자연환경보전정책의 이슈와 전망*

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄) : 221∼239

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Issues and Perspectives of Natural Environment

Conservation Policy

이 민 창(조선대학교 행정복지학부)

* 논문의 작성과정에서 좋은 지적을 해주신 익명의 심사위원께 감사드린다.

본 논문는 재산권과 거래비용이론의 시각에서 자연환경 및 자연환경보전정책이 갖는 특징을 분석하고 관련 이슈를 도출한 후 앞으로의 정책방향을 전망한 거시적 차원의 탐색적·시론적 연구이다. 본 연구에서는 자연환경보전정책이 실현 가능성 높은 정책이 되기 위해서는 자연환경의 자원적 특성을 고려하여 행위자들의 재산권과 거래비용을 반영한 행위유인설계가 필요하다는 점이 분석되었다. 이원적 조직구조의 문제와 정책자원의 확보를 위해서는 가외성의 보장과 이해관계자의 참여를 통한 해결책이 모색되었다. 마지막으로 잠재적인 정책효과의 현시화를 통해 적극적으로 경제적 가치를 보전해 주고 지역민의 참여를 보장할 수 있는 연성산업의 활용이 제안되었다.

주제어 : 재산권, 거래비용, 자연환경, 정책참여, 공동관리, 가외성

Natural Environment Conservation Policy, Property Rights, Transaction Cost

Ⅰ. 서  론

환경 문제에 대한 관심이 증가하면서 환경보전을 위한 보다 적극적인 대책을 요구하는 사회적 수요가 분출하고 있다. 정부가 시행하려는 각종 개발사업의 추진과정에는 대상지역의 직접적 피해 주민들과 환경단체의 참여, 그리고 사업추진에 반대하는 국민적 여론 형성이 점점 더 활발하게 이루어지고 있으며, 개발사업의 시행은 좌절되거나 매우 더디게 진행되는 양상을 보이고 있다. 동강댐 건설, 새만금 간척사업, 시화호 등은 이런 사회적 환경을 잘 반영하고 있는 사례들이다.

우리 나라에서는 공해문제의 해결과 국민보건의 보장을 위한 대책이 초기 환경정책의 대부분을 이루다가 1990년대 이후에야 점진적으로 그 영역이 전문화·세분화 되어가고 있는 추세를 보인다(홍준형, 2001). 1990년대 중반 이전의 환경정책은 수질보전과 대기보전을 중심으로 사후적 오염처리와 규제수단을 활용한 통제 지향적 규제정책이라는 특성을 보이고 있으며 1990년대 중반 이후에야 시장유인적 규제수단의 도입노력과 사전예방적 정책수단의 도입, 그리고 국제적 환경규제 문제에 보다 적극적으로 대처하려는 모습을 보이고 있다(농림·환경분야 경영진단팀, 1999). 그러나 여전히 핵심적 정책수단은 수질규제와 대기질규제를 중심으로 논의되고 있는 것이 현실이다. 이런 경향은 우선 수질과 대기분야의 규제가 가장 시급하게 정비하여야 할 현안이라는 공통된 인식에 근거한 측면도 있으나, 수질과 대기분야는 오염원의 파악이 상대적으로 쉽고, 오염규제기준의 설정과 통제가 용이하기 때문에 단기간에 효과를 나타낼 수 있다는 점 등이 작용한 것으로 보인다. 그러나 최근의 환경수요는 수질과 대기뿐만 아니라 생활환경을 보존하기 위한 폐기물 관리와 소음·진동 관리 등 보다 인간의 생활환경과 직접적인 관계가 있는 문제들을 중심으로 급증하고 있으며(환경부, 2000.4.), 이런 변화는 수질과 대기오염 감소 중심의 소극적인 배출규제 보다는 인간 생활환경의 쾌적성을 증가시키는 적극적인 환경조성을 필요로 하고 있는 것으로 해석할 수 있다.

뿐만 아니라 삶의 질 향상에 대한 욕구는 쾌적한 환경, 건전하고 균형 잡힌 자연환경을 요구하고 있으며, 그 결과 습지보존, 생태계보전, 산림자원보전, 야생동물보호 등에 관한 요구로 나타나고 있다. 즉, 자연자원의 효율적인 이용과 자연환경의 보전, 그리고 파괴된 생태계의 복원과 생태계 파괴의 예방이라는 측면에서 보다 강하게 대두되고 있는 것으로 볼 수 있다. 그러나 이 분야에 대한 연구는 매우 부족한 것이 현실이다. 본 연구는 이런 문제의식을 바탕으로 자연환경보전정책의 범위와 이슈를 정리하고 정책방향을 모색해 보려는 거시적 차원의 탐색적·시론적 연구이다. 본 연구에서는 재산권과 거래비용이라는 이론적 개념의 시각에서 자연환경 및 자연환경보전정책이 갖는 특징을 분석하고 관련 이슈를 도출한 후 앞으로의 정책방향을 전망하고자 한다.

자연환경보전정책의 이슈와 전망

□지방정부연구□ 제6권 제2호(2002 가을) : ∼

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□지방정부연구□ 제6권 제2호(2002 가을)

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄)

) 환경부가 2000년 2월 21일부터 3월 8일까지 일반국민 1,500명 전문가 164명을 대상으로 월드리서치에 의뢰하여 시행한 여론조사에서 이런 경향은 실증적으로 확인되고 있다. 생태계보전지역 확대방안에 관한 의견을 묻는 질문에서 95.7%가 찬성의견을 표시하였으며, 반대는 4.3%에 그쳤다. 또, 습지나 갯벌매립에 관한 의견조사에서는 매립반대가 74.5%, 찬성이 25.5.%로 나타났다. 야생동물 불법 포획자의 처벌에 관한 설문에서는 90.1%가 찬성의견을 표시하였다.

Ⅱ. 논문의 이론적 배경

1. 제도 및 재산권의 개념

1) 제도의 개념

본 연구에서는 제도를 □행위자의 사회적 상호작용을 제약하는 게임의 규칙(rules of game which constrain the social interactions of related actors)□으로 정의한다(North, 1990). 이 개념에 따르면 제도는 매우 안정적이라는 특성을 보이며, 행위자의 미래의 행위를 안정적으로 예측할 수 있게 해 준다. 결국 제도 내의 행위자는 제도가 정의하는 게임의 규칙에 따라 안정적으로 사회적 상호작용을 하며, 그 과정에서는 개인의 선호체계(preference structure)에 따라 제도에 반응하게 된다. 즉, 제도의 내용으로서 재산권과 거래비용은 행위자들이 제도 내에서 행위하는데 필요한 경제적 인센티브의 형성에 직접적인 영향을 미치며, 이렇게 형성되는 경제적 제도는 정치적 제도와 상호작용하여 사회의 효율성을 좌우하게 된다는 것이다(박명호, 1994; North, 1997).

) North는 공식성을 기준으로 하여 제도를 공식적 제도와 비공식적 제도로 분류하고 있다. 공식적 제도란 헌법, 법률 등 비교적 명문화·표준화된 형식적 규칙들이다. 반면에 비공식적 제도는 규범, 문화, 전통, 관습 등으로서 표준화되지 않은 그리고 몰형식적인 것들이다. 비공식제도들은 조정의 과정에서 발생하는 측정비용과 교환비용을 줄이기 위하여 자발적으로 생성된 것이며, 자생적 집행(self-enforcing)이 가능한 경우가 많다. 자발적으로 생성된 규칙의 자생적 집행이 불가능하게 된 경우, 비공식적 제도는 제3자에 의한 집행에 의지하게 된다. 제3자에 의한 집행을 통하여 행위자들은 거래비용을 낮추어 주는 특정한 형태의 규칙에 동의하고 제도의 일탈자에 대한 벌칙을 강구하게 된다 (North, 1990: 40).

2) 재산권의 개념

정부가 제공하는 정책의 상당부분은 사회적 효율성을 증진한다는 명목을 가지고 있다. 그러나 이를 구체적으로 파악해 보면 결국 행위자들의 재산권 재설정 활동과 관련된 것이 된다(Kasper & Streit, 1998; Bromley, 1991). 재산권은 사물이 존재함으로써 발생하고, 사물과 관련된 사람들의 행동범위에 관한 권리를 정하여 주는 것이다(송현호, 1998: 67). 그러므로 정책을 통한 재산권의 변동은 많은 행위자들의 행동범위에 변화를 주게 되고 이 변화는 행위자들에게 새로운 행동유인을 제공한다(Demsetz, 1967; North, 1990; 김일중, 1998; 박세일, 2000).

) 재산권의 재설정활동은 개인간의 재산권 재설정만을 의미하는 것은 아니다. 개인의 재산권, 집단의 재산권, 국가의 재산권 등 다양한 범위의 재산권 재설정 활동에 의하여 제도는 변화의 유인을 갖게 된다.(김일중, 1998: 49-56)

재산권이론은 정책의 설계과정에서 행위자의 제도순응유인(행위 인센티브구조)을 어떻게 고려하여야 하는가를 설명하는데 적합한 이론이라고 할 수 있다. 공유자원의 특성을 갖는 환경분야의 제도설계 과정에서는 재산권의 형태와 처분을 어떻게 정의하는가가 매우 중요하다 (Li-becap, 1989; Barzel, 1997; 김일중, 1998). 정부의 정책제공으로 새로운 재산권이 확립되면 행위자들의 인센티브는 자신들의 이해가 극대화되는 방향으로 변화한다.

) 정부정책 중 공유자원에 대한 재산권의 설정은 특히 중요한 의미를 가진다. 공유자원에 대한 재산권의 설정은 새로운 행위자를 등장시키고, 사회의 전체적인 거래비용을 증가시킬 수 있기 때문이다. 그러므로 공유자원에 관한 정책을 설계하고 집행할 때에는 공유자원의 특성상 재산권의 설정 혹은 변동과 그로 인하여 변화하는 행위자들의 거래비용을 다각적으로 파악하는 것이 필수적이다.

재산권의 설정은 언제나 불완전할 수밖에 없다. 특정재화가 그 누구의 소유도 아닌 상태에 존재하는 경우, 즉 공역(public domain)에 포함되어 있는 경우에는 재산권의 획득을 위한 치열한 경쟁이 발생하게 된다(김일중, 1998). 정부는 바로 이 경쟁의 과정을 통해 재산권의 최종 소유자가 누가 되어야 하는지, 재산권의 설정에 의하여 사회의 동적 효율성(dynamic efficiency)이 보장될 수 있는지를 예측하고 정책을 설계해야 하는 것이며, 정부의 이러한 능력이 공식적 제도로서 정책의 안정적 정착 여부를 결정하는 중요한 요인으로 작용할 것이다(North, 1990; 박세일, 2000).

) 제도주의 경제학이나 법경제학에서는 사회적 효율성을 동적효율성과 정적효율성으로 구분한다. 정적효율성 혹은 정태적효율성(static efficiency)이란 한정된 자원을 특정한 시점에서 가장 높은 부가가치를 창출하는 방법으로 활용하는 것을 말하며, 동적효율성(dynamic efficiency)이란 시간이라는 변수를 포함하여 과거-현재-미래의 시간적 범위 속에서 해당자원의 가치를 극대화하는 방향으로 경제적 활동을 결정한다는 것이다.

2. 거래비용의 개념과 함의

1) 거래비용의 개념

거래비용이론은 Coase와 Williamson 그리고 North 등의 학자들에 의하여 발전하여 왔다. Coase는 거래를 원하는 사람이 누구인지 찾아내고, 거래하고자 하는 사람에게 거래 조건을 알려주고, 흥정이 이루어지도록 협상하고, 계약서를 작성하고, 계약이 잘 준수되는지를 확인하는데 필요한 조사를 수행하는데 들어가는 비용이라고 정의한다. 즉 코스는 정보비용, 탐색비용, 의사결정에 소요되는 비용, 집행비용, 감시비용 등을 거래비용으로 보고 있는 것이다(Coase, 1960).

Williamson은 거래과정에서 발생하는 부대비용을 거래비용으로 보고 있다. Williamson의 거래비용 인식은 인간과 거래에 대한 기본적인 가정에서 시작된다. 그는 인간에 대한 가정에서 i) 제한된 합리성(bounded rationality)과 ii) 기회주의(opportunism)를, 거래에 대한 가정에서 iii) 자산의 특정성(asset specificity)과 iv) 불확실성(uncertainty), v) 거래빈도(frequency)를 전제하여 거래비용을 파악한다.

North의 거래비용은 위의 두 학자와는 그 접근방법이 약간 다르다. North의 관점에서는 경제적 재화의 생산에 필요한 생산비용(production cost)은 전환비용(transformation cost)과 거래비용(costs of transaction)으로 구성된다고 한다. 거래비용은 교환하려는 재화의 가치와 특성을 측정하는데 들어가는 측정비용(measurement cost)과 권리를 보호하고 계약의 집행을 보장하는데 들어가는 집행비용(enforcement cost)으로 구성되어 있다.(North, 1990: 27-28). 즉, 거래의 과정에서 필요한 정보비용과 조직비용, 감시비용 등을 거래비용으로 보고 있는 것이다.

2) 거래비용의 함의

거래비용에 대한 인식은 정책을 설계하고 집행하는데 많은 시사점을 준다. 거래비용을 고려하지 않은 정책은 기회주의, 죄수의 딜레마 상황, 무임승차 등 다양한 문제를 야기하고 이러한 문제들의 해결을 위해 또 다른 정책이 형성된다. 거래비용에 대한 고려가 없는 경우, 행위자들의 거래비용 증가는 경제적 성과 혹은 사회적 효율성을 저해하게 되고 행위자들은 스스로 거래비용을 감소시키려는 노력을 하게 된다.

거래비용을 감소시키려는 행위자들의 노력에 대한 정부의 가장 직접적인 반응은 재산권을 직접적으로 분배하거나 재산권의 구조를 변경하는 것이다(유동운, 1999: 161). 재산권의 직접적 분배는 국가가 특정 개인에게 재산권을 직접적으로 확정하여 사용과 처분에 관한 권리를 부여하는 행위를 말한다. 예를 들어 공유자원으로 간주되는 어족 자원의 활용을 어업허가 등의 형식으로 배분하여 특정인이 어획할 수 있도록 면허나 허가를 부여하는 것이다. 이와 유사한 것으로는 오염배출의 수준을 정하여 특정 행위자가 정해진 수준 안에서 오염물질을 배출할 수 있도록 하는 것 등이 있다. 재산권의 구조를 변경하는 것으로는 특정 공동체가 어장을 활용할 수 있도록 배타적 권리를 부여한다거나 개별적으로 어획이 가능하도록 어획할당제를 도입한다거나 환경 오염을 방지하기 위하여 오염배출권을 발행하여 거래가 가능하도록 하는 것 등이 있다(곽승준 외, 1998).

거래비용을 낮추려는 정부의 개입이 성공하는가의 여부는 i) 국가가 재산권을 보호하는 역할을 맡음으로서 시민들이 얻을 수 있는 이득의 크기가 얼마나 되었는가, ii) 재산권을 보호하는 기능을 맡을 수 있는 다른 대체적인 지배자가 있었는가의 여부, iii) 여러 가지 수입원을 바라는 지배자에게 돌아가는 편익과 비용을 결정해주는 경제적 구조가 있었는가 등이 중요한 요인이 된다고 볼 수 있다(North, 1997). 결국 제3자, 즉 정부는 거래비용이 감소하여 행위자들이 수용할 만큼 재산권을 충분히 정밀하게 규정하고, 그 집행을 보장하여야하며(정책의 제공) 행위자들의 기회주의적 행동을 극복할 수 있는 행위 당사자간의 행위에 관한 규범이 존재하여야 정책이 성공적으로 사회의 효율성을 높일 수 있는 것이다.

요컨대 정부가 정책을 설계하고 집행의 방법을 선택할 때에는 거래비용의 절감을 통하여 행위자의 행위를 유도할 수 있는 인센티브 구조를 포함시키고, 재산권을 보장하여 사회적 효율성을 높일 수 있도록 하여야 한다. 그러나 현실적으로는 대부분의 정책이 제도적 수용 가능성을 고려하지 않고 가장 이상적인 정책의 효과(목표)만을 고려하여 작성되기도 한다. 거래비용을 고려하지 못하고 설계한 정책은 행위자들의 기회주의적 행동을 막지 못하고 정책의 불확실성을 높이게 되어 성공적인 정책집행의 가능성이 낮아질 것을 예측할 수 있다.

정부가 행위자의 행위와 현실적인 제도의 제약을 고려하지 않고 정책을 설계한다는 것은 정부가 스스로 부담하여야 하는 정책관련 비용을 고려하지 못하고 막연한 정책목표만을 세운다는 것과 같은 말이 된다. 정부의 정책목표가 정책집행의 가능성을 고려하지 않고 설계되었을 경우에는 행위자들의 거래비용을 높이고 불안정한 재산권의 설정 혹은 변경으로 인하여 정책의 불확실성이 높아지게 된다.

Ⅲ. 자연환경보전정책의 개요

1. 자연환경보전정책의 개념과 범위

자연환경보전정책의 개념과 범위를 설명하기 위해서는 자연환경의 개념과 범위에 대해서 먼저 논의하여야 한다. 자연환경을 넓게 정의한다면 무생물계를 제외한 모든 것을 포함하는 의미가 되며, 이럴 경우 환경부, 해양수산부, 건설교통부, 농림부, 문화재청 등 다수의 부처가 다루는 업무가 모두 포함된다. 그러나 이 연구에서 광의의 자연환경 개념을 모두 포괄한 자연환경보전정책의 이슈들을 모두 파악하기는 어렵다.

) 자연환경보전정책이라는 용어는 학술적으로 통용되는 용어는 아니다. 그렇기 때문에 본 연구에서는 이 용어의 개념을 별도로 정의하고 있다. 본 연구에서 사용하는 자연환경보전정책의 범위와 개념적 한계는 연구자의 주관적 판단에 의한 것으로 타 연구에서 사용될 수 있는 광범위한 자연환경의 개념과는 다른 것이라는 점을 명확히 하고자 한다.

현재 자연환경 보전업무는 크게 자연환경보호지역관리와 야생동식물 지정관리로 나누어 볼 수 있다. 전자의 경우 생태계보전지역의 지정관리(자연환경보전법, 환경부), 습지보호지역의 지정관리(습지보전법, 내륙:환경부, 연안:해양수산부), 천연보호구역관리(문화재보호법, 문화재청), 천연보호림관리(산림법, 산림청), 수산생물보호수면관리(수산업법, 해양수산부), 자연공원관리(자연공원법, 환경부), 도시공원관리(도시공원법, 건교부), 명승지관리(문화재보호법, 문화재청) 등의 업무가 포함되며, 후자의 경우 멸종보호야생동식물지정관리(자연환경보전법, 환경부), 야생조수지정관리(조수보호및수렵에관한법률, 환경부), 천연기념물관리(문화재보호법, 문화재청) 등의 업무가 포함된다.

본 연구에서는 자연환경보전법(1997년 제정)상의 i) 야생동식물관리(멸종위기 야생동식물, 보호야생동식물, 밀렵·밀거래 방지 등 야생조수관리 포함), ii) 생물다양성보전, iii) 자연자산관리 등을 자연환경보전정책의 범위로 설정하고 있다. 이런 개념정의는 환경부 자연보전국의 자연환경보전정책업무를 중심으로 자연환경보전정책을 정의하는 것이 된다.

) 본 분석의 자연환경보전정책의 범위에는 토양환경보전법에 의한 토양환경보전 관련 업무는 포함되어 있지 않다. 이는 토양보전 업무는 수질·대기보전 업무와 유사한 규제관리 업무성격을 갖는 것으로서 자연환경보전 및 관리의 직접적인 범위에 포함되지 않는다는 연구자의 주관적 판단에 의한 것이다.

2. 자연환경보전정책의 변화과정

현행 자연환경보전정책의 기틀이 형성된 것은 그리 오래되지 않았다. 자연환경업무는 1980년 환경청 계획조정국 자연생태과에서 수행하다가 1990년 환경처 조정평가실 자연생태과로 이관되었고, 1993년 환경처 자연보전국이 신설되면서 자연정책과와 자연생태과로 분리되었으며, 1998년 환경부 자연보전국 내에 자연공원과가 신설되어 내무부 자연공원과와 국립공원관리공단의 업무를 이관받았고 1999년 5월 산림청으로부터 야생조수업무를 이관 받아 현재에 이르고 있다.

) 이런 일련의 조직변화는 자연환경보전정책의 범위가 점진적으로 확장되고 있으며 동시에 상대적으로 자연환경보전정책의 범위는 제한적이라는 판단이 가능하게 해준다. 즉, 자연보전국의 업무와는 약간 상이한 특징을 갖는 유독물질관리관실의 존재(1993년 환경처 자연보전국 소속)나 토양보존과(현재 환경부 자연보존국)의 존치는 업무범위의 확장보다는 자연보전국의 규모를 유지하기 위한 것이 아닌가라는 분석이 가능하게 한다.

이런 변화과정은 국제협약의 가입과 무관하지 않다. 우리 나라는 1992년 리우 환경개발회의 이후 각종 국제협약에 연달아 가입하였다. 이 중 자연환경보전과 관련된 국제협약은 □멸종위기에 처한 야생동식물종의 국제거래에 관한 협약□(CITES: 1993.7.9), □생물 다양성 협약□(1994.10.3), 1994년 □국제 열대 목재 협정□(1995.9.12), □물새 서식지로 국제적으로 중요한 습지에 관한 협약□ (람사협약: 1997.3.28) 등이다. CITES 협약에 가입한 후 이를 반영하여 법률 개정이 이루어진 것은 조수보호및수렵에관한법률(1994.3.24)과 자연환경보전법(1994.8.3.)을 들 수 있다. 전자는 CITES 관련 조항을 삽입한 것이고 후자는 생물자원과 생태계관련 조항이 삽입되었다. 이후 독도등도서지역의생태계보전에관한특별법(1997.12.13.)이 제정되었고, 자연공원법(1998.2.28.)개정으로 자연공원관리가 환경부로 이관되었으며, 1997년 람사협약가입 이후 습지보전법(1999.2.8. 동법시행령1999.8.)이 제정되었다.

Ⅳ. 자연환경보전정책의 특성과 관련 이슈의 도출

1. 자연환경의 자원적 특성

1) 자연환경가치의 측정곤란성

자연환경보전정책이 표방하는 지속가능한 개발의 이념은 자연환경을 어떤 자원으로 볼 것인가의 문제와 깊은 관련이 있다. 기존의 개발중심주의, 성장제일주의 이념 하에서 파악하는 자연환경의 이용가치는 자연을 충분히 활용·소비하여 보다 높은 경제적 가치를 창출하는데 있었다. 따라서 자연은 무한히 활용하고 소모해도 좋은 재화로 인식되고 있었으며 자연의 복원력이나 자생적 치유력 등은 거의 고려되지 않고 있었다. 따라서 자연자원과 환경의 활용방식도 주로 개발을 위한 경성적 산업시설의 건설과 활용에 초점이 맞추어져 산업시설의 입지, 주거지개발, 개발지향적 관광산업(스키장, 골프장, 카지노 등등) 등이 주된 자연환경 활용방법이 되고 있었다. 즉, 개발을 통한 경제적 가치의 생산이 가장 효율적이고 적절한 자연자원의 활용으로 인식되고 있었던 것이다.

그러나 자연환경은 개발가치보다는 경관가치와 보존가치를 중심으로 하는 재화이다. 자연환경가치평가의 중심은 다양한 동식물의 생활터전을 제공하고 있는 생태적 가치를 인정하는데 있다. 자연가치는 단기간에 많은 경제적 이익을 창출하는 것과는 거리가 먼 경우가 대부분이다. 또 자연가치는 그 편익을 경제적 가치로 환산하여 인식하기도 매우 어렵다는 측면이 있다. 최근에는 우리 나라에서도 대기와 수질의 자정작용이 제공하는 편익에 대한 선호의 발생, 골프장과 스키장 운영과정에서 발생하는 토양오염 등의 피해를 경험하면서 자연환경보호에 대한 선호가 발생 및 확산되고 있다(환경부, 2000). 비용에 대한 인식의 변화도 나타나고 있다. 개발에 의한 경제적 이익의 창출 이후에 발생하는 환경관리비용, 황폐화된 환경자원의 복원에 필요한 시간과 비용은 개발에 의한 경제적 가치 창출보다 훨씬 더 많은 비용과 시간을 필요로 한다는 점이 확인되고 있으며, 환경규제 역시 경제성장이나 개발에 부정적 영향만 주는 것이라고 보기는 어렵다는 연구결과와 인식이 확산되고 있다(한국환경정책평가연구원, 1999).

) 자연환경가치는 크게 i) 동물환경가치 ii) 식물환경가치 iii) 자연경관가치 및 문화재가치 등으로 나누어 볼 수 있다(산림청, 1998). 동물환경가치는 포유류, 조류, 양서류 및 파충류, 곤충 등 다양한 생물의 서식지로서 갖는 가치이고, 식물환경가치는 희귀식물군 서식지로서의 가치를 말하는 것이다. 자연경관 및 문화재가치는 상대적으로 다른 환경가치보다 인식이 용이하여 보존을 위한 공감대 확산이 쉽게 일어난다. 그 예는 동강댐 건설 백지화 운동의 전개과정에서 확인할 수 있다(이민창, 2001. 8).

2) 이슈의 도출

자연환경이 갖는 가치들을 재산권과 거래비용 이론의 관점에서 해석해보면 환경가치의 훼손에 따른 외부효과를 내부화 할 수 있는 메커니즘(제도:institution)의 설계가 필수적이라는 주장이 성립하게 된다.

이는 자연환경을 하나의 자원으로 인식하고 재산권의 설정을 통해 자연환경의 활용과 수익이 가능한 범위를 설정해 주고 자발적인 상호작용에 의한 권리의 교환이 가능하도록 할 때 사회적 최적상태에 도달하게 된다는 것을 의미한다. 이론적으로 이런 상황이 가능하게 되는 데에는 거래비용의 크기가 매우 중요한 역할을 한다.

자연환경보전정책의 대상이 되는 자연자원들은 대개 자연상태에서 재산권 설정이 어려운 경우가 많다. 따라서 정부의 재산권 설정 활동은 공유재가 공역(public domain)에 방치되는데서 발생하는 자원의 황폐화(공유재의 비극)를 방지하고 재산권 설정과정을 통해 자원을 유·무형의 거래 대상이 되도록 만들어 주어야 한다(김일중, 1998; 박세일, 2000). 그러나 정부가 제3자로서 재산권을 설정하고 그 집행을 보장하는 과정에는 또 무수히 많은 비용(관리비용, 조직비용, 감시비용, 집행비용 등등)이 발생한다. 특히 정부가 소기의 정책목표를 달성하기 위한 과정에서 발생하는 비용은 사실상 정부가 부담할 수 있는 범위를 넘어서는 경우도 발생할 것이다. 이 가능성은 자연환경관리를 위한 정책 혹은 제도설계과정에서 정부가 모든 정책과정에 개입하여 규제하고 통제하려는 시도는 재고해야 한다는 시사점을 제공한다.

이런 측면에서 보면 단순한 행위규제 중심의 정책수단을 선택하는 것은 소기의 목표를 달성할 수 있는 가능성을 현저히 낮출 수 있을 뿐 아니라 정책의 사회적 비용을 높이는 원인이 될 수 있다. 규제 중심의 보전정책은 지정된 수준의 자원 보존 이외의 어떤 발전적 인센티브의 형성을 저해하는 요인이 될 수도 있는 것이며, 관련 이해관계자들로 하여금 규제의 틈새에서 자기 이익을 추구할 수 있는 기회와 유인을 제공하여 정책의 집행이 왜곡될 수 있는 가능성을 제공하는 것이기도 하다. 요컨데 자연환경보전지역을 국가가 지정하고 국가기관이 관리하는 방식에서 자연자원의 관리주체가 누구인지, 이들의 재산권은 어떻게 설정하는 것이 바람직한지, 이 과정에서 정부는 어떤 역할을 해야하는지 등에 대한 방향의 설정이 필요하다고 할 수 있다.

2. 이원적 조직구조와 정책자원의 특성

1) 이원적 조직구조와 관련 이슈의 도출

자연환경보전정책을 담당하는 환경부의 조직구조를 살펴보면, 우리 나라의 자연환경보전정책은 자연환경보전법, 자연공원법, 독도등도서지역의생태계보전에관한특별법, 습지보전법, 조수보호및수렵에관한법률 등의 업무를 □자연정책과□에서 자연환경 보전기반구축, 생태계 보전지역의 지정 및 관리, 습지 및 특정도서의 보전대책에 관한 사항을 □자연생태과□에서 멸종위기 및 보호야생동식물관리, 밀렵·밀거래 감시, 자연환경기초조사 등에 관한 사항을 □자연공원과□에서 자연공원지정 및 관리, 국립공원관리 등을 다루고 있다. 인력구조는 자연보전국의 자연정책과(12명), 자연생태과(10명), 자연공원과(9명) 등으로 구성되어 있다.

) 습지관리정책의 경우, 내륙은 환경부가 연안의 갯벌은 해양수산부가 맡고 있다. 또, 해안사구의 관리는 환경부가 1997년부터 해안선 염생식물조사시 해안사구를 포함시켜 왔으며, 해양수산부는 2000년 8월에 연안관리법에 따라 연안통합관리계획을 수립하여 사구보전계획지역을 지정하였다. □연안통합관리계획□상 사구보전계획지역은 다음과 같다.

권 역	보호대상	보 호 지 역
서해-Ⅰ	사 구	강화도 동막해수욕장, 자월도 남쪽해안, 대이작도 주변
서해-Ⅱ	사구식물 모래사장	태안군 원북면 방갈리·신두리·장곡리 태안군 고남면 바람아래 해수욕장 인근
남 해 중 부	수 림 대	상록수림 : 남해군 미로면, 적송군락 : 남해군 상주면, 이동면 동백림 군락 : 거제시 연초면·동부면·내도·여수시 오동도

) 담당인력은 환경부 홈페이지의 업무분장자료를 다운로드 받아 분석한 것이다.

그러나 일선행정기관의 자연환경 관련 업무 담당 지방자치단체와 지방환경청이라는 이원적 구조를 갖고 있으며, 환경부와 같은 구분된 형태의 조직을 구성하고 있지 않는 경우가 많다. 예를 들어 경기도, 전라남도, 경상남도 등은 환경부 3개과의 업무가 1개과 내의 2-3인 담당자에게 집중되고 있다. 기초자치단체의 경우에는 더욱 열악한 형편이다. 군단위 자치단체의 경우 1-2인의 담당자가 모든 업무를 처리하고 있다. 자연환경보전정책의 집행은 지방환경관리청에 의해서 이루어지기도 한다. 영산강 환경관리청 자연환경과(9명), 낙동강 환경관리청 자연환경과(12명), 경인지방 환경관리청 자연환경과 등에서 생태계관찰 및 관리 업무가 집행된다. 이런 이원적 집행구조가 정책집행의 효율성을 보장하는지 아니면 비효율성을 발생시키는지에 관해서는 상세한 연구가 없다.

) 예시된 일선행정기관의 자료는 각 일선기관의 홈페이지를 통해 파악한 것이다.

) 예를 들어 경기도는 환경국 환경정책과, 환경보전과 내에 야생조수 담당자 1인, 생태계 보존 담당자 1인을 두고 있고, 전라남도는 문화환경국 환경보전과에서 관련업무 모두를 처리하고 있으며, 경상남도에서는 환경녹지국 환경관리과에서 자연환경보전 관련 업무를 모두 처리하고 있다. 또, 기초자치단체의 경우 전라남도 화순군은 환경과와 산림과에서 경기도 양평군은 환경관리과와 산림공원과에서 경상남도 의령군은 환경수도과와 농림과에서 자연환경보전 관련 업무를 담당하고 있다.

) 다만, 이원적 정책집행구조가 자치단체들의 규제 집행의지에 따라 우회적 정책집행 경로로 독특하게 활용된다는 점을 검증한 연구가 있다(김재훈, 1997).

자연환경보전정책 집행조직의 구조적 특징은 업무의 진행과정에서 관련 행위자들의 거래비용을 증가시킬 것이라는 추측이 가능하게 한다. 그러나 현실적으로 업무가 중복되는 현상을 찾기는 어려울 뿐만아니라, 이론적으로는 어떻게 대상행위자들이 상대방의 행위를 예측할 수 있도록 관련 절차와 정보를 공개하고(측정비용과 정보비용의 감소), 행위의 절차와 방법을 명확히하여 불확실성을 제거할 수 있는 방안을 모색하는 것이 더 중요한 이슈가 된다고 하겠다.

) 정책현장에서 부서간의 업무중복을 찾기는 힘들다. 거의 대부분의 업무는 그 성격이 유사하다고 하더라도 업무를 관장하는 고유부처가 있게 마련이며, 관장업무에 관해서는 해당업무를 담당하는 부처의 담당공무원이 독점적 지위를 확보하고 있다는 것이 적절한 설명이 될 것이다(농림·환경분야 경영진단팀, 1999).

2) 정책자원의 확보와 관련 이슈의 도출

위에서 살펴본 바와 같이 자연환경 보전정책이 지역자율성에 기반을 두어야 함에도 불구하고 현실적으로는 중앙정부 혹은 지방환경청 중심으로 집행되고 있다. 여기에는 i) 정책집행을 위한 인적·물적 자원이 부족하다거나 ii) 자치단체장의 자연환경보전정책에 대한 관심이 부족하다거나 iii) 자치단체의 특성상 개발과 환경보전을 충돌하는 가치로 보고 있다거나 iv) 투입되는 비용에 비하여 정책효과의 발생 시간이 매우 길다거나 하는 등의 이유를 그 원인으로 들고 있다. 특히 다수의 자치단체는 선거주기를 중심으로 비교적 단기간에 경제적 성장효과를 보여줄 수 있는 정책의 개발에 초점을 맞추고 있으며, 환경정책은 자율적·적극적 규제보다는 중앙정부의 정책요구에 대한 □구색 맞추기□에 급급한 경우가 많다.

) 이런 현상은 지방정부가 자율적으로 집행하는 각종 환경 관련 규제기준이 중앙정부의 그것보다 강도 높은 것을 찾기 어렵다는 현실이 반증한다.

이런 현상은 우선 현장에서 발생하는 감시비용과 조직비용 그리고 이해관계자들과의 협상비용 및 정치적 지지를 획득하는 과정에서 발생하는 거래비용의 문제로 해석할 수 있다. 자치단체장의 입장에서 보면 자연환경의 보존을 위해 투입해야 하는 자원과 시간 그리고 현장에서 감당해야 하는 감시비용이 매우 높다. 그렇다고 해서 보호의 대상이 되는 지역이나 특정 대상물에 대한 재산권이 명확히 규정되어 있는 것도 아니다. 자연자원의 특성상 현황파악 등의 과정에서 부담해야 하는 측정비용과 가시적인 경제적 효과를 주장하거나 보상을 요구하는 행위자가 있을 경우에는 이를 극복하는데 협상비용, 측정비용 등을 지불하여야 한다. 자치 단체장의 입장에서는 선거에 의한 정치적 순환기 보다 훨씬 오랜 기간에 걸쳐 투자해야 그 효과가 발생할 뿐만 아니라 감당하기 힘든 비용을 부담해야 하는 문제에 많은 투자를 할 유인이 거의 없는 것이다. 결국 필요한 자원의 확보와 관련된 이슈는 누가 자연자원을 관리할 것인가라는 재산권 설정 방법의 문제와 어떤 방법으로 자원을 관리할 것인가라는 거래비용 감소방안을 찾는 것으로 귀결된다.

3. 정책 관련 이해관계자의 특성

1) 이해관계자의 유형

자연환경보전정책의 집행과 관련된 이해관계자의 범위는 매우 독특하다. 대부분의 정책은 혜택을 받는 수혜집단과 피해집단의 범위가 명확히 규정되며, 정책저항은 주로 피해집단을 통해 제기되는 경우가 많다. 그러나 자연환경보전정책의 경우 다수의 정책행위자가 동시에 관련되는 경우도 있는 반면에 그 피해가 공간적으로 분산되고 시간적으로 오래 걸리는 경우에는 직접적인 피해집단을 대표하는 행위자가 나타나지 않는 경우도 있다. 즉, 자연경관의 보존, 습지보존, 야생동식물의 보호 등은 각 정책에 관련된 이해관계자의 폭이 매우 넓고 다양하게 나타나기도 하지만 경우에 따라서는 직접적인 이해관계자가 나타나지 않는 경우도 있다.

각 사안별로 언급해 본다면, 해안사구, 백사장 등의 보존은 해수욕장이나 관광을 위한 숙박업소의 건설, 해안도로, 방파제 건설을 위한 해안제방건설, 규사채취 등이 원인이 되어 유실되는 경우가 많다. 그런데 사구나 백사장의 보호를 위해 해안제방을 철거하거나 해안에 건설되어 있는 혹은 건설중인 사유건물의 철거를 유도하려면 피해를 받는 인근 주민들의 사유재산권을 보장하여야 한다는 강력한 요구에 부딪혀 정책의 추진은 좌절되고 만다.

습지보전의 경우 특히 연안 습지(갯벌 등)는 인근 주민들이 생계의 터전으로 활용하고 있는 경우가 많다. 습지는 습지의 직접적 개발보다는 주변환경의 변화에 따른 식생변화로 인한 생태계 균형파괴가 더 문제된다. 습지는 습지 자체를 사유지로 소유하고 있는 경우보다는 습지를 중심으로 한 재산권(생활권 혹은 생계권)의 보장과 관련된 문제가 더 심각하게 대두될 수 있다.

) 현재 국내에는 환경부 지정 5개 습지와 해양수산부 지정 1개 등 6개의 습지가 지정 관리되고 있다. 구체적으로는 철새 도래지인 낙동강 하구(부산광역시 사하구 신평, 장림, 다대동 일원 해면 및 북구 명지동 하단 해면), 우리나라 유일의 고층 습원인 강원도 인제군 서화면 대암산의 큰용늪과 작은용늪 일원(1997년 3월 람사 등록), 우포늪(경남 창녕군 대합면, 이방면, 유어면, 대지면 일원:1998년 3월 람사등록), 무제치늪(울산시 울주군 삼동면 조일리 일원), 기생화산구인 물영아리오름(제주도 남제주군 남원읍), 화엄늪(경상남도 양산시 하북면 용연리), 두웅습지(충청남도 태안군 원북면 신두리: 신두리 사구의 배후습지) 등이 환경부 지정 습지이고, 무안갯벌(전남 무안군 해제면, 현경면 일대)가 해양수산부가 관리하는 습지이다.

야생동물문제는 습지나 해안사구 등과는 또 다른 양상을 보인다. 야생동물은 이동하는 자원이라는 특성을 지니고 있고, 서식지의 파괴, 먹이의 부족 등으로 유발되는 피해를 제외하면 보호정책의 집행으로 발생하는 직접적 피해자는 거의 없다고 볼 수 있는 반면, 포획 및 취식으로 인한 정책불응의 수익이 높다는 특징이 있다. 따라서 정부가 직접적으로 이동하는 야생동물을 추적하여 보호하기도 힘들 뿐 아니라 광범위한 정책집행 대상 지역으로 인해 정책불응(밀렵 등)에 관한 적발이 힘들다는 점이 정책집행의 또 다른 장애요인로 등장한다. 정책현장에서는 야생동물을 적극적으로 보호하려는 행위자보다는 방관하거나 밀렵 등의 형태로 정책불응의 유인이 더 많이 발생한다.

) 야생동물의 자원으로서의 특징 및 밀렵방지에 관한 내용은 이민창(2002. 2)을 참조하기 바란다.

) 이런 정책현상은 Wilson의 규제정치상황으로 설명될 수도 있다. 규제의 효과가 극대화되기 어려운 이유가 정책으로 인한 편익이 분산되어 있을 뿐만 아니라 정책비용도 관련 행위자들이 직접적으로 느끼기 어려운 대중적 정치(majoritarian politics)상황이 발생하기 때문이다(최병선, 1992)

2) 관련 이슈의 도출

무수히 많은 이해관계자가 참여한 동강댐 문제의 경우 직접적 이해관계자인 해당 지역주민들의 댐건설 찬성 혹은 반대 논리와 환경운동연합을 중심으로 한 환경단체의 주요 반대논리의 핵심은 동강 일대의 자연환경보전에 있었다. 반면에 생물다양성 보존을 위한 백두대간 보존 운동은 관련 NGO의 활동이 있기 전까지는 사실상 일반 행위자들의 체계적인 활동을 찾아보기는 어렵다.

이렇게 행위자들의 참여범위와 강도가 달라지는 이유는 많은 경우에 있어서 이해관계자의 참여방법과 범위가 제도화되어 적절하게 자리잡지 못하고 있다는 것을 반증한다. 많은 경우에 조직화되지 않은 일반인이나 민간단체의 자연환경보전노력은 이들이 체계적으로 활동하는데 필요한 조직비용이나 정보비용, 측정비용의 부담을 의미하는 것이 되고, 재산권이 귀속되지 않은 상태에서 타인의 재산 혹은 공유재에 대한 보전활동에 참여할 수 있는 절차와 방법의 구체화가 중요한 이슈가 된다. 만약 직접적으로 관련 활동에 참여해야 하는 대상집단이 존재하는 경우 이해관계자의 참여범위와 방법을 설정하는 것은 매우 중요한 문제가 된다. 반면에 정책은 있으되 행위자의 참여를 기대할 수 없는 경우(공유재나 국유재)에도 누가 어떤 절차에 의해 대표적 참여자로 정책과정에서 상호작용할 것인가의 문제가 중요하게 다루어져야 한다.

) 특히 직접적인 정책대상집단이 없는 경우, NGO등의 행위자를 대표성을 띤 이해관계자로 인정하고 정책과정에 참여시킬지의 여부와 이들이 참여할 경우 책임성(accountability)을 어떻게 확보해야 할 것인지는 신중하게 고려해야 할 문제이다. 본 논문에서는 지면과 논리적 전개의 문제로 이 문제에 대한 깊이 있는 논의를 하지 못한다. 차후 후속연구를 통해 논의할 수 있기를 기대한다.

4. 정책효과의 잠재성

1) 정책목표와 정책효과의 잠재성

자연환경보전정책은 적극적으로 생태환경을 조성하거나 활성화하려는 것이 아니라 현재의 상태를 보전하는 것을 목표로 하는 소극적·수세적 정책이라는 특성을 가진다. 이는 자연환경보전정책의 주요 분야에서 목표로 하고 있는 이상적인 상태를 살펴보아도 알 수 있다. 환경부의 자연환경보전계획(2002.1)에서 밝히고 있는 분야별 정책목표를 요약해 보면, 생태계보전정책의 경우 i) 3대 핵심생태축의 보전 및 관리를 강화하고, ii) 생태계 우수지역의 관리를 강화하며, iii) 야생동식물 관리체계를 통합개편하고 iv)생물자원 관리체계를 개선하는 것 등을 주요 시책으로 하고 있다. 이는 적극적으로 어떤 결과를 유도해 내는 것이 아니라 현재의 상태를 보호하고 유지하는 것에 초점을 맞추고 있는 것이다.

결국 행위자의 입장에서 보면 자연환경보전정책이 뚜렷하게 특정 이해관계집단의 이익을 증진하는 것도 아니며, 다수의 관계자들에 대한 행위제한 등 규제적 속성으로 인한 피해만 증가할 뿐이라는 선입관이 형성된다. 이런 소극적 정책목표와 효과는 이해 당사자들의 입장에서는 편익보다는 비용과 피해가 크다는 인식이 확산될 가능성을 높이는 것이 된다.

또, 자연환경보전의 편익이라는 것이 자원으로 환산되어 나타날 수 있는 가능성도 상대적으로 낮을 뿐만 아니라 편익이 나타나고 그 편익을 인지하는데 필요한 시간과 비용이 무척 많이 소요된다. 자연환경보전정책의 거의 전 영역에서 나타나는 이런 현상은 정책효과가 쉽게 가시화되지 않고 잠재적으로 존재하게 된다는 특성으로 정의할 수 있다.

2) 행위집단의 행위유인과 이슈의 도출

보전구역의 설정과 행위규제를 중심으로 하는 자연환경보전정책은 자칫 행위자들에게는 그저 귀찮은 규제가 늘어나는 것으로 받아들여지기 쉽다. 이런 선입견의 형성은 구체적 정책대안이나 보상의 적절성 등을 꼼꼼히 따져볼 여유도 가지지 않은 채 막연하고 무조건적인 정책저항을 야기하는 원인이 될 수 있다. 특히 생태계보전, 습지보전 등을 위한 구역지정은 현재상태의 보전을 위한 것이므로 매우 장기적으로 행위규제를 당하게 된다는 것을 알게되며, 훼손지역의 복원을 위한 구역지정도 보존을 위한 구역지정 못지 않은 오랜 시간 동안 규제가 이루어진다는 사실 하나만으로도 정책에 저항할 유인을 갖게 된다.

다수의 행위자가 이런 유인을 갖게 되는 것은 규제를 통해 받는 행위제한이 경제적 가치를 창출하는 다양한 사회적 활동의 범위를 축소시키고 결국 자신이 창출할 수 있는 경제적 이익을 사장시키는 정책이라는 이해 때문이다. 이는 재산권 구조의 확정과 불확실성의 제거를 통한 예측가능성 확보라는 문제로 해석되며, 어떻게 이들의 장기적인 경제적 손실을 보장하고 거래비용을 저감해 줄 수 있는 대안을 마련할 것인가가 주요 이슈가 된다.

Ⅴ. 자연환경보전정책의 정책전망

1. 자연환경 관리주체의 형성과 정부의 역할

생태계보전정책, 습지보전정책, 국립공원정책, 밀렵방지정책 등 자연환경보전과 관련된 정책은 대부분 행위규제를 수반하는 경우가 많고, 따라서 규제대상지역 주민의 반대가 발생할 가능성도 매우 높다. 환경부가 2002년 12월에 발표한 생태네트워크추진전략에 따르면 자연환경의 관리는 중앙정부 중심에서 지역과 주민 그리고 이해관계자의 참여를 중시하는 것으로 변화할 것임을 제시하고 있다. 그러나 구체적 계획(시책)을 살펴보면 여전히 지역 주민의 행위방향이나 행위유인을 어떻게 고려할 것인가에 대한 대안의 제시는 미흡하다. 아직까지 우리 나라 정책과정에서 지역 주민의 참여는 대개 공청회 등을 통해서 지역민과 전문가들의 의견을 수렴하고 참고하는 정도에서 그치고 있으며, 정책추진으로 인해 발생하는 손실은 경제적 가치로 환산하여 보상하는 방법을 택하고 있다. 그러나 지속적인 생계보전의 수단이라는 기준에서 보면 그 보상이 매우 부족한 것이 현실이며, 이런 과정이 반복됨으로써 주민들은 공청회 등을 통한 의사결정과정 참여에 대해 회의적인 반응을 보이고 정부의 약속을 신뢰하지 못한 채 기회주의적 행동을 하게 된다.

자연환경보전을 위해 주로 활용되는 구역관리 혹은 구역간 네트워크의 구축 등의 정책은 지역 주민들의 재산권 구조의 변경을 수반하는 경우가 많다. 이럴 때에는 재산권 변동의 내용을 적시하여 공개적 토론과 참여의 기회를 보장하는 것이 중요하다. 이런 공개적 과정은 새롭게 형성될 재산권 구조를 그 시행전에 공역(public domain)에 두어 다수의 관련 행위자들이 자신에게 유리한 재산권 구조의 형성을 주장하게 함으로써 합의에 도달하는 일련의 과정이다. 이런 방식은 초기 협상비용이 높아 매우 불편하고 소모적인 정책결정과정을 거치는 것으로 인식되기도 하지만, 장기적으로 보면 정책순응도가 매우 높아 정책비용을 절감하고 사회적 효율성을 높이는 것으로 볼 수 있다. 또, 이런 협상과정에서 해당 이해관계자들의 재산가치에 대한 이해와 인식이 변화하고 인지된 장기적 재산가치의 보전을 위한 행위규칙을 형성할 수 있기 때문에 실현가능한 정책대안의 모색도 용이해지게 된다.

) 이런 과정은 정적 효율성(static efficiency) 보다는 동태적 효율성(dynamic efficiency)의 관점에서 더 잘 이해할 수 있다. 특정 구역의 자연환경에 대한 정보를 가장 많이 보유한 행위자 중의 하나가 현지에서 거주하는 주민들이며 이들이 자신들이 속한 환경과 어울려 살아가면서 경제적 가치를 극대화할 수 있고 지속적으로 사용할 수 있는 자원활용의 방법을 찾아내게 된다는 것은 실현가능성 측면에서도 바람직한 것이 된다.

이 과정에서 정부는 소극적인 □보전정책□ 보다는 적극적인 □관리정책□에 보다 주의를 기울여야 한다. 적극적인 관리정책이 보전을 중심으로 한 소극적인 규제보다 많은 정책자원을 필요로 하는 것은 틀림없다. 그러나 정책대상집단의 행위유인을 포함하는 재산권 설계를 통해 정부뿐만 아니라 다양한 정책참여자가 함께 □정책□이라는 산출물을 생산할 수 있을 뿐더러 하나의 합의된 행위규칙(제도)을 생산해 냄으로써 정책에 대한 신뢰를 높이고 성공적 집행 가능성을 높일 수 있게 된다. 그 실천적 방법으로 제시할 수 있는 것은 자문(consultation), 공동관리(co-management), 관리위탁(indigenous management) 등의 방법이다(Stan eds., 1997).

) 이런 과정은 정책이 하나의 신뢰할 만한 공약(credible commitment)이 된다는 것을 의미한다.

) 우리 나라에서도 경남 김해 대포천의 수질유지 성공사례에서 볼 수 있는 바와 같이 협정과 계약에 의한 관리의 가능성은 충분히 존재한다고 볼 수 있다.

2. 가외성의 활용과 참여의 보장

1) 이원적 조직구조와 가외성의 활용

지금까지의 정부조직개편 논의를 살펴보면 부처간 혹은 동일 부처 내의 부서간 유사한 성격의 업무가 수행되고 있을 때 이를 업무의 중복으로 간주하고 통일된 하나의 부서에서 다루어야 한다는 주장이 많았다(농림환경분야경영진단팀, 1999). 자연환경보전정책의 집행에는 환경부, 해양수산부, 산림청, 문화재청, 건설교통부 등 다수의 정부부처가 관련되어 있다. 또, 일부 업무는 지방자치단체와 환경부의 이원적 집행구조를 갖고 있기도 하다. 그렇다면 이와 같이 다수의 부처에 관련기능이 산재해 있어서 정책의 형성과 집행이 비효율적인 것인가?

이런 이원적 집행구조는 경우에 따라서 업무중복으로 간주되어 비효율적인 것으로 비판받기도 한다. 그러나 이런 현상은 해석에 따라 다른 많은 시사점을 제공해 줄 수 있다. 정책집행이 중복적으로 이루어지는 것이 바람직하지 않다는 주장은 정책과 조직의 효율성을 강조하는 측면에서 나오는 것이라고 볼 수 있다. 그러나 자연환경보전정책은 효율적 집행 못지 않게 정책의 효과성이 강조되어야 하는 분야이다. 이원적으로 보이는 조직구조에 의해 효과성을 보장할 수 있다면 이는 오히려 가외성(redundancy)을 확보하는데 도움이 되는 것이라고 볼 수 있다.

현실적으로도 자연환경보전정책의 전과정을 환경부가 독립적으로 기획하고 집행한다는 것은 어려운 일이며, 오히려 가외성의 확보를 통해 적절한 협력관계를 구축하는 방향으로 정책을 설계하는 것이 바람직하다고 볼 수 있다. 가외성 확보를 위해서는 이원적 조직구조의 당사자들이 활동할 수 있는 권한과 절차의 명확한 설정과 책임성의 범위를 확정하여 다수 행위자가 행위의 예측가능성을 갖게 해 주는 것이 중요하다. 이런 정책설계는 i) 부처간 협력을 위한 활발한 의사소통 통로의 마련, ii) 민간과의 협력적 정책집행, iii) 정책대상자의 정책과정참여 가능성 확대, iv) 정책참여자의 인센티브 구조설계 등 다각적인 준비를 필요로 하는 것이다.

) 물론 다중적 집행구조의 가장 큰 단점으로 지적받고 있는 책임성(accountability)의 문제를 해결해야 하는 것은 당연하다. 책임성 문제의 해결은 사후적 처벌만을 강조하여 해결할 수 있는 문제는 아니다. 협조와 공개의 원칙을 제도설계의 과정에 반영하여 정보와 자료제공의 원천을 명확히 하는 것만으로도 상당부분의 책임성 시비를 감소시킬 수 있을 것이다.

) 좀 더 거시적 혹은 장기적으로 환경정책의 형성과 집행은 사회·경제정책과 통합적으로 운영되어야 한다는 연구도 있다(윤서성, 2001). 그 논거로는 지속가능한 개발이념의 실현이 환경시스템과 사회경제시스템이 동시에 통합적으로 발전하는 것을 기본적인 전제로 하고 있으며, 이를 실현하기 위해서는 환경정책의 추진에 따른 사회경제적 파급효과 등이 체계적으로 검토되도록 해야 하며, 지방자치단체의 자율적 환경관리를 유도해야 한다고 주장한다. 그러나 현실적으로 지방자치단체의 자율적 환경관리가 성공하기 위해서는 재정운영의 자율성, 합리적인 환경분쟁제도의 도입, 환경감사제도의 도입, 지역주민의 참여기회 확대 등 많은 선행조건의 해결이 필요하다는 점도 인정하고 있다.

2) 지역민의 참여와 집행자원의 확보

자연환경보전정책은 집행 대상의 범위가 넓고 24시간 지속적으로 정책집행이 이루어져야 하는 경우가 많다. 습지보전, 자연공원관리, 밀렵방지대책 등이 모두 이런 특성을 가지고 있다. 또 정책현장이 전국에 산재해 있다는 점은 지역과 현장에서 인력과 재원이 더욱 많이 필요하다는 것을 시사한다. 이미 언급한 바와 마찬가지로 인력과 재원을 무한정 늘려주는 공급측면의 해결대안을 모색하는 것은 이미 한계에 부딪힌 상황이라고 보아야 할 것이다. 특히 밀렵방지대책과 같이 계절에 따라 정책수요가 달라지며, 해당지역에 직접 거주하는 사람들(indigenous people)에 의해 정책대상 관련 정보가 가장 많이 제공되는 경우에는 설사 많은 자원을 투입한다고 하더라도 감시비용, 적발비용 등 높은 비용이 수반된다.

이런 경우 정부는 필요한 자원을 모두 제공할 수 없는 것이 현실이며 구체화된 정책목표의 달성과정에 지역 주민이나 민간단체의 참여를 유도하게 되는 것이다. 참여를 촉진하는 것은 단순한 참여보조 혹은 실무보조 차원의 인적자원확보를 위해서 다루어질 문제는 아니다. 참여과정에서 관련 이해관계자의 활동범위와 편익 및 비용을 충분히 고려한 행위규칙(제도)의 형성을 전제하는 것이어야만 장기적이고 지속적인 참여를 보장할 수 있게 된다. 다만, 국가차원의 통합적 정보관리 등을 위해 일정수준의 계획설정과 모니터링에 참여할 수 있는 국가의 인적자원을 담보한 후에는 계약에 의한 관리기법이나 위임관리 등을 택하는 것을 고려해 보아야 할 것이다.

) 이런 기법으로는 습지, 생태계, 자연공원, 밀렵방지 등에 대한 통합적 감시와 적발권한을 가진 □자연경찰□과 같은 제도의 도입을 검토할 필요도 있다.

) 이런 논의는 이미 공동생산(co-production)이나 파트너십(public-private partnership)의 이론에서 논의되고 있다. 그러나 이런 이론적 논의에서는 특정 결과를 지향하는 목표 지향적인 정책을 전제로 공동생산이나 파트너십을 주장하는 경우가 많다. 필자의 생각으로는 목표지향적인 정책의 결과물을 생산하는 과정에서 공동생산이나 파트너십을 형성하는 것은 새로운 정책 관련 이해관계자를 정부가 주도적으로 형성시키는 결과를 낳고 장기적으로 보면 정부가 정책갈등의 소지를 제공하는 결과를 초래하게 될 가능성이 매우 높다. 정부가 제공해야 하는 것은 관련 행위자들이 공정하게 행위하고 경쟁할 수 있는 행위규칙(rule: institution)의 형성과 집행(enforcement)라는 점을 염두해야 한다.

3. 이해관계자의 참여확대방법

광범위한 이해관계자와 이해관계의 변화를 내정하고 있는 자연환경보전정책이 성공적으로 집행되기 위해서는 이해관계자들의 재산이 자유롭게 거래될 수 있는 동시에 자연환경이라는 자원의 활용과 관리에 관한 권리의 확정과 보장이 필요하다고 볼 수 있다. 그 동안 자연환경보전정책의 분야에서 이해관계자의 정책과정 참여범위 확대와 참여방법의 다각화 문제는 상대적으로 미흡하게 다루어져 왔다.

예컨대 자연환경보전구역의 지정이나 구역 내 자원의 관리는 주로 하향식(top-down)방법에 의존하여 정부가 보전구역의 가치를 평가하고 보전대상이 되는 자원을 확정하여 관리하는 방식(outside management)을 택하고 있는 것이 보통이다. 그러나 이미 지적된 바와 같이 이런 방식은 매우 높은 거래비용을 감수하여야 하는 방법이다. 장기적으로 이런 거래비용을 감소할 수 있는 방법은 관련 행위자들이 직접 정책과정에 참여하고 협상하며, 정부는 공신력과 권위를 바탕으로 제3자적 입장에서 이렇게 형성된 행위규칙(제도)의 집행(enforcement)을 담보하는 것이다. 참여의 구체적 방법과 수준 그리고 절차를 결정하는 문제는 결국 정부라는 제3자적 객관성을 가진 주체에 의해 주도되어야 한다. 정부는 행위자들간의 규칙제정 과정을 중재하고 협의된 규칙의 자율적 집행(self-enforcement)과 목표달성정도를 감시(monitoring)해야 한다. 따라서 앞으로는 이해관계자들이 이런 새로운 규칙이 주는 의미와 영향 그리고 효과를 명확히 인지할 수 있도록 하는 학습유도 메커니즘을 개발하고 교육하는데 상당한 노력을 기울여야 한다. 구체적으로 이해관계자의 참여범위 문제는 보전대상이 되는 환경자원의 설정과 관리, 보전구역의 설정과 관리 등으로 대별할 수 있을 것이고, 참여방법의 문제는 자문(consultation), 공동관리(co-management), 관리위탁(indigenous management) 등을(Stan eds., 1997) 예시해 볼 수 있을 것이다. 각각의 참여방법에 관한 내용을 정리해 보면 다음 표과 같다.

) 이론적으로 이 과정은 "사익의 공공적 활용"(public use of private interest)이라는 원칙에 근접하게 규칙이 설정될수록 공공부문이 감당해야 하는 비용과 시간은 절약되는 것으로 볼 수 있다.

<표 1> 이해관계자의 정책참여 범위와 방법

관리방법		구체적 방법
하향식·외적관리 (top-down, outside management)		·주거를 허용하되 많은 행위제한. ·구역내의 자연자원에 대한 활용은 규제에 의해 결정됨
자문 (consultation)	비공식적 자문	·정부의 구역관리 담당자와 상호작용 ·지역지도자와 관리 담당자의 비정기적인 회의 ·비정기적인 관련 지역 주민의 전체회의
	공식적 자문	·자문위원회 ·정기적인 지역민 회의와 워크샵 ·관리계획에 지역민 참여
공동관리 (co-management)	자 원	·야생동물, 삼림, 농경지 등의 관리를 위한 회의체 운영 ·보전구역관리를 위한 회의체 운영
	보존구역	·관리회의에 지역민 참여 ·지역민에게 관리 담당업무의 상위직 배정
내부관리 (indigenous management)		·지역 자치운영
자료: Stan eds., 1997, p.268을 재구성

4. 자연환경의 잠재적 가치 현시화(顯示化)

자연환경보전정책은 환경가치의 보존과 계승을 목표로 한다. 자연환경의 경관가치와 보존가치는 잠재적인 것이기 때문에 다수의 행위자가 관련되어 있을 경우, 그 잠재적 가치를 현시화 해주지 않으면 관련 행위자들은 정책이 편익 없이 피해만 주는 것으로 인식하여 저항하게 된다. 잠재적 가치의 현시화 방법을 선택할 때는 행위규제가 주는 경제적 손실분을 메울 수 있을 만큼 충분한 유인체계를 갖고 있어야 한다는 점에 유의하여야 한다. 자연환경의 활용으로 발생하는 직접적인 경제적 가치는 경관가치에서 발생하는 경우가 많다. 좀더 구체적으로는 생태관광(갯벌, 습지, 조류 서식지 등등), 휴식처 제공 및 자연체험관광(휴양림, 삼림욕장 등), 수렵(인공 및 순환수렵장 등) 등의 형태로 나타나는데 이런 형태의 경제적 가치창출 사업은 연성 산업(soft industry)으로서 심각한 자연환경파괴를 지양하고 환경부하를 줄이면서 지속적으로 경제적 가치를 창출할 수 있는 것들이다.

) 생태관광에 대해서는 산림청(1999), 서울시립대학교(1995), Rennell(1999) 등을 참조하기 바란다.

그 동안 사용된 개발지향적 기법들과는 다르게 이들 사업은 운영과정에서 지역 행위자들이 직접 다양한 생태 및 환경 관련 서비스를 개발하고 운영하게 함으로써 막연한 저항이 아니라 적극적인 보전활동을 통해 자신들의 기대이익이 현실적으로 획득 가능한 것임을 알 수 있게 하는 학습 메커니즘이 포함되어 있는 기법을 개발해야 한다. 이런 기법의 개발과 활용은 자연환경보전을 통해 나타나는 소극적 정책효과인 경관가치와 보존가치를 경제적 가치라는 적극적인 정책효과로 전환시키는 것을 의미하며, 이 과정에 직접적 이해관계자의 행위범위를 규정하고 참여시킴으로써 정책과정에서 발생하는 많은 비용을 줄일 수 있게 된다.

) 이론적으로는 이를 제도적 학습(institutional learning)이라고 한다. 제도적 학습은 제도내의 행위자들이 개별행위주체의 편익을 극대화하기 위하여 제도의 특성과 기능에 관한 지식, 정보, 기술을 습득하여 제도를 이해하고 제도에 적응해 가는 과정이다(이민창, 2001.8: 70). 정부는 제도적 학습의 유도를 통해 정책이 주는 편익을 행위자가 인지하도록 하고 정책순응을 유도할 수 있다.

Ⅵ. 결  론

본 연구에서는 환경부의 자연환경보전업무에 초점을 맞추어 자연환경보전정책을 개념정의하고, 재산권과 거래비용의 시각에서 그 특성을 추출한 후, 앞으로의 정책전망을 제시하였다. 그 결과를 요약해 보면 다음과 같다.

첫 번째로 자연환경은 경관가치와 보존가치를 중심으로 하는 자원이다. 그렇기 때문에 자연환경보전정책은 경제적 가치의 창출에 소극적이고 보수적이라는 특성을 갖게 된다. 두 번째로 자연환경보전정책을 담당하는 조직의 이원적 집행구조와 많은 인적·재정적 자원의 투입 필요성이 특성으로 지적되었다. 세 번째로는 정책의 특성상 경우에 따라서는 많은 이해관계자가 동시에 얽히기도 하고, 또 전혀 이해관계자를 대표할 행위자가 없는 경우도 발생한다. 마지막으로 정책효과는 비교적 장시간에 걸쳐 그 효과가 나타나며, 적극적으로 특정한 집단의 이익을 창출하는 것이 아니라 소극적·수세적인 현상유지가 목표인 경우가 많다.

이런 특성들은 향후 자연환경보전정책의 방향에 많은 시사점을 제공하였다. 단순한 행위규제를 중심으로 하는 정책은 기회주의적 행동을 야기할 수 있는 동기를 제공하고, 그 결과 의도하지 않은 결과를 발생시킬 수 있으며, 결국 이런 문제점을 극복하기 위해서는 재산권과 거래비용을 고려한 행위유인설계와 집행(enforcement)이 중요하다는 점을 확인하였다. 이렇게 형성된 정책의 정책순응도와 실현가능성이 매우 높아진다. 두 번째로 집행구조의 문제에서는 이원적 조직구조가 활용하기에 따라서는 효과성 측면에서 더욱 중요할 수 있다는 점을 확인하였다. 또, 정부가 독점적으로 다량의 자원을 확보하여 제공하는 방식보다는 정부는 관련행위자들의 행위구조를 형성하고, 공정한 경쟁을 보장하는 규칙이 집행되도록 함으로써 자발적인 참여의 기회를 넓혀 정책비용을 감축하는 것이 바람직하다. 정책비용의 감축을 위한 참여의 보장은 곧 이해관계자의 문제와 관련된다. 이해관계자들의 참여를 보장하기 위해서는 자문, 공동관리, 자치적 내부관리 등 다양한 대안이 검토되어야 하며, 이렇게 설계되는 새로운 규칙이 행위자들에게 제공하는 편익과 비용 그리고 의미와 영향을 인지할 수 있는 학습유도 메커니즘의 개발과 운용이 중요하다. 마지막으로 행위자들에게 자연환경보전정책은 장기적인 행위규제가 수반될 뿐만 아니라 자신의 경제적 이익을 사장시키고 미래의 불확실성을 높이는 정책이라고 간주된다. 이는 오랜 시간이 걸리고 잘 드러나지 않는 정책효과를 현시화하는 기법들을 활용하여 행위자들로 하여금 자신들의 기대이익이 실현될 수 있다는 사실을 확인시켜 줌으로써 막연한 반대보다는 적극적인 이해와 참여가 발생하도록 유도하는 것이 중요하다. 잠재적·소극적인 정책효과를 현시화하는 데에는 환경부담이 크지 않으면서도 지역민의 참여를 적극적으로 유도할 수 있는 생태관광, 자연체험관광, 삼림욕 등 연성산업(soft industry)의 꾸준한 개발이 필요하다.

요컨대 본 연구에서는 거래비용의 고려, 재산권의 확립과 보장, 정책과정에서 자율적 조정기능이 작동할 수 있는 제도(institution)의 형성과 집행(enforcement), 적절한 범위의 가외성 확보, 참여의 보장 등이 반영되어야 장기적으로 안정적이고 성공적인 자연환경보전정책의 집행이 가능할 것이라고 전망하였다.

본 논문은 그 동안 연구대상으로 거의 다루어지지 않던 자연환경보전정책의 개념과 현황을 소개하고 정책전망을 제시하는 시론적·탐색적 연구이다. 본 연구가 탐색적·시론적 연구의 성격을 띠고 있는 만큼 자연환경 보전정책에 대한 논의가 광범위하고 거시적 차원에서 이루어지고 있다. 이는 구체적 개별 시책이나 정책대안에 대한 검토보다는 정책방향의 모색이라는 차원에서 연구가 이루어졌다는 것을 의미하며, 앞으로 개별 사례의 구체적 실증 연구를 통해 연구의 타당성을 높여야 할 필요가 있다는 약점을 지니고 있음을 인정하는 것이다.

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李敏彰 : 서울대학교 대학원에서 행정학 박사학위를 취득(논문제목: 정책변동의 제도론적 분석)하고 현재 조선대학교 행정복지학부에 재직 중이다. 주요 관심분야는 합리적 선택 제도주의, 환경정책, NGO 등이다. 연구실적으로는 □자치시대 NGO의 네트워크화 결정요인에 관한 연구□, □환경영향평가정책의 제도론적 분석: 정책환경변화와 정책실패의 원인을 중심으로□ 등이 있다.

<E-mail: savio@chosun.ac.kr/논문접수일: 2003.4.10./심사완료일: 2003.5.18.>