도비보조금의 재정조정효과에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄) : 163∼179

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- 충청남도를 중심으로 -

The Fiscal Balance Effect of Provincial Subsidies :

Focused on Chungnam Province(Do)

김 종 희(선문대학교 행정학과)

도비보조금은 광역행정의 편의성과 효과성, 기초자치단체간의 재정력 격차 완화 및 재정보전이라는 목표를 가지고 있다. 그런데 현실은 기초자치단체의 재정부담을 초래하고 또 통제수단으로 작용하고 있다는 비판이 제기되고 있다. 본 논문은 사례연구 차원에서 충청남도의 15개 시·군의 도비보조금 배분현황을 기초로 그 보조금이 재정조정에 어느 정도의 효과가 있는지를 비교 분석하였다.

충청남도의 도비보조금관리조례에는 배분기준이 없이 도지사와 시장·군수의 협의에 의하고 있었고 시·군간, 그리고 연도별로 일관성이 없었다. 도비보조금의 재정조정효과를 알아보기 위하여 일반적 현황 외에 지방세, 세외수입, 총계예산, 재정자립도, 재정력지수 등과의 상관관계와 변이계수를 계산하여 보았다. 대체로 시보다는 군에서의 조정효과가 크게 나타났는데, 이것은 도비보조금이 재정력이 상대적으로 취약한 군에 더 많이 지원되고 있음을 의미한다. 이것은 시 지역에서는 재정력의 차이가 크기 때문에 비롯된 것이기도 하다.

도비보조금의 효율성을 높이기 위해서는 대상사업을 예시한 후 각 사업유형별 기준보조율을 규정하고, 그 배분에 있어 시·군간의 재정 형평화을 도모하며, 도비보조사업에 대한 사후평가제도를 도입해야 할 것으로 판단된다.

주제어 : 재정보전, 재정조정 효과, 재정자립도, 도비보조율, 변이계수

Fiscal Balance Effect, Fiscal Inequality, Subsidy Ratio, Local Finance

Ⅰ. 서  언

광역자치단체는 조정교부금, 재정보전금, 징수교부금, 시·도비보조금을 기초자치단체에 교부하고 있는데, 이러한 제도는 중앙정부의 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등과 더불어 분권행정의 장치로서 그 역할을 수행하고 있다. 그런데 실제로는 광역자치단체가 중앙정부와 기초자치단체간의 조정자 역할보다는 수혜 자치단체의 자율성을 저해하고 통제하는 수단으로 작용하고 있다는 비판이 제기되고 있다. 도비보조금도 다른 지방재정조정제도와 마찬가지로 광역행정의 편의성과 기초자치단체의 취약한 재정의 보전이라는 긍정적 측면이 있는 동시에 그 지원이 오히려 기초자치단체의 재정부담을 초래하고 행정적·재정적 통제수단으로 작용한다는 부정적 측면을 지니고 있다.

도비보조금은 비록 기초자치단체의 세입총액에서 차지하는 비중은 크지 않으나 세입의 절대액이 열악한 기초자치단체의 입장에서 보면 그 영향은 결코 과소평가할 수는 없다.

중앙정부의 이전재원에 대해서는 비교적 많은 연구들이 있으나 광역자치단체에 의한 기초자치단체간의 재정조정, 특히 도비보조금에 대한 실증적 연구는 드물다. 기존 연구 중 김수근(1996)은 순수 도비보조사업의 수가 지나치게 많고 사업규모가 영세한 경우가 많으며, 대상사업이 매년 바뀌고 있어 몇 년간 계속되는 사업의 수가 적고, 시·군비 부담비율이 임의적으로 결정되고 있을 뿐만 아니라 시·군별 도비보조 수혜규모에 일관성이 결여되어 있어 시·군간 재정력 형평화에 기여를 못하고 시·군의 자율적 재정운영을 저해한다고 하였다. 그리고 박정수(1997b)는 도비보조금이 도와 시·군간의 수직적 재정조정에는 어느 정도 기여하지만 시·군간의 수평적 재정조정에는 별로 기여하지 못하고 있다고 하였다. 정원식·송병주(2000)는 경상남도의 도비보조금을 지방경제 및 재정상태에 영향을 미치는 인구규모, 면적, 세입총액 및 시·군 보조금사업의 총액 등을 지역간 상대적 차등배분의 기준변수로 활용하여 분석한 바 있다.

본고에서는 사례연구 차원에서 충청남도의 6개 시와 9개 군을 연구대상으로 하여 도비보조금이 시·군의 재정조정에 얼마나 효과가 있는가를 실증적으로 분석하고 이를 토대로 도비보조금의 재정조정효과를 제고하기 위한 방안을 모색한다. 이를 위해 2000년∼2002년의 도비보조금의 재정조정효과를 지방세, 세외수입, 총계예산, 재정자립도, 재정력지수, 주민수 등을 중심으로 비교 분석하였다.

도비보조금의 개념적 체계는 보조금 관련 법령과 제도를 기초로 정립하였으며, 실증적 분석을 위하여 행정자치부와 충남지역 15개 시·군의 통계자료, 그리고 관계공무원들과의 면담 또는 질의를 통하여 획득한 정보와 자료들을 활용하였다.

다만 본 논문은 충청남도의 도비보조금을 대상으로 분석한 것이기 때문에 일반화하기에는 한계가 있음을 밝혀둔다.

도비보조금의 재정조정효과에 관한 연구 - 충청남도를 중심으로 -

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄) : ∼

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□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄)

Ⅱ. 도비보조금의 의의와 배분기준

1. 도비보조금의 의의

보조금이란 일반적으로 국가 또는 지방자치단체가 특정사업의 수행을 육성·조장·장려하기 위하여 교부하는 자금을 말한다. 보조금은 그 용도의 제한 여부에 따라 일반보조금과 특정보조금으로 나누기도 하고, 그리고 지방자치단체의 보조사업에 대한 경비총액의 일정비율을 교부하는 정률보조금과 일정액을 교부하는 정액보조금으로 나누기도 한다.

) 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 제2조에서는 □보조금이란 국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 대한 것과 기타 법인 또는 개인의 시설자금이나 운영자금에 대한 것에 한함), 부담금(국제조약에 의한 부담금은 제외), 기타 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 납부금으로서 대통령이 정하는 것을 말한다□고 규정하고 있다.

지방자치단체에 교부하는 보조금에는 국고보조금(National Subsidies)과 시·도비보조금(City ＊ Provincial Subsidies)이 있다. 국고보조금은 중앙정부의 정책목적 달성을 위해 용도를 지정해 지방자치단체에 제공하는 재정지원제도이고, 시·도비보조금은 시·도가 시책상 필요하다고 인정할 때 또는 시·군 및 자치구의 재정사정상 특히 필요하다고 인정할 때 예산의 범위 안에서 시·군 및 자치구에 교부하는 보조금을 말한다(지방재정법 제20조). 여기에서 말하는 보조금은 국가 또는 시·도가 지방자치단체의 자치사무에 대하여 교부하는 시책장려를 위한 보조금 또는 재정보전을 위한 보조금을 말한다(지방재정법시행령 제28조).

현재 우리나라의 도비보조대상은 첫째 법률에 규정이 있는 경우, 둘째 국고보조재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우, 셋째 도가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에 한하며, 이 경우 도지사는 그 사업에 필요한 경비의 일부 또는 전부를 보조할 수 있다(충청남도보조금관리조례 제4조). 첫째와 둘째의 두 경우는 국가가 지정한 사무로서 지방자치단체에게 위임하여 집행할 수 있도록 국고보조금의 형식으로 일정비율의 보조금을 지급하고 있고, 셋째의 경우가 순수 도비보조금사업인데, 일부 광역자치단체에서는 사업별로 기준보조율을 정하여 적용하고 있다. 본고에서는 순수도비보조금을 중심으로 논의를 전개한다.

지방자치단체는 중앙정부에 비하여, 그리고 기초자치단체는 광역자치단체에 비하여 재정력이 대체로 약하다. 동일한 계층의 자치단체의 경우에도 공공서비스를 공급하는데 사용되는 투입비용, 소득 및 부, 공유재산 및 부존자원 등의 차이로 인하여 재정력에 있어서 빈부의 불균형이 나타나게 된다(박정수, 1997b : 18). 이러한 재정력 격차는 특별시·광역시의 자치구에 대해서는 조정교부금, 광역시·도의 시·군에 대해서는 재정보전금의 배분으로 조정을 하는 것이 일반적이나 그 효과는 미미한 것으로 지적되고 있다.

) 조정교부금은 특별시·광역시의 취득세와 등록세 중 조례로 정하는 일정액을 재원으로 하여 자치구에 교부하며, 그 용도가 정해져 있지 않고, 배분은 자치구의 재정부족액을 기준으로 일반교부금(대체로 50%∼60% 내외)과 특별교부금(10%, 부산은 5%)으로 나누어 배분한다.

) 재정보전금은 광역시·도가 시·군에서 징수하는 광역시·도세(공동시설세 제외)의 27%(인구 50만 이상의 시와 자치구가 아닌 구가 설치되어 있는 시의 경우에는 47%)에 해당하는 금액(일반재정보전금 90%, 시책추진보전금 10%, 특별재정보전금)을 인구, 징수실적, 재정사정 등에 따라 시·군에 배분하며, 그 용도가 정해져 있지 않다. 그중 특별재정보전금은 일반재정보전금의 일정액으로 하는데, 경기도는 일반재정보전금의 25%에 해당하는 금액으로 하고 나머지 광역시·도는 행정자치부장관이 정하는 범위 안에서 시·도조례가 정하는 비율에 해당하는 금액으로 하고 있다.

징수교부금은 특별시·광역시·도세 징수금의 3%를 시·군·자치구에 배분하며, 그 용도가 정해져 있지 않다.

도비보조금은 공공재의 외부효과의 파급범위가 관할지역을 초월하는 광역적 사무의 수행을 위하여 필요하다. 기초자치단체에서는 해당지역 주민의 선호 및 후생에 중점을 두게 되고, 광역적 차원에서 바람직하다고 생각되는 공공재의 공급에 대해서는 소홀하기 쉽다. 이러한 경우 광역자치단체가 개입하여 공공재의 공급을 확대할 필요가 있다.

) 도비보조금은 그 용도를 지정하여 지방자치단체의 특정행정에 대한 광역적인 일정수준의 유지, 광역종합계획 내지 시책의 실시, 신규사업의 보급 장려, 주민편리를 위한 사무위탁 등의 순기능을 수행한다(정원식·송병주, 2000 : 202).

도비보조금은 기본적으로 기초자치단체간의 재정격차를 완화시킬 수 있다는데 그 의의가 있다. 도비보조금은 상위정부가 자원의 분배자로서의 역할을 수행하는데 있어서 하위정부보다 효과적이라는 논리에 의하여 합리화되고 있다. 반면에 도비보조금은 시·도가 그 보조금을 결정할 때 보조금액의 상당부분을 기초자치단체에 부담시키고 교부목적의 달성을 위한 조건을 붙임으로써 기초자치단체의 재정자주권을 저해하는 측면도 있다.

2. 도비보조금의 배분절차와 기준

공공재의 파급효과에는 정치·행정적 및 사회·경제적으로 다양한 요인들이 복합적으로 영향을 미치고 있어 그 효과의 측정이 어렵기는 하지만, 도비보조금이 광역행정의 효율적 수행을 그 본질로 하고 있으므로 그 대상사업의 특성, 외부효과의 파급범위와 정도, 지역특성 등에 따라 합리적 배분기준을 마련하는 것이 무엇보다 중요하다(정원식·송병주, 2000 : 204).

현재 지방자치단체의 보조금 등에 관한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관한 기본적인 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정해놓고 있다(지방재정법시행령 제24조 제3항).

보조대상사업에 대하여 기초자치단체는 보조사업의 목적과 내용, 보조사업에 소요되는 총 경비와 교부받고자 하는 금액, 자기자본 부담액, 기타 도지사가 정하는 사항을 기재한 신청서를 도지사에게 제출하여야 한다.

도지사는 보조금의 교부신청서가 제출된 경우 법령과 예산의 목적에 위배 여부, 보조사업 내용의 적정 여부, 금액산정의 착오 유무, 자기자금의 부담능력 유무(사업자금의 일부를 보조하는 경우에 한함)를 조사 검토하여 보조금의 교부를 결정한다.

도지사는 교부결정 후에라도 사정의 변경으로 인하여 특별히 필요하다고 인정되는 경우에는 보조금의 교부결정 내용과 조건을 변경하거나 교부결정을 전부 또는 일부를 취소할 수 있다(충청남도보조금관리조례 제10조 제1항). 그런데 이러한 규정이 현실적으로 기초자치단체의 재정자율권을 크게 제약하고 있는 것으로 지적되고 있다.

보조사업의 공사비는 실적비로, 기타 사업경비는 일시 또는 월별로 교부하는데, 공공단체에 대하여는 사업 완성전 또는 사업연도 만료전이라도 교부할 수 있다(충청남도보조금관리조례 제9조).

도비보조금은 재해발생 등 특별한 경우를 제외하고는 신청주의를 원칙으로 하고 있지만 동일사업에 대한 형평배분의 명목 하에 시·군 신청액에 비하여 적은 금액이 획일적으로 결정되고 있고, 이에 따라 지방비 부담액을 조정하는 경향이 있다. 기초자치단체에 따라서는 부담능력을 고려하지 않고 무조건 많이 신청하는 경향도 있다. 이것은 도비보조금으로 사업을 우선 시작하고 차년도에 계속 신청하여 도비 중심으로 사업을 하던 관행 때문인 것으로 판단된다.

광역자치단체와 기초자치단체간의 경비부담의 비율에 관하여는 지방재정법에서 일반적인 원칙만 규정하고 구체적인 것은 조례에 위임하고 있다. 순수도비보조사업에 대한 기준부담률과 차등부담률은 도지사가 따로 정하도록 하고 있다(경상남도보조금관리조례 제8조∼제9조). 그런데 현재 충청남도의 보조금관리조례에는 보조대상사업 3가지만을 포괄적으로 명시하고 있을 뿐 기준보조율과 차등보조율에 관한 규정이 없고, 지방재원을 감안하여 사업별로 도지사와 시장·군수의 협의에 의하여 결정하고 있다. 그 결과 매년 기초자치단체에 따라, 그리고 보조사업마다 보조율이 달라지고 기초자치단체간 비형평의 문제로 갈등을 초래하기도 한다.

도비보조금은 본래 matching funds로서의 성격을 지니고 있기는 하나 도비보조율 중에는 30% 미만인 것도 상당수 있어 이러한 것이 사실상 기초자치단체의 부담을 가중시키고 있다. 특히 시보다 군의 재정력이 취약한 현실을 감안한다면, 도비보조사업에 대한 군의 과중한 부담비율은 도비보조사업이 시·군간의 재정불균형을 해소하는데 기여하지 못하고 오히려 군의 재정을 압박하는 요인으로 작용하고 있다. 시·군의 재정사정을 감안하여 기준보조율에 인상 및 인하보조율 5∼10%를 가감하는 차등보조율을 적용하여 시·군간 배분의 형평성과 재정보전에 기여한다고 하나 그 실효성은 의심스럽다(정원식·송병주, 2000).

도비보조에 따른 시·군의 부담비율을 보면 도에 따라, 그리고 같은 도에서도 시·군에 따라 상당한 차이를 보이고 있다. 대체로 순수도비보조사업(국비가 있는 사업의 도비부담금 제외)의 도비보조율은 50%가 가장 많고 그 다음이 30%와 100%이고, 나머지는 보조사업에 따라 그 비율이 다양하다.

) 아산시의 도비보조사업의 경우 2000년도에는 총 183건 중 50% 지원이 82건(44.8%), 100% 지원이 36건(19.7%), 30% 지원이 34건(18.6%), 기타 31건(51∼99% 지원 12건, 31∼49% 지원이 11건, 29% 미만이 8건)은 지원비율이 다양하다. 2001년도에는 총 188건 중 50% 지원이 81건(43.1%), 30% 지원이 41건(21.8%), 100% 지원이 26건(13.8%), 기타 40건(51∼99% 지원 15건, 31∼49% 지원이 10건, 29% 미만이 15건)은 지원비율이 다양하다(아산시 세입세출결산부속서류, 2000·2001).

Ⅲ. 시·도비보조금의 배분현황

1. 시·도비보조금 배분의 일반적 현황

시·도비보조금과 교부금은 광역자치단체와 기초자치단체에 중복 계상됨에 따라 순계규모로 통계를 작성할 경우는 나타나지 않고 총계규모에만 나타난다. 총계규모로 우선 시·도비보조금의 일반적인 현황을 <표 1>에서 보면 연도에 따라 시·도비보조금의 증감의 기복이 매우 심하여 어떤 추세를 설명하기 어렵다. 2000년에는 전년 대비 25.5%나 증가하였는가 하면 2002년에는 18.0%나 감소하였다. 이러한 불규칙한 증감이 사실상 기초자치단체의 중기재정계획에 의한 부문별 투자계획을 어렵게 하는 요인으로 작용하고 있다.

<표 1> 시·도비보조금 현황

(단위 : 억원, %)

연도	시·도비보조금	연도	시·도비보조금	연도	시·도비보조금
1991	16,133(40.2)	1995	30,565(10.6)	1999	35,096(-7.4)
1992	18,067(12.0)	1996	32,760( 7.2)	2000	44,043(25.5)
1993	21,031(16.4)	1997	39,351(20.1)	2001	46,459( 5.5)
1994	27,639(31.4)	1998	37,902(-3.7)	2002	38,081(-18.0)

주 : 1) 2001년까지는 최종예산액, 2002년도는 당초예산액 총계규모 기준.

* 2002년도 보조금은 본 연구시점까지 지방자치단체예산개요(2003년)가 발행되지 않아 불가피하게 당초예산액을 기준으로 하였기 때문에 그 비중이 달라질 수 있음을 밝혀둔다.

2) ( )안은 전년 대비 증가율.

자료 : 행정자치부, 지방자치단체예산개요(2002).

그리고 3년간 시·도비보조금의 자치단체별 비중을 <표 2>에서 보면 도가 그 관할 시(41.1%)와 군(32.6%)에 지원하는 비중이 높은 편이다. 특별시가 그 관할 자치구에 지원하는 시비보조금은 11.6%, 광역시가 그 관할 자치구와 군에 지원하는 시비보조금은 12.8%과 1.9%에 불과하다.

그리고 시·도비보조금이 세출예산에서 차지하는 비중은 광역자치단체별로 보면 <표 3>에서와 같이 2000년∼2002년까지 평균 4.4%(특별시와 광역시는 3.0%, 도는 5.3%)이다. 충청남도의 3년간 도비보조금은 세출예산의 6.2%로서 가장 높은 비중을 차지하고 있고, 전라남도는 가장 낮은 4.5%이었다.

<표 2> 자치단체별 시·도비보조금

(단위 : 억원, %)

	2000	2001	2002	계
계	32,517(100.0)	36,837(100.2)	38,081(100.0)	107,435(100.1)
특별시 자치구	3,965(12.2)	5,951(16.4)	2,505( 6.6)	12,421(11.6)
광역시 자치구 군	5,323(16.4) 4,637(14.3) 686( 2.1)	4,913(13.3) 4,226(11.5) 687( 1.9)	5,628(14.8) 4,927(12.9) 704( 1.8)	15,864(14.8) 13,787(12.8) 2,077( 1.9)
도시군	23,229(71.4) 12,834(39.5) 10,395(31.9)	25,973(70.5) 14,136(38.4) 11,837(32.1)	29,948(78.6) 17,197(45.2) 12,751(33.5)	79,150(73.7) 44,167(41.1) 34,983(32.6)

자료 : 행정자치부, 지방자치단체예산개요(2000·2001·2002).

<표 3> 광역자치단체별 시·도비보조금의 비중(2000∼2002)(단위 : 억원, %)

	2000		2001		2002		합계
	보조금	세출예산	보조금	세출예산	보조금	세출예산	보조금	세출예산
서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산	3,965(3.0) 1,922(4.5) 1,107(3.5) 1,078(3.8) 525(2.9) 410(2.3) 281(2.8)	131,880 42,439 31,904 28,369 17,878 18,025 9,994	5,951(4.0) 1,364(2.8) 980(3.1) 1,228(3.2) 522(2.4) 504(2.7) 314(2.6)	150,339 49,324 31,448 38,391 21,680 18,672 11,958	2,505(1.6) 1,828(3.3) 924(2.7) 1,406(3.7) 593(2.9) 558(2.9) 318(2.2)	153,373 55,327 33,974 38,513 20,791 19,440 14,283	12,421(2.9) 5,114(3.5) 3,011(3.1) 3,712(3.5) 1,640(2.7) 1,472(2.6) 913(2.5)	435,592 147,090 97,326 105,273 60,349 56,137 36,235
시계	9,288	280,489	10,863	321,812	8,132	335,701	28,283(3.0)	938,002
시평균	1,327(3.3)	40,070	1,552(3.4)	45,973	1,162(2.4)	47,957	4,041(3.0)	134,000
경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주	5,661(5.1) 1,829(5.3) 1,560(5.9) 2,705(6.5) 1,904(5.1) 2,131(4.0) 3,242(6.3) 3,477(6.2) 720(5.3)	111,705 34,649 26,414 41,448 37,120 53,453 51,717 56,311 13,628	6,029(4.5) 2,045(5.1) 1,703(5.6) 2,780(6.0) 2,639(5.8) 2,879(5.0) 3,626(5.9) 3,486(5.4) 786(5.0)	133,378 40,372 30,232 46,170 45,779 57,692 61,588 64,937 15,856	7,544(4.9) 2,567(5.5) 1,758(5.4) 3,064(6.2) 2,783(5.9) 3,196(4.6) 3,681(5.0) 4,199(5.6) 1,156(6.2)	153,888 46,695 32,827 49,663 47,178 69,801 65,421 74,916 18,609	19,234(4.8) 6,441(5.3) 5,021(5.6) 8,549(6.2) 7,326(5.6) 8,206(4.5) 10,549(5.9) 11,162(5.7) 2,662(5.5)	398,971 121,716 89,473 137,281 130,077 180,946 178,726 196,164 48,093
도계	23,229	426,445	25,973	496,004	29,948	558,998	79,150(5.3)	1,481,447
도평균	2,581(5.4)	47,383	2,886(5.2)	55,112	3,328(5.4)	62,111	8,795(5.3)	164,606
합계	32,517	706,934	36,836	817,816	38,081	894,698	107,434(4.4)	2,419,448

주 : 1) 총계예산 총규모.

2) ( )안은 시도비보조금이 세출예산에서 차지하는 비중.

자료 : 행정자치부, 지방자치단체예산개요(2000·2001·2002).

2. 충청남도 도비보조금의 배분현황

<표 4>는 충청남도의 보조금이 시·군별 예산에서 차지하는 비중이 어느 정도이고, 시·군별로 얼마나 배분되고 있는가를 나타낸다. 충남도내 시·군의 총계예산 총규모에서 도비보조금이 점하는 비중을 보면 시는 평균 8.8%, 군은 평균 11.5%로서 시와 군 간에 상당한 차이가 있다. 연도별 예산규모는 일정하게 증가하고 있으나 연도별 보조금의 증감비율은 매우 불규칙하고, 시·군에 따라 그 비중의 차가 매우 크다.

) 아산시의 경우 2001년에는 934억 6,495만원으로 전년도에 비하여 39.2%나 증가하였는데 도비보조금은 176억 8,331만원으로 4.1% 증가하였다(아산시 세입세출결산부속서류, 2000·2001). 이로 인해 시·군비 부담이 증가할 수밖에 없다.

도비보조금의 예산 대비 비중을 보면 시지역의 경우 논산시는 3년 평균 13.4%를 차지하고 있는데 비하여 아산시는 5.2%에 불과하다. 군지역의 경우도 차이가 큰 것은 마찬가지이다. 홍성군은 16.6%인데 비하여 연기군은 8.2%에 불과하다. 청양군은 2000년의 17.2%에서 2002년에는 10.0%로 대폭 감소하였다. 서천군과 청양군은 재정상태가 비슷한 수준이지만 2002년도 도비보조금은 서천군이 181억 81백만원으로서 세입총액의 13.8%인데 비하여 청양군은 122억 3백만원으로서 세입총액의 10.0%이다.

그리고 도비보조금의 점유비중을 보면 대체로 재정력이 상대적으로 높은 시지역의 점유율이 높은 편이다. 군지역은 행정서비스면적은 일정한 반면 경제활동인구는 매년 감소하고 있어 군재정을 어렵게 하고 있는데, 이점을 보조금 배분에서는 제대로 반영하고 있지 않음을 알 수 있다. 시지역 중에서도 천안시는 3년 평균 13.7%를 점하고 있는 반면에 아산시는 4.8%에 불과하다. 군지역에서는 지역간 갈등을 해소하기 위한 차원에서 그런지 시지역보다는 비교적 고른 점유율을 나타내고 있으나, 연도별로는 차이가 크다.

<표 4> 도비보조금의 시·군별 점유비중

(단위 : 백만원, %)

		금산군	연기군	부여군	서천군	청양군	홍성군	예산군	태안군	당진군	군계
2000	도비보조금 예산 대비 점유 비중	15,751 13.5 5.8	14,560 10.1 5.4	17,361 13.9 6.4	11,780 11.2 4.4	17,445 17.2 6.5	19,783 16.8 7.3	11,125 9.9 4.1	13,915 8.9 5.1	17,176 9.1 6.4	138,896 11.6 51.4
2001	도비보조금 예산 대비 점유 비중	20,686 14.8 7.4	10,840 7.4 3.9	16,691 10.5 6.0	16,700 13.3 6.0	19,779 16.7 7.1	19,491 15.6 7.0	15,777 11.8 5.7	10,552 7.4 3.8	21,591 10.3 7.8	152,107 11.7 54.7
2002	도비보조금 예산 대비 점유 비중	21,274 13.6 6.9	10,140 7.2 3.3	18,731 11.0 6.1	18,181 13.8 5.9	12,203 10.0 4.0	25,822 17.4 8.4	15,753 11.3 5.1	12,930 9.4 4.2	18,857 8.7 6.2	153,890 11.3 50.2
계	도비보조금 예산 대비 점유 비중	57□711 14.0 6.8	35□540 8.2 4.2	52□783 11.6 6.2	46□661 12.9 5.5	49□427 14.5 5.8	65□096 16.6 7.6	42□655 11.1 5.0	37□397 8.6 4.4	57□624 9.4 6.7	444□893 11.5 52.0

		천안시	공주시	보령시	아산시	서산시	논산시	시계	시·군계
2000	도비보조금 예산 대비 점유 비중	38□636 8.9 14.3	15□715 8.4 5.8	26□910 12.9 9.9	12□158 5.4 4.5	11□252 6.6 4.2	26□890 15.3 9.8	131□561 9.4 48.6	270□457 10.4 100.0
2001	도비보조금 예산 대비 점유 비중	35□494 7.6 12.8	26□792 12.2 9.6	15□651 7.3 5.6	13□888 5.0 5.0	10□882 5.7 3.9	23□158 12.2 8.3	125□866 8.1 45.3	277□973 9.7 100.0
2002	도비보조금 예산 대비 점유 비중	42□900 8.4 14.0	25□553 11.1 8.3	22□817 9.5 7.4	14□908 5.2 4.9	20□816 9.8 6.8	25□537 12.8 8.3	152□531 9.1 49.8	306□421 10.1 100.0
계	도비보조금 예산 대비 점유 비중	117□030 8.3 13.7	68□060 10.7 8.0	65□378 9.8 7.6	40□954 5.2 4.8	42□950 7.4 5.0	75□585 13.4 8.8	409□958 8.8 48.0	854□851 10.1 100.0

주 : 1) 도보조금=일반회계+특별회계.

2) 예산 대비는 당초예산 총계예산 총규모 기준임.

3) 점유 비중은 전체 도비보조금 중 시·군이 차지하는 비중임.

자료 : 행정자치부, 지방자치단체예산개요(2000·2001·2002)에 의거 작성.

주민수를 기준으로 비교해 보면 비형평의 문제는 더욱 명확해진다. 지난 3년간 주민 100인당 도비보조금을 보면 시지역 중에서는 보령시가 가장 많은 53.8백만원이었고 아산시는 가장 적은 21.7백만원에 불과하였다. 보령시는 시 중에서 재정자립도가 가장 낮은 지역이기 때문인 것으로 판단되는데, 아산시는 재정자립도가 가장 높은 천안시보다 낮았다. 군지역 중에서는 재정자립도가 낮은 청양군(123.5백만원)과 금산군(91.7백만원)이 가장 많았고 연기군(40.0백만원)과 예산군(42.7백원)이 가장 적었다. 연기군은 재정자립도가 천안·아산·당진 다음으로 높음에도 불고하고 주민 100인당 도비보조금은 많은 편이었다.

) 여기에서 도비보조금은 일반회계와 특별회계의 당초예산 총규모 기준이고, 주민수는 계룡출장소 관내의 인구(2000년 27,578명, 2001년 28,883명, 2002년 29,961명)를 제외하고 계산한 것이다(지방자치단체예산개요 및 각 자치단체 홈페이지의 일반현황에서 발췌하여 작성).

이상과 같은 단순한 산술적 비율만을 가지고 살펴보아도 지역간에는 많은 격차가 있음을 알 수 있다. 도비보조금이 지역간·연도간에 그 차이가 심하고, 주민수나 재정력과 무관하게 지원되고 있는 것은 보조금 결정기준과 기준보조율을 명시하지 않고 도의 정책적 판단에 따라 보조금의 교부여부와 금액을 결정하고 있기 때문인 것으로 판단된다.

) 이러한 자료만으로 도비보조금의 재정조정효과를 일률적으로 설명하기는 어렵다. 공급자의 입장에서 보조금 사업에 대한 정책의 우선순위와 지역개발에 영향을 미치는 중요성 등이 후속적으로 검토되어야 할 것으로 사료된다.

도비보조금의 재정조정효과를 좀더 정확하게 알아보기 위하여 15개 시·군을 대상으로 통계적 방법을 이용한 변이계수를 측정하였다.

) 정원식·송병주(2000)는 경남의 도비보조금 배분을 인구규모, 행정면적, 재정자립도, 총세입, 총사업비를 변수로 하여 지니집중계수를 측정한 바 있다. 즉 인구규모를 기준으로 한 5년 동안의 도비보조금 집중계수는 0.354로서 지역간 차이 비율과 보조금 배분의 지역간 차이 비율간의 격차가 가장 심하고, 그 다음 행정면적을 기준변수로 한 지역간 집중계수는 0.280으로서 인구규모 다음으로 높은 수치를 보여주었다. 특히 군지역은 행정서비스면적은 일정한 반면 매년 경제활동인구는 지속적으로 감소하고 있어 군재정을 더욱 어렵게 하는 점이 보조금 배분에 거의 반영되지 않고 있다. 한 마디로 지역적 특성을 나타내는 가장 기본적인 기준마저도 반영되지 않아 지역간 상대적 차등제도의 실효성을 상실하고 있으며, 광역행정과 통일적 행정수준 확보 및 특수재정수요의 대처에 목적을 두는 보조금의 본질을 저해하고 있었다.

시와 군별로 나누어 비교한 경우 시의 행정면적과 주민일인당 도비보조금에 따른 집중도 계수는 각각 0.343과 0.305로서 상대적으로 비례적 차등을 보여주지 못하였는데 비하여 군지역간 집중도 계수는 0.078과 0.080으로서 시지역에 비해서는 상대적 차등에 의한 합리적 배분을 보여주었다. 이러한 현상은 총사업비를 제외한 세입규모나 재정자립도의 보조금 집중도에서도 비슷한 양상을 보여주는 것이다. 즉 군지역에서는 시지역에 비해서는 지역간 차이에 따른 합리적 배분이 잘 이루어지고 있음을 의미한다는 것이다.

우선 시·군간 부분적 비교가 아닌 시·군 전체에서 재정력과 보조금 배분이 어떤 상관관계가 있는가를 알아보기 위하여 <표 5>에서 2000년·2001년·2002년의 합계액을 기준으로 비모수통계학에서 연관도의 척도로 많이 사용하는 spearman상관계수로 분석하였다. 각 변수가 선형이든 비선형이든 관계없이 연관관계를 밝혀준다. □>0 이면 두 변수의 변화방향이 正의 관계, □<0 이면 逆의 관계가 있다고 본다. □의 절대치가 클수록 상관관계가 크다. □<0.20 이하이면 무시할 수 있는 미약한 관계, 0.20□□□0.40이면 약한 관계, 0.40□□□0.70이면 비교적 높은 관계, 0.70□□□0.90이면 높은 관계, □>0.90 이상이면 매우 높은 관계를 나타낸다. 이에 따르면 도비보조금은 일반회계 총계예산과는 비교적 높은 관계, 100인당 보조금과는 약한 관계, 재정자립도(1)와 재정력지수와는 미약한 역관계, 지방세와 세외수입과는 매우 미약한 관계에 있음을 알 수 있다.

<표 5> 도비보조금과 각 변수의 상관계수

		도비 보조금	지방세 수입	세외수입	총계예산	백인당 보조금	재정 자립도(1)	재정력 지수
도비보조금	상관계수 유의확률 N		.136 .630 15	-.004 .990 15	.489 .064 15	.207 .459 15	-.221 .428 15	-.346 .206 15
지방세수입	상관계수 유의확률 N	.136 .630 15		.711** .003 15	.746** .001 15	-.829** .000 15	.796** .000 15	.636* .011 15
세외수입	상관계수 유의확률 N	-.004 .990 15	.711** .003 15		.611* .016 15	-.818** .000 15	.782** .001 15	.732** .002 15
총계예산	상관계수 유의확률 N	.489 .064 15	.746** .001 15	.611* .016 15		-.479 .071 15	.361 .187 15	.186 .508 15
백인당보조금	상관계수 유의확률 N	.207 .459 15	-.829** .000 15	-.818** .000 15	-.479 .071 15		-.900** .000 15	-.879** .000 15
재정자립도(1)	상관계수 유의확률 N	-.221 .428 15	.796** .000 15	.782** .001 15	.361 .187 15	-.900** .000 15		.854** .000 15
재정력지수	상관계수 유의확률 N	-.346 .206 15	.636* .011 15	.732** .002 15	.186 .508 15	-.879** .000 15	.854** .000 15

**상관계수는 .01수준에서 유의(양쪽), *상관계수는 .05수준에서 유의(양쪽).

그리고 도비보조금이 시·군의 재정에 어떠한 효과가 있는지를 알아보기 위하여 <표 6>에서와 같이 변이계수(coefficient of variation)를 계산하였다. 도비보조금과 지방세 및 세외수입과의 관계는 매우 미약한 관계라고 하였는데, 변이계수에서 지방세수입은 시보다 군이 균등함을 알 수 있다. 즉 2000년의 경우 시는 0.6607인데 비하여 군은 0.4274, 2001년의 경우 시는 0.6877인데 비하여 군은 0.4117, 2002년의 경우 시는 0.7318인데 비하여 군은 0.4171이었다. 일반회계 세외수입은 2000년에는 시와 군에 별 차이가 없으나 2001년의 경우 시는 0.5507인데 비하여 군은 0.2385, 2002년의 경우 시는 0.5714인데 비하여 군은 0.3047로 역시 시보다는 군이 더 균등함을 알 수 있다.

일반회계 총계예산은 도비보조금과 비교적 높은 상관관계를 나타내고 있을 뿐만 아니라 변이계수에서도 지방세나 세외수입보다 균등함을 알 수 있고, 그 중에서도 시보다는 군이 상대적으로 균등함을 보여주고 있다. 즉 2000년의 경우 시는 0.2469, 군은 0.1856, 2001년의 경우 시는 0.2267, 군은 0.1247, 2002년의 경우 시는 0.2331, 군은 0.1515이었다.

일반회계 도비보조금도 역시 시보다는 군이 상당히 균등함을 알 수 있다. 즉 2000년의 경우 시는 0.5276, 군은 0.1824, 2001년의 경우 시는 0.4726, 군은 0.2305, 2002년의 경우 시는 0.4044, 군은 0.2686이었다. 특별회계 도비보조금을 합한 경우에도 이와 유사한 결과를 보이고 있다.

현재의 산출방식인 재정자립도(1)보다는 도비보조금을 포함한 경우의 재정자립도(2)의 변이계수가 낮아져 도비보조금이 수평적 재정조정효과에 다소나마 기여하고 있음을 알 수 있다. 특별회계의 도비보조금까지 포함한 경우의 재정자립도(3)는 좀 더 효과가 나타나고 있다. 이러한 현상은 (a+b)의 변이계수보다는 (a+b+e) 및 (a+b+g)의 변이계수가 더 낮아진 것으로 확인할 수 있다.

주민 100인당 도비보조금의 변이계수는 시와 군이 비슷하게 높았다가 2002년의 경우 시는 0.3233, 군은 0.2981로 낮아졌다. 재정력지수의 변이계수는 시와 군 모두 매우 낮게 나타나고 있는데, 이것은 보통교부세의 영향인 것으로 판단된다.

대체로 시보다는 군에서의 조정효과가 크게 나타나고 있는데, 이것은 지방세의 세원이 군에는 상대적으로 균등하게 분포되어 있거나 또는 군세의 세원이 상대적으로 취약한 자치단체에 도비보조금이 더 많이 지원되고 있음을 의미한다. 이것은 또한 시간에는 재정력의 차이가 크기 때문에 비롯된 것이기도 하다.

<표 6> 도비보조금의 변이계수
	2000년		2001년		2002년
	시	군	시	군	시	군
지방세(a)	0.6607	0.4274	0.6877	0.4117	0.7318	0.4171
일반회계 세외수입(b)	0.5281	0.5482	0.5507	0.2385	0.5714	0.3047
일반회계 총계예산(c)	0.2469	0.1856	0.2267	0.1247	0.2331	0.1515
일반회계 도비보조금(e)	0.5276	0.1824	0.4726	0.2305	0.4044	0.2686
(일반+특별회계)도비보조금(g)	0.4458	0.1737	0.4029	0.2244	0.3383	0.2700
재정자립도(1)=(a+b)□c	0.3319	0.3679	0.3564	0.3211	0.3737	0.3036
재정자립도(2)=(a+b+e)□c	0.2560	0.2179	0.2782	0.1837	0.2804	0.1596
재정자립도(3)=(a+b+g)□c	0.2275	0.2151	0.2580	0.1688	0.2598	0.1517
a+b	0.6108	0.4491	0.6381	0.2993	0.1131	0.3243
a+b+e	0.5579	0.3144	0.5658	0.1976	0.0973	0.2195
주민100인당 도비보조금	0.4734	0.4441	0.4039	0.4765	0.3233	0.2981
재정력지수	0.0855	0.1063	0.0650	0.0807	0.0477	0.0756
주 : 당초예산 총계규모임. 자료 : 행정자치부, 지방자치단체예산개요(2000·2001·2002).

Ⅳ. 도비보조금제도의 정책적 시사점

1. 시·도비보조금제도의 공통적 개선방안

1) 재정력 제고 및 기능 조정

도비보조금제도가 합리적으로 운용되기 위해서는 기본적으로 기초자치단체가 어느 정도 재정적으로 자립할 수 있어야 한다. 세입이 확보되지 않은 상태에서 세출상의 자율권을 확보한다는 것은 어려운 일이다. 보조금을 교부받아야 할 기초자치단체가 재정력이 낮으면 광역자치단체의 투자사업을 수용하기 어렵고, 광역자치단체의 재정력이 낮으면 보조금의 배분이나 특정부문의 투자유인으로서 보조금을 합리적으로 교부하기가 어렵다. 기초자치단체가 상위자치단체의 유인책에 따라 도비보조사업에 대한 투자를 확대하기 위한 전제조건은 시·군이 어느 정도 재정적 자립능력이 있어야 한다(박정수, 1997b : 21∼22). 재정력이 낮은 자치단체가 보조금을 더 많이 받아야 하겠지만 보조사업에는 자체부담이 따르기 때문에 많이 받는다고 좋은 것만은 아니다. 실제로 <표 4>에서 보는 바와 같이 시·군간 보조금 점유비중은 비슷하였다.

그리고 광역자치단체와 기초자치단체간 업무 및 기능이 적정하고도 합리적으로 조정되어야 한다. 광역자치단체의 많은 업무와 기능이 시·군으로 이양되는 경우 현재의 도비보조금 규모는 축소될 수 있다. 현재는 광역과 기초자치단체간의 업무 및 기능배분의 기준과 원칙이 명확하지 않으며, 배분원칙을 규정(지방자치법 제19조 제3항)하고 있어도 제대로 지켜지지 않고 있는 것이 사실이다. 이로 인해 처리해야 할 사무가 상호 중복되어 있는 경우가 많다. 기초자치단체의 사무를 독자적으로 규정하지 않고, □지방사무 중 광역자치단체의 사무를 제외한 사무□라고 잔여적으로 규정하고 있다. 이와 같이 사무배분이 애매한 경우 광역자치단체의 고유사업 영역을 찾기가 어렵고 대부분의 사업들이 특정 시·군에서 중점적으로 추진된다는 측면에서 모두 해당 시·군의 업무로 인식되는 경향도 있다. 이에 따라 해당 시·군이 수행하는 자체사업에 얼마를 지원한다는 정도에서 도비보조가 이루어지고 있다.

) 광역자치단체와 기초자치단체간의 중복사무의 예로는 지역산업발전을 위한 공장 유치, 지방공업단지의 조성·관리, 관광휴양지의 관리, 사회복지시설의 설치·운영, 공공체육시설의 운영·관리, 문화예술진흥사업경비의 지원 등을 들 수 있다.

2) 사후평가제도의 도입

기초자치단체의 투자사업 결정이 투자수요를 과다하게 유발함은 물론 외부효과를 적절히 조정하지 못한다고 지적되고 있다. 국고보조사업의 경우 사업의 타당성 검토가 비교적 엄격하게 이루어지고 타당성이 인정되면 보조금도 분명하게 교부되고 있다. 도비보조사업에서도 재정투융자심사를 강화하고, 시·군이 신청한 투자사업의 타당성과 적정성을 검토해야 한다. 이때 다른 투자사업과의 연관 여부, 시·군의 영역을 넘는 확산효과의 크기, 지방비 부담의 적정성 등이 함께 고려되어야 한다.

) 현재 광역자치단체와 기초자치단체 모두 중기지방재정계획을 운영하고 있는데, 그 투자재원 조달부문이 현실성과 예측성을 확보하지 못하고 있다. 그 이유는 상위정부로부터 지원되는 각종 보조금의 규모가 사전에 확인되지 않기 때문이므로 중기지방재정계획을 수립할 때 최소한 가능한 범위 내에서 도비보조금 규모가 예측할 수 있도록 해야 한다.

광역자치단체의 보조금관리조례에는 보조결정의 변경·취소, 용도 외 사용의 금지, 보조사업의 실적보고, 사업비 정산검사, 감독, 보조받은 자에 대한 제재 등에 관하여 규정하고 있다(충청남도보조금관리조례 제10조∼제17조). 그러나 그 성과에 관한 평가는 시행하지 않고 있다. 따라서 도비보조금이 지급된 후 당초계획과 진행과정을 정기적으로 점검할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다. 현재 도비보조사업에서는 확인평가 차원에서 보조사업의 추진 일정을 점검하는 관리적 수준에 그치고 있다. 중점사업 부문에 대해서는 보다 객관적인 지표를 개발하여 사업규모와 재원구성의 타당성, 보조금의 효율적 운영 등에 관하여 종합적인 평가가 이루어져야 한다.

) 시·군이 주도하는 사업의 신뢰도를 높이기 위해 보조금 심사 대상사업의 목표를 미리 정하도록 하고 사업종료시 성과에 대한 감사를 통해 성과감사 결과가 시·군의 향후 사업에 영향을 미칠 수 있도록 하여야 한다(박정수, 1997b : 23).

이러한 평가가 실효성을 갖기 위해서는 전년도 사업성과가 차년도 보조금 교부에 적절히 반영할 수 있도록 인센티브제도를 도입해야 한다. 이것은 기초자치단체가 자체 부담액을 고려하지 않고 무리하게 보조금을 신청하는 것을 억제할 뿐만 아니라 나아가서는 사업별로 도비보조금의 적정규모를 산출하는데도 기여할 것이다.

2. 충청남도 도비보조금제도의 개선방안

1) 도비보조금 대상사업의 범례화

도비보조금제도가 그 운영에 있어 도의 시책사업과 지역특성이 충분히 반영되고 있는가. 기존의 많은 연구에서는 도비보조금제도가 시·군에 대한 규제 및 간섭의 수단으로 사용되어 왔고, 시·군의 입장에서 볼 때 지역특성을 감안한 사업의 우선순위나 추진계획 등이 도비보조금 배분에 제대로 반영되지 못하고 있다는 것이 일반적인 지적이다.

결국 도비보조가 광역자치단체 전체가 필요하다고 판단되는 전략적 사업부문별로 지원되지 못하고 해당 시·군의 일반적인 재정여건을 고려하거나 도지사와 시장·군수의 협의에 의하여 차등 배분하는 차원에 머물고 있다. 시·군의 일반적인 재정조정기능과 특정사업에 대한 특정재원 지원이라는 두 가지 어중간한 지점에서 자리 매김 되고 있어 어느 한 기능에 대해서도 확실한 정책효과를 달성하기 어려운 실정이다(권해수, 1997 : 57).

도비보조사업제도를 개선하려면 도비보조율을 단순화·투명화하고, 제도운영에서 시·군의 계획적 재정운영이 가능한 방향으로 제도를 정형화하고 그 내용을 조례화해야 한다. 하나의 대안으로서 시·군의 자율성을 제한하는 현행의 특정보조금 형태에서 시·군 스스로의 책임성과 자율성을 높일 수 있는 포괄보조금으로 전환해야 한다는 주장도 일리가 있다. 구체적으로 용도를 지정하여 기계적으로 지출하도록 할 것이 아니라 범주만 정하여 지역특성에 맞는 정책개발은 물론 집행과정에서 재량적 지출이 가능하도록 할 필요가 있다(정원식·송병주, 2000 : 211∼215).

) 윤영진은 포괄보조금제도(block grant)의 채택를 주장한 바 있다(윤영진, 1997 : 96). 포괄보조금은 시도의 시책을 반영시키기 어렵고 자치단체장의 자의적 사용을 가능하게 할 수 있다는 단점은 있다. 그러나 보조사업의 항목은 많지만 재원규모가 작은 복지부문의 각종 보조금에 대해서는 해당 시·군의 사업계획을 객관적으로 검토하고 타당한 사업들을 중심으로 항목별로 보조금을 내시하기 보다는 이것을 포괄적으로 지원하여 시·군의 자율성을 높여 주는 것이 더 효과적이고 시·군의 부담도 줄일 수 있다는 것이다(권해수, 1997 : 70).

그리고 영세한 보조사업을 정비·축소해야 한다. 타당성이 적어진 보조사업 수는 그대로 두고 도비보조금만 감축하면 보조사업의 기간만 연장시키는 결과를 초래한다. 사업의 타당성보다 모든 사업에 조금씩 배분하기 때문에 결국은 총사업비가 크게 상승하게 된다. 소규모 사업에 대해 용도를 지정하여 세분화된 형태로 보조금을 지급함으로써 보조사업의 성과를 저하시키고, 사업추진을 복잡하게 하고 있다. 심지어 일부사업에 대해서는 기초자치단체가 신청하지 않았음에도 불구하고 획일적으로 교부함으로써 지방비 부담만 가중시키는 경우도 있다. 재원용도의 세분화는 보조금의 영세화를 가중시킨다(권해수, 1997 : 60).

시·군의 부담률을 낮춰야 한다. 전체 도비보조사업 중 시·군 부담률이 70% 이상 되는 사업이 많아 재정력이 취약한 군의 경우에는 열악한 재정을 더욱 어렵게 하고 있다. 도비보조사업의 대상은 주로 그 혜택이 당해 시·군에 귀속되어 외부효과가 크지 않은 사업이어야 하며 보조율이 상대적으로 낮아야 한다. 도의 지원비율이 70%를 넘는 사업은 특정지역에서 시행되는 사업인 경우라도 외부효과가 아주 큰 사업에 해당할 것이므로 실질적으로 도가 담당해야 할 사업이라 할 수 있다. 따라서 도비보조사업은 지역마다 사회적·문화적·경제적 특성이 다르기 때문에 그 대상범위에 대한 재조정을 하되, 대상사업을 자치단체별로 범례화할 필요가 있다.

) 예컨대 아산시 순수도비보조사업(일반회계)의 경우 시의 부담률이 51% 이상인 사업은 2000년에 183건 중 53건(29.0%), 2001년에 188건 중 67건(35.6%)이었다.

) 예컨대 아산시의 경우 2000년과 2001년에 사업비 100%를 도에서 지원한 사업이 전체 사업 중 19.7%나 되는데, 이것은 사실상 도의 사업을 대행한 것에 불과하다.

) 예컨대 보육시설, 정신질환자시설, 노인복지시설 등은 그 지역주민보다는 전국민을 대상으로 하기 때문에 기초자치단체의 재정에서 부담하고 있는 운영비(시설운영비, 인건비, 주부식비 등)를 국비 또는 도비로 충당해야 한다(정원식·송병주, 2000 : 211∼215).

) 기본적으로는 광역자치단체가 수행하는 재정형평화 교부금의 수준을 높이고 기초자치단체의 재정운영상의 자율성을 제한하는 도비보조금제도는 최소화해야 한다는 주장도 있다(박정수, 1997b : 23).

2) 사업유형별 보조율 규정과 보조금 배분의 형평화

분석의 변수 중 일반회계 총계예산과 재정자립도 등은 그 차이가 크지 않음에도 불구하고 도비보조금의 지역간 배분 격차는 상당히 큰 편이었다. 오늘날에는 절대적 빈곤보다는 상대적 빈곤이 더 문제가 되고 있다. 도비보조금 배분에 있어서도 그 규모의 절대액보다는 상대적 차등배분이 불만요인으로 작용하고 있다. 특히 지방자치 이후 도비보조금 배분의 불평등과 투명성 결여에 대한 광역의회와 기초자치단체들의 비판과 불만이 제고되고 있음을 감안할 때 지역간 상대적 차등배분의 정당성을 확보할 수 있는 보조금 배분체계의 개발이 요구된다(정원식·송병주, 2000 : 211∼215). 예컨대 재정력이 취약한 시·군에 편중된 사업의 경우 도 차원의 우선순위에 따라 보조율을 상향조정하거나 차등보조대상사업으로 전환하여야 할 필요가 있다.

) 예컨대 농어촌 하수도정비사업의 경우 농어촌의 재정자립도가 취약하고 도시지역에 비해 상대적으로 하수도보급율이 낮아 도차원에서 투자를 증대해야 할 필요성이 있으므로 보조율을 상향조정해야 한다.

충청남도의 시·군중에서 재정자립도가 가장 높은 천안시에는 일반회계 기준으로 도비보조금이 3년간 총 1,153억원이 지원되었고 재정자립도가 가장 낮은 청양군에는 총 488억원이 지원되어 도비보조금의 재정조정 역할을 약화시키고 있다. 따라서 도비보조금 배분의 투명성과 객관성을 확보하는 것이 무엇보다 중요하다. 이를 위해서는 충청남도에서도 사업유형별로 기준보조율과 차등보조율을 보조금관리조례에 명시할 필요가 있다. 물론 차등보조율은 기본적으로 차등보조에 따른 구체적인 효과를 기대하기보다는 재정력이 취약한 기초자치단체에 대해 보조금을 부가하여 준다는 형태이기 때문에 그 효과가 미미할 수도 있다.

) 기준보조율 대상사업 중 재정력이 취약한 시·군에 편중된 사업은 재정적 압박을 더욱 가중시킨다는 연구도 있다. 즉 농어촌 하수도정비사업의 경우 농어촌의 재정자립도가 크게 낮은 실정에서 단순히 국가적 필요성에 의해 사업을 추진하면 해당 지방자치단체의 재정력은 더욱 악화된다. 인구의 이동성이 증가하고 지역간 상호의존성이 증대되어 상당한 외부효과가 발생하고 있다. 그럼에도 해당 지역 내에서 추진되고 있는 사업이라는 이유로 당해 지역주민과 직접적인 관련이 없는 보조사업에도 기준보조율을 그대로 적용하고 있다(권해수, 1997 : 59).

) 국고보조사업의 경우에서도 대상사업의 성격에 따라 중앙정부와 지방자치단체의 경비부담비율이 달리 결정되고 있으며 중앙정부의 부담분은 기준보조율로 관련법에 명시되고 있다. 일부 국고보조사업에 대하여는 지방자치단체의 재정력에 따라 기준보조율을 인상 또는 인하 적용하는 차등보조율제도가 실시되고 있다. 인하보조율 적용단체는 지방교부세의 보통교부세 불교부단체로서, 그 중에서도 특별시·광역시·도·시·군별로 차등적인 인하율이 적용되고 있다. 인상보조율은 인건비와 자체충당 능력지수, 재정력지수, 기본적 세출소요 비중 등의 지표를 감안하여 결정되고 있다. 그런데 국고보조사업의 도 및 시·군 부담분의 결정 근거가 불투명하고 연도별로 국고보조사업의 규모와 내역이 지나치게 많이 변화되고 있으며 사업수가 지나치게 많다는 것 등이 일반적인 문제점으로 제기되고 있다. 그 결과 지방자치단체의 자율적인 재정운영이 어려워지고 재정운영의 계획성과 합리성이 제한 받게 되기 때문에 국고보조사업의 축소와 단순화 그리고 차등보조율 적용대상 사업의 확대 등이 개선방향으로 제시되고 있다.

현재 도비보조금의 차등배분지표로서 활용되고 있는 것이 재정자립도이다. 차등보조의 기준지표로서의 재정자립도는 사실상 기초자치단체의 부담능력이나 재정력을 합리적으로 반영하지 못하므로 종합평가지표의 개발이 요구된다. 재정자립도의 한계를 보완하기 위해서는 재정력지수를 동시에 반영하는 것도 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.

일부 도에서는 이러한 방향의 조례개정과 조례의 시행규칙을 제정하였거나 준비중인 것으로 알려지고 있다. 즉 조례개정은 대상사업을 명시하고 대상사업별로 도비보조의 기준율을 명시하고 시·군별 재정력지표에 따른 차등보조율의 상·하 폭과 그 결정방법을 명시하는 것으로 알려지고 있다. 경상남도에서는 이미 시·군 보조사업의 분야별 기준보조율과 차등보조율을 적용하고 있다. 즉 시·군에 대한 보조금에 있어서는 보조금의 예산계상 신청 및 예산편성에 있어서 보조사업별로 적용하는 기준보조율을 사업별로 도지사가 따로 정한다. 다만 도지사가 주민숙원사업 등 필요하다고 인정되는 사업에 대하여는 정액 또는 전액 보조할 수 있다. 그리고 도지사는 매년 시·군에 대한 도비보조금 예산을 편성할 때에는 필요하다고 인정되는 보조사업에 대하여 당해 시·군의 재정사정을 감안하여 기준보조율에 일정률을 가감하는 차등보조율을 적용할 수 있다(경상남도보조금관리조례 제8조∼제9조). 인상보조율은 기준보조율에 차등보조율(10%, 5%)을 가산하여 산술된 비율(적용보조율=기준보조율+차등보조 적용 비율)에 의거하고 있다. 인하보조율은 기준보조율에 차등보조율(10%, 5%)을 각각 차감하여 산출된 비율(적용보조율=기준보조율-차등보조 적용 비율)에 의거하고 있다(경상남도보조금관리조례 별표).

) 기준보조율은 당해 회계연도의 도비보조금과 시·군비(수익자 부담금액을 제외한다)를 합한 금액 중 도비보조금이 차지하는 비율을 적용하는데, 사업별로 보조금관리조례시행규칙 별표에 명시되어 있다. 즉 보건·사회분야의 사업에서 11개는 50% 1개는 30%, 산업·경제분야의 사업에서 13개는 50% 3개는 30%, 도로·교통분야의 사업에서 4개는 50% 1개는 30%, 상하수도·치수분야의 사업에서 3개는 30% 4개는 50%, 청소·환경분야의 사업에서 3개는 50% 1개는 30%, 지역개발분야의 사업에서 5개는 30% 1개는 50%, 문화·체육분야의 사업에서 3개는 20% 4개는 30% 2개는 50%, 민방위·소방분야의 사업에서 2개가 50%, 일반행정분야의 사업에서 1개가 20%, 기타 도지사가 필요하다고 권장하는 사업은 전액 또는 정액 보조한다.

) 차등보조율을 적용하는 기준은 재정자주도 및 재정자립도 산식에 의거 매년 도지사가 정하는데, 재정자주도와 재정자립도 적용비율은 50 : 50으로 한다. 차등보조율 적용산식은 [(해당 시·군 재정자립도/시·군 재정자립도 평균) + (해당 시·군 재정자주도/시·군 재정자주도 평균)] □ □이다. 여기에서 재정자립도는 자체수입(지방세+세외수입)/일반회계 예산규모□100으로 산정하고, 재정자주도는 (자체수입+보통교부세)/일반회계 예산규모□100으로 산정한다. 이에 필요한 지수는 당해 회계연도와 직전 회계연도의 예산상 지수를 사용하되 당해연도 당초 예산상의 지수를, 전년도는 최종예산상의 지수를 평균한 수치를 사용한다(경상남도보조금관리조례 별표).

차등보조율 적용대상 시·군은 재정자주도를 감안하여 결정한 순위에 따라 정한다. 인상보조율 적용대상 시·군은 재정자주도 순위 중 재정이 취약한 순서에 따라 선정하되 전 시·군수의 3분의 1을 초과할 수 없다. 인하보조율 적용대상 시·군은 재정자주도 순위 중 재정이 양호한 순서에 따라 선정한다. 인하보조율의 적용비율, 적용대상사업, 대상 시·군은 매년 예산편성시 도의 재정상황 등을 감안하여 결정한다(경상남도보조금관리조례시행규칙 제5조).

그리고 계속사업의 경우 기준보조율이 사업기간 중 크게 변경되는 일이 없어야 할 것이고, 대상사업의 성격이 유사한 경우에는 동일한 기준보조율을 적용하여야 할 것이다.

) 예컨대 2001년도 아산시에 대한 도비보조사업의 경우 치매환자관리에는 30%, 재가정신질환자투약에는 50%를 지원한 바 있다.

Ⅵ. 맺는 말

중앙정부와 지방자치단체, 그리고 광역자치단체와 기초자치단체간의 관계는 기본적으로 협력의 관계이어야 한다. 그런데 도비보조금제도가 기초자치단체를 간섭하고 통제하는 행정장치로 이용되는 경우가 많다. 기초자치단체는 국가사무에 대한 국고보조금의 결정시 중앙정부의 감독 하에 있게 되고, 지방비 부담이라는 명목으로 도로부터 또 한번의 통제를 받고 있는 셈이다.

광역과 기초자치단체간의 관계는 전통적 의미의 수직적 상하관계가 아니라 수평적 협력관계로 이해되어야 한다. 이러한 관계가 원활하게 유지되기 위해서는 근본적으로는 기능배분과 세원의 재조정 등이 종합적으로 검토되어야 할 것이다. 그러나 본고에서는 현행 도비보조금제도가 갖는 운영상의 효율성을 높인다는 차원에서 접근하였다. 도비보조금제도가 자치단체간 수평적 재정불균형을 완화시키기 위한 개선방안 내지 제도적 보완이 필요하다는 전제하에 검토한 것이다.

도비보조금제도가 적절하게 운영되기만 한다면 시·군의 투자우선순위를 결정하는데 상당한 영향을 미칠 수 있다. 그러나 시·군간 재정력의 격차가 큰 상황에서 도비보조금은 불가피하게 자치단체간 형평성을 저해하는 결과를 초래하고, 지역간 경제적 기반의 차이를 확대시킬 가능성이 있기 때문에 재정력이 취약한 자치단체에 대한 배려가 있어야 한다.

재정자립도 등을 기준으로 지역간 차등 보조하여 재정보전에 기여한다고 하고 있으나 실제적으로는 그 목적을 충분히 달성하고 있다고 보기는 어렵다. 도비보조금제도가 도의 입장에서 보면 광역적인 정책 및 행정을 보다 효과적으로 집행하기 위한 수단이라는 긍정적 측면이 있기는 하지만, 수혜자인 기초자치단체의 입장에서는 재정적으로 도의 원격조정 하에 놓이게 됨으로써 보조금 사업의 집행 자율성을 저해할 수 있다. 수요자의 욕구보다 공급자의 자원기반 및 욕구가 보다 강력한 요인으로 작용하고 있다.

도비보조금 배분에 있어 일관성과 지역특성이 반영되지 못하는 데에는 무엇보다도 보조금 배분을 위한 객관적인 산정기준이 결여되어 있기 때문이다. 결국 도비보조금은 기초자치단체간 재원 쟁탈전을 제도적으로 조장·심화시키고 있는 셈이다. 도지사의 공약사업이라거나 주민숙원사업이라는 명분으로 도의 보조금 집행방법과 시기를 기준도 없이 임의적으로 결정함으로써 기초자치단체의 정책우선순위를 혼란시키거나 지역주민에 대한 책임과 신뢰성을 저해하고 있다(정원식·송병주, 2000 : 215∼216).

사업계획의 승인시 보조금을 교부하기로 한 사업연도에 보조금을 당해 연도에 부분적으로만 계상함으로써 사업의 원활한 추진을 어렵게 하기도 한다. 이로 인하여 예산심의 일정이 촉박하여 종합적인 검토를 어렵게 하고, 의존재원의 규모와 내역의 미확정으로 정확한 예산편성이 어려워 수정예산 및 추가경정예산 편성을 불가피하게 하며, 지방비 부담액을 예산편성에 반영하기 어려워 미부담 사례가 발생한다(권해수, 1997 : 61).

충청남도보조금관례조례에는 사업유형별 기준보조율이나 차등보조율이 명시되어 있지 않아 그 배분에 있어 일관성·투명성·객관성을 기대하기 어렵게 하고 있으며, 그 결과 재정력의 상대적 차등을 바탕으로 한 합리적 배분보다 도의 자의적 논리가 지배하고 있다는 비판을 면하기 어렵게 되어 있다.

도비보조금은 분명히 기초자치단체간 재정적 불균형을 부분적으로 완화시키는 측면이 있다. 충청남도의 도비보조금을 분석한 결과도 재정자립도 측면에서 군지역의 재정조정에 상당한 효과가 있는 것으로 나타나기는 하였다. 그러나 그에 파생하여 시·군비 부담비율이나 부담액의 임의적 판단, 교부규모에 있어서의 일관성 결여, 계속사업임에도 변경되는 보조율 등으로 인하여 여러 문제를 초래하기도 하였다.

중장기적으로는 재정자립도를 향상시키고 가능한 범위에서 사무와 기능을 합리적으로 조정해야 할 것이고, 단기적으로는 도비보조금 대상사업의 예시, 사업유형별 도비보조율의 규정, 재정력에 따른 도비보조금 배분의 형평화, 사후평가제도의 도입 등이 필요하다고 본다.

본 연구에서 선정한 변수만으로 도비보조금제도의 문제에 충분히 대응하기에는 한계가 있다. 따라서 현행 도비보조금의 제도개선과 함께 상대적 차등배분을 정당화시킬 수 있는 배분체계의 개발이 요구된다. 이를 위해서는 현행 도비보조금 배분의 효율성과 보조금사업의 광역적 파급효과가 명확하게 측정되어야 할 것이다.

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金鍾熙 : 건국대학교에서 행정학박사 학위(논문 : 국회의 예산심의과정에 관한 연구, 1987)을 취득하고, 현재 선문대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방재정과 재무행정 분야이다. 주요 저술로는  □지방재정론(2003)□, □공기업론(2000)□ 등이 있고, 최근 논문으로는 □징수교부금의 수평적 재정조정효과(2003)□, □지방자치단체의 재정상태면에서 본 기채승인제도(2002)□, 등이 있다. 주요 경력으로는 선문대 학생지원처장을 역임하고 현재는 21c지역발전연구소장직을 맡고 있다.

<E-mail : jhk2555@hanmail.net/논문접수일: 2003.3.4./심사완료일: 2003.4.18.>