동 보육의 질을 유아기관 환경의 구조적 요인과 관련시킨 연구도 있다. 이 연구에 따르면, 아동 대 교사 비율, 교직원의 교육 수준 등이 모두 기관의 질을 예측하는 변인이었다. 교사의 비율이 낮을수록, 교직원의 교육 수준이 높을수록 더 높은 보육의 질적 수준을 예상할 수 있었다(정기원 외 1995: 30; Phillips and Howes, 1987).

3) 보육서비스 기관의 환경과 서비스 질

보육서비스는 시설을 이용하는 학부모의 특성이나 그 기관이 위치하고 있는 지리적 특성에 의해서도 영향을 받게된다.

먼저, 학부모의 사회경제적 특성은 보육시설에 여러 가지로 영향을 미칠 수 있다. 가장 분명한 것은 보육비의 수준이 부모들의 소득수준을 반영하며, 이런 보육비의 수준이 보육서비스의 질에 영향을 미칠 수 있다. 물론 보육비의 수준이 서비스 질에 영향을 미치지 않는다는 연구도 있으며(Cost, Quality, and Child Outcomes Study Team, 1995; Bushouse, 1999: 13), 그 관계가 선형이라는 연구결과도 있으며(Goelman and Pence, 1987), 중산층 자녀들이 다니는 보육시설이 하류층이나 상류층 자녀들이 다니는 시설보다 보육서비스의 질이 낮아 그 관계가 곡선형(curvilinear)이라는 연구도 있다(Whitebook, et al, 1989).

보육시설은 특정한 지역에 위치하여 서비스를 제공한다. 보육시설이 제공되는 지역이 대도시인지 아니면 중소도시인지, 아니면 소도시인지에 따라 서비스의 질이 차이가 날 수 있다. 보육시설의 유형과 시설이 위치한 지역에 따른 보육서비스 질의 차이에 관한 한 연구에서 지역별 차이보다는 유형별 차이가 뚜렷한 것으로 나타났다. 그러나 세 지역 중에서 중소도시가 비록 근소한 차이지만 다소 서비스의 질이 좋은 것으로 나타났다(정기원 외, 1995: 94).

보육시설을 선택하는 데 있어서 지리적 근접성이 통상적으로 중요하다(Mauser, 1993). 따라서 한 지역에 다른 보육시설이 위치하고 있어 시설간의 경쟁이 생겨나고 이것은 서비스 질에 영향을 미칠 수 있다. 이런 경쟁 중에서도 시설 상호 간에 가격 경쟁이 있으면 서비스 질이 낮아질 것이라고 보고 있다. 보육료를 낮추게 되고, 이런 경우 자연히 교사의 급료를 낮추게 되며, 당연히 교육 투자의 비율도 낮아질 것이기 때문이다. 반면에 시설간에 보육서비스의 질 경쟁이 붙게 되면 서비스의 질이 높아질 것이라는 것이다. 서로 질 경쟁을 하고 있는 시설들은 몬테소리(Montessori)나 레지오 에밀리아(Reggio Emilia) 등의 전문 교과과정을 채택하거나 혹은 아동 개인에게도 높은 관심을 기울이는 등 서비스의 질이 높아질 가능성이 있다(Bushouse, 1999: 12-13). 그러나 시설간에 경쟁이 생기면 가격 경쟁과 질 경쟁이 함께 작용할 가능성이 많다.

) 쓰레기수거 서비스를 통해 도시공공서비스 공급의 경쟁성과 그 메커니즘을 연구한 논문이 있으나 이 논문은 경쟁성이 서비스 성과에 어떻게 영향을 미치는가를 연구한 것은 아니다(홍완식, 1999: 179-201).

Ⅲ. 보육시설 유형별 서비스 질 평가 및 영향요인 조사설계

1. 보육서비스 질 측정 지표 선정 및 독립변수의 설정

1) 보육서비스 질의 영역과 측정지표 선정

보육서비스의 질을 평가하는 평가영역이나 구체적인 소영역과 평가지표 등이 각 평가기관마다 다소 다르다. 같은 한국보건사회연구원에서 발간한 보육서비스 질 평가와 관련한 보고서에서도 차이가 나고 있다. 특히 후자의 경우에는 보육의 개념에 대한 약간의 변화도 나타나기 때문이기도 하겠지만, 시간이 지남에 따라 보육환경을 둘러싸고 있는 사회환경이 급속히 변화하기 때문이다. 보육의 핵심적인 요소의 선정 문제는 사실 보육학자들의 주요 관심사이며, 그들이 전문가이다. 그래서 가능하면 그들의 견해에 따르도록 하는 것이 마땅하다. 또한 평가척도가 언제 개발되었느냐와 그리고 실제 여러 지방정부에서 보육시설 평가에서 사용하고 있는 평가척도도 고려하는 것이 마땅할 것이다. 이런 관점에서 본다면 한국보건사회교육원의 서문희 등의 팀이 2000년에 개발한 평가척도는 다른 척도에 비해 상당히 종합적이며 실제 많은 자치단체에서 활용하고 있어 보육서비스 질 평가척도로 활용하기에는 가장 적합하다. 게다가, 이들은 한국의 여러 전문가들을 통한 회의, 의견수렴 등의 절차를 거쳐 평가척도안을 개발하였고, 이를 기초로 하여 2000년에 다시 평가지표를 수정□개발하였다. 이 안을 다시 보육시설 원장 80명, 보육관련 학계 및 전문가 20명을 대상으로 타당성 및 각 문항에 대한 적합성 측면에서 점검하기 위해 설문조사 및 델파이 조사를 실시하였다. 이 평가척도에 따르면 시설 운영(15), 보육인력(19), 교육과정(24), 보육환경(20), 건강□영양□안전(28), 부모참여 및 지역사회와의 연계(12)의 6개 영역, 21개 소영역, 118개 평가지표로 구성되어 있다.

그러나 이와 같은 종합적인 보육서비스 질 평가척도를 사용하여 질을 측정하는 것이 바람직하나, 실제 본 연구에서 이 평가척도를 그대로 활용하기에는 몇 가지 문제가 있다. 먼저, 이 평가척도도 본 연구에서 활용하기에는 평가문항이 너무 많다. 따라서 본 연구에서는 보다 간소한 평가척도를 사용하는 것이 바람직할 것이다. 왜냐하면, 본 연구는 보육서비스의 질을 단순히 측정하는 것이 아니고 이런 서비스의 질에 영향을 미치는 요인도 함께 연구하는 것이므로 조사의 분량과 관련한 한계가 있기 때문이다. 따라서 이 평가척도에 표시되어 있는 □반드시 충족되어야 하는 평가지표□ 소위 필수 문항이 36개 있다. 이를 모두 포함시키고, 필수 문항이 모든 영역을 포괄하고 있지 못하여 그 외에 이 척도에서 추가로 문항을 더 선정하고자 한다. 본 연구에서는 먼저 6개 영역 모두를 포괄하면서 영역별로 약 40%가 포함되도록 하고, 필수문항을 모두 포함하며, 그 외에 다른 체계에서 중요하게 고려하고 있는 문항을 선별하여 총 6개 영역 48개 문항으로 축소하였다.

) 종합적인 성과측정체제를 성공적으로 구축하고 실제 성과를 측정하는 것은 그만큼 비용도 많이 들며, 쉽지도 않고 시간도 많이 걸린다. 그러나 이와 같은 종합적인 성과측정체제는 정부나 혹은 하나의 정부기관이 이러한 모든 성과차원에서 어느 정도 잘 운영되고 있는지에 대해 정보를 제공해 준다(Grizzle, 1999: 329- 330).

) 그 결과 운영관리(6), 보육인력(8), 보육과정(10), 보육환경(8), 건강□영양□안전(12), 부모참여(4)이다.

두 번째 문제는 보육서비스의 질과 관련된 문제인데, 이런 보육서비스 질도 따지고 보면 보육서비스의 핵심적인 것이 있고, 이런 서비스의 질에 영향을 미치는 요인도 있다. 그래서 본 연구에서는 보육서비스의 질을 각 6개 영역(또는 요인)별로 분석해 보고, 동시에 이들을 종합한 보육서비스의 질도 검토해 보고자 한다.

2) 독립변수의 선정

(1) 공급체계

먼저, 보육시설 공급체계와 관련하여 정부, 시장, 비영리단체를 나타내는 국공립보육시설, 민간개인보육시설, 민간법인보육시설로 구분하고자 한다. 이것은 시설유형에 따라 서비스 질에 차이가 날 것으로 판단되기 때문이다(Cost, Quality, and Outcomes Study Team, 1995: 40-44; Bushouse, 1999: 30).

) 그리고 일반 공공서비스의 공급 구분과는 달리 보육서비스의 특성에 따라 나타나는 유형으로서 기업의 직원들을 위한 직장보육시설, 규모의 영세성 때문에 따로 구분하는 민간개인보유시설의 한 유형인 놀이방도 있으나, 전자의 경우 사례가 극히 드물며, 후자의 경우 규모의 영세성 때문에 부문별 비교에서 영향을 미칠 수 있으므로 분석에서 제외하였다.

(2) 관리체계

보육시설의 관리체계와 관련한 특성으로서는 시설규모, 리더십, 인증제도, 시설장의 특성, 시설의 재정상태, 교사의 특성 등으로 나눌 수 있다. 먼저, 보육시설의 규모가 서비스 질에 영향을 미칠 수 있다. 따라서 시설의 규모는 다양하게 파악하고 있으나 보육시설의 아동 수에 따라 시설규모를 대중소로 구분하고자 한다. 대규모의 보육시설보다 중규모의 보육시설이, 중규모보다 소규모의 보육시설이 보다 높은 서비스 질을 가져올 수 있을 것이다(Lee, Michael, 1996: 596). 영유아 40인 미만의 보육시설의 경우 보육교사가 시설장을 겸임할 수 있는 영세규모로 규정하고 있으며, 영유아 100인 이상의 경우 간호사, 영양사 등을 두도록 규정하고 있어 영유아 40민 미만 소, 40인 이상 100인 미만 중, 100인 이상은 대로 구분하고자 한다(보건복지부, 2001: 57).

리더십은 변혁적 리더십과 권위적 리더십 두 유형을 사용하였으며(Yukl, 1994; 김인, 2000: 228-229), 두 변수 모두 연속적인 변수로 처리하였다. 즉, 변혁적 리더십과 권위적 리더십을 리커트척도(Likert Type Scale)를 통해 측정하였다.

인증제도는 앞에서도 논의한 바처럼 보육서비스의 질을 일정수준으로 향상하는 데 크게 기여하게 된다. 보육시설의 개설은 신고제로서 운영되고 있어 일정한 자격을 갖춘 자가 시설을 갖추어 신고를 하고 보육아동 정원을 배정 받으면 보육시설을 개설할 수 있다. 시설 설치의 신고제는 엄격하지 않은 시설장의 기준, 구체적이지 못한 시설 설비 및 안전 기준, 그리고 기준의 엄격하지 않은 적용과 더불어 시설에 대한 감독 기능이 제대로 이루어지지 못하고 있다. 따라서 광역자치단체가 보육시설의 인증제도를 실시하고 있느냐의 여부와 보육시설이 인증을 위한 평가프로그램에 참여하고 있느냐의 여부도 보육서비스 질에 크게 영향을 미칠 것으로 판단된다(Bredekamp & Willer, 1996; 서문희 외, 2000: 67-69). 인증제도 실시의 경우 실시 여부와 그리고 인증제도 평가에 참여 여부를 각각 독립변수로 선정하고자 하며, 실시 여부와 참여 여부를 통해 측정한다. 학력은 5점 척도를 통해 측정하며

) 현재 16개 시□도 중 시범보육시설 선정단계이지만 평가를 실시하는 곳은 서울특별시, 경기도, 부산광역시의 3곳에 지나지 않는다(서문희, 2000: 134). 그러나 총 232개 자치시□군□구 중 16.4%는 모범보육시설 선정을 위하여, 국공립보육시설을 민간에 위탁하여 운영하고 있는 시□군□구의 18.5%는 위탁과 관련하여 보육시설 평가를 실시하고 있는 것으로 조사됨(서문희 외, 2000: 21).

보육시설의 아동대 교사의 비율, 교사의 경력, 교사의 학력, 교사의 자격, 교사의 지속적 근무기간 등이 보육시설의 질에 영향을 미칠 수 있으므로 이런 변수들을 독립변수로 설정하고자 한다(정기원 외 1995: 30). 이런 변수들은 서비스 질과 긍정적인 관계가 있을 것이다.

시설장의 특성으로서 시설장의 연령과 성별을 독립변수로 선정하였다. 시설장의 연령은 개별 연령으로 측정하기보다는 30, 40대의 젊은층과 50대 이상의 장년층으로 구분하고자 한다. 시설장의 성별에 따라 시설의 운영방식과 서비스의 질에도 차이가 날 것으로 생각된다.

시설의 재정상태로서 재정상태의 양호성, 교육투자비의 비율은 백분율, 정부재정지원의 규모는 금액으로 측정하고자 한다.

교사의 학력, 경력, 지속근무기간 등은 5점 척도로 사용하고자 한다. 각 변수들은 모두 보육시설의 특성을 나타내기 때문에 시설에 종사하고 있는 교사 모두의 평균값을 시설의 대표치로 사용하고자 한다. 교사의 자격 정도는 1급 교사가 전체 교사 중에서 차지하는 비율로 측정하고자 한다. 학생/교사의 비율은 교사 1인당 학생의 수로 측정하고자 한다.

) 교육수준, 경력, 지속근무기간 등을 실제 기간으로 측정하지 않고 5점 척도를 사용하는 것에 대해 문제가 될 수 있다. 그러나 의미있게 여겨지는 것은 실제 기간이라기보다는 그 수준이다. 따라서 사회과학분야에서 일반적으로 사용하고 있는 질적 수준을 측정하는 5점 평정척도를 사용한 것이다.

(3)통제변수

보육시설이 위치하고 있는 코뮤니티의 특성은 통제변수로서 설정되었다. 보육시설은 특정한 지역에 위치하여 서비스를 제공한다. 보육시설이 제공되는 지역이 대도시인지 아니면 중소도시인지, 아니면 소도시인지에 따라 서비스의 질이 차이가 날 수 있다(정기원 외, 1995: 94). 이처럼 시설이 위치한 지역으로서 대도시, 중소도시, 농어촌으로 구분하는 것은 이와 같은 지리적 위치가 보육서비스의 물리적□구조적 영역에 영향을 미칠 것이며, 동시에 교육활동의 질에도 차이가 나서 전체적으로 보육시설의 서비스 질에 차이를 초래할 것으로 여겨지기 때문이다.

보육시설이 인근의 다른 보육시설과의 가격경쟁성과 명성 경쟁성을 어느 정도 하는지를 중요 변수로 설정하고자 한다. 왜냐하면 보육시설 간에 가격 경쟁이 있으면 서비스의 질이 낮아질 것이며, 보육시설의 명성 경쟁이 붙게 되면 서비스의 질이 높아질 것이기 때문이다(Bushouse, 1999). 보육시설이 직면하는 명성 및 가격 경쟁성은 5점 척도를 통해서 측정하고자 한다.

학부모의 생활수준은 보육시설의 질에 영향을 미칠 수 있다. 부모들의 소득수준이 낮으면 지불능력도 낮을 것이며, 따라서 질 높은 보육서비스보다는 값싼 보육서비스를 원할 수도 있기 때문이다. 따라서 부모들의 생활수준이 낮으면 보육서비스 수준도 낮을 것으로 사료된다. 소득수준은 정확히 측정이 어렵고, 생활수준은 상당히 주관성을 띠게 된다. 아동들의 부모들의 평균적인 생활 수준이 다소 주관성을 띠겠지만 자료 수집의 편의 때문에 이를 학부모의 사회경제적 특성의 변수로 삼고자 한다(Cost, Quality, and Child Outcomes Study Team, 1995; Bushouse, 1999: 13). 학부모의 생활수준은 5점 척도를 통해서 측정하고자 한다.

2. 변수목록의 작성 및 신뢰도 측정

위에서 논의한 변수들이 광의의 서비스 질이나 협의의 서비스 질에 영향을 미치는 변수들이다. 그러나 서비스 영역 중에는 보육환경의 질은 거의 물리적인 측면만을 포함하고 있어 행태에 영향을 미치는 독립변수들을 제외하는 것이 바람직할 것이다.

위에서 논의한 내용을 기초로 하여 변수들을 선정□정리하여 변수목록을 제시하면 다음 <표 3-1>과 같다.

아래의 변수목록 및 신뢰도 분석표에서 보면 보육시설의 질을 나타내는 Scale Alpha 값이 .8000을 넘고 있어 척도의 신뢰도에는 별 문제가 없다. 다만 권위적 리더십의 경우 교사들에게 모든 일을 맡겨버리고 스스로 알아서 처리하게 한다는 권한의 위임항목은 신뢰도를 상당히 저하시키고 있어 척도에서 제외하였다. 이 문항은 권위적 리더십의 특성과 반대되는 민주적 리더십의 특성을 제시하였는데, 응답자에게 혼란을 준 것으로 판단된다. Scale Alpha란에 빈칸으로 제시된 것은 신뢰도 측정이 필요하지 않은 경우이다.

<표 3-1> 보육서비스 질 및 영향요인 변수목록 및 신뢰도 측정
구 분	구 분	독립변수	측정지표	(Scale Alpha)
공급 체계	공급유형	시설 설립 유형	①국공립, ②민간법인, ③민간개인, ④놀이방
관리체계	시설규모	아동수	소(40인 미만), 중(40인 이상 100인 미만), 대(100인 이상)
	리더십	변혁적 리더십 정도	①솔선수범정도, ②배려□관심정도, ③성과 기대 정도, ④ 비젼설정□ 공유정도	.8551
		권위적 리더십 정도*	①명령과 지시 정도, ② 집행 및 수행 의무 부과 정도, ③의사결정에의 배제 정도	.8113
	인증제도	인증제도실시여부	①부산광역시(실시), ②기타(미실시)
		인증제도 평가참여	①참여한 시설, ②불참시설
	시설장의 특성	연령	①50대이상, ②50대 미만
		성별	①남 ②여
	시설의 재정상태	재정상태의 양호성	5점 척도
		교육투자비의 비율	백분율
	교사의 특성	교사의 학력	평균 교육수준(5점척도)
		교사의 경력	평균 경력기간(5점척도)
		교사의 지속근무기간	평균 지속근무기간(5점척도)
		교사의 자격정도	전체교사 중 1급 교사의 비율
		학생/교사의 비율	교사 1인 당 학생 수
통제 변수	코뮤니티의 특성	시설 위치지역의 유형	①대도시, ②중소도시, ③읍면지역
		시설의 경쟁 정도	①가격경쟁정도, ②명성경쟁정도
		학부모의 생활수준	5점 척도
종속 변수	보육 서비스 질	운영관리	□시설운영규정에 따른 시설운영 정도, □시설운영일지의 보관의 정도, □보육일지의 작성 및 보관 정도, □아동의 생활기록부 작성 및 보관 정도, □입소신청자 명부 및 입소아동 연명부 기록 및 보관 정도, □보육교사 대 영유아 비율의 법적 기준 준수정도	.8146
		보육인력관리	□보육교사의 보수교육참가 정도, □시설장 및 보육교사의 자격소지 정도, □보육교사의 법적 보수수준 준수정도, □보육교사의 3대 보험가입 정도, □보육교사의 휴식공간 확보 정도, □보육교사에 관한 문서 보관 정도, □보육교사의 건강검진 정도, □ 보육교사에 대한 평가의 민주성	.8080
		교육과정운영 및 평가	□보육계획안 수립 및 운영의 충실성, □교육활동의 균형성, □아동 참여 유도정도 □대화시 아동의 발달수준 고려 정도, □아동의 질문과 요구에의 반응성, □긍정적 지도 정도, □ 아동의 발달수준에 따른 교육정도, □협동성 육성정도, □교재와 교구의 다양성, ⑩자체평가 및 기록의 보관 정도	.8986
		보육환경	①소음정도, ②냉난방정도, ③조명시설의 우수성, ④실내공간의 구성정도, ⑤전기 안전 시설 양호성, ⑥건물의안전시설의 양호성, ⑦변기 및 세척기의 충분성, ⑧실내공간의 충분성	.8180
		건강□영양□안전	①건강검진 관리의 정도, ②예방접종 관리정도, ③보육실의 청결성, ④세면실과 화장실의 청결성, ⑤아동의 청결성 유지정도, ⑥급간식의 게시 및 통지 정도,⑦인스턴트식품 공급 억제정도, ⑧ 구급약품 비치정도, ⑨방재시설 준비정도, ⑩ 화재보험 가입정도, ⑪비상용품의 사용방법 및 대처방법 숙지정도, ⑫위험한 물건의 보관정도	.8799
		부모참여 및 지역사회연계	①부모 교육실시 정도, ②부모 개별면담 정도 ③지역사회와의 연계정도, ④지역주민에게 시설의 개방 정도	.8523
* 시설유형에서 직장보육시설은 해당 응답자가 없어 제외하였음. **권위적 리더십 정도에서 권한의 위임 문항은 Scale Alpha 분석에서 신뢰도수준을 크게 저하하여 제외하였음.

3. 자료의 수집

본 연구의 지리적 범위는 부산광역시와 울산광역시, 그리고 경남의 양산시, 김해시를 대상으로 선정하였다. 부산광역시와 울산광역시는 대도시이며, 산하에 기장군과 울주군을 포함하고 있다. 그러나 부산광역시는 보육시설인증평가제를 실시하고 있으나 울산광역시는 아직 실시하고 있지 않다. 이런 점에서 보육시설의 인증평가실시 여부의 효과를 평가하기 위해서 두 도시를 연구대상지역으로 포함시켰다. 또한 중소도시를 연구대상에 포함시키기 위해 양산과 김해시를 조사대상에 포함시켰다.

) 인증평가제도의 효과나 도시규모의 효과 등을 보다 신뢰성 있게 분석하기 위해서는 조사대상지역을 더 늘여야 하나, 연구 역량과 관련하여 위의 도시에 한정하였다.

조사 대상 지역의 유형별 보육시설의 수와 이에 따른 표본의 수, 회수된 설문조사의 수를 정리하면 다음 <표 3-2>와 같다.

<표 3-2> 설립유형별 지역별 보육시설 수 및 조사대상 수

	부산광역시	울산광역시	양산시	김해시	기장군	울주군	분석설문지수
국공립	100( 40)*	13( 5)	2(2)	7(7)	1(1)	4(4)	49( 59)
민간법인	113( 40)	3( 3)	8(8)	7(7)	6(6)	4(4)	37( 68)
민간개인	665(300)	252(100)	52(25)	105(40)	14(10)	36(15)	104(490)
단체**	7	5	1	1	0	0
놀이방***	317	66	53	84	7	28
계	1202	339	116	204	28	72	190(621)

* (  ) 숫자는 표본으로 조사대상으로 선정된 기관의 수임.

** 직장에 부속된 단체시설은 그 숫자가 적으며, 군지역에는 없으므로 본 연구에서 제외하였음.

*** 놀이방은 규모가 영세하고 서비스 질의 평가체계를 달리하고 있어 본 연구에서 제외하였음.

출처: 보건복지부 2002년도 전국보육시설일람표를 통해 시설의 수를 세어 표를 작성한 것임.

위의 표에서 보면 총 621개 시설을 표본으로 선정하여 설문지를 발송하였으며, 회수된 설문지수는 190개이다. 약 30.6%의 회수율을 나타내고 있어 우편설문조사에서 응답비율이 낮은 것은 아니다. 그러나 민간개인시설의 경우 응답율이 21.2%에 지나지 않아 회수율이 낮은 편이다.

회수된 설문지를 보육시설의 설립유형별 및 지역별로 분류해 보니, 대도시의 경우 국공립시설 43개소, 민간법인시설 23개소, 민간개인시설 62개소, 중소도시의 경우 국공립시설 2개소, 민간법인 시설 8개소, 민간개인시설 31개소, 군지역의 경우 국공립 4개소, 민간법인 6개소, 민간개인 11개소로 나타났다. 따라서 시설유형별로 보면 국공립시설 49개소, 민간법인 37개소, 민간개인시설 104개소 총 190개소가 분석에 포함되었다.

조사방법은 국공립과 민간법인의 경우 배포식 방법을 통해 설문지를 각 시설에 배포하였으며, 일정한 시기 후에 우편으로 회수하는 방법을 사용하였다. 민간개인의 경우에는 민간개인의 경우에는 우편으로 발송하고 우편으로 회수하였다.

조사 내용과 관련하여 가장 응답하기 적합한 사람은 시설의 교사이기 때문에 선임교사를 응답자로 지정하였다.

Ⅳ. 공급유형별 보육서비스 질 차이 분석 및 보육서비스 질 영향요인 분석

1. 보육시설 공급유형별 보육서비스 질 차이 분석

먼저, 보육서비스의 질을 운영관리, 보육인력관리, 교육활동, 보육환경, 건강□안전□영양, 부모참여 등 6개의 영역으로 나누고, 다음으로 이들 영역 중에서 보육서비스의 보다 직접적인 영역인 교육활동, 보육환경, 건강□안전□영양을 포함하는 협의의 보육서비스 질, 그리고 6개의 영역을 모두 포함하는 광의의 보육서비스로 구분하여 시설유형별 서비스 질 차이를 분석하고자 한다.

아래 <표 4-1>은 이와 같이 보육시설 유형별 보육서비스 질 차이를 분석한 결과이다.

<표 4-1> 시설유형별 보육서비스 질 차이 분석

		평균	표준편차	F값	유의확률
운영관리	국공립	4.7403	.3854	25.733	.000
	민간법인	4.7828	.3691
	민간개인	4.0492	.7511
보육인력관리	국공립	4.4848	.3762	30.252	.000
	민간법인	4.4508	.4204
	민간개인	3.7313	.6869
교육활동	국공립	4.3023	.4820	1.734	.181
	민간법인	4.4250	.5978
	민간개인	4.1952	.6181
보육환경	국공립	4.0698	.5966	1.979	.142
	민간법인	4.3561	.5763
	민간개인	4.1692	.6678
건강□안전□영양	국공립	4.4729	.4902	2.836	.062
	민간법인	4.6344	.3507
	민간개인	4.3750	.5531
부모참여	국공립	3.8944	.7842	6.560	.002
	민간법인	4.1328	.6690
	민간개인	3.4769	1.0456
협의의 보육서비스 질*	국공립	4.2998	.4363	2.539	.083
	민간법인	4.4975	.4446
	민간개인	4.2497	.5567
종합적 보육서비스 질*	국공립	4.3482	.4008	12.834	.000
	민간법인	4.4878	.3864
	민간개인	3.9715	.5817

* 조사대상 표본수: 국공립(43), 민간법인(33), 민간개인(94)

* 협의의 보육서비스 질은 교육활동, 보육환경, 건강□안전□영양 등 핵심적인 보육서비스 질임.

** 종합적인 보육서비스 질은 협의의 보육서비스 질과 더불어 인력관리, 보육인력관리, 부모 참여를 포함하는 광의의 보육서비스 질을 의미함.

위의 표에서 보면 운영관리의 질적 측정치 값에 있어서는 국공립시설의 경우 4.7403인데 비해, 민간법인시설의 운영관리의 질은 4.7828이며, 민간개인의 경우 4.0492로 나타났다. 전체적으로 보면 비교적 운영관리가 잘 이루어지고 있다고 볼 수 있으나, 국공립시설과 민간법인 사이에는 질적 차이가 별로 없으나 이들 두 기관들과 민간개인시설 사이에는 상당한 차이가 나고 있으며, 이런 차이가 통계적으로도 유의미하다(Pro-value=.000).

보육인력 관리의 질적 측정치 값에 있어서는 국공립시설의 경우 4.4848인데 비해, 민간법인시설의 운영관리의 질은 4.4508이며, 민간개인의 경우 3.7313으로 나타났다. 전체적으로 보면 운영관리에 비해서는 보육인력관리의 질이 떨어지고 있다. 국공립시설과 민간법인 사이에는 질적 차이가 별로 없으나 이들 두 기관들과 민간개인시설 사이에는 상당한 차이가 나고 있다. 이런 차이가 통계적으로도 유의미하다(Pro-value=.000).

보육과정의 질적 측정치 값에 있어서는 국공립시설의 경우 4.3023인데 비해, 민간법인시설의 경우 4.4250이며, 민간개인의 경우 4.1952로 나타났다. 전체적으로 보면 세 시설 사이에 차이가 위의 운영관리나 보육인력관리의 경우보다 적게 차이가 난다. 또한 민간법인이 국공립보다 오히려 질적 수준이 근소한 차이로 다소 높다. 그리고 세 집간 간에는 보육과정의 질적 측면에서는 통계적으로 유의미한 차이가 난다고 볼 수는 없다(Pro-value=.181).

보육환경의 질적 측정치 값에 있어서는 국공립시설의 경우 4.0698인데 비해, 민간법인시설의 경우 4.3561이며, 민간개인의 경우 4.1692로 나타났다. 전체적으로 보면 세 시설 사이에 약간의 차이가 나고 있으며, 특히 보육환경에 있어서는 민간법인이 국공립보다 상당히 질이 좋은 것으로 나타났다. 동시에 민간개인은 민간법인보다는 보육환경이 좋지는 않으나, 국공립보다 더욱 보육환경이 좋은 것으로 나타났다. 그러나 이런 차이가 통계적으로 유의미하게 차이가 난다고 볼 수는 없다(Pro-value=.142).

건강□안전□영양의 질적 측정치 값에 있어서는 국공립시설의 경우 4.4729인데 비해, 민간법인시설의 운영관리의 질은 4.6344이며, 민간개인의 경우 4.3750으로 나타났다. 전체적으로 보면 세 시설 사이에 질적 차이가 다소 작다. 또한 민간법인이 국공립보다 오히려 질적 수준이 높으며, 국공립은 민간개인보다는 다소 높다. 그러나 이런 세 집간 간에 건강□안전□영양의 질적 측면에서는 통계적으로 유의수준 .05에서는 유의미한 차이가 나지 않으나, .10에서는 통계적으로 유의미한 차이가 난다(Pro-value=.062).

부모의 참여 및 지역사회연계의 질적 측정치 값에 있어서는 국공립시설의 경우 3.8944인데 비해, 민간법인시설의 경우 4.1328이며, 민간개인의 경우 3.4769로 나타났다. 전체적으로 보면 세 시설 사이에 상당한 차이가 나고 있다. 그 중에서 민간법인의 경우가 가장 값이 높아 학부모들을 대상으로 부모교육프로그램을 실시한다거나 혹은 부모개별 면담을 실시하는 측면에서 가장 잘 하고 있다는 것이다. 그리고 민간 개인 시설의 경우 가장 잘 하지 못하고 있다는 것이다. 이런 차이는 통계적으로도 상당한 유의미한 차이를 보이고 있다(Pro-value=.002).

보육시설의 교육활동, 보육시설의 환경, 보육시설의 건강□안전□영양 등 보육서비스의 핵심적인 측면에서의 질에 있어서는 국공립시설의 경우 4.2998인데 비해, 민간법인시설의 경우 4.4975이며, 민간개인의 경우 4.2497로 나타났다. 전체적으로 보면 세 시설 사이에 약간의 차이가 나고 있으며, 민간법인의 경우가 가장 좋다. 그러나 국공립과 민간개인의 경우에는 거의 차이가 나지 않고 있다. 그리고 이와 같은 좁은 의미에서의 서비스 질적 차이는 통계적으로 유의수준 .05에서는 유의미한 차이가 나지 않으나, .10에서는 통계적으로 유의미한 차이가 난다(Pro-value=.062).

끝으로, 위의 보육시설의 질적 측면을 모두 포괄하는 종합적인 질의 측면에서는 국공립시설의 경우 4.3482인데 비해, 민간법인시설의 경우 4.4878이며, 민간개인의 경우 3.9715로 나타났다. 전체적으로 보면 세 시설 사이에 상당한 차이가 나고 있다. 그 중에서 민간법인의 경우가 가장 서비스의 질이 높은 것으로 나타났으며, 그 다음으로 국공립시설의 질이 민간개인 시설이 가장 질이 낮은 것으로 나타났다. 그리고 이 세 집단 사이의 종합적인 서비스 질에 있어서는 통계적으로 상당히 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다(Pro-value=.000).

2. 보육시설 설립유형이 보육서비스 질에 미치는 영향 분석

위에서 보육시설 설립유형별 서비스 질의 차이를 분석하였다. 이런 분석결과에 따르면 설립유형이 보육서비스 질의 차이를 어느 정도 설명해주는 지 알 수가 없다. 따라서 보육시설 설립유형이 종합적인 보육서비스 질에 미치는 영향을 분석하기 위해 설립유형만을 독립변수로 설정하여 회귀분석을 실시한 결과는 다음 <표 4-2>와 같다.

<표 4-2> 보육시설 설립유형이 보육서비스 질에 미치는 영향에 관한 회귀분석

모형	회귀계수(b)	표준오차	표준회귀계수(□)	t값	유의확률	VIF
(상수)	4.348	.082		53.290	.000
민간법인시설*	.140	.126	.094	1.109	.269	1.392
민간개인시설*	-.499	.100	-.426	-5.006	.000	1.392

N=114, F값=22.385, 유의확률=.000, R2= .233, Adjusted R2=.223

* 보육시설의 설립유형은 모조변수(Dummy Variable)이며, 국공립시설이 기준 변수임.

위의 표는 보육시설 유형만이 서비스 질에 미치는 영향을 분석한 것으로서 보육시설의 유형이 모조변수로서 독립변수로 사용되었다. 분석결과에 따르면, 국공립시설의 종합적인 보육시설의 질은4.348이며, 민간개인시설은 국공립시설에 비해 .499가 적은 것으로 나타났으며, 통계적으로도 유의미하다. 반면에 민간법인시설은 국공립 시설에 비해 .140 적은 것으로 나타났으나 통계적 유의수준이 낮다. 국공립시설, 민간법인시설, 민간개인시설이라는 세 유형을 통해 종합적인 보육서비스의 질을 22.3% 설명하는 것으로 나타났다. 그러나 다른 변수가 통제되지 않았고, 서비스 질에 대한 다른 독립변수의 영향력을 알아보기 위해서는 보육서비스 공급 및 관리체계와 관련되는 변수, 커뮤니티의 특성과 관련되는 변수 등을 종합하여 회귀분석을 해볼 필요가 있다.

이러한 설명력은 미국의 보육시설의 질을 설명하기 위해 질 향상 정책 채택지수를 종속변수로 설정하고, 시설의 설립유형(sector)을 독립변수로 설정하여 회귀분석을 실시한 Bushouse(1999: 30)의 연구에서 나타난 설명력 R2 값인 .164보다 높다. 특히 이 모형에서 민간법인시설은 통계적으로 유의미한 변수가 아니라는 것은 국공립과 통계적으로 유의미한 차이가 나지 않음을 의미하며, 회귀계수가 음수 값을 가지면서 통계적으로 유의미한 변수로 나타난 민간개인시설은 국공립시설보다 서비스의 질이 낮음을 말해주고 있는 것이다.

3. 보육서비스 질 영향요인 분석

보육서비스의 질을 각 영역별로 나누어 각 영역의 질에 미치는 영향 요인도 분석하고, 종합적인 서비스 질의 영향 요인도 분석하고자 한다. 모형에 사용되는 독립변수는 앞에서 설정한 독립변수를 모두 포함시키고자 한다. 다만, 시설 환경의 경우 물리적 측면을 주로 포함하고 있어 행태에 영향을 미칠 것으로 판단되어 설정된 변수들은 제외하고자 한다. 그리고 변수들의 영향 유무와 영향력의 정도에만 초점을 맞추고 있어 편의상 다른 통계 자료는 삭제하고자 한다.

각 영역별 보육 서비스의 질에 영향을 미치는 요인에 관한 회귀분석을 실시한 결과는 다음 <표 4-3>과 같다.

<표 4-3> 보육서비스 질 영향 요인 분석

종속변수 독립변수	종합적인 서비스질		협의의 서비스질		운영관리		인력관리		교육활동		시설환경		건강□안전 □영양		부모참여 관리
	□	B	□	B	□	B	□	B	□	B	□	B	□	B	□	B
(상수)		.970		1.114		1.047		2.222		1.170		1.287		1.525		-.951
권위적 리더십 정도	.511	.382	.430	.298	.395	.379	.251	.242	.439	.329			.445	.335	.523	.737
시설의 재정상태	.024	.013	-.064	-.032	.063	.044	.156	.111	-.009	-.004	-.005	-.034	-.134	-.073	.004	.003
시설규모(소)*1	.052	.062	.100	.111	.168	.259	.102	.156	.095	.112	-.103	-.134	.174	.207	-.093	-.205
시설규모(대)*1	.086	.125	.035	.045	-.019	-.034	.214	.393	.014	.020	.054	.084	-.068	-.095	.104	.275
인증제도 실시*	.051	.068	-.037	-.045	.133	.226	-.167	-.289	-.053	-.069	-.009	-.012	-.068	-.090	.188	.470
인증평가 참여*	.010	.012	-.077	-.081	.370	.544	-.089	-.130	.088	.100	-.223	-.288	.046	.054	-.062	-.132
중소도시* 2	.071	.084	.085	.093	.302	.461	-.321	-.486	.124	.146	-.114	-.192	.290	.343	.117	.260
군지역*2	.105	.323	.091	.259	.070	.277	.021	.083	.033	.103	-.014	-.047	.127	.397	.131	.768
민간법인보육시설*3	-.067	-.095	.048	.063	-.173	-.319	-.195	-.359	-.100	-.143	.249	.402	.044	.062	-.020	-.052
민간개인보육시설*3	-.282	-.333	-.020	-.022	-.627	-.956	-.196	-.299	-.269	-.317	.240	.323	-.190	-.227	-.294	-.655
교사비율	.034	.312	.001	.005	-.006	-.072	-.119	-1.405	-.062	-.564			-.085	-.786	.235	4.056
50대 이상 시설장 *	-.028	-.034	.042	.047	-.019	-.029	-.011	-.017	.129	.157			.084	.104	-.101	-.234
변혁적 리더십 정도	-.015	-.097	-.053	-.030	.099	.079	-.163	-.133	-.034	-.021			.018	.011	.051	.059
교사의 학력	.217	.078	.123	.041	.173	.081	.337	.158	.124	.044			.067	.024	.134	.091
교사의 경력	-.055	-.032	-.007	-.004	.011	.008	.032	.023	-.089	-.052			.027	.015	-.085	-.093
교사의 지속 근무기간	.163	.130	.095	.068	.171	.177	.300	.304	.105	.081			.108	.085	.118	.175
시설의 경쟁정도	.314	.254	.503	.376	.126	.130	.195	.203	.401	.324	.691	.627	.360	.291	.042	.064
일급 교사의 비율	.037	.059	.030	.045	.071	.147	.028	.075	.007	.010			.087	.142	-.007	-.020
시설장의 성별(남자)*	-.090	-.152	-.060	-.094	.013	.027	-.069	-.151	.024	.041	-.037	-.071	-.124	-.213	-.174	-.559
생활수준	.068	.051	.082	.057	.100	.097	-.241	-.234	.126	.095	.143	.124	.013	.010	.155	.221
교육의 재투자비율	.130	.003	.101	.0027	.034	.001	.117	.004	.137	.040	.072	.002	.046	.001	.167	.009
Adjusted R2	.792		.706		.539		.622		.568		.597		.561		.566
유의확률	.000		.000		.000		.000		.000		.000		.000		.000

* 표시된 변수는 모두 모조변수이며, 각 변수가 1의 값을 가진 변수임. * 1의 경우 시설규모 (중)이 기준변수임, * 2의 경우 대도시가 기준변수임, * 3의 경우 국공립시설이 기준변수임.

변수의 유의수준은 다음과 같이 간략히 표시함.

	p<.001		p<.01		p<.05

위의 표에서 보면 먼저, 보육서비스의 모든 영역을 포함하는 종합적인 서비스 질은 모형에 설정된 모든 변수들에 의해 79.2% 설명이 되며, 통계적으로 유의미하다(p.val.=.000). 모형에 포함된 변수들 중에서 권위적 리더십이 가장 중요하며(□=.511), 시설장의 권위적 리더십이 강하면 강할수록 서비스의 질이 높다는 것이다. 두 번째로 중요한 변수는 시설이 직면하는 경쟁의 정도로서(□=.314), 경쟁의 정도가 높으면 높을수록 서비스의 질이 높다는 것이다. 세 번째로 중요한 변수는 민간보육시설로서(□=-.282), 민간보육시설이 국공립시설보다 서비스의 질이 평균 .333 정도 낮다는 것이다. 네 번째로 중요한 변수는 교사의 지속적 근무 기간으로서(□=.163), 그 기간이 길면 길수록 서비스의 질이 높다는 것이다. 끝으로, 중요한 변수는 교육의 재투자비율로서(□=.130), 보육시설이 교육을 위해 재투자하는 비율이 높으면 높을수록 서비스의 질이 높다는 것이다.

보육서비스의 영역 중 교육활동, 시설환경, 건강□안전□영양의 영역을 포함하는 협의의 서비스 질은 모형에 설정된 모든 변수들에 의해 70.6% 설명이 되며, 통계적으로 유의미하다(p.val. =.000). 모형에 포함된 변수들 중에서 가장 중요한 변수는 시설이 직면하는 경쟁의 정도로서(□=.503), 경쟁의 정도가 높으면 높을수록 서비스의 질이 높다는 것이다. 두 번째로 중요한 변수는 권위적 리더십으로서(□=.511), 시설장의 권위적 리더십이 강하면 강할수록 서비스의 질이 높다는 것이다. 그 외의 변수들은 협의의 서비스 질을 설명하는 데 통계적으로 유의미한 변수는 아닌 것으로 나타났다.

보육서비스 질의 영역 중 운영관리의 질은 모형에 설정된 모든 변수들에 의해서 53.9% 설명이 되며, 통계적으로 유의미하다(p.val.=.000). 모형에 포함된 변수들 중에서 가장 중요한 변수는 민간보육시설로서(□=-.627), 민간보육시설이 국공립시설보다 서비스의 질이 평균 .956 정도 낮다는 것이다. 두 번째로 중요한 변수는 권위적 리더십으로서(□=.395), 시설장의 권위적 리더십이 강하면 강할수록 서비스의 질이 높다는 것이다. 이 두 변수 외에는 보육서비스의 운영관리에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

보육서비스 질의 영역 중 인력관리의 질은 모형에 설정된 모든 변수들에 의해 62.2% 설명이 되며, 통계적으로 유의미하다(p.val.=.000). 모형에 포함된 변수들 중에서 교사의 학력(□=.337)이 가장 중요한 변수로 나타났으며, 시설의 교사들의 평균 학력이 높은 시설일수록 인력관리가 잘 되고 있는 것으로 나타났다(p.val.=.001). 두 번째로 중요한 변수는 교사의 지속적 근무기간으로서(□=.300), 교사들의 지속근무기간이 길면 길수록 인력관리가 잘 되고 있다는 것이다(p.val.= .000). 세 번째로 중요한 변수는 서비스의 평균 재직 권위적 리더십으로서(□=.251), 권위적 리더십이 강하면 강할수록 서비스의 질이 높다는 것이다(p.val.=.007). 네 번째로 중요한 변수는 시설 아동들의 부모의 생활수준으로서(□=-.241), 시설 아동들의 부모들의 생활수준이 높은 시설일수록 인력관리가 잘 이루어지고 있지 못하다는 것이다(p.val.=.027). 이것은 여러 변수들이 통제되었기 때문에 나타난 결과로서 우리의 기대와는 다소 다르게 나타났다. 다섯 번째 중요한 변수는 시설규모로서(□=.214) 대규모 시설이 중규모 시설에 비해 인력관리를 보다 잘 한다는 것이다(p.val.=.027). 여섯 번째로 중요한 변수는 시설의 경쟁 정도로서(□=-.195), 시설이 직면하는 경쟁의 정도가 강한 시설일수록 인력관리가 잘 이루어지고 있는 것으로 나타났다(p. val.=.037).

보육서비스 질의 영역 중 교육활동의 질은 모형에 설정된 모든 변수들에 의해서 56.8% 설명되며, 통계적으로 유의미하다(p. val.=.000). 모형에 포함된 변수들 중에서 가장 중요한 변수는 권위적 리더십으로서(□=.439), 시설장의 권위적 리더십이 강하면 강할수록 교육활동 서비스의 질이 높다는 것이다. 두 번째로 중요한 변수는 시설이 직면하는 경쟁정도이다(□=.401). 교육활동의 질은 보육시설의 장의 권위적 리더십의 정도와 시설이 직면하는 경쟁성 정도 이 두 변수만이 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다.

보육서비스 질의 영역 중 시설환경의 질은 모형에 설정된 모든 변수들에 의해 59.7% 설명이 되며, 통계적으로 유의미하다(p. val.=.000). 모형에 포함된 변수들 중에서 가장 중요한 변수는 시설의 경쟁 정도로서(□=.691). 시설이 직면하는 경쟁의정도가 강한 시설일수록 시설환경이 좋은 것으로 나타났다(p. val.=000). 두 번째 중요한 변수는 모조변수로서 민간법인보육시설이다(□=.249). 즉, 민간법인시설은 국공립시설보다 시설환경이 평균 .402 정도 높다는 것이다(p. val.=.014). 세 번째 중요한 변수는 모조변수로서 민간개인보육시설이다(□=.240). 즉, 민간개인보육시설의 시설환경이 국공립보육시설보다 평균 .323 정도 좋다는 것이다(p. val.=.048).

보육서비스 질의 영역 중 건강□안전□영양의 질은 모형에 설정된 모든 변수들에 의해 56.1% 설명이 되며, 통계적으로 유의미하다(p. val.=.000). 모형에 포함된 변수들에 의해 56.1% 설명이 되며, 통계적으로 유의하다(p. val.=.000). 모형에 포함된 변수들 중에서 가장 중요한 변수는 권위적 리더십으로서(□=.445), 시설장의 권위적 리더십이 강하면 강할수록 보육서비스의 건강□안전□영양이라는 영역의 서비스 질이 높다는 것이다(p. val.=.000). 두 번째로 중요한 변수는 시설의 경쟁 정도로서(□=.360), 시설이 직면하는 경쟁의 정도가 강하면 강한 시설일수록 건강□안전□영양이라는 영역의 서비스 질이 좋다는 것이다(p. val.=.000).

보육서비스 질의 영역 중 부모의 참여 및 지역사회연계의 질은 모형에 포함된 변수들 중에서 가장 중요한 변수는 권위적 리더십으로서(□=.523), 시설장의 권위적 리더십이 강하면 강할수록 부모 참여 관리, 즉 부모교육실시, 부모면담, 지역사회와의 연계 등의 활동을 잘 한다는 것이다(p. val.=.000). 두 번째로 중요한 변수는 교사의 비율이다(□=.235). 즉 아동 대 교사의 비율이 높으면 높은 시설일수록 부모 참여 관리를 잘한다는 것이다(p.val.=008).

4. 분석결과의 종합적 논의

먼저, 보육시설 설립 유형별 서비스의 질 분석에서 보면, 운영관리, 보육인력관리, 부모의 참여 및 지역사회연계 등의 차원에서는 시설 설립유형에 따라 서비스 질에 차이가 나고 있으나, 교육활동, 보육환경, 건강□안전□영양 등의 차원에서는 설립 유형별 차이가 통계적으로 유의미하게 나타나지 않고 있다. 운영관리, 보육인력관리에 있어서는 국공립시설과 민간법인 시설 사이에는 별 차이가 없으나 이들 기관들과 민간개인시설 사이에는 상당한 차이가 나고 있다. 게다가, 종합적인 서비스 질에 있어서 민간법인 시설이 가장 높고, 국공립시설이 이보다 약간 낮으며, 민간 개인시설은 이들 기관들에 비해 다소 질이 낮다. 이런 점에서 보면 시설 유형별 보육서비스 질의 차이는 보육서비스의 영역에 따라 다르다. 동시에 국공립 보육시설의 민간위탁시에 가능하면 민간법인에 위탁하는 것이 서비스 질의 확보라는 측면에서 바람직하다.

둘째, 국공립시설, 민간법인시설, 민간개인시설이라는 세 가지 시설 설립유형이 종합적인 보육서비스의 질을 22.3% 설명하는 것으로 나타났다. 이러한 설명력은 미국의 보육시설의 질을 설명하기 위해 질 향상 정책 채택지수를 종속변수로 설정하고, 시설의 설립유형(sector)을 독립변수로 설정하여 회귀분석을 실시한 Bushouse(1999: 30)의 연구에서 나타난 설명력 R2 값인 .164보다 높다.

셋째, 서비스 공급 및 관리체계 변수, 코뮤니티의 특성을 나타내는 변수 모두를 통해 설정된 회귀모형에 의해 보육시설의 서비스 질은 79.2% 설명되고 있다. 따라서 본 연구에서 사용된 모형의 설명력은 상당히 높은 것을 알 수 있다. 위의 모형은 설명이나 예측에 목적이 있기보다는 모형에 설정된 각 변수가 통계적으로 유의미한 영향을 미치는지의 여부를 밝히는 데 더욱 관심을 갖고 있기 때문에 통계적으로 유의미하지 않은 변수들도 그대로 모형 속에 포함시키고 있다.

넷째, 서비스 질의 영향요인에 관한 회귀분석에서 보면, 시설장의 권위적 리더십은 시설환경의 경우에는 해당되지 않으므로 제외하면 모든 서비스 질에 영향을 중요하게 미치는 변수로 나타났다. 본 연구가 실시되기 전에 보육시설에서도 민주적 리더십이 보다 높은 성과를 가져올 것이며, 변혁적 리더십이 높은 성과를 가져 올 것으로 판단하였다(김인, 2000: 228-229). 그러나 분석결과는 반대로 나타났다. 우리가 흔히 민주적 리더십만이 조직에서 유용한 리더십인 것처럼 생각하기 쉬운데, 보육시설의 운영에 있어서 시설장의 강력한 권위적 리더십이 보육시설의 서비스 질에 가장 중요하게 영향을 미치는 것으로 나타나서 조직의 특성에 따라 요구되는 리더십의 유형이 다름을 알 수 있다. 특히, 최근 조직에서 높은 성과를 위해서는 변혁적 리더십이 강조되고 있는데(Yukl, 1994), 이런 유형의 리더십이 보육시설의 운영에서는 별로 중요하지 않음을 알 수 있다.

다섯째, 코뮤니티의 특성으로서 시설이 직면하는 경쟁성이 서비스의 질에 영향을 미칠 것으로 판단하였다. 보육시설이 경쟁을 직면하게 되면 가격경쟁과 명성경쟁을 별개로 따로 겪는 것이 아니라 경쟁을 직면하게 되면 두 가지 경쟁을 함께 겪는다는 것이다. Bushouse(1999)는 명성경쟁은 서비스 질에 긍정적인 영향을 미치지만 가격경쟁은 서비스 질에 부정적 영향을 미치는 것으로 나타나서 본 연구결과와는 다소 다르게 나타났다. 그러나 민영화의 경우에도 경쟁이 없으면 그 효과를 가져 올 수 없다는 점을 강조하는 McDavid and Laliverte(1999)의 주장을 잘 뒷받침해주고 있다.

여섯째, 시설에 종사하고 있는 교사들의 평균 학력은 보육서비스의 질에 통계적으로 유의미한 긍정적인 영향을 미치고 있어 선행연구들과 같은 결과를 보여주고 있다(정기원 외 1995: 30; Phillips, 1988). 반면에 경력은 통계적 유의성이 낮지만 오히려 부정적으로 영향을 미치는 것으로 나타났다. 또한 교사들이 지속적으로 오래 근무할수록 보육서비스의 질이 높은 것으로 나타났다. 이런 연구결과도 선행연구와 일치하는 것이다(NAEYC, 1983; 강숙현, 1988). 이런 점에서 보면 보육서비스의 질을 향상시키기 위해서는 보육교사들의 자격요건 강화와 지속적인 근무를 위한 유인책의 확보가 중요함을 알 수 있다.

일곱째, 인증평가제도의 실시와 그리고 인증평가제도 실시에의 참여가 보육시설의 서비스 질에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 선행 연구와는 일치하지 않는 것으로 나타났다(Bredekamp, & Willer, 1996; 서문희, 외 2000: 52-53). 그리고 이것은 인증평가제도의 실시가 직접적으로 서비스 질에 영향을 미치지 않는다는 것이다. 통상적으로 인증제도의 실시여부와 인증제도 평가에 참여하는 것은 서비스의 질에 크게 영향을 미치는 것으로 분석되었으나 본 연구에서는 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않은 것으로 나타났다. 이런 결과가 나타난 것은 조사대상에 포함된 자치단체의 수가 많지 않은 점에 기인할 수도 있다. 따라서 인증제도의 실시여부와 평가 참여 여부가 서비스 질에 미치는 영향에 대한 보다 체계적이고 광범위한 조사대상을 통한 연구가 필요할 것이다.

여덟째, 보육시설의 규모도 위의 여러 독립변수들을 통해 통제하니 종속변수인 보육시설 서비스 질에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 이러한 연구결과는 Ostrom(1973: 38)이나 다른 선행연구의 결과와도 일치하지 않는다(Lee, Michael, 1996: 604).

아홉째, 아동에 대한 교사의 비율도 보육서비스 질에 영향을 미치지 않는 것으로 나타나서 선행 연구와도 일치하지 않는다(정기원 외 1995: 30; Phillips, 1988). 이것은 본 회귀분석에서 사용하고 서비스 질이 운영관리, 교육활동, 보육환경, 건강□안전□영양, 부모의 참여 관리 등 종합적인 측면을 포함하고 있어 그 관계가 나타나지 않았을 수도 있다. 따라서 교사의 비율이 보육서비스 중 교육활동에 크게 영향을 미칠 것이므로 서비스 질의범위를 좁혀서 분석해 볼 필요가 있을 것이다.

열째, 보육시설의 교육을 위한 재투자비율이 보육서비스 질에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러나 각 영역별 서비스 질에서는 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 이것은 보육시설이 서비스의 질을 향상시키기 위해서 교육을 위한 재투자 비율을 높이도록 유도하는 정책적 유인책이 필요함을 시사해 주고 있다.

Ⅴ. 결  론

최근 들어 보육서비스의 수요가 급증하면서 정부도 보육기능을 강화하고 보육시설을 크게 확충하는 등 보육정책에 대한 관심이 높아지고 있다. 이러한 보육서비스는 국공립시설인 정부나 혹은 민간개인시설인 시장이 공급하기도 하며, 때로는 교회나 민간법인 등 비영리단체가 공급하기도 한다. 특히, 정부활동의 성과 향상에 대한 깊은 관심은 보육서비스를 어떻게 공급하는 것이 바람직한가에 대해 체계적인 검토가 필요하다. 본 연구는 이러한 문제에 초점을 두고 보육시설 유형별 서비스 성과의 차이를 규명하고, 동시에 서비스 질에 영향을 미치는 요인을 검토함으로써 보육정책의 수단을 모색하는 데 기초자료를 얻고자 하는 연구이다.

보육시설 설립 유형별 서비스의 질 분석에서 보면, 운영관리, 보육인력관리, 부모의 참여 관리 등의 차원에서는 시설 설립유형에 따라 서비스 질에 차이가 나고 있으나, 교육활동, 보육환경, 건강□안전□영양 등의 차원에서는 설립 유형별 차이가 통계적으로 유의미하게 나타나지 않고 있다. 운영관리, 보육인력관리에 있어서는 국공립시설과 민간법인 시설 사이에는 별 차이가 없으나 이들 기관들과 민간개인시설 사이에는 상당한 차이가 나고 있다. 게다가, 종합적인 서비스 질에 있어서 민간법인 시설이 가장 높고, 국공립시설이 이보다 약간 낮으며, 민간 개인시설은 이들 기관들에 비해 다소 질이 낮다. 이런 점에서 보면 시설 유형별 보육서비스 질의 차이는 보육서비스의 영역에 따라 다르다. 동시에 국공립 보육시설의 민간위탁시에 가능하면 민간법인에 위탁하는 것이 서비스 질의 확보라는 측면에서 바람직하다. 보육시설의 관리체계와 관련하여 보육교사의 학력과 지속근무기간이 서비스 질에 영향을 미치므로 교사의 학력을 높이고, 지속적으로 근무할 수 있는 유인책을 강구할 필요가 있을 것이다. 보육시설의 일은 시설이 직면하는 경쟁의 정도가 여러 영역에서 중요하게 영향을 미치고 있으므로 시설간의 경쟁을 유도하는 정책 방안이 고려되어야 할 것이다.

끝으로, 본 연구가 부산과 경남의 중소도시 및 읍□면 지역을 대상으로 하였기 때문에 연구결과의 외적 타당성에 한계가 있으며, 동시에 연구에 포함된 도시의 수가 적어서 인증제도와 관련된 연구의 내적 타당성에도 한계가 있을 수 있다. 따라서 향후 보다 광범위한 지역과 보다 많은 수의 보육시설을 대상으로 하는 대규모의 연구가 계속적으로 실시되어야 할 것이다. 이러한 연구들이 계속적으로 추진되고 연구결과가 축적되면 우리는 보육서비스에 대한 보다 올바른 정책 방향을 모색해 볼 수 있을 것이다.

참 고 문 헌

강숙현. (1988). 유아교육 프로그램 인준평가기준의 적용에 관한 연구. 이화여대 석사학위논문.

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김  인(金 仁): 서울대학교 대학원에서 행정학박사학위(공공서비스 배분의 결정요인과 형평성에 관한 연구, 1986.8)를 취득하였으며, 현재 부산대학교 행정학과에 교수로 재직 중이다. 1992년부터 1년 간 미국 인디아나대학교 □정치이론 및 정책분석연구소□에서 풀브라이트 객원교수를 역임한 바 있다.

주요 관심분야는 도시공공서비스론, 정책분석론, 정책평가론, 자원봉사 및 NGO 등이며, 저서로는 □신행정학원론□(공저, 2000), □새행정학□(공저, 1997), □행정과 가치□(공저, 1987) 등이다. 주요 논문으로서는 “경찰서비스 공동생산의 효과: 자율방범활동을 중심으로”(1998), □한국행정학보□, 31(4), “공유자원의 효율적 관리방안 :연안어장을 중심으로”, (1998), □지방정부연구□ 2(1), 정부 공공서비스 전달을 위한 자원봉사프로그램의 관리체계에 관한 연구: 프로그램의 유형, 제도적 장치 및 성과를 중심으로(1999), □지방정부연구□, 3(1). 등이다.  한국행정학회, 한국정책학회의 이사, 부산경남울산제주행정학회 회장, 부산광역시의회 정책자문교수 등을 역임하였으며, 현재 한국지방정부학회 회장, 부산광역시 행정서비스 심의위원, 부산참여자치시민연대 자문교수, 부산광역시 인사위원회 자문교수 등을 맡고 있다.

<E-mail: inkim@pusan.ac.kr/논문접수일: 2003.4.2./심사완료일: 2003.4.19.>