지방자치단체간 사무의 공동처리를 위한 협력방안 연구

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄) : 137∼161

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- 정보화사업을 중심으로 -

Limits and Beyonds: Korea Local Government's Cooperations  for Common Affairs

- Focused on Information Affairs

이 상 수(서울시립대 반부패행정시스템연구소 선임연구원)

현행 한국의 제도상 자치단체간 갈등관리와 사무의 공동처리를 위한 협력방안으로 행정계층구조의 변경, 전국적 협의체, 행정협의회, 지방자치단체조합 등의 협력방식 중 지금까지의 운영실태 점검을 토대로 한 결과 특정사무의 지속적·전문적 공동처리를 위해서는 행정협의회와 지방자치단체조합이 가장 부합하는 협력방식임을 지적하고, 이 중에서 법제도적 안정성과 실무집행능력을 보유하고 있는 지방자치단체조합을 보다 유효한 협력방식으로 도출하고 있다. 본 연구는 정보화사업에 있어서 지방자치단체간 사무의 공동처리를 위한 협력방안에 대하여 그 실효성을 검토하고, 협력체계 추진방안으로 행정협의회인 지역정보화협의회와, 지방자치단체조합인 자치정보화조합의 주요내용과 운영실태 및 문제점 고찰을 토대로 개선방안을 법제도적인 차원과 조직관리운영적인 차원으로 구분하여 정책적 제시를 하고 있다.

주제어: 사무의 공동처리, 지방자치단체조합, 자치정보화조합, 정보화

Common Affairs, Information Affairs, Local Governments Cooperations

Ⅰ. 문제제기 및 연구의 목적

제3기 민선자치시대를 맞이한 우리 지방자치는 그간의 노력의 결과 이제 자치의 근간을 이루는 각종 행·제도들이 서서히 그 틀을 갖춰나가고 있다. 그러나 아직까지 운영과정상의 불협화음이나 난맥상은 여전히 계속되고 있는 실정이다. 특히 혐오시설 설치를 둘러싼 지역갈등과 광역적 수요에 부응한 사무의 공동처리 등에 있어서 지방자치의 현주소는 그리 만족스러운 결과를 보여주고 있지는 못하다. 따라서 그 어느 때보다 지방자치단체간 상호 협력관계 형성을 통해 광역적 행정업무의 공동처리의 필요성이 다음과 같은 이유에서 증가하고 있다.

첫째, 행정의 광역화에 따른 지방자치단체의 상호의존성이 증가하면서 행정업무의 광역적 처리가 요구되고 공동의사결정의 필요성이 증가하고 있다. 광역행정은 중앙정부의 관여를 가급적 배제하고 지방자치단체간 협력처리를 함으로써 중앙집권과 지방분권의 절충·조화를 도모한다. 나아가 기존 지방자치단체와 별도의 협력행정단위를 형성하여 양자의 기능재분담을 도모함으로써 지방자치단체의 구역과 계층구조 및 기능배분의 재편성을 도모하여, 환경변화와 자치제도의 경직성 사이에 발생하는 격차를 완화한다.

둘째, 행정수요의 양적 증대와 질적 변화, 지방자치단체 스스로의 문제해결 중시, 지역이기주의 만연등 지방행정의 변화로 인하여 협오시설의 기피갈등을 의미하는 님비(NIMBY; Not In My Back Yard)와 LULU(Locally Unwanted Land Use) 내지 유치갈등을 뜻하는 핌피(PIMFY: Please In My Front Yard)와 같은 새로운 국면을 맞이하고 있다(김필두, 1996). 더불어 이들 장벽에 가로막혀 지방자치단체간 또는 중앙정부와 지방자치단체간 갈등 야기가 빈발하여 공동적으로 수행해야할 사무의 시행이 차질을 빚는 사례가 증가하고 있다.

셋째, 시화호, 새만금사업, 팔당상수원지역의 유흥업소 인허가 등 난개발 문제가 국가적 이슈로 대두되며 광역권 차원의 개발이 요청되고 있다. 이에 따라 각 자치단체별로 무분별한 개발로 인해 지역주민들의 반대와 주민소송이 이어지고 있는가 하면, 주민투표제 및 주민소환제를 시행하자는 목소리도 높아지고 있다.

넷째, 우리나라에서는 아직도 지자체간에 유사한 산업이 난무하고 있어 낭비가 매우 심하다. 지역마다 한건주의에 기인한 무분별한 사업남발과 지역이기주의가 팽배하고, 실리보다는 헛된 명분에 집착한다.

지방자치단체간 사무의 공동처리를 위한 협력방안 연구 - 정보화사업을 중심으로 -

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄) : ∼

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□지방정부연구□ 제6권 제2호(2002 가을)

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄)

이와 같이 오늘날 지방자치단체에 대한 공공서비스의 양적 확대와 질적 전문화에 대한 주민의 요구증대와 이에 대한 지방자치단체의 적절한 대응책 모색이 적극 요구되고 있다. 또한 지방자치단체 상호간의 다양한 이해관계로 지역이기주의 현상에 대한 효과적인 극복방안의 강구가 필요해지는 등 지방행정 환경변화에 적극적으로 대응하기 위해서는 여러 지역이 공동으로 계획하고 공동으로 투자하여 공동의 이익을 창출하는 방식으로 전환되어야 한다. 그러자면 국내의 지역간 교류와 협력을 촉진하는 새로운 제도적 장치와 새로운 관행이 요구된다.

요컨대 □지역간 협력□을 통한 지역개발방식을 적극 모색하는 것이 절실하다. 지방자치단체들은 지방자치 실시 이후 지금까지 지역경제 활성화를 위해 각 지역단위별 발전모델 개발과 역내 세수확대에만 치중한 각개전투에만 신경쓴 나머지 자치단체간 공동협업을 통한 문제해결이나 지역간 네트워크 체제 구축은 진지하게 모색하지 못했다. 이를 반증하는 것이 현행 지방자치법 하에서 지역간 공동협의를 통한 활로 개척 방안으로 지방자치단체간 행정협의회와 전국적 협의체, 그리고 지방자치단체조합이 제도적으로 보장되어 있으나 현실화된 선례는 찾아보기 힘들며, 일부 있는 것도 적극적 기능행사를 하지 못하고 단순 협의기구 이상의 의미를 갖고 있지 못하다.

그러나 이제 발상의 전환을 적극적으로 모색해야 할 시기이다. 개별 지역단위별 발전은 각종 한계에 부딪혀 소기의 기대성과를 가져오기가 힘들다. 따라서 지역간 경쟁을 넘어선 자치단체간 협업을 통해 지역경제의 활성화를 모색하고, 이를 통해 중복 투자를 방지하고, 공통 문제를 해결하면서 지역별 경쟁력을 높여 나가는 성숙된 관계설정이 이루어져야 한다.

특히, 지식정보화 시대를 맞이하여 각 자치단체별로 경쟁적으로 정보화 사업을 추진하고 있으며 이에 따라 정보화 예산도 급증하고 있는 추세이다. 그러나 현재 지방자치단체의 열악한 재정여건, 자치단체간 재정력 편차 심화, 그리고 자치단체장의 정보화 조직·인력 확보에 대한 인식 및 관심 부족 등으로 종합적인 정보화의 추진에는 한계가 있다. 특히 자치단체별로 경쟁적으로 정보화사업 추진으로 산발적이고 분산적인 정보화투자의 비효율성과 투자중복으로 인한 예산낭비가 심각한 문제점으로 대두하고 있는 현실에서 자치단체가 수행하는 정보화사업 중에서 2개 이상의 자치단체가 공동으로 처리할 광역사무의 필요성이 더욱 높아지고 있다.

) 2003년도 공공부문 정보화사업의 수요예측 결과 약 1조3,829억원으로 예측되며, 특히 공공기관의 패키지 소프트웨어(SW) 구매예산이 1,957억원, 정보시스템 구축 및 SW개발 수요가 6,476억원에 달한다.

따라서 지방자치단체의 정보화사업 추진에 있어 개별 자치단체의 산발적 중복투자 방지와 중앙과 지방간의 수직적 연계 확보와 자치단체간 상호조정 기능을 강화하기 위한 협력방안 강구가 절실하다. 요컨대, 지방정부 정보화의 효과적 추진을 위한 자치단체간 협력체계 구축이 긴요하다. 이미 2001년 7월에 서울시를 제외한 15개 광역자치단체가 연합한 지역정보화협의회가 출범하였으나 그 법적 지위가 뚜렷하지 않아 효과적인 사업추진과 조정기능을 수행하지 못하고 있다.

이러한 인식의 확산에 따라 전자정부법 제50조에 명시된 지방자치단체조합으로써 자치정보화조합이 설립을 목전에 두고 있다. 조합설립을 통해 지역정보화사업의 산발적 중복투자 최소화 및 지역간 균형 발전을 위한 지방자치단체 정보화사업 추진과정상 협업기능을 강화하여야 한다. 나아가 자치단체간 조정 및 협조체계 구축으로 정보화사업의 추진방향을 제시하고 정보시스템의 표준화 기반을 마련하는 시금석으로써 작용케 해야 한다. 일본의 경우 광역행정수요에 대응하기 위해 지방자치단체조합의 일종인 광역연합을 이미 지난 1994년 이후 설치하여 광역적 행정수요에 적절하고 효율적으로 대응하고 있다.

) 정보화사업에 대한 투자의 중복을 방지하고 자치단체간 공통사무를 처리하며, 지역정보화사업의 효율적 추진을 위하여 전자정부구현을위한행정업무등의전자화촉진에관한법률 제50조 및 지방자치법 제149조 내지 제154조에 의거 自治情報化組合을 설립할 수 있는 법적 근거를 마련해 놓고 있다.

본 연구는 정보화사업에 있어서 자치단체간 사무의 공동처리 필요성과 현행 지방자치법에서 명시하고 있는 행정협의회, 전국적 협의체, 지방자치단체조합 등 자치단체간의 협력방안에 대하여 그 실효성을 검토하고, 협력체계 추진의 한 방법으로 2001년 7월 설립·운영되고 있는 지역정보화협의회와, 2003년 2월 설립된 자치정보화조합설립과정의 주요내용과 문제점 고찰을 통해 정보화사업에 있어 지방자치단체간 사무의 공동처리를 위한 협력 가능성을 탐색하고 효과적인 협력방안 및 운영방안을 제시하는 데 그 목적이 있다.

본 연구의 주된 방법은 국내외 관련 문헌연구와 참여관찰을 이용한 연구방법이 사용되었다. 지방자치단체간 사무의 공동처리를 위한 협력방안에 대한 이론 검토와 관련자료와 통계 수치 등에 대해서는 국내외 서적과 논문 및 각종 간행물 등의 기초자료와 관계 법규에 대한 검토를 통해 제도의 실태파악과 지방정부간 협력에 있어 개선방안을 도출하였다. 정보화사업에 있어 자치단체간 협력의 주요한 형태로써 지역정보화협의회와 자치정보화조합 구성 및 운영과정은 본 연구자의 직접 참여관찰을 통해 실태와 문제점을 도출하고 운영상의 개선방안을 제시하였다.

Ⅱ. 지방정부간 갈등해결 및 협력방안에 대한 이론적 논의

1. 자치단체간 사무의 공동처리를 위한 최적 협력방안

우리나라의 지방정부간 협력에 대한 일반적인 근거법규는 지방자치법을 들 수 있다. 지방자치법 제8장(지방자치단체간 상호관계)에서는 지방자치단체간 협력과 분쟁조정에 대하여 규정하고 있다. 제139조(지방자치단체의 상호간 협력)에서는 □지방자치단체는 다른 지방자치단체로부터 사무의 공동처리에 관한 요청이나 사무처리에 관한 협의·조정·승인 또는 지원의 요청이 있는 때에는 법령의 범위 안에서 이에 협력하여야 한다 □고 규정하고 있다. 또한 지방자치법은 지방자치단체간의 행정협의회(제142조-제148조), 지방자치단체조합(제149조-154조), 사무위탁(141조), 지방자치단체의 장 등의 협의회(제154조의 2)에 대하여 구체적으로 규정하고 있다.

즉, 우리나라의 광역행정 체계는 행정구역 변경, 행정협의회, 지방자치단체조합, 사무의 위탁 및 지방공사, 광역 도시·교통계획, 수도권정비심의위원회 및 수도권광역행정조정위원회 등이 있다. 지방자치법 이외에 지방정부간 협력제도는 도시계획법, 지역균형개발법, 지방공기업법, 국토건설종합계획법 등에서도 규정하고 있다(배준구, 2001). 여기서는 자치단체간 갈등관리와 사무의 공동처리를 위한 협력방안으로 행정구역 변경, 전국적 협의체, 행정협의회, 지방자치단체조합을 중심으로 살펴본다.

이와 같은 광역행정 수요에 대응하기 위하여 행정계층 구조의 개편이 한때 논의되었다. 즉, 지방행정체계와 주민생활권의 괴리문제가 지적되면서 행정구역의 통폐합(consolidation)과 편입 등이 제기되고 있다. 이를테면 현 지방행정체계가 지식정보화와 교통통신의 발달 등에 따른 행정변화를 반영하지 못하고 있다는 점에서 시·군통합, 특례시·지정시 도입, 도·시군 기능분리, 도·시군 기능통합, 그리고 도와 광역시의 통합문제 등의 방안이 검토되고 있다. 그러나 하드웨어의 개편을 통한 문제해결은 기존 정부구조의 개편이 초래되어 해당 기초자치단체의 강한 반발이 수반됨으로 인해 현실적으로 실현 가능성은 높지 않다.

) 여기서 특례시는 인구 50만명 이상이며 일정면적 이상인 시의 경우 광역시에 준한 기능을 부여하는 방안이고, 지정시는 인구가 30만명 이상인 경우 적용할 수 있게 한다는 것이다.

따라서 지역이기주의와 지방자치단체간 갈등을 조정하기 위해 협조체계를 도모할 수 있는 방안이 현실적으로 바람직하다. 가장 바람직한 갈등해결 방법은 상호주의 원칙에 의해 당사자간 합의로 해결되는 것이겠으나 권한과 비용, 유치 또는 기피대상 사무일 경우 불가피하게 효과적으로 협의를 도출할 수 있는 제도를 통할 수밖에 없다.

현행 제도상 갈등해결과 협조를 이끌어낼 수 있는 방법은 제3자에 의한 조정과 갈등당사자간의 조정으로 나눌 수 있다. 먼저 제3자에 의한 조정의 예로 행자부장관 및 시도지사 소속하의 분쟁조정위원회를 통한 조정과, 행정소송을 통하여 해결하는 방안, 그리고 헌법재판소의 분쟁심판에 의한 갈등조정(헌법 111조 제1항 4호)이 있다. 분쟁조정위원회는 다시 중앙행정기관과 지방자치단체장간의 이견을 협의·조정하기 위하여 국무총리 소속하에 두고 있는 □행정협의조정위원회□와, 지자체간 지방분쟁 조정기능을 강화하기 위해 직권상정권과 의결기능을 부여한 □중앙분쟁조정위원회□를 행정자치부내에 두고 있다.

) 지방자치법 제156조의 2에 의거 2000년 5월 13일 출범한 위원회는 위원장과 재경부장관, 행자부장관 등 당연직 위원 5인, 위촉직 위원 3인으로 구성되었으며 당사자의 신청에 의거, 조정을 하게 된다.

) 분쟁조정제도는 지난 1994년에 처음 도입되었으나, 분쟁 당사자의 신청에 의해서만 위원회에서 논의하도록 되어 있어 해당 자치단체에서 논의 자체를 회피할 경우 분쟁이 장기화되어 행정력을 낭비하는 불합리한 측면이 있었다. 이에 따라 지방자치법을 개정('99. 8. 31)하여 기능을 제도적으로 보완한 행정협의조정위원회가 2000년 4월 25일 출범하였다. 새로이 구성된 위원회에서는 직권조정제도를 도입하여 분쟁이 공익을 현저히 저해하여 조속한 조정이 필요한 경우 당사자 신청 없이도 직권으로 조정할 수 있도록 하였으며 위원회의 조정 결정에 관련 지방자치단체가 따르도록 함으로써 위원회를 실질적으로 의결기능화하였다.

한편, 갈등당사자인 지방자치단체간의 조정제도로는 행정협의회와 지방자치단체조합을 통한 협력도출이 가능하다. 행정협의회, 지방자치단체조합은 □사무의 협력·위탁□과 함께 지방자치단체간의 자발적인 협력제도로써 이를 통해 공동분담관리, 상호지원, 상호계약 등의 협력방식을 구사할 수 있다. 이들 장치들이 제대로 기능을 발휘해 준다면 지역간 분쟁이 획기적으로 해소되고 나아가 지역협력과 화합을 촉진하여 지방자치 정착에 크게 기여할 것이다. 前者가 갈등조정 기구라면 後者는 협력도출을 위한 기구이다.

) 사무의 위임위탁 관련법규로는 지방자치법 제95조와 행정업무의위임위탁에관한규정 등을 들 수 있다.

이외에도 지방자치단체의 장 또는 지방의회의 의장은 상호간의 교류와 협력을 증진하고 공동의 문제를 협의하기 위하여 전국적 협의체를 둘 수 있는 데, 현재 전국시장·군수·구청장협의회와 전국시□도지사협의회, 전국시□군□자치구의회의장협의회, 전국시·도의회의장협의회 등 4개 전국협의체가 있다.

전국협의체는 상호간의 교류와 협력 및 공동의 문제를 협의하기 위한 임의단체로 구성원간의 행정경험을 교환하고, 유사한 자치행정사항에 대하여는 가능한 범위에서 자치행정의 단일화를 도모한다. 또한 주민과 가까운 국정수행을 확보하고 상호이해와 합의행정을 촉진하며, 상호 이해대립의 사전예방과 조정의 장을 제공함과 아울러 국가와의 종적 관계를 시정하는데 기여한다. 요컨대, 전국협의체는 부분적인 공공의 이익을 국가적으로 통합한다는 의미와 국가적인 의사결정과정상 효율·효과의 증대수단이 된다는 데에 의미가 있는 바, 지방자치에 직접적인 영향을 미치는 법령 등에 관하여 행정자치부장관을 거쳐 정부에 의견을 제출할 수 있다. 의견을 제출할 수 있는 사항은 지방자치에 영향을 미칠 수 있는 법령 기타사항이다.

) 여기서 지방자치에 영향을 미칠 수 있는 법령은 지방자치단체 또는 그 기관이 처리하는 사무에 관한 법령, 지방자치단체의 부담을 초래하는 법령 등을 말하며, 지방자치에 영향을 미칠 수 있는 기타 사항은 법령 이외의 예산, 조약, 행정계획 등 지방자치에 영향을 미치는 것으로 볼 수 있는 일체의 사항이 포함되는 것으로 보아야 할 것이다.

전국단위의 4개 협의체의 경우 사정은 약간씩 다르나 비교적 활발하게 회의가 진행되고 중앙정부에 대한 건의도 이루어지고 있다. 하지만 이들 협의체 활동이 주로 행정제도 개선에 대한 건의에 초점이 있고 중앙정부의 부당한 간섭과 통제에 대하여 공동전선을 구축하는 데 그 주요기능이 있어 현실적으로 갈등양상에 대한 협의도출 기능을 온전하게 행사하고 있다고는 볼 수 없다. 그 이유는 특정사무를 공동으로 처리하기 위한 협의기구의 성격보다는 정치적 이익을 도모하는 결사체로써 상호교류와 협력을 증진하는데 더 큰 목표가 있어 현실적으로 특정사무의 지속적·전문적 수행을 하기에는 한계를 가지고 있기 때문이다.

) 운영성과에 있어 전국시·도의회의장협의회의 경우 2000년 8월부터 2002년 3월까지 총 42건을 행정자치부에 건의하였으나 처리결과는 7건(17%)에 불과하여 극히 미흡한 실정이다. 건의사항 중 반영된 것은 지방의회 비정규직 인력대체 및 비서실 보강, 지방의원의 비회기중 등원시 여비지급, 지방의회의원의 지방이양추진위원회 참여, 국외여비 지급범위 개선시 사전협의, 의회사무처장 직급조정, 시·도의회의장협의회 사무실 확보 및 지원, 지방의회의원 국외여비 기준안 개선 등이다. 전국시장·군수·구청장협의회의 경우는 지난 5월까지 15차 공동회장단회의를 거치면서 중앙부처의 제도개선 건의가 비교적 활발히 이루어지고 있으나 반영결과는 그리 높지 못한 형편이다.

따라서 현 단계에서 지방자치단체간 사무의 공동처리를 위한 협력체계 구축을 위하여 가장 유효한 대안은 행정협의회와 지방자치단체조합이라 할 수 있다. 아래에서는 양자의 특성과 사무의 공동처리에 있어 장단점을 중심으로 논의를 전개해 나가도록 한다.

2. 행정협의회를 통한 사무의 공동처리 방식의 실태와 한계

현행 지방자치법에 의하면 □지방자치단체는 2개 이상의 자치단체에 관련된 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위하여 관계 지방자치단체간의 행정협의회를 구성할 수 있다□고 명시하고 있다(지방자치법 제142조제1항). 행정협의회의 목적은 관련된 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위한 것이다. 행정협의회제도는 지방자치단체의 구역을 넘는 행정의 집행을 합리화하고자 하는 것에 의의가 있는 제도로서 지방자치단체의 급부력과 행정력을 강화하는데 기여한다. 행정협의회는 관계 지방자치단체가 공동으로 설치하는 공통의 집행기관 또는 공동의 집무조직이며 그런 까닭에 행정협의회는 상당히 느슨한 형태이기는 하지만 그때그때 융통성 있는 협력을 가능케 해주는 방식이라 할 수 있다.

) 현행 지방자치법(142조-148조)에서는 협의회의 구성, 조직, 규약, 자료제출 요구, 협의사항의 조정, 협의 및 사무처리의 효력, 규약변경 및 폐지 등을 규정하고 있고, 지방자치법시행령(48조-54조)에서는 협의회 사무소(중심지방자치단체)의 설치, 협의회 구성시 보고 내용, 회의(정기, 수시) 등에 대하여 구체적으로 규정하고 있다. 그리고 행정협의회 설치 기준 및 운영규칙(행정자치부령)은 행정협의회의 구성 및 운영에 대한 필요한 사항, 특히 대도시권협의회, 수도권행정협의회 등에 대하여 상세히 규정하고 있다.

우리나라에서는 행정협의회 방식이 가장 많이 활용되는데 현재 대도시와 주변 자치단체간에 발생하는 행정사무를 서로 협력하여 처리하기 위해 구성된 회의체 조직으로 전국의 각 도시권에 도시권행정협의회가 있고, 대도시권에는 대도시권 행정협의회, 그리고 그 대도시권안의 각 도시지역에는 도시행정협의회가 중층적으로 조직되어 있다(배준구, 2001). 1998년 현재 55개 권역의 행정협의회, 즉 광역자치단체간 협의회인 광역도시권 6개(수도, 부산, 대구, 광주, 대전, 울산), 광역자치단체 내의 시와 군간에 구성되는 연담도시권 2개(마·창, 진·삼), 기초도시권 47개가 있다(행정자치부, 1999).

그러나 현행 도시권행정협의회의 경우 도시문제의 광역적 해결을 위한 협의회의 성격만을 갖고 있을 뿐이고, 구성권역과 주민생활권이 불일치되는 경우가 많고, 협의사항에 대한 기속력 결여와 사후관리 소홀로 일회적 운영에 그치고 있는 실정이다. 운영에 있어서도 회의개최와 추진실적이 저조한 데다가 그 운영성과 또한 실무적 차원에서 교환거래적으로 해결될 수 있는 국부적이고 소극적인 문제에 불과하고 혐오시설이나 비용부담이 요구되는 사안에 대해서는 역할이 미미한 실정이다.

또한, 행정협의회는 법인격을 갖지 아니하므로 권리의무의 주체가 될 수 없으며, 관계 지방자치단체의 독자성도 원칙적으로 제한하지 않는다는 점에서 지방자치단체조합에 비하여 상당히 느슨한 형태의 지방자치단체간의 협력방식이라고 할 수 있다.

따라서 행정협의회의 기능이 제대로 발휘될 수 있으려면 그 사무의 공동처리에 필요한 각종 조사권이나 협의요구권이 인정될 필요가 있다. 특히 행정협의회는 독립적 법인격을 갖지 못할 뿐만 아니라 그것을 구성한 관계 지방자치단체의 임의적 협력과 합의에 의존하는 것이기 때문에 그러한 권한의 확보가 보다 절실히 요구된다.

나아가 우리나라의 지방자치법은 행정협의회방식에 비교적 강한 법적 구속력을 부여하는 특징을 나타내고 있다. 예컨대, 협력내용에 이견이 있을 경우 중앙행정기관의 장과의 협의를 통하여 분쟁조정위원회의 조정을 따라야 하므로 관계 지방자치단체의 의사에 반하는 경우에도 효력을 갖는 조정 방식을 적용하고 있어 자율적 의사결정에 한계를 갖고 있다.

3. 지방자치단체조합을 통한 협력 방안

1) 지방자치단체조합의 특징

지방자치단체조합은 2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 처리할 목적으로 관계 지방자치단체의 협의를 거쳐 규약을 정하여 설립하는 공법상의 사단법인으로 관계 지방자치단체의 사무에 속하는 사무를 관계 지방자치단체와 독립하여 자기책임하에 처리하는 권리와 의무를 갖는다. 조합은 사무의 공동처리를 위하여 당해 사무를 처리하는 주체로서 지방자치법이 특별히 법인격을 부여한다는 점에서 별개의 법인격을 형성하지 않는 행정협의회에 의한 협력과 차이가 있으며, 현행 제도상 가장 적극적이고 확실한 사무의 공동처리방식이라 할 수 있다. 요컨대, <표 1>에서 보다시피 조합은 독립된 법인격과 자치권을 가진 행정주체로서 자신의 의사결정기관과 집행기관을 가지고 있다는 점에서 다른 협력방식에 비하여 효율적이고 지방자치단체간 사무의 공동처리에 매우 유용한 협력형태이다.

<표 1> 현행 지방자치단체조합 제도의 특징

구 분		내 용
법적 지위		불분명
법적 성격		법인
설립주체		시□도, 시□군□구
설립목적		사무의 공동처리
종류		지방자치단체조합
설립방법 및 설립절차		□임의설립(제149조) 규약제정□의회의결□승인(시도가입: 행자부장관, 시군구가입: 시도지사)□설립 □강제설립(제153조) 공익상 필요한 경우 행자부장관이 설립명령
조합의 사무		공동처리사무
조합의 규약	규약사항	□필요적 기재사항 ①조합의 명칭 ②조합을 구성하는 지방자치단체 ③사무소의 위치 ④조합의 사무 ⑤조합회의의 조직 및 위원의 선임방법 ⑥집행기관의 조직 및 선임방법 ⑦조합의 운영 및 사무처리에 필요한 경비의 부담 및 지출방법 ⑧기타 조합의 구성 및 운영에 관한 사항
	규약변경	□규약변경시 행자부장관 또는 시도지사의 승인 요 □행자부장관의 규약변경 명령 가능
조합의 조직 및 운영		①조합회의 □조직: 위원정수, 자격 및 임기 등 규약사항 □위원선임: 규약사항 □겸직: 겸직가능 □권한: 중요사무의 심의 및 의결 □운영: 규약사항 ②집행기관 □기관: 조합장, 부조합장, 사무직원, 감사 등 □권한 및 사무집행: 규약사항

구 분			내 용
재무관리	예산편성		조합장
	예산심의및의결		조합회의
	수입		□규약사항: 분담금, 사용료, 수수료, 기타 재산수입금, 기부금
	이의신청		경비분담 이의시 이의신청(지방자치법상 규정은 없음)
	결산		세입세출결산(조합장)□조합회의 승인□5일 이내 관계지방자치단체에 통보(지방자치법상 규정은 없음)
	공표		매년 1-2회 재정상황 공고(지방자치법상 규정 없음)
조합의 지도 및 감독			□시도 가입조합: 행자부장관 □시군구 가입조합: 1차 시도지사, 2차 행자부장관(시군구 가입조합이 2개 이상 시도에 걸치는 경우: 행자부장관)
조합의 해산		절차	의회의결□승인(시도가입: 행자부장관, 시군구가입: 시도지사)□해산
		재산처분	관계지방자치단체의 협의에 의해 결정
		수지결산	규정없음
		위임규정	규정없음

주: 지방자치법 등을 토대로 재작성

지방자치단체조합은 주민들에 의한 공공서비스의 수요증대와 지방정부의 재원 및 전문성 부족이라는 딜레마를 보다 효율적인 서비스 공급에 의해 해소할 수 있다. 동시에 자치단체간 사무의 공동처리를 통해 광역행정의 효과적 수행을 가능케 한다. 하지만 무엇보다도 행정협의회의 제도상 미비 및 실무집행능력의 저하를 공법인의 법적 지위를 갖는 조합이 사업의 효과성을 배가시키 수 있다는 점에서 그 설립 활성화가 요청된다.

그럼에도 불구하고 현실적으로 우리나라에서 사무를 중심으로 한 행정협의회나 지방자치단체조합의 활성화는 극히 미약하다. 따라서 대안적 서비스의 공급체계(alternative service delivery system)전략의 일환인 지방자치단체조합을 활성화시켜 기존의 행정구역 중심의 보통지방자치단체와 더불어, 서비스 공급의 효율성과 광역성을 제고시키기 위해 행정기능중심의 지방자치단체조합을 병행설치하는 것이 바람직하다.

이미 일본의 경우 1997년 현재 2,830개의 일부사무조합이 있음을 비춰볼 때 우리나라의 행정환경변화를 적극적으로 수용하기 위해 활성화의 필요성은 매우 시급함에도 불구하고 거의 활용되지 못하고 있다(금창호, 1997). 우리나라의 기존 사례로는 1971년 경기도내 23개 시군으로 구성·설립하여 1975년 해체한 □전용행정통신망조합□과, 1991년 11월 7일 서울시·경기도·인천시가 공동으로 쓰레기 처리를 위해 설립했던 □수도권매립지운영관리조합□이 있었으나 2000년 7월 22일부터 수도권매립지관리공사의설립및운영등에관한법률에 의거 수도권매립지관리공사로 전환되어 현재는 존재하지 않는다.

) 조합이 처리하는 사무의 범위에 따라 크게 일부사무조합과 전부사무조합으로 구분할 수 있는 바, 일부사무조합은 2개 이상의 보통지방자치단체가 보통 1개의 사무만을 공동으로 처리하는 것을 말한다.

이는 그 유용성에도 불구하고 광역자치단체간 협력체계가 그만큼 취약하다는 것을 반증하는 것이다. 우리나라에서 조합에 의한 협력방식이 활용되고 있지 못한 이유는 자치단체의 광역행정에 대한 인식부족과 운영경험 부재, 사전지식이 결여되어 관심이 부족했던 것에도 원인을 찾을 수 있지만 법제도적 不備에도 있다.

한편, 조합의 설립형태는 임의설립과 강제설립으로 나뉘는 데 자치단체의 자발적 설립형태인 임의설립이 보다 바람직하다고 할 수 있다.

<표 2> 지방자치단체조합의 임의설립과 강제설립의 비교

구분	임의설립	강제설립
조합의 설립	둘 이상의 지방자치단체간 규약을 정하여 자유로운 합의에 기초하여 설립	지방자치법 제153조 2항에 의거 공익상 필요한 경우 행정자치부장관이 규약을 정하여 설립
조합의 조직	조합회의, 조합장, 사무직원으로 구성	좌동
조합회의와 조합장의 권한	□조합회의: 규약에 의거 조합의 중요사항의 심의·의결 □조합장: 조합을 대표하며 조합사무의 통할	좌동
조합의 규약	지방자치단체간 협의에 의하여 규정	지방자치단체 의회의 자문을 통하여 행자부장관이 규정
조합의 지도·감독	□기초자치단체가 구성원인 경우: 1차 시·도지사, 2차 행정자치부장관 □광역자치단체가 구성원인 경우: 행정자치부장관 □2개 이상의 광역자치단체에 걸친 기초자치단체가 구성원인 경우 : 행정자치부장관	행정자치부장관
조합의 규약 변경 및 해산	지방자치단체간 협의를 통하여 행정자치부장관의 승인	행정자치부장관의 승인

2) 현행 법체계의 문제점

지방자치단체조합에 관한 규정으로는 지방자치법 제2조제3항에서 지방자치단체외에 필요한 경우 별도의 특별지방자치단체를 설치할 수 있다는 것과 그 설치·운영에 관한 필요한 사항을 대통령령에 위임한다는 규정이 있고, 지방자치단체조합에 관하여 동법 149조 이하에 6개조로 규정하고 있다. 그런데 동법에서 대통령령에 위임한 특별지방자치단체의 설치·운영에 필요한 사항이 아직 규정되어 있지 아니하며, 지방자치단체조합도 지방자치단체 상호간의 협력방식의 하나로 규정되어 있고 그 내용이 애매하여 조합이 특별지방자치단체인지 명확하지 않아 법체계상 혼란을 초래하고 있다(서도석, 1997: 14-18). 지방자치단체조합의 법적 지위와 관련하여 제기되는 구체적인 문제점은 다음과 같다.

첫째, 조합의 특별지방자치단체 인정여부에 대한 이견(異見)이다. 지방자치단체조합의 법적 지위에 대한 입법적 미비로 법규 해석과 집행과정에서 혼란이 빚어지고 있어 그 결과 자치단체간 협력을 방해하는 요소로 작용하고 있다.

지방자치단체조합에 관한 법적 지위를 나타내는 관련 법규로는 지방자치법과 지방교부세법이 있다. 지방자치법 제149조에서 154조에 걸쳐 6개조항으로 규정하고 있으며, 제149조 제2항의 규정에 의해 법인으로써의 법적 지위를 부여받고 있으며, 그 설치 또한 동법에 근거하고 있으나 조합이 특별지방자치단체인지 명확하게 명시되어 있지 않아 법적 지위가 뚜렷하지 않고 다만 지방자치단체 상호간 광역행정을 수행하기 위한 수단으로만 인정되고 있다.

헌법에 의하면 '지방자치단체의 종류는 법률로 정한다'고 규정하고 있으며 지방자치법(제2조 제1항)에는 보통지방자치단체의 경우 특별시·광역시·도와 시·군·자치구 2종을 분명히 열거한 반면, 특별지방자치단체는 특정목적 수행을 위해 필요한 경우 설치할 수 있다는 규정만 있을 뿐(지방자치법 제2조 3항), 제2조 4항에서는 그 설치 및 운영에 관한 구체적 사항은 대통령령에 위임하도록 하고 있어 위헌의 소지가 있으며 실제 □지방자치법 시행령□에는 이에 관한 특별한 규정을 두고 있지 않다.

따라서 현행 지방자치법은 특별지방자치단체의 법적 지위, 종류, 조직, 운영, 재원 등에 관한 구체적인 규정이 미비되어 있어 특별지방자치단체가 지방자치단체의 일종인지가 명확하지 않을 뿐만 아니라 특별지방자치단체의 법적 지위가 무엇이며 보통지방자치단체의 법적 지위와 어느 정도 관련성이 있는지 분명한 법적 구분이 필요하다.

또한 지방자치단체조합의 설립, 조직, 조합장의 권한, 규약 및 지도·감독, 규약변경·해산에 관하여 규정되어 있을 뿐, 그 내용이 애매하여 조합회의, 조합의 조례제정권, 법적 강제수단, 국가 또는 상급자치단체의 지도 및 감독범위 등에 관한 규정의 미비와 불충분으로 이어져 혼선을 빚기에 분명한 입장정리가 필요하다.

한편, 지방교부세법 제2조제2항의 지방교부세를 교부받는 지방자치단체의 범위 규정에서는 □지방자치법 제2조 제1항 및 제2항의 규정에 의한 특별시·광역시·도·시·군 및 자치구와 지방자치법 제149조제1항의 규정에 의한 지방자치단체조합□으로 규정하고 있어 이 규정에 의하면 지방자치단체조합은 지방자치단체로 간주되고 있어 양 법간 법리충돌이 발생하고 있다.

현행 지방자치법을 둘러싸고 제기되고 있는 지방자치단체조합의 특별지방자치단체에 대한 논란을 관련법률, 유권해석 및 외국사례를 중심으로 고찰하면 <표 3>과 같다.

<표 3> 지방자치단체조합의 법적지위에 대한 견해

구 분		견 해	비 고
관련법규	지방자치법	특별지방자치단체 불인정	공법인
	지방교부세법	특별지방자치단체 인정
유권해석	자치제도과	특별지방자치단체 불인정	공법인
	자치행정과	특별지방자치단체 인정
외국사례	일본	특별지방자치단체 인정
	프랑스	특별지방자치단체 불인정	공법인
	독일	특별지방자치단체 불인정	공법인
※ 출처 : (금창호 외, 2002: 85)

현재 학계의 다수의견은 지방자치단체조합 제도를 특정사무의 공동처리를 위한 자치단체간 협력방식으로서 기능적으로 해석하여 특별지방자치단체로서의 지위를 인정하고 있으나, 위에서 보다시피 현행 지방자치단체조합은 특별지방자치단체로서 그 법적 지위를 부여받기에는 법규정상 매우 불충분한 요소를 지니고 있다(김명연 외, 2000). 소관기관인 행정자치부 자치제도과의 유권해석은 지방자치단체조합은 공법인의 법인격만을 가질 뿐 특별지방자치단체가 아님을 분명히 밝히고 있다.

따라서 지방자치단체조합은 현재 법률규정상의 미비로 특별지방자치단체로서의 법인격이 부여되어 있지 못해 일반지방자치단체와 유사한 법적 지위와 권능을 갖는 데는 한계가 있다. 즉, 공동처리사무의 범위내에서 조례 및 규칙의 제정, 재원조달, 사무의 집행 등에서 일반지방자치단체와 동일한 권한이 인정되지는 않으며, 조합의회의 설치, 조례제정권의 부여, 자체직원의 채용, 조합의 지도 및 감독에 관한 구체적인 방법□수단이 결여되어 있어 그 범위가 모호한 실정이다.

둘째, 조합운영에 관한 이의신청 사항의 명시가 미비되어 있다. 경비분담, 책임한계, 조합운영 등에 대해 위법 또는 착오가 있다고 인정된 때에는, 조합 구성 지방자치단체가 조합결정에 대해 이의신청을 할 수 있는 기한을 정하여 조합장에게 이의를 신청할 수 있도록 하는 제도적 장치가 현행법에는 미비되어 있다.

셋째, 법령의 準用관계 설정이 미약하여 지방자치단체조합에 대한 지방자치법상의 준용관계에 대한 기본적인 원칙 명시가 미비되어 있다. 이에 따라 보통지방자치단체에 관한 제규정들을 제149조 이하의 지방자치단체조합에 준용할 수 있는 방법이 없어 조합의 법적 지위가 애매모호한 실정이다.

그러나 앞서 든 바와 같이 교통·통신의 발달, 인구의 유동성 증가, 거주공간과 작업공간의 불일치, 중복투자로 인한 예산낭비, 지역간 재정력의 차이, 전국적 표준화의 필요성 등으로 지방자치단체간 협력이나 공동처리가 불가피한 행정환경의 도래로 둘 이상의 지방자치단체의 관할영역에 걸쳐서 공동적 내지 통일적으로 수행되어야 할 사무의 비중은 점차 커지고 있는 실정이다. 또한 사무의 성질 또한 고도의 전문성이 요청되고 있어 단순한 갈등해결만으로는 복잡다단한 문제에 효과적으로 대응할 수 없다.

따라서 지방자치단체간 사무의 공동처리를 효과적으로 수행하기 위해서는 행정협의회와 지방자치단체조합의 활성화를 통해 자치단체간 효과적인 갈등조정기구로서 뿐만 아니라 협업적 공동사무수행의 기틀을 다지는 것이 시급하다. 이와 같은 문제인식을 토대로 아래에서는 정보화사업을 중심으로 그 필요성을 검토하고자 한다.

Ⅲ. 지방정부간 정보화사업 협력방안의 실태 및 문제점

1. 지방자치단체 정보화의 추진실태

오늘날 정보화는 국가경쟁력 제고의 견인차로써 경제성장과 삶의 질 향상, 정부 투명성 제고, 그리고 전자민주주의 확대 등의 국가정책적 목표를 달성할 수 있는 가장 효과적인 수단으로 인식되고 있다(Heeks, 1999: 9-21; Snellen, 1998: 21-32). 이제 정보화는 공공행정을 둘러싼 사이버 거버넌스(cyber governance)를 효과적으로 구현하는 도구이자 패러다임으로 굳건한 위치를 확보하게 되었다고 할 수 있다(Bellamy, 1998; Loader, 1997a: 3-18; Ronfeldt, 1992; Tsaga-rousianou, 1998: 15).

전자정부(e-government)란 정보통신기술(ICT; Information & Communication Technology)을 이용한 서비스의 제공과 정부의 민원 및 행정업무의 효과적 처리를 추진하는 것을 말한다(Caldow, 1999). 따라서 전자지방자치란 전자지방정부(e-local government) 구현을 위한 지방행정정보화와 지역정보화를 추진하여 자치단체 행정내부 업무의 효율화와 대민서비스의 질적 제고를 도모하는 것이라 할 수 있다. 전자지방자치의 추진주체는 지방정부가 되는 것이고, 그 대상은 자치단체 내부 행정업무의 효율성과 생산성을 향상시키기 위한 업무처리절차 및 법제도 개선을 비롯한 정보시스템 구축 등으로써 이를 기반으로 행정정보공개와 온라인상의 주민참여로 대민서비스를 향상하고 궁극적으로 전자민주주의와 지역발전을 도모하는 것이다.

이때 지방행정정보화란 행정조직의 업무처리절차를 정보전달체계의 정보화로 행정효율성과 대민서비스를 증대하는 것이고, 지역정보화란 ICT의 응용을 통해 지역문제 해결과 지역발전을 위해 지역내 정보화기반을 조성하고 다양한 정보네트워크를 구축□활용하는 지역단위 정보화를 의미한다. 지역정보화는 구체적으로 지방자치단체의 행정정보화, 지역산업의 산업정보화, 지역주민 일상생활의 생활정보화에 걸쳐 정보의 생산과 유통, 이용이 일상화되는 것을 말한다(이상수, 2002a).

정보화는 이미 전 지구촌의 보편적인 현상으로 자리잡았으며 정보기술을 이용한 디지털 경제 시대에 진입했다고 할 수 있다(Castells, 1996: 60; Snellen, 1998: 3-32). 선진 각국은 전자정부 구축에 각축을 더해 가고 있으며(Blair, 1999; Dawes, 1999; Milner, 2000: 23), 우리나라도 이미 국가경쟁력 강화의 핵심수단으로 정보화를 최우선 정책으로 인식하여 정보화촉진기본법(1995. 8)을 제정하고 정보화추진위원회를 구성하여 2010년까지 고도정보화사회를 실현하기 위한 □정보화촉진기본계획□을 수립하였다.

특히, 국민의 정부 출범이후에는 전자정부 구현을 국정 최우선 과제로 채택하고, Cyber Korea 21과 전자정부종합실천계획 수립 등을 통해 국가정보화 정책방향을 설정하고, 2001년에는 전자정부특별위원회를 구성하여 2002년까지 전자정부 기본틀을 완성한다는 목표 아래 대국민, 기업서비스 향상 및 행정의 효율성과 직결된 11대 국가핵심과제를 선정해 중점 관리하는 등 전자정부 구현을 위한 다양한 노력과 관심을 지속하고 있다.

) 2002년 말까지 추진된 전자정부사업 중점과제는 총 11개로 단일창구를 통한 민원업무 혁신, 4대 사회보험 정보시스템 연계, 인터넷을 통한 종합국세서비스, 통합전자조달시스템, 국가재정정보시스템, 시군구 행정정보 종합정보시스템, 전국단위의 교육행정서비스, 표준 인사관리시스템 구축, 전자결재 및 전자문서 유통 정착, 전자서명 및 관인시스템, 범정부적 통합전산환경의 구축 등이다.

한편, 2001년 3월 28일 법률 제6439호로 공포되고 2001년 7월 1일부터 시행에 들어간 □전자정부구현을위한행정업무등의전자화촉진에관한법률(이하 전자정부법)□은 7장 52조, 부칙 1조로 구성되어 있으며, 전자정부 사업의 추진을 위해 중장기 전자정부 사업계획, 성과평가, 시범사업 추진, 우수시스템 보급·확산, 정보화촉진기금의 지원, 자치정보화조합의 설립 등 6개 조항을 두고 있다.

지방자치단체의 경우 지역정보화를 효율적으로 추진하기 위하여 1996년부터 지역정보화촉진시행계획을 매년 수립□시행하고 자치단체 정보화를 효과적으로 지원하기 위하여 자치정보화지원재단을 설립□운영하고 있다. 특히 각 지방자치단체별 정보화사업 추진은 3기 민선시대를 맞이하면서 급물살을 타고 있다.

) 정보화촉진기본법 제6조제1항에 근거하여 수립하였다.

전자정부법 시행에 따른 지방자치단체 차원의 준비로 지방공무원의 정보통신기술 활용능력을 향상시키기 위한 교육훈련(법 제5조제2항, 제31조, 32조)과, 소프트웨어 중복개발 방지 및 공동이용, 행정정보의 공동이용과 공통활용과 관련하여 지방자치단체 차원의 인증관리센터 및 행정정보공동이용센터의 기능 활성화, 자치단체간 업무표준화 및 시스템 호환성 확보, 그리고 분야별로 정부와 국민간(G2C), 정부와 기업간(G2B), 정부내·정부간(G2G) 및 전자정부사업을 위한 인프라 구축 전분야에 걸쳐 지방자치단체 차원의 대응전략 수립 필요하다. 이러한 기능을 종합적 체계적으로 추진할 수 있도록 활발한 활동이 기대된다.

전자정부법 및 동법 시행령의 규정사항 이행을 위한 지방자치단체 차원의 대책수립이 필요한 사항은 <표 4>와 같다.

<표 4> 전자정부법상 지방자치단체 차원의 대책수립 필요사항

대 책	내 용
공무원 교육훈련	-공무원의 정보통신기술 활용능력을 향상시키기 위한 교육훈련(법 제5조 제2항, 제31조, 32조)
소프트웨어 중복개발 방지 및 공동이용	-자치단체의 중복·과잉·분산투자의 최소화를 위한 소프트웨어 중복개발 방지(법 제13조) 및 소프트웨어 중복개발방지를 위한 협의·조정(시행령 제66조) -전자정부 구현에 필요한 기술개발 및 운영을 민간부문에 의뢰할 경우 관련 사업관리와 외주(outsourcing)의 전략적 관리(법 제14조) -행정정보의 체계적 관리 및 활용을 위한 전자적 시스템을 구축·운영하는 S/W의 개발 및 확산보급과 유지보수 사무(법 제23조) -광역자치단체 정보전략계획(ISP) 및 업무재설계(BPR)사업의 수행(법 제24조) -정보통신망을 통한 의견수렴을 효과적으로 하기 위한 방안 수립(법 제28조)
행정정보의 공동이용 및 공통활용	-지방자치단체 차원의 인증관리센터, 행정정보공동이용센터 기능 활성화
자치단체간 업무표준화 및 시스템 호환성 확보	-지방자치단체의 표준화를 위한 집행적 사무(법 제25조) -정보화사업에 필요한 표준화사업(법 제45조)
※전자정부법 및 동법 시행령을 기초로 작성

전자지방자치 구현으로 기대할 수 있는 것은 첫째, 지방정부 업무처리가 효과적으로 될 뿐만 아니라 업무를 전자적으로 처리해 생산성을 높이고, 정부내 부서간, 정부와 민간간, 또는 민간사이의 거래비용을 획기적으로 절감시킬 수 있다.

둘째, 지방정부의 중요한 정책결정 과정이나 내용이 전자매체에 의해 상세하게 기록되고 부서간 공유가 가능한 지능형 행정이 가능해 진다.

셋째, 온라인을 통한 정보공개로 국민의 알권리가 충족되고 국민의 참여기회가 늘어 민주주의의 정착도 빨라진다.

넷째, 국민의 요구가 능동적으로 표출되고 이를 실시간 온라인으로 수용할 수 있는 맞춤형 행정이 가능해 진다.

이러한 기대효과를 현실화시키고 있는 구체적인 지방자치단체 정보화 사업들을 보면 시군구행정종합정보화사업, 자치단체 행정정보 공유를 위한 지방행정정보은행, 정부기관 민원업무의 통합창구를 통한 대민서비스 제공체제를 구축하는 민원서비스혁신사업(G4C)과 무인민원발급기(KIOSK)를 이용한 원격지에서의 □인터넷을 통한 전자적 민원처리시스템□ 구축으로 민원처리의 One-stop/Non-stop화 구현, 광역행정종합정보화를 위한 정보전략계획(ISP) 및 업무재설계(BPR) 사업, 사이버지방자치시스템 구축을 통한 사이버 커뮤니티 및 전자민주주의 구현, 지방의회 의정관리 및 전자회의록 구축으로 정보공유 및 지역주민의 의정활동 평가가 가능한 지방의회회의록관리시스템 등을 들 수 있다.

) 국가 전체민원의 80%이상을 점유하고 민원의 최접점지인 일선 시군구의 21개 행정업무에 대한 종합정보화사업으로 2002년말까지 전국 232개 시군구 및 관련 중앙부처를 수평적□수직적으로 상호연계하여 인터넷 민원서비스를 제공하고자 하는 사업이다.

) 지방자치단체가 생산하는 통계정보 및 법규, 재정, 지역산업, 역사 등 각종 정책정보를 통합DB화하여 정부, 자치단체, 학계, 기업 및 일반주민이 원활하게 이용할 수 있도록 서비스하고자 하는 사업이다.

하지만 위에서 본 바와 같이 지방행정정보화 및 지역정보화가 단순히 행정의 능률성, 생산성만을 추구하는 데 그치는 것이 아니라 지방정부 자체의 행정투명성을 제고시켜 부패의 소지를 차단하고, 주민의 행정정보 접근도 제고에 기여하는 도구로서도 작용하고 있다(이상수, 2002a).

) 예컨대, 서울시 민원처리온라인공개시스템이나 특별교부세사업으로 선정되어 전국에 확산보급되고 있는 지방예산결산통합시스템 및 공직자재산등록시스템과, 정부 조달업무의 전산화를 도모하는 조달관리시스템 등은 행정절차의 공개와 공무원의 행정처리상의 투명성을 확보하여 궁극적으로 民官間 인식의 차이를 좁혀 업무효율성 및 정부신뢰를 높이는 유용한 도구로 작용하고 있다.

따라서 정보화는 단순히 전자지방정부 구현을 위한 도구적 차원으로만 그치는 것이 아니라 행정패러다임 자체를 전환시키는 핵심기제로 작용하고 있다고 할 수 있다. 즉 기존의 행정능률성, 효과성을 강조하던 것으로부터 대응성, 신뢰성, 책무성을 강화할 뿐만 아니라 시민의 행정참여를 확대함으로써 전자민주주의 신장에 기여하고 있는 것이다. 예컨대, 온라인상으로 지방자치단체의 정책결정과정에 지역 주민들의 의견을 반영하기 위해 사이버 지방자치시스템을 구축하고자 하는 시도가 그것이다. 여기에는 사이버커뮤니티 구축으로 지역주민에게 쌍방향 커뮤니케이션을 제공하고, 지역현안에 대한 公論의 場을 마련하여 참여행정을 고양시킴과 동시에 전자민주주의(electronic democracy)의 근간을 형성하고자 하는 것이다(Tsagarousianou, 1998: 1-4).

2. 지방자치단체 정보화사업 추진상의 문제점

오늘날 지식정보화 시대를 맞이하여 정보기술패러다임 시대(Freeman 외, 1988; Loader, 1997b)에 본격적으로 돌입한 것은 분명하나 정작 우리나라 전자정부의 현실은 사이버 거버넌스 국면에 본격적으로 돌입했다고는 볼 수 없다. 그 이유는 전자지방정부 추진이 곧바로 행정개혁과 연계되지 못하고 업무 및 처리절차 개선을 위한 단위사업 중심에 그쳤다는 한계로부터 비롯된다. 정보기술을 활용한 행정업무 개선은 있었으나 행정개혁과의 연계부족으로 실질적인 성과를 달성하지 못하고 있다는 비판이 제기되고 있다. 또한 행정능률 향상 중심의 정보화 추진으로 국민의 입장을 고려한 민원서비스 제공, 국민과 함께 하는 열린 정부 구현 등 사회패러다임 변화에 효과적으로 대응하지 못하고 있는 실정이다.

전자정부의 목적이 □작고 효율적인 열린 정부□ 구현에 있음을 간과한 채 시스템 도입과 법제도가 괴리되고, 업무행태와 조직문화 등은 여전히 구태를 벗어나고 있지 못하기 때문이다. 이를테면 비현실적인 법제도가 아직 상존하고, 높은 전자결재률과는 상관없이 사전에 문서로 공문을 작성한 후 다시 전자화하는 이중작업이 다반사이고, 정보전략계획(ISP)과 업무 재설계(BPR)가 이루어지지 않는 상황에서 시스템 도입이 이루어지다 보니 단편적인 업무개선 효과 이상은 기대하기 힘든 현실이 이를 반영한다(이상수, 2002a).

첫째, 지방자치단체 S/W개발이 중복 난립되어 그로 인한 국가전체적인 예산낭비가 적지 않다. 이는 지역정보화 추진주체의 다기화와 정보공유체제 미흡, 조정기능 결여, 자치단체의 경쟁적 투자로 중복에 대한 검토없이 산발적□분산적으로 추진된 데 그 원인을 찾을 수 있다.

가령 지역정보화 사업의 경우, 수요가 급격히 증가함에 따라 사업추진 주체간 심각한 중복투자가 발생하고 있다. 행정자치부의 □2002년도 정보화계획업무 종합조정□ 결과, 광역자치단체의 총 64건 조정 대상업무 중 약 53.1%가 중복가능 사업으로 나타났고, 248개 자치단체의 경우 총 255개 조정 대상업무 중 약 66.7%가 중복가능사업으로 나타났으며, 산발적 중복투자로 인한 예산낭비가 심화되고 있다. 감사원 지적에 따라 수행된 □지역정보화 중복투자 해소방안□(행정자치부, 2000.3) 연구용역 결과에서도, 자치단체 정보화 책임자들이 인식하고 있는 연평균 중복투자율은 정보화 예산 중 17.7%로 나타나고 있다.

) □2002년도 정보화계획업무 종합조정□ 결과, 총255개 사업중 66.7%인 170개 사업이 중복가능사업으로 나타났다. 특히, □2003년 공공부문 정보화 수요예측□에 따르면 241개의 지방자치단체가 정보화 추진계획을 마련하고 2003년도에 SW·HW구매에 2,054억원, 정보시스템 구축 및 SW개발 761억원의 예산을 편성해 2002년보다 각각 32.5%, 196.6% 증가한 것으로 나타났다. 정보시스템 구축 및 SW 개발사업에서는 107개 지방자치단체가 762억원대의 시행예산을 편성하고 총 243개 사업을 진행한다. 특히 지자체의 64.9%가 향후 6~10년, 15.5%가 10년 이상의 중장기 정보화 계획을 추진하고 있어 지방자치단체의 정보화 예산은 지속적으로 증가할 전망이나, 이들 사업들이 중복·과잉 투자될 우려가 있다.

중복투자의 주요 원인으로는 자치단체간·자치단체와 중앙부처간 정보화 사업에 대한 정보교류 미흡과 사업 조정장치 미비, 그리고 사업추진주체의 다기화로 인해 사업예산의 산발적 분산투자와 사업효과성 저하가 발생되고 있는 것이다. 이를테면 2000년 현재 행정자치부 □S/W등록관리시스템□에 등록□관리되고 있는 시스템은 12개 분야 약 3,800여개나 되고 있다. 이 같은 중복투자로 인해 예산과 인력이 낭비되고 있을 뿐 아니라 정보시스템 공동활용에 있어서도 표준화가 되지 않아 호환성이 떨어지고 있다. 현행 전자정부법 제13조에 S/W중복개발방지 조항과 동법 시행령 제53조 소프트웨어 중복개발방지를 위한 협의 조정이 있으나 이를 현실화할 수 있는 장치가 시급하다. 2001년 12월에 행자부가 □지방자치단체 S/W중복개발방지 및 공동활용지침□을 작성하여 전 자치단체에 시달한 바 있으나 현실은 여전히 개선의 기미가 크지 않다.

둘째, 중앙과 지방간, 지역간의 정보격차(digital divide) 증대와 이에 기인한 지역간 정보 불균형이 확대되었다. 지역간 경제력의 차이로 인해 수도권과 지방의 격차는 더욱 커졌고, 이에따라 지방분권화는 국가인프라의 중앙집중화 현상의 심화로 인해 중앙으로부터 종속적 지위를 더욱 견고히 하고 있다. 우리의 경우 가뜩이나 수도권과 지방의 격차가 큰 상황이기 때문에 디지털화가 지역 경제격차를 더 증대시킬 가능성에 대해서 주목하지 않을 수 없다. 특히, 외환위기 이후 지역간 경제격차가 더 커지고 이에 따라 수도권 집중도도 심화되고 있다. 지역별로 IT산업이 차지하는 역내비중이 다른 데 따른 격차의 심화는 해가 갈수록 더해질 가능성이 크다. 이를테면 2000년 지역내총생산을 기준으로 볼 때, 경기도는 우리나라 정보통신 제품의 67.0%를 생산하고 경기도내 제조업의 51.2%를 차지할 정도로 IT산업에 대한 의존도가 가장 높고, 충북지역도 정보통신 제품이 제조업에서 차지하는 비중은 37.0%에 달하는 데 향후 IT산업의 활성화 정도에 따라 여타 광역자치단체와의 지역경제 격차는 커질 것이다.

) 정보화가 진전될수록 소득, 지역, 인종, 계층에 따라 정보접근이 차별적으로 이루어지는 현상인 ‘정보격차(Digital Divide)’가 사회이슈로 부각될 것이다(Loader, 1997b: 3-18).

한편, 지역정보화 정책에 대한 중앙정부의 방향설정이 명확하지 못하여 각 부처가 산발적으로 사업을 추진함에 따라서 투자의 중복과 비효율을 초래하여 왔다. 특히 지역정보화의 부처별 지방확산은 추진과정에서 대도시 중심으로 진행되어 산업화시대에 고착되었던 지역격차를 오히려 심화시키는 상황을 초래하였다. 정보화의 혜택은 지역에 상관없이 보편적으로 누려야 할 서비스라는 관점에서, 또한 지역간 기회균등 제고 차원에서 지역간 정보인프라의 격차 해소를 위한 노력이 정부차원에서 더욱 강화되어야 할 것이다.

따라서 특정사무를 공동추진하기 위한 협력체계를 마련하여 중복□과잉□분산투자의 최소화가 필요하다. 이를 통해 중앙과 지방간, 지방자치단체간 정보화계획업무를 조정하기 위한 제도적 장치를 마련하고, S/W개발 조정업무가 활성화되어 지자체간 정보화사업의 중복투자 방지를 통한 예산절감을 도모하고 이를 구체적으로 견인할 수 있는 법제도적 장치보완이 조속히 마련되어야 한다.

3. 지방정부간 정보화사업의 공동처리를 위한 협력방식의 유용성

국내외적으로 거세게 몰아치는 정보화물결은 이 시대의 필연이며, 생존전략의 으뜸 수단으로 부각된 지 오래이나, 일반 기업 및 사회의 정보화 진도에 비하여 지방행정의 정보화 수준은 상대적으로 미흡한 실정이다. 나아가 각 지방자치단체의 행정체계가 유사하여 정보화를 위하여 개발한 S/W 및 시스템의 공동활용이 가능하나 각 자치단체가 개별적으로 정보화를 추진함에 따라 많은 예산이 소요될 뿐만 아니라 재정형편이 열악한 자치단체의 경우 정보화를 위한 투자여력이 없어 정보화 낙후에 따른 행정개선이 지연되며, 주민에 대한 행정 서비스가 개선되지 못하여 자치단체간 행정서비스의 격차가 심화되고 있다. 뿐만 아니라 정보관리체계의 표준화 미비로 인해 정보의 원활한 유통이 저해됨은 물론 많은 시행착오 등의 위험부담을 안고 있다.

따라서, 복수의 자치단체에 공통적으로 적용할 수 있는 분야의 정보화 사업을 보다 적은 예산으로 체계적으로 추진하여 적용가능기관에 확대 시행토록 하기 위하여 자치단체간 정보화 협력이 요청된다. 협력을 통해 자치단체간 중복투자 해소 및 기관간 정보소통의 원활화와 자치단체간 정보화 격차해소, 그리고 분산투자되고 있는 정보화사업들을 공동추진함으로써 개별 자치단체의 부담액 감소 및 예산절감 효과의 극대화를 위해 협력의 필요성은 지속적으로 요구되어 왔다.

특정 지방자치단체가 단독으로 수행하기에는 행·재정능력상 곤란하여 2 이상의 지방자치단체의 협력에 의해서만 수행 가능하거나 그렇게 하는 것이 경제적·합목적적이고 효율적인 경우, 관련되는 지방자치단체들이 협력하여 사무를 공동처리할 때 갖는 實益은 다음과 같다. 첫째, 중앙정부의 관여를 가급적 배제하고 지방자치단체간 협력처리를 함으로써 중앙집권과 지방분권의 절충·조화를 도모할 수 있고 지방자치 실시로 야기되는 문제양상들을 해결할 수 있다.

둘째, 기존 지방자치단체와 별도의 협력행정단위를 형성하여 양자의 기능 재분담을 도모함으로써, 물리적으로 지방자치단체의 구역과 계층구조 및 기능배분을 하지 않더라도 재편한 것과 같은 효과를 가질 수 있다는 점이다.

셋째, 환경변화와 자치제도의 경직성 사이에 발생하는 격차를 완화할 수 있다. 오늘날 과학기술과 교통통신의 발달로 행정권역과 생활권역의 괴리가 커지고, 지방자치단체의 행정구역과 처리사무의 수혜범위가 반드시 일치하는 것은 아니기 때문에 공공서비스의 이익이 자치단체 경계를 넘어 파급효과를 갖는 경우 광역적 처리가 요청되는 것이다.

넷째, 지방자치단체 상호간 협력관행의 확립과 능력보완 및 주민편의와 행정능률 증진을 도모할 수 있다. 보다 적극적 의미로는 특정한 사무에 대하여 둘 이상의 지방자치단체간 공동처리함으로써 행정서비스의 질을 제고할 수 있다는 데에서 그 효용성을 찾을 수 있다.

한편, 정보화사업을 추진하는 데 있어 자치단체간 협력의 필요성 내지 유용성은 다음과 같은 이유에서 찾을 수 있다.

첫째, 전자정부법 시행에 따른 자치단체의 체계적 대응을 위해서는 실무집행력을 갖춘 새로운 자치단체간 협력수단이 절실히 요구되고 있다. 앞서 든 전자정부법 및 동법 시행령이 규정하는 지방자치단체 차원의 정보화를 이행하기 위해서는 단순 협의조정이나 위탁처리 수준을 넘어 의사결정과 실무집행이 일체화된 협력체계가 필요하다.

둘째, 정보화 사업이 급격히 증가함에 따라 자치단체별로 소프트웨어를 개발함으로써 발생하는 투자의 중복을 방지하고, 산발적 분산투자로 인한 예산낭비 요인을 줄이고 사업효과성 저하를 방지하기 위해서는 공통S/W의 공동개발과 이용확산을 도모해야 한다.

셋째, 범위의 경제(scale of scope)를 실현할 수 있다. 서비스와 시설에 대한 낭비적 중복을 사전에 예방하여 공공서비스 제공에서의 범위경제 실현이 가능하다. 예컨대, 정보공동활용시스템을 구축·운영할 때 2개 자치단체가 연계되는 경우보다 5개 자치단체가 연계되는 경우에 시스템의 효용가치와 비용절감이 더욱 제고될 것이다.

넷째, 자치단체간 협력을 통해 정보의 공동활용 및 우수S/W의 보급·확산을 촉진시킴으로써 비용절감은 물론 기술이전, 아이디어 확산, 표준화 등을 도모할 수 있다.

다섯째, 지방자치단체간 정보화사업의 공동추진으로 서비스의 공동생산(co-production)을 가능케 함으로써 시너지 효과를 극대화할 수 있다.

여섯째, 지역간 격차를 해소하고 균형발전을 도모할 수 있다. 특히 정보화분야의 경우 최근 지역·계층·성별간 정보화격차(digital divide)에 대한 문제가 심각하게 논의되고 있다. 지역간 정보화격차 해소는 정보화정책의 효과성 확보를 위해 정부 및 개별 자치단체에서 해결해야 할 선결과제임에 비춰볼 때 공동처리한다면 상호 이득을 나눠갖는 윈-윈(win-win)전략 달성이 가능한 것이다. 요컨대, 정보화사업에 대한 투자의 중복을 방지하고 규모의 경제를 실현하여 자치단체간 능력보완 및 주민편의와 행정능률을 증진키 위해 자치단체간 정보화 협력은 절실하다고 하겠다.

따라서 지방자치단체간 정보화사업을 공동처리하기 위해 자치단체간 협력체계 구축으로 우수S/W의 확산보급과 공동활용을 도모함으로써 자치단체 S/W개발 비용부담 경감과 정보화의 지역간 균형발전 및 그 편익의 확산효과가 배가될 수 있도록 할 필요가 있다.

Ⅳ. 지방정부간 정보화사업의 협력도출을 위한 방안

정보화사업에 있어 지방자치단체간 공동사무를 처리하기 위한 광역행정체제의 방법으로는 지방자치법에 명시된 행정협의회와 지방자치단체조합 등의 접근이 있었다.

1. 지역정보화협의회를 통한 정보화사업 협력방안

우리나라에서는 앞서 본 도시권행정협의회 이외에는 행정협의회가 활성화되어 있지 않고 그나마 광역자치단체 차원의 특정한 사무의 공동처리를 위한 협의회는 찾아볼 수 없었다. 그러나 시·도 상호간의 정보교류 및 협력을 통해 지역정보화를 촉진하고 중복□분산투자를 방지함으로써 정보화의 효율적 추진 및 지역간 균형발전에 기여함을 목적으로 이미 지난 2001년 7월에 서울시를 제외한 15개 광역자치단체의 참여로 출범한 □지역정보화협의회□가 있다. 이는 전자정부를 구현하고 지방차원의 전자지방정부 구축을 위한 비전과 추진원칙, 지역별 추진과제 정비가 필요한 시점에서 그 필요성에 대한 인식이 확산된 결과라 할 수 있다.

협의회의 주요기능은 자치단체 정보화사업에 관한 사항 즉, 지역정보화 중장기 공동개발사업 발굴 및 추진방안, 자치단체 공통S/W 개발 및 유지·보수, 확산보급·공동활용, 지역정보화정책 개선 및 건의 등 지역정보화를 추진함에 있어 자치단체간 중복투자 해소와 투자효과 극대화 및 정보화격차 해소에 있다. 나아가 표준화를 통한 정보공유를 확대하고 자치단체간 업무 및 양식의 표준화, 시스템 호환성 확보, 정보공유체제 구축을 위해 체계적이고 종합적인 지역정보화사업 추진의 기틀을 다지고자 설립·운영되었다.

그러나 지역정보화협의회는 설립 이후 자치단체의 자발적 참여의 부족과 제도상 미비 및 실무집행능력의 저하로 이렇다 할 성과를 내지 못한 채 2002년 2월 자치정보화조합의 출범과 함께 해체되기에 이른다.

2. 자치정보화조합을 통한 정보화사업 협력방안

1) 자치정보화조합 설립 배경·기능 및 구성

전자정부법 제50조에 지방자치단체의 정보화사업을 공동추진□운영하기 위하여 지방자치단체조합인 □자치정보화조합□을 설립할 수 있는 법적 근거를 확보하고 있으며, 지방자치법 제149조의 설립규정에 따라 서울시를 제외한 15개 시□도의회의 의결을 통과하여 2003년 2월 창립되었다.

) 제50조(자치정보화조합의 설립) ①2 이상의 지방자치단체는 소관 정보화사업을 공동으로 추진하기 위하여 지방자치법 제149조의 규정에 의한 지방자치단체조합(이하 □자치정보화조합□이라 한다)을 설립할 수 있다. ②자치정보화조합은 당해 조합의 규약이 정하는 바에 의하여 구성원인 지방자치단체간에 정보화사업의 공동추진과 운영 등의 업무를 수행한다. ③자치정보화조합은 규약이 정하는 바에 의하여 구성원인 지방자치단체로부터 역무 등의 제공에 대한 대가 또는 분담금을 징수할 수 있다.

) 2003. 1. 22 행정자치부장관의 설립 승인을 득하고, 2003. 2. 24 조합 창립총회 개최 후, 익일인 □03. 2. 25에 자치정보화조합이 출범하였다.

이는 그간 지방자치단체의 정보화과정에서 중복□분산투자로 인한 예산의 낭비적 요소와 비표준화에 따른 기관간 정보의 유통에 적지 않은 문제점이 제기되어 온 데 따라 이를 극복하고 지방자치단체의 정보화사업을 효과적으로 추진하기 위해 실질적인 집행력을 갖춘 지방자치단체조합을 설립하고자 한 것이다.

이를테면 국가정보화는 국무총리를 위원장으로 하는 정보화추진위원회가 있고, 민간지원기관으로는 한국전산원, 한국정보문화센터, 정보통신정책연구원 등이 있어 지원체제가 비교적 잘 갖추어져 있을 뿐 아니라 재원도 정보화촉진기금으로 안정적으로 지원되고 있으나, 자치단체 정보화의 경우는 행정협의체인 지역정보화협의회가 있고 민법 제31조에 의해 설립된 자치정보화지원재단이 있었으나, 지역정보화협의회는 자발적 참여나 호응도가 부족하고, 집행력 미약, 합의사항에 대한 구속력 결여 등의 한계에 부딪혀 행정협의체적 기능수행이 온전하지 못한 실정이었다. 자치정보화지원재단 역시 자치단체간의 협력확보가 곤란하며, 민간 전문업체에 비하여 상대적으로 경쟁력이 부족할 뿐 아니라 운영재원 불안정 등으로 제 기능을 수행해 오지 못하고 있었다.

) 자치정보화지원재단은 지방자치단체의 행정정보화와 지역정보화를 촉진□지원할 수 있도록 15개 시도의 공동으로 출연하여 1997. 12. 29. 재단법인 등기를 마치고 1998년 설립된 비영리재단으로, 재원은 지방자치단체의 회비 및 자치단체, 행정자치부의 사업수행을 통한 수익으로 구성되어 있다.

따라서 이러한 상황에서 중앙과 지방자치단체간의 유기적 협력체제를 구축하고 일관된 정보화 추진으로 시너지 효과를 높이고 자치단체의 행·재정적 부담을 완화시켜 줄 수 있는 대책마련이 시급히 요청되었으며, 이러한 목적 달성을 위해서는 행정기관의 협력을 보장받는 지원체제와 중앙은 물론 자치단체의 행·재정적 실익이 보장되며, 합의력과 강제력을 갖춘 가장 적합한 조직으로써 지방자치법과 전자정부법 규정에 근거한 조합의 설립이 필요하게 되었다.

) 이미 전자정부법 제정과정에서 지방자치단체조합으로써 자치정보화조합의 설립을 의도했었다. 당시 정부에서 제출한 법안에 자치정보화조합의 설립, 기능, 구성 범위, 분담금 징수와 관련된 세부사항을 담고자 했으나 현재와 같이 최종 통과되었다. 이후 시행령 제정시에 조합의 기능을 명확히 하고자 □지방자치단체가 공동활용할 수 있는 소프트웨어의 개발·확산 및 유지보수, 동 지방자치단체 소속 공무원의 정보화 교육 및 정보화 촉진을 위한 정책연구 등의 기능 수행□조항과, 조합의 우수 정보화시스템의 보급·확산 기능을 담은 조항을 담고자 하였으나 시행령에는 관련 조항이 삭제된 채 제정되었다.

이에 따라 동일한 기능을 행사하던 자치정보화지원재단과 지역정보화협의회는 해산하여 그 재산과 권리·의무를 자치정보화조합으로 승계(자치정보화조합 규약 부칙 2조 및 3조)하는 방향으로 통합·출범하게 된 것이다. 그 이유는 협의체 기구인 지역정보화협의회에 비해 조합은 공법인의 형태를 취하고 있으므로 계획성, 책임성, 능률성의 측면에서 업무추진능력이 보다 강화된 형태의 협력방식이고, 유사기능을 수행하는 조직이므로 통합을 하게 된 것이다.

이제 자치정보화조합 출범으로 지방자치단체간 정보화사업 관련 사무를 공동처리함으로써 지방자치단체의 중복투자로 인한 비용절감과 시스템 호환성 확보 및 자치단체 정보교류·이용 활성화 문제를 해결하고, 우수S/W의 공동개발□확산보급과 유지보수를 통한 지역간 정보화 격차 해소 도모, 지방공무원의 정보화 교육 및 정보화 정책연구를 수행케 함으로써 국가정보화비전을 지역정보화분야에 반영하기 위한 사업의 구체화 및 체계적인 실천계획 수립을 위한 길이 열린 것이다.

) 조합의 사무는 다음과 같다(자치정보화조합 규약 제5조).

1. 전자정부구현과 관련하여 지방자치단체에서 추진하는 정보화사업

2. 지방자치단체의 지역정보화 촉진을 목적으로 추진하는 정보화사업

3. 자치단체간 정보화사업의 공동협력추진 및 협의조정

4. 지방자치단체에 공통적으로 적용되는 S/W의 개발 및 유지보수

5. 지방자치단체의 정보화 추진과 관련하여 관계 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 위임·위탁사무

6. 지방자치단체의 정보화 촉진을 위한 조사·연구 및 컨설팅

7. 지역정보화촉진을 위한 정보화 교육·훈련

8. 기타 조합회의에서 결정한 사무

조합은 크게 사무기구와 의결기구로 나뉘는 데 자치정보화조합은 3년 임기의 행정자치부장관의 추천과 조합회의의 의결을 거쳐 선임하는 조합장과 조합장의 보조 또는 보좌기관으로써의 사무기구와(150조), 조합의 규약이 정하는 바에 따라 조합의 중요한 사무를 심의·의결하고 조합이 제공하는 역무 등에 대한 사용료·수수료 또는 분담금을 조례의 범위안에서 정할 수 있는 조합회의로 구성된다(지방자치법 제151조). 자치정보화조합의 조합회의의 위원은 구성 16개 시·도의 정보화를 담당하는 실·국장 또는 정보화책임관이다(규약 제6조). 조합의 사무를 처리하기 위한 사무기구(규약 제13조)는 <그림 1>에서 보다시피 기획관리실, 사업본부를 두고 사업본부 밑에 자치정보화부, 재세정정보화부, 교육연구부 등 1실 1본부 3부 2과 8팀으로 구성되었다.

<그림 1> 자치정보화조합 조직도

사무기구의 직원은 조합장이 임용하는 고유직원과 관계기관에서 파견하는 공무원으로 구성되었는 바, 정원 60명(고유직원 42명, 파견공무원 18명(국가직 6, 지방직 12))의 인력규모이다. 조합의 설립 및 운영재원은 총 47억8천6백만원으로 특별교부세를 통한 시책사업비 지원으로 충당되었다.

<표 5> 자치정보화조합의 직급·직렬별 인력

총원 (명)	고유직원					파견공무원(국가/지방)
	소계	조합장	일반직	연구직	기능직	소계	3급 (행정)	4급	5급	6급 이하
60	42	1	31	8	2	18(9)	1/	2(1) 2/0	6(4) 3/3	9(4) 0/9

※ 파견공무원의 (  )는 전산직임

2) 자치정보화조합의 운영상의 과제

이상에서 살펴보았듯이 자치단체간 정보화 사업의 협력의 필요성 아래 전국적 단위의 지방자치단체조합이 출범할 수 있게 된 것은 대단히 의미있는 일이 아닐 수 없다. 하지만 지역정보화협의회의 실패사례에서도 보듯이 향후 효과적인 운영을 위해 극복해야 할 과제는 작지 않다. 사무의 공동처리를 위한 전국적 단위의 조합 출현은 국내에서는 자치정보화조합이 처음이고 따라서 그 성공여부는 향후 지역간 협력체계 구축에 중요한 시금석으로 작용하기에 그렇다. 운영상의 개선과제는 다음과 같다.

첫째, 의사결정의 자율성과 이해대립의 조정능력이다. 지방자치단체조합은 기본적으로 자치단체간 합의에 의한 자율적 의사결정과 조정으로 공동이익을 도모하는 것이다. 그런데 행정자치부의 권고에 의한 강제설립의 형태로 출범하는 것이기에 향후 운영과정에서 조합회의 구성원인 자치단체의 자발적인 합의에 기초한 의사결정이 여하히 자유로울 것인가가 조합발전의 관건이다. 과거 수도권매립지운영관리조합에서 보듯 주도권 다툼, 운영부실 등으로 해체되어 지방공사로 전환되었음을 상기한다면 조합 구성원간 갈등조정과 합의도출은 조합의 안정적 발전을 가늠하는 잣대라 하겠다.

둘째, 조합의 안정적 재원조달이다. 강제설립의 특성상 의회기능을 행사하는 조합구성원의 분담금 없이 행정자치부의 특별교부세 전액지원으로 설립자본금이 충당되었으나 이것이 오히려 향후 자율적 의사결정의 발목을 잡는 제약요인으로 작용하지 않을까 우려된다. 이를테면 행자부와 조합간의 종속적 관계가 심화되어 조합의 입장에서 실질적인 상위기관으로 기능하게 되어 조합의 독립성 취약을 불러올 수 있다는 점을 경계해야 한다.

셋째, 자치단체 분담금의 차이에 따라 일부 자치단체에 의해 이익의 배분과 운영 주도권 경쟁으로 인해 갈등을 유발할 수도 있다. 앞서 살펴보았듯이 한국 행정풍토 하에서 지방자치단체조합을 통한 지자체간 협력방식은 자치단체의 광역행정에 대한 인식부족과 운영경험 부재, 사전지식 결여로 인한 관심 부족, 법제도적 불비 등에 기인하기도 하지만, 지역이기주의와 단체장의 정치적 이익의 불명확성, 재원배분의 갈등, 경비분담 및 책임한계의 불명확성 등과 같은 갈등요소들의 조정능력 취약으로 인해 활성화되지 못했음을 반면교사로 삼아야 할 것이다. 따라서 향후 효과적인 운영을 위해서는 비용부담과 편익이 균형을 맞출 수 있도록 조정할 수 있는 능력을 배양하고, 안정적 재원조달을 위한 자체수익사업과 자발적 분담금 모금이 지속적으로 이루어져야 한다. 그렇지 못할 때는 조합의 설립목적 실현과 조직유지의 정당성이 취약하게 되어 조직 정체성을 상실할 가능성이 있기 때문이다.

넷째, 주민에 대한 대응 향상과 지역의 특수성에 부응한 상향식(bottom-up) 정보화정책으로 전환되는 것이 바람직하나 자치정보화조합을 이용하여 중앙정부에 의한 하향식 정책 추진으로 자치단체의 통제장치로 작용할 수도 있음을 경계해야 한다. 이는 조합의 설립절차가 강제설립이었고, 공익상 필요한 경우로 단서조항이 있으나 행자부장관이 조합의 해산과 규약변경 및 지도감독 기능을 행사(지방자치법 제153조 1-2항)할 수 있을 뿐만 아니라 조합장의 추천권을 행사할 수 있어 실질적인 통제를 가할 수 있기 때문이다.

다섯째, 운영과정에서 혹 있을지도 모를 관료적 경직성을 탈피해야 한다. 조합회의의 지나친 경영간섭으로 집행기구인 조합 사무기구의 조직 인사권, 자율운영권 등이 취약해질 가능성이 존재한다. 그 이유는 의사결정권을 행사하는 주요 보직을 대부분 경영능력이 취약한 파견공무원에 의해 장악되어 있어 업무의 연속성·일관성 결여와, 업무수행의 전문성부족 및 탄력적인 조직운영과 사업추진 결여로 신속한 의사결정이 지연될 우려가 있다.

여섯째, 직원구성이 파견공무원과 조합 자체선발직원인 고유직원으로 이원적으로 구성되어 있어 파견공무원과 고유직원간 보수·인사 및 처우 등에 있어 형평성을 기하기 어렵고, 심리적 괴리감이 발생될 가능성이 있다. 나아가 파견공무원의 경우 순환보직으로 인해 조직몰입도가 떨어질 가능성이 높고, 조합 직원이라는 인식보다는 소속 자치단체의 공무원이라는 인식이 강해 조합운영에서 자기 자치단체의 이익을 우선시하는 경향이 노정될 수 있고, 파견기간도 1∼2년에 불과해 운영관리상의 노하우 축적이 불가능할 뿐만 아니라 일반적으로 정보기술(IT)분야에 대한 비전문성으로 인해 조직의 전문성이 저하될 수 있다. 따라서 양 인력 구성이 조화를 이룰 수 있도록 효과적인 인사관리가 요구되며, 조합장의 인사권과 자율경영권 확보를 통해 조직 전문성과 독립성을 지속적으로 확대해 나가야 할 것이다.

마지막으로, 의결기구이자 감독기구인 조합회의에 대하여 운영성과에 대한 정기적 평가와 보고를 통해 조합의 운영목표와 실적이 일치되도록 지속적으로 감시·감독해야 한다. 공조직의 특성상 권한과 책임이 일치되지 않고 주인의식 부재와 결정에 대한 책임회피로 인해 조직생산성이 약화될 우려가 있다. 따라서 중장기적 시각하에 전략적인 조직운영이 이루어지도록 하기 위해서는 경영능력을 평가하고 책임을 묻는 시스템을 갖추어야만 한다. 그렇지 않을 때 조직의 생산성·효율성은 이상적인 구호에 끝나고 만다. 요컨대 추진된 사업의 사후평가와 함께 성과에 대한 측정이 반드시 수반되어야 하며, 평가와 환류(feedback)가 유기적으로 순환되어야 한다

Ⅴ. 결론 및 정책적 제안

오늘날 우리사회 각 부문에서 난무하는 제몫찾기 세태는 제로섬게임(zero-sum game)만을 양산할 뿐이다. 사회전체의 균형발전과 상승(synergy)효과를 극대화하기 위해서는 갈등해결과 협력도출을 통한 상생전략을 모색해야 할 때인 것이다. 이 점에서 지방자치단체간 행정협의회와 지방자치단체조합을 통한 협력방안 모색은 이를 가능케 하는 유효한 제도로 써 차제에 적극적인 활성화가 그 어느 때보다 절실하다. 특히 자치단체간 단순한 갈등해결의 수단이란 소극적 차원이 아니라 전 지방자치단체에 걸쳐 폭발적으로 증가하고 있는 정보화사업을 공동처리하여 광역적 행정수요에 적극적으로 대응하기 위해서 더욱 그렇다. 그러나 이를 위해 사전에 풀어야 할 과제는 작지 않다. 이상의 논의를 통해 법제도적인 측면과 조직관리운영적 측면으로 나누어 개선방안을 제시하면 다음과 같다.

우선, 지방자치단체조합의 활성화를 위하여 현행 지방자치법상의 입법적 미비점을 보완해야 할 것이다. 첫째, 광역행정사무의 공동처리를 통한 자치단체간 협력을 활성화하기 위해서는 법제도적 장치의 정비가 우선적으로 요구된다. 현재 지방자치법상 특별지방자치단체의 법적 지위, 조직, 운영, 재원 등에 관한 구체적인 미비규정을 대통령령으로 규정하고, 지방자치단체조합의 법적 지위에 대한 명확한 법적 정리도 수반되어야 한다. 지방자치단체조합의 법적 지위가 어떻게 확정되는가에 따라서 행위주체로서의 권능이 달라진다. 즉, 지방자치단체조합의 법적 지위에 따라 권한, 조직구성, 인력충원 및 재원확보의 방법이 달라진다. 따라서 지방자치법 제조 제3항 및 제4항의 관련 규정을 개정하거나 제4항에 따른 대통령령의 구체적 규정이 수반되어야 한다.

둘째, 지방자치단체조합 관련 규정 중 미비 및 불충분 사항인 조합회의의 구성·선임방법·의결방법, 조합의 조례제정권 등 권한과 법적 강제수단, 국가 또는 상급자치단체의 지도 및 감독범위 등에 대해서는 현행법에 의할 경우 조합의 규약으로 정할 수밖에 없다. 물론 규약에 관련 미비사항을 명시하여 해결하는 방법도 있지만 법적 구속력이 미약하여 혼란을 초래할 여지가 충분하다는 점에서 지방자치단체간 활발한 협력체계 구축을 위해 조속한 시일내 법률적 보완이 이루어져 조합설립과 운영상의 제 측면에 있어 혼선이 없도록 해야 할 것이다. 요컨대, 이와 관련한 지방자치법과 그 시행령의 조속한 개정이 있어야 한다.

) 예컨대, 자치정보화조합의 경우 특별지방자치단체가 아니라 지방자치법 제149조 및 전자정부구현을위한행정업무등의전자화촉진에관한법률 제50조의 규정에 의하여 설립된 공법인이므로 조례제정권은 인정되지 않고 다만 조합운영에 필요한 규정 제정권만 갖는다.

셋째, 지방자치법과 지방교부세법 등 개별법령에서 혼선을 빚고 있는 지방자치단체의 범위에 대한 법체계상의 혼란을 바로 잡아야 한다.

넷째, 지방자치단체조합의 경비분담, 책임한계, 조합운영 등에 대해 위법 또는 착오가 있다고 인정된 때에는, 조합 구성 지방자치단체가 조합결정에 대해 이의신청을 할 수 있는 제도적 장치의 미비를 보완하여야 한다. 현행 지방자치법 시행령에 관련규정이 없을 뿐만 아니라 자치정보화조합의 규약에도 이 규정을 빠져 있다.

다섯째, 현행규정은 지도·감독에 관한 구체적인 방법·수단이 결여되어 있고 지도·감독의 범위가 모호하다. 또한 조합의 설립·운영에 대하여 국가 또는 상급단체의 간섭과 지시로 특별지방자치단체의 설립취지 또는 지방자치단체간의 상호 협력에 저해할 우려가 있으며, 조합구성원간의 의견대립 또는 탈퇴의 경우 이를 처리할 수 있는 명문의 규정이 미비되어 있기에 이에 대한 입법적 보완도 요구된다(서도석, 1997).

위와 같은 법제도적 걸림돌로 인해 다양한 사안에 걸쳐 자치단체간 협의가 가로막힌다면 결국 피해는 지역주민에게 고스란히 돌아간다. 그러므로 자치단체간 상생과 화합의 시대를 열기 위해 법제도적 기반을 새로이 정비하는 것이 시급하다.

한편, 효과적인 자치정보화조합의 운영을 위해 앞서 제시한 운영상의 과제를 해결하는 차원의 개선방안 수립이 요청된다. 특히 운영상의 효율성을 확보하는 데 있어 안정적 재원조달은 가장 중요한 사항 중의 하나다. 그러나 조합이 지나친 재정적 자립을 추구할 경우, 설립목적과 운영목표간의 괴리로 인한 내적 정합성(internal consistency) 부재로 조직 정체성의 위기를 가져올 수 있다. 따라서 사업수행에 필요한 재원조달은 우선적으로 자치단체 공통S/W 개발의 확대와 합리적인 유지보수 대가 산정으로 자체조달능력을 증진시키되 공익적 사업 수행으로 인한 재원부족분은 시도 회원기관의 적극적인 분담금 갹출이 요청됨과 동시에 안정궤도에 오르기까지는 국가의 이전재원 확대가 과감히 이루어져야 할 것이다. 나아가 공익사업 수행으로 인한 재정적자부분에 대해서는 중앙정부의 재정보조가 있어야 할 것이다.

그렇다고 해서 행정자치부의 재정적 지원이 조합의 자율적 의사결정을 방해해서는 안된다. 정보화 추진과정에서 중앙과 지방간 역할분담이 체계화될 때 사업추진의 효과가 배가될 수 있다는 점에서 기존 중앙정부 주도의 수직적□하향적 추진전략은 마땅히 지양되어야 한다. 따라서 지방자치단체가 주도하여 정보화정책을 수립·집행·평가하고 중앙정부는 자치단체의 자율성을 보장하고 고충을 해결하는 보완적 역할을 하는 상향식 추진이 바람직하다. 이때 중앙정부는 지자체의 자율성을 최대한 존중하는 범위내에서 행재정적 지원과 조정을 통해 지방자치단체 정보화의 기반을 조성해 주어야 한다.

요컨대 중앙은 조정자(coordinator)적인 역할과 동시에 방향제시자(path-finder) 역할을 하는 키잡이가 되고 지방자치단체는 자치단체별 특성을 극대화할 수 있는 지역정보화□지방행정정보화 사업을 추진하는 노젓기에 충실해야 한다. 단, 이때 기획은 국가 전체의 연계성을 고려하여 하향식(top-down planning)으로 하되, 집행은 상향식으로 구현(bottom-up implementation)하여 기획과 집행이 통합된 체제를 이루어야 한다. 따라서 행정자치부는 조합의 비용분담과 이익배분, 운영의 주도권 경쟁 등으로 인한 갈등의 중재·조정 역할을 조합의 자율성을 저해하지 않는 범위내에서 행사하여야 할 것이다.

결론적으로, 자치단체 정보화사업을 공동처리하는 자치정보화조합은 기획과 집행이 매끄럽게 흘러갈 수 있도록 중앙과 지방간 가교역할을 충실히 해야 한다. 즉, 중앙과 지방간 수직적 연계와 자치단체간 수평적 협력과 조정을 강화하여 네트워크 내부의 발전전략 수립과 외부와의 지속적인 연계확대로 네트워크 내부의 충실을 기하는 동시에 외연을 확대함으로써 궁극적으로 그 방향성을 제시해 주어야 한다.

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李相受: 한국외국어대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: □지방공공서비스의 성과평가□, 2000), 자치정보화지원재단 수석연구원을 거쳐 현재 서울시립대학교 반부패행정시스템연구소 선임연구원으로 재직 중이다. 주요 관심분야는 정책분석평가, 공공관리, 지역정보화, 행정윤리 등이며, 논문으로는 □신제도주의적 관점에서 본 부패방지법의 한계와 제도적 개선방안 연구□(2003), □공공부문 성과관리체계의 점검과 실효성 제고방안 연구□(2002), □지방공공의료서비스의 조직운영형태별 성과평가□(2000) 등이 있다.

<E-mail: sslee@sit.re.kr/논문접수일: 2003.4.3./심사완료일: 2003.5.2.>