한국지방정부 직접민주제의 현황과 개선방안*

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄) : 119∼136

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

The Improving Ways of Direct Democracy of Local  Government in Korea

김 현 조(동의대학교 사회과학부)

* 본 연구는 동의대학교 교비지원에 의한 것임

시민민주사회의 여건이 크게 조성되고 새로운 정치지도자의 통치이념도 진정한 민주주의를 지향하고 있으므로 이제 우리나라도 직접민주제도를 본래의 의미대로 운용할 시가가 되었다고 본다. 현재 시행되고 있는 조례제정 및 개폐청구제도의 조례안에 대한 최종결정권은 의회가 아니라 주민이 행사하도록 해야 하며, 주민감사청구에 있어서도 심의회 수준이 아니라 독립적 기능을 가진 감사위원회로 격상시켜야 하고, 단체장 산하가 아니라 의회 산하의 감사위원회에 청구하는 방향으로 개선해 나가야 할 것이다. 또한 주민투표법을 조속히 제정하여 비정상적으로 운용되고 있는 주민들의 정책관련 투표를 정상화시킬 필요가 있으며, 제도적 불비라 할 수 있는 주민소환제도와 주민소송제도를 도입하는 것이 바람직하다.

주제어: 주민발안, 주민소환, 주민투표, 주민감사청구

Direct Democracy-System, voting-law, Recall and Lawsuit system

Ⅰ. 서  론

우리나라는 집권적인 전통이 강한 대륙계 국가의 정치문화를 계승하여 오랜 기간 유지해 옴으로써 민주주의의의 성장과 발전을 위한 토양의 형성이 늦어지게 되었다. 특히 1960년대 초부터 1980년대 말까지 이어진 권위주의 정치문화는 민주주의의 발전에 요구되는 지방자치를 질식케 함으로써 민의에 기초한 정부운영을 어렵게 하였다. 그러나 1998년에 있었던 6.29선언은 권위주의 시대를 마감하고, 민주화 시대로의 전환을 알리는 신호탄이었으며, 새로운 헌법의 제정과 지방자치법의 전면적 개정을 통해 우리는 새로운 시대를 열게 되었다. 그러나 민주화에 대한 국민의 강한 열의 때문에 지방자치에 대한 제도적 골격을 제대로 갖추지 못한 채 지방자치를 출범시킨 결과 그 운영과정에서 많은 문제점들을 노출하게 되었다. 그러나 그 동안 이를 보완하는 노력을 병행함으로써 어느 정도 제도적 합리성을 상당 수준 확보할 수 있었으나 아직도 개선되어야 할 점들이 남아 있다. 그 하나가 바로 직접민주제의 운영에 관한 것이다.

현재 우리나라 지방자치법은 직접민주제에 관한 내용을 일부 규정하고 있지만 이것은 직접민주제로 보기 힘들 정도로 너무도 형식적인 내용을 담고 있을 뿐만 아니라 아직도 채택되지 못한 제도가 있기 때문에 이에 대한 전반적 검토가 요망된다. 이제 지방자치 10년을 보내고 보다 성숙한 모습으로 발전해야 할 시점에서 우리의 정치 사회적 환경에 맞는 직접민주제가 무엇이며, 그 운영의 적정모형은 어떤 것인가를 모색해 볼 시기가 도래된 것 같다.

직접민주제에 관한 주제는 오래 전부터 다루어 온 고전적 주제로서 선진국가들은 이론적인 연구와 함께 당해 국가 현실에 맞는 모형을 찾기 위해 많은 연구를 해 왔다. 그러나 우리나라는 권위주의 정권의 연속적 등장과 시민사회적 요소들의 미성숙으로 직접민주제에 대한 관심이 그 만큼 늦어지게 되었다. 그러나 최근에 이르러 우리도 직접민주제에 대한 관심이 점차 고조되고 있으며, 특히 공익 사회단체들이 직접민주제에 대한 요구를 강하게 표출하고 있을 뿐만 아니라 한국적 모형에 대한 연구가 학계에서도 단편적으로 나오고 있는 실정이다. 더욱이 2003년 새로이 출범한 참여정부도 이에 대한 실천의지를 보이고 있어 직접민주제의 진정한 실현이 머지 않은 장래에 도래될 것으로 전망된다.

) 행정자치부는 2003년 3월 24일자 업무보고에서 지방정부의 책임성 확보를 위해 주민투표제와 주민소환제를 적극 되입하기로 보고하였다.

따라서 본고는 직접민주제의 제도적 본질과 이에 영향을 미칠 수 있는 영향요인을 고찰하면서 한국의 직접민주제 전반에 관한 내용을 검토하여 한국의 사회에 타당한 한국적 모형을 탐색해 보고자 한다.

한국지방정부 직접민주제의 현황과 개선방안

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄) : ∼

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□지방정부연구□ 제7권 제1호(2003 봄)

Ⅱ. 직접민주제의 이론적 논의

1. 직접민주제도의 개념

1) 광의의 직접민주제

광의의 직접민주제는 행정과정에 주민의 의사가 반영되는 모든 제도를 의미한다. 즉 이것은 주민이 지방행정과정에 영향력을 행사하거나 주민과 지방자치단체와의 공적 접촉을 의미하는 것으로서 □정책결정과 집행과정에 직접·간접으로 영향을 미치거나 미치고자 하는 모든 시민의 활동□,(윤명선, 1995 : 9) 또는 □지방자치단체의 행정운영과정에서 주민의 발언권이 확보되는 조직과 구조□(천병태, 1996 : 16) 등로 정의되고 있다. 그 방식에는 제도적 참여와 비제도적 참여, 주민주도형 참여와 행정주도형 참여, 직접참여와 간접참여, 능동적 참여와 수동적 참여, 이익당사자 내지 이해관계인의 참여와 공중참여, 군중에 의한 시위, 언론에 의한 여론형성, 지방자치단체 임원(집행부의 간부 또는 지방의회 의원 등)과의 개인적 접촉까지도 포함된다(조창현, 1998 : 274-278; 이승종, 1997 : 73-92).

이러한 광의의 직접민주제 개념은 개인의 정부참여 범위를 확대한다는 정치 이데올로기적 의미와 다양한 참여형태를 파악할 수 있다는 장점을 가지고 있으나 조직화된 다수 주민에 의한 집단적 정부참여라는 직접민주제 본래의 의미에서 볼 때 그 분석의 초점이 흐려질 가능성이 높다.

2) 협의의 직접민주제

협의의 직접민주제는 통치기관의 구성원리의 하나인 대의제를 전제로 한 행정부 견제의 개념으로 파악한다. 여기에는 □주민이 공중의 일원으로서 공익을 도모하기 위하여 지방자치단체의 정책형성이나 의사결정과정에 직접 참가하는 것□(조태재, 1997 : 449), 또는 □행정기관의 시책결정에 영향을 받는 주민들 자신이 직접 정책결정자에 접근하여 정책결정과정에 관여하는 것□,(김형배, 1992 : 167) 등으로 정의되기도 하지만 일반적으로 직접민주주의의 이념에 따라 주민이 지방자치단체의 공적 업무영역에 대해 직접적·능동적으로 참여하는 주민직접참여제도만을 의미한다. 즉 주민이 공중의 일원으로 지방자치단체의 사무에 관한 의사결정에 대표자를 통하지 않고 직접적·능동적으로 참여하여 직접 결정하거나 통제하는 법적 제도라 할 수 있다. 여기에는 대체로 주민의 연서를 통한 집단적인 의사표현 방식을 선택하게 된다.

2. 주권이론과 직접민주제도

국가의 주권이론에는 국민주권이론과 인민주권이론이 대립되고 있다. 국민주권이론은 대표민주제의 근거이론으로서 프랑스 혁명기에 시에예스 등이 주장하였는데, 국가의 주권을 나눌 수 없는 불가분의 것으로 보았다. 개별 시민이 주권의 일부를 가지는 것이 아니고 시민 전체가 집단적으로 전체 주권을 보유한다고 생각했다. 시민집단을 하나의 법인체로 생각하고 개인과는 구별되는 하나의 실체로 본 것이다(Maurice Duverger, 1995 : 28). 따라서 각 개인은 이 주권행사에 참여할 어떠한 권리도 없고, 단지 국민의 이름으로 주권을 행사하는 의회를 구성하는 선거에만 참여할 뿐이므로 국민주권의 입장에서는 대표민주제가 국민주권에 부합되는 제도라 하겠다.

그러나 대표민주제는 국민의 의사가 효율적으로 반영된다고는 볼 수 없는 측면이 있다. 투표를 통해 선출된 대표자가 일일이 국가 정책을 의결할 때마다 국민 개개인에게 의사를 물어보는 것도 아니며, 그러한 것을 가능하게 하는 효과적인 장치도 마련되어 있지 못하기 때문이다. 국민의 직접적 의사를 반영할 만한 장치의 부족은 소수 유력 인사들의 의지(意志)에 의해 정치가 좌우되는 경향이 있다. 이것은 의원의 선출을 정당제도에 기초하고 있는 대부분의 현대 서구민주주의 정체체제 안에서도 그러한 제약을 피할 수는 없다. 정당은 정견(政見)과 이해를 같이하는 사람들이 모여 정권 획득과 유지를 목적으로 결정한 당파라고 할 수 있다. 이러한 이유 때문에 필연적으로 국민전체보다는 그 일부에 지지기반을 가질 수밖에 없고, 정치적 공약도 선거의 승리 후에는 잘 이행이 되지 않으며, 국민의사는 선거기간에 한해서만 존중되고 선거가 끝난 후에는 경시되는 경향을 보이는 것이 일반적이다.

인민주권은 국민주권처럼 주권자인 국민을 의사능력을 가진 추상적인 인격화된 전체국민으로 보지 않고, 현실적인 개별적 시민의 총화로 보았다(옥진호, 1999 : 17-22). 이것은 방법론적 개체주의의 입장으로서 국민전체는 주체적 의사능력을 가질 수 있는 존재가 아니고 단순한 개인들의 집합체로 보고 있는 것이다. 이 경우 전체국민을 대표하는 국가가 있다면 이것은 중립적인 입장에서 개인들간의 이해관계를 조정하는 역할을 담당할 뿐이다. 이러한 관점에서 본다면 인민주권은 분할 가능한 것이기 때문에 국민 개개인의 참여가 가능한 직접민주제는 인민주권과 부합되는 제도라 하겠다.

직접민주제는 국민이 직접 국가의사의 결정이나 집행에 참가하는 제도로서 그 기원은 고대의 그리스 도시국가나 게르만 민족의 민회(民會)에서 찾을 수 있다. 근대에 와서는 미국의 건국시기 New England 지방의 타운미팅(town meetting)이 직접민주정치의 기초가 되었고, 1640년 매사추세츠주에서는 최초로 국민투표제도를 실시하였으며, 프랑스 혁명시대에는 사회계약사상의 영향을 받아 국민들의 직접 입법이 주창되어 헌법에 대한 국민투표가 실시되었다(옥진호, 1999 : 92-108). 이러한 직접민주제는 집권자의 전제(專制)를 합리화하기 위한 수단으로 이용될 경우 도리어 비민주적 역기능의 결과가 초래되기도 하지만, 민주주의 본래의 이념 실현에 가장 근접한 제도로서 대의정치의 결함을 보완하는 장치로 현재 각 국가에서 널리 채택되고 있다.

3. 직접민주제도의 형태

직접민주제에는 광의의 직접민주제와 협의의 직접민주제로 범주화할 수 있으나 여기에서는 협의의 직접민주제만을 다루고자 한다. 즉 주민이 공중의 일원으로 지방자치단체의 사무에 관한 의사결정에 대표자를 통하지 않고 직접적·능동적으로 참여하여 직접 결정하거나 통제하는 법적 제도로서의 주민발안제도, 주민투표제도, 주민감사청구제도, 주민소송제도, 주민소환제도만을 다루고자 한다.

) 기타 중요한 직접민주제로서 청원법과 국회법 및 지방자치법에 근거한 청원제도, 주민소원제도, 주민소청제도 등이 있다. 그러나 이것은 일정 수 이상의 주민연서를 법적으로 의무화 해 놓고 있지 않으며, 주로 개인적 차원에서 권리구제를 요구한다는 점에서 다른 직접민주제와 차이가 있으므로 본고에서는 제외하고자 한다.

주민발안제도(initiative)는 일정한 유권자의 서명에 의해서 자치단체의 자치헌장이나 조례의 제정 또는 개폐 등에 관하여 직접 발안하는 제도로서 지방의회 또는 지방의원의 입법 부작위에 대하여 간접적으로 책임을 추궁하는 제도이다(Cronin, 1989 : 157). 이것은 일정 수의 주민연서로 조례제정·개폐의 청구를 하는 제도로서 지방의회의 의결이나 주민투표에 의하여 조례안이 최종 결정된다. 이 제도는 모든 입법과정에 직접 주민참여를 인정하는 수단으로서 지방자치단체나 지방의회의 의견과 지역주민의 의견차이를 시정하여 지역주민의 의견을 자치행정에 반영시킬 수 있다는 것과, 주민들에게 주권재민의 의식을 심어주어 자치단체의 일을 자기의 일처럼 적극적으로 수행할 수 있도록 지방자치 교육에 대한 기회를 제공해준다는 점에서 의의가 크다고 할 수 있다(橋本勇, 1997 : 194).

) 주민발안은 일정한 주민의 청원에 의해 발의된 법안의 가부를 주민이 직접 결정하는 제도이지만 주민투표는 법안을 주민이 직접 결정한다는 점에서 주민발안과 같으나 누가 법안을 초안하느냐에 있어 주민발안과 다르다. 주민발안의 경우 주민이 법안의 초안을 작성하는 동시에 법안의 승인을 결정하지만, 주민투표의 경우 법안의 초안은 의회가 작성하고 최종적인 승인여부만 주민에게 물어보는 것을 말한다(천병태, 1997 : 67).

주민투표(referendum)는 미국에서 발달한 직접민주제도로서 지방자치단체의 중요사항이나 의회에서 의결된 입법 또는 중요한 안건을 다시 주민투표에 부쳐 그 채택여부에 대한 최종결정권을 주민에게 유보하는 것이다. 이것은 지방자치단체 수준에서 지역현안을 지역주민들의 의견을 직접 물어 결정한다는 점에서 간접민주제 하의 선거권행사와 같은 투표는 주민투표의 범위에서 제외된다. 주민투표는 헌법개정, 지방자치단체의 창설, 지방채의 기채 등에 이용된 오랜 역사를 가지고 있다(McCarthy, 1975 : 101). 이 제도가 특히 주목을 끌게 된 것은 의회가 제정한 법률이 주민생활에 불편을 주는 경우 그 법률의 시행을 저지하기 위하여 이용한 때부터이다. 주민투표제도는 지방자치단체의 중요사항에 대하여 또는 주민들의 주민투표청구에 의하여 시행되는 제도로서 정당성 부여, 견제, 불만해소와 소수자 이익보호의 기능을 가진다(박영도, 1996 : 8).

) 주민투표에는 법률에 의한 의무적인 것, 임의적인 것, 통과된 법률에 대한 항의적인 것 등이 있다.(박영도, 1996 : 56). 미국의 경우 각 주들의 주민투표는 다양한 수준에서 실시되고 있는데, 예컨대, 주정부가 보증하는 채권발행과 같은 특정사안에 관한 법률의 효력을 정지시키기 위하여 주민이 일정한 요건을 갖추어 서명으로 청원하게 되면 주민투표에 회부된다(박찬욱, 1994 : 148).

주민감사청구제도는 조례가 정하는 일정한 자격요건을 가진 지역주민이 일정 수 이상의 연서를 통해 자치단체 또는 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반하거나 공익에 현저히 반한다고 인정되는 경우에는 감사를 청구하는 제도를 말한다. 그러나 일반적으로 ①수사 또는 재판에 관여하게 되는 사항, ②개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항, ③다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항에 대해서는 주민감사청구를 할 수 없다. 다만, 다른 기관에서 감사한 사항이라도 새로운 사항이 발견되거나 중요사항이 감사에서 누락된 경우는 감사청구가 가능하다. 주민감사청구제도를 운영하는 경우는 독립적인 감사위원회를 활용하는 것이 일반적이며, 단체장이 위촉하는 감사위원의 경우 의회의 동의를 받도록 하고, 지방의회가 선임하는 감사위원은 당연직으로 참여시키는 것이 바람직하다. 이것은 감사기능을 가진 지방의회의 고유기능을 보완하는 제도이기 때문이다(김명연, 1999).

주민소송제도는 이러한 감사청구에 의해 취해진 조치가 만족스럽지 못할 경우 제기할 수 있도록 하고 있는 것으로서(園部逸夫, 1977). 일본 지방자치법은 보통지방공공단체의 주민이 주민감사청구를 거쳐도 지방자치단체의 위법한 재무행위가 시정되지 않을 경우에 당해 행위의 금지, 행위의 취소 또는 무효확인, 당해 태만사실의 위법확인, 손해배상, 부당이득의 반환 등을 청구할 수 있는 소송제도를 인정하고 있다(일본지방자치법제 242조의 2). 일본의 주민소송은 주민이 자신의 법률상 이익이나 권리의 구제를 위해서가 아니라 주민전체의 이익을 보호하기 위해 지방자치단체의 집행기관이나 직원의 행위를 문제삼아 제기하는 소송이라는 점에서 민중소송에 해당한다.

주민소환제도(recall)는 지방자치단체의 경우 지방자치단체의 선거직 공무원이 주민의 신뢰에 반하는 행위를 한다고 생각될 때에는 임기가 끝나기 전에 주민이 그들의 해직을 청구하는 제도로서 주민파면제 또는 주민해직제라고도 한다. 즉 주민소환은 주민이 공직자를 그 임기만료 이전에 해임시키는 제도로서 일정 요건에 부합되게 주민의 서명으로 공직자의 해임을 청원하는 것이다. 이것이 유효하다고 받아들여지면 해당 공직자의 해임에 대한 가부를 투표로 결정하는 소환선거가 있게 된다(Cronin, 1989 : 125). 현재 우리나라에서는 채택되지 않은 제도로서, 미국의 일부 주(州)와 스위스·독일□일본 등 선진 제국에서 채택되고 있다.

) 주민직선으로 선출된 지방자치단체장은 보장된 임기동안 소신 있게 자치행정을 수행할 수 있다는 장점이 있는 반면, 지방자치단체장이나 지방의회의원들이 주민의 기대와는 전혀 다른 방향으로 정책을 추진하거나 주민들에게 중대한 피해를 남겼을 경우 임기가 만료될 때까지 감수해야 하는 위험을 수반하고 있다. 특히 우리나라의 지방자치단체장에 대해서는 지방의회의 견제와 형법에 의한 통제수단 이외에는 법적인 통제수단이 부족하여, 선거직 공직자에 대한 통제수단을 강화하려는 시도가 끊임없이 제기되어 왔다.

Ⅲ. 한국지방정부의 직접민주제 분석

1. 직접민주제도의 실태

1) 주민발안

지방자치법 제13조 3항은 조례의 제정 및 개폐에 대한 주민청구를 할 수 있도록 규정하고 있다. 이 부분이 주민발안에 해당하는 것으로서 20세 이상 유권자 총수의 20분의 1의 범위 안에서 대통령령이 정하는 주민 수 이상(표1참조)의 연서를 통해 당해 주민은 지방자치단체장에게 조례의 제정이나 개폐를 청구할 수 있다.

조례에 대한 주민청구 대상은 지방정부의 주요 정책사항들이 되겠지만 지방세□사용료□수수료·부담금의 부과·징수 또는 감면에 관한 사항이나 행정기구의 설치·변경에 관한 사항 또는 공공시설의 설치를 반대하는 사항은 청구대상에서 제외하고 있다(법13조의 3). 이것은 조세법률주의와 관련되고 있을 뿐만 아니라 주민 자신의 부담, 지역이기주의와 관련되어 있으므로 이를 방지하기 위한 것이다.

<표 1> 조례의 제정 및 개폐 청구의 연서 주민 수

20세 이상 주민수	연서 주민수
1만5천 미만	370
1만5천 이상 3만 미만	680
3만 이상 5만 미만	1,200
5만 이상 7만 미만	1,900
7만 이상 10만 미만	2,500
10만 이상 20만 미만	3,300
20만 이상 25만 미만	5,900
25만 이상 30만 미만	6,900
30만 이상 40만 미만	7,800
40만 이상 50만 미만	10,000
50만 이상 80만 미만	11,000
80만 이상 110만 미만	18,000
110만 이상 150만 미만	25,000
150만 이상 200만 미만	33,000
200만 이상 250만 미만	43,000
250만 이상 300만 미만	53,000
300만 이상 500만 미만	62,000
500만 이상 700만 미만	102,000
700만 이상	140,000

자료 : 자방자치법 시행령 별표4

주민청구 대표자는 지방자치단체장이 청구사실을 공표한 날부터 시·도에 있어서는 6월 이내에, 시·군·자치구에 있어서는 3월 이내에 주민들에게 서명을 요청하여야 한다. 청구의 대표자는 청구인명부에 서명한 20세 이상의 주민의 수가 <표 1>에서 제시한 주민 수 이상의 서명이 있는 경우 위의 요청기간이 경과한 날부터 시·도의 경우 10일 이내에, 시·군·자치구의 경우 5일 이내에 당해 지방자치단체의 장에게 청구인명부를 제출하여야 한다. 청구인명부를 제출 받은 지방자치단체장은 이 사실을 공표함과 아울러 수리한 날로부터 60일 이내에 조례 제정 또는 개폐 안을 작성하여 지방의회에 부의하여야 한다. 지방자치단체의 장이 조례안을 작성하는 때에는 청구서의 청구내용에 따라 조례안을 작성해야 하며, 이 때 의견이 있는 경우 조례안에 그 의견을 덧붙여 지방의회에 부의할 수 있다.

이상에서 볼 때 우리나라의 주민발안제도는 몇 가지 쟁점과 문제점이 발견된다. 첫째, 연서인원의 적정수준에 관한 것이다. 현재 우리나라는 연서인원을 유권자의 2-3%수준으로 규정하고 있다. 주민발안에 대한 외국의 사례를 보면., 미국의 경우 캘리포니아주는 헌법개정 8%, 법률 5%(California, 2003), 로스앤젤러스시는 15%(Los Angeles, 2003)의 연서인원을 요구하고 있으며, 워싱톤주는 8%(Washington, 2003), 스포캐인시는 15%(Spokane, 2003)의 연서를 요구하고 있고, 오리건주는 헌법 8%, 법률 6%(Oregon, 2003), 코발리스시는 15%(Covallis, 2003)의 연서인원을 요구하고 있으며, 오하이오주(Ohio, 2003)는 3%의 연서를 요구하고 있어 주별로, 도시별로 다양한 연서 비율을 보여주고 있다.

) 주민발안에는 직접 및 간접, 법률과 헌법의 주민발안이 있다. 직접 주민발안은 미국의 경우 16개 주에 존재하며, 주민은 유권자의 일정한 수 또는 비율(보통 5∼8%)의 서명이 있는 청원에 의해 바로 주민투표에 부쳐진다. 법안이 채택되기 위해서는 대부분의 주에서 발안에 관련된 유효투표의 과반수를 필요로 하지만, 매사추세츠와 네브래스카 주에서는 총 유권자수의 35% 이상을 요구하는 경우도 있다. 간접주민발안은 8개주에서 이용되고 있는데, 주민의 법안 제출이 허용되며 그 법안은 의회에서 심의 결정될 수 있으나 부결될 경우 그 법안은 유권자의 투표에 붙여진다. 헌법의 주민발안은 1902년 오리건 주가 최초이고, 법률의 주민발안은 1989년 사우스다코타 주가 최초이다.(의원실, 2003)

일본의 경우는 유권자의 2%에 해당하는 연서인원을 요구하고 있으며(일본지방자치법 제 조) 독일은 노르트라인-베스트팔렌주의 경우 1994년 7월 4일 지방자치법을 개정하여 크라이스(Kreis) 소속 지방자치단체는 주민의 5%, 크라이스로부터 독립된 시는 최소한 주민의 4%의 서명을 받도록 되어 있다(의원실, 2003).

높은 비율의 연서를 요구하는 것은 대표성의 학보 측면에서 합리성이 인정되나 조례에 대하여 문제의식을 가지고 있는 연서 대표자가 수천 내지 수만이 넘는 사람들로부터 서명을 확보한다는 것은 현실적으로 매우 어렵기 때문에 제도운영의 실효성을 확보한다는 측면에서는 가급적 연서인원을 적게 하는 것이 바람직하지만 우리나라의 경우는 유권자의 2-3% 수준의 연서인원을 요구하고 있어 외국에 비하여 비교적 낮은 수준이기 때문에 크게 문제되는 것은 없다 하겠다.

둘째, 주민이 발의한 조례안이 단체장을 통해 의회에 회부되고, 의회에서 가부의 결정 등 모든 절차가 종결되어서는 안 된다. 현행 지방자치법은 주민이 청구한 입법사항은 단체장이 수리하여 의회에 회부하도록 되어 있을 뿐 그 이후의 과정은 언급되고 있지 않다. 회부된 조례안이 의회에서 만약 의결된다면 주민투표를 할 필요가 없지만, 부결될 경우 이것은 자동적으로 주민투표로 결정해야 한다. 주민이 힘든 과정을 통해 청구한 사안이 의회 내에서 종결된다는 것은 주민의 의사를 진정으로 반영할 수 있는 장치라 할 수 없으므로 의회에서 부결될 경우 주민표결로 그 최종적 결정을 할 수 있도록 규정을 보완해야 한다.

2) 주민감사청구

지방자치법 제13조 4항에는 주민의 감사 청구를 규정하고 있는데, 지방자치단체 및 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해를 끼친다고 인정되는 경우에 지방자치단체 20세 이상 유권자 총수의 50분의 1 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 주민 수 이상의 연서로 광역자치단체에 있어서는 주무부장관에게, 기초자치단체에 있어서는 광역시장 및 도지사에게 청구할 수 있도록 하고 있다. 단 감사 또는 재판에 관여하게 되는 사항, 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항, 다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항은 감사를 청구할 수 없으며, 다만 다른 기관에서 감사한 사항이라도 새로운 사항이 발견되거나 중요사항이 감사에서 누락된 경우에는 그러하지 아니하다.

주민감사청구제도는 주민발안처럼 청구인 대표자 신청, 대표자 증명서 교부, 신청주민 서명, 청구인명부 제출, 공표, 청구인 명부 열람, 청구요건 심사 등의 복잡한 절차를 거쳐 최종적으로 감사를 실시한다. 서명은 대표자 증명서를 교부한 날부터 시·도에 있어서는 6월 이내에, 시·군·자치구에 있어서는 3월 이내에 이를 요청하여야 하고, 청구인 명부제출은 서명요청기간이 경과한 날부터 시·도에 있어서는 10일 이내에 주무부장관에게, 시·군·자치구에 있어서는 5일 이내에 시·도지사에게 청구인명부를 제출하여야 한다.

주민감사청구제도의 가장 핵심적 사항은 연서인원이다. 감사청구의 경우 우리나라 지방자치법은 연서인원에 대하여 20세 이상 유권자의 50분의 1의 범위 내에서 조례로서 규정하도록 하고 있다(일본지방자치법은 1/50 이상의 주민연서로 사무감사청구). 이러한 이유 때문에 지방자치단체마다 최소 연서인원의 수준은 천차만별이다. 서울특별시의 경우는 300명 이상으로, 서대문구는 700명 이상, 영등포구는 500명 이상을 규정하고 있으며, 부산광역시는 300명이상, 동래구는 200명 이상, 부산진구는 300명 이상, 해운대구는 200명 이상을 규정하고 있다(각 자치단체 주민감사관련 조례 참조). 여기에서 우리는 자치단체 수준에 관계없이 연서인원이 다양하게 규정되고 있음을 발견할 수 있다.

특히 서울시는 감사청구를 주민감사청구심의회 이외에 3명의 시민감사관에게도 청구할 수 있도록 규정하고 있다. 이 경우 연서인원은 200명 이상이다. 이것은 주민감사 청구를 보다 용이하게 하려는 의도에서 비롯된 것으로 분석된다. 시민감사관은 시장, 의회, 주민 등 여러 통로를 통해 요청되는 감사청구에 대한 실질적인 감사를 시행하는 기관이다. 뿐만 아니라 시민감사관은 200인 이상의 연서를 통해 제출되는 고충처리 사항도 동시에 수행하므로 옴부즈만의 성격도 가지고 있다. 옴부즈만은 본래 행정처분에 대한 개인적 불평불만을 해소하기 위해 설치 운영되는 제도로서 서울시는 시민출신의 감사관을 별도로 임용하여 주민연서로 제출되는 주민감사청구와 고충처리를 동시에 처리하고 있는 것이 특징적이다. 시민감사관의 별도 운용은 주민감사청구의 실효성을 확보하는 한편, 지방정부 차원의 옴부즈만제도의 새로운 모델을 제시하고 있다.

주민감사청구의 연서인원에 있어서는 지방자치법의 개정(2000년 3월 1일 시행)에 의하여 명문규정으로 등장하기 이전에는 지역에 따라 차이가 있지만 상당수의 광역 및 기초자치단체가 비교적 낮은 수준의 연서인원을 조례에 규정하고 있었다. 즉 울산광역시 50인 이상, 경기 안산, 안성 등의 기초자치단체는 1인 이상만 가지고도 감사청구가 가능하였다. 그러나 지방자치법의 개정으로 오히려 최소 연서인원이 높아짐으로써 제도운영의 경직화를 조래하게 된 것이다(하승수, 2001a). 따라서 제도시행 2년을 경과하고 있지만 주민들의 관심부족, 청구절차의 복잡성, 심의위원회를 통한 지방자치단체의 기피 등으로 실효를 거두지 못하고 있다. 따라서 주민감사청구제도의 실질적인 운영을 확보하기 위해서는 무분별한 청구를 예방할 수 있는 범위 안에서 가급적 연서주민 수를 줄이고, 청구절차를 간소화해야 할 필요성이 있다.

3) 주민투표(정책사항)

우리나라 지방자치법 13조의 2에서 지방자치단체장은 지방자치단체의 폐치·분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 주는 지방자치단체의 주요결정사항 등에 대해 주민투표에 붙일 수 있도록 하고, 주민투표의 대상, 발의자, 발의요건, 기타 투표절차에 대해서는 따로 법률로 정하도록 했다. 그러나 현재까지 입법 부작위로 주민투표법이 제정되지 않아 지방자치법상의 주민투표 규정은 거의 유명무실한 상태여서, 주민투표법의 제정이 추진돼야 할 것이다. 주민투표는 주요정책결정을 앞두고 주민의 의견을 묻는 것이므로 주민투표법이 제정되지 못한 상황에서는 주민투표를 요하는 사안마다 조례제정을 통하여 대응하는 것이 일반적이다.

일본의 경우 최초의 주민투표조례는 1982년에 코치현 쿠보카와정(町)에서 제정된 쿠보카와정 원자력발전소 설치에 대한 주민투표에 관한 조례이다. 그 이후 여러 지역에서 주민투표운동이 시도되었지만, 가장 대표적인 사례로 꼽히는 것은 니이가타현 마키정(町)에서 주민투표를 통해 원자력발전소 건설계획을 철회시킨 사례이다. 마키정의 경우에는 주민투표 이외에도 조례제정청구, 지방자치단체장에 대한 해직청구 등 각종 직접민주주의 제도가 총동원되었다. 즉 주민들의 조례제□개정청구에 의해 □마키정 원자력발전소 건설에 관한 주민투표조례□가 제정되었고, 단체장이 주민투표에 대해 소극적인 자세를 견지하자 지방자치법에 의한 주민소환을 시도하여 단체장의 사임을 받아냈다. 최근에는 2000년 1월 23일 실시된 도꾸시마(德島)시 제방건설계획에 대한 주민투표에서 제방건설에 반대하는 측이 압도적인 표(투표율 55%, 유효투표의 91.6%가 반대)를 얻은 바 있다. 이처럼 일본은 원자력발전소 건설 및 제방건설 외에도 미군용주택건설, 해안□호수의 매립관계, 골프장건설계획, 공항건설 등 개발과 환경을 둘러싼 주민투표조례들이 다수 존재한다(하성수, 2001b).

) 새로 선출된 단체장 하에서 1996년 8월 4일 실시된 주민투표에서 찬성 7,904표, 반대 12,478표로 반대표가 훨씬 많이 나와 주민의 의사가 원자력발전소 건설반대에 있음이 명백해지게 되었다(최종만, 1998 : 285).

미국의 경우 많은 주와 지방정부들은 주민들이 주민투표권을 가지고 있다. 입법부 역시 법률을 주민투표에 회부할 수 있다. 주 의회를 통과한 주 헌법개정안이 효력을 발생하려면 주민투표에서 가결되어야 한다. 주민투표는 특정한 사안에 대하여 주민이 직접 정치적 의사결정을 위하여 행하는 투표이다. 여기에는 강제적 주민투표, 임의적 주민투표, 항의적 주민투표 등 3가지 유형으로 나눌 수 있다(정세욱, 2000 : 288). 주민투표에 있어서 중요한 것은 역시 연서인원이라 할 수 있다. 미국의 경우 워싱톤주는 4%, 캘리포니아주는 5%, 오리건주는 4%, 오아이오주는 6%의 연서인원을 헌법에 규정하고 있으며, 로스앤젤러스시는 10%, 코발리스시는 10%의 연서인원을 헌장에 규정하고 있어 규모가 적을수록 높은 비율을 요구하는 것으로 나타나고 있다.

) 강제적 주민투표는 자치단체의 중요한 특정사항은 반드시 주민투표에 부쳐야 하는 경우이고(예컨대, 구역개편, 지방채발행, 헌장 또는 조례의 개정, 세율인상 등). 임의적 주민투표는 일정한 의안에 대한 주민투표의 실시여부를 지방의회가 임의적으로 선택할 수 있도록 하는 것으로서 주민투표를 실시한 이상 법적 효력을 갖는 것이 일반적이다. 항의적 주민투표는 지방의회에서 일단 의결된 사항에 대하여 일정수의 유권자의 서명으로 항의 또는 청원이 있을 때 그 효력을 저지하기 위한 수단이다.

우리나라의 경우는 지방자치법상 지방자치단체의 장만이 지방자치단체의 폐치·분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항에 대해서 주민투표에 부칠 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 주민투표의 대상·발의자·발의요건·기타 투표절차 등을 법률로 정하도록 하고 있지만 아직 주민투표법이 입법화되지 못하고 있다. 그러나 이미 지방자치단체에서는 법적인 구속력은 없지만 주민의 의견을 묻는 수준의 사실적 주민투표를 실시한 사례가 많이 있다. 첨예한 대립이 없는 주민투표로서 재건축 및 재개발 등 대형공사 사업자 선정을 위한 주민투표, 압구정동 현대아파트 주변 방음장치, 보도블럭 선정을 위한 주민투표, 1996년 서울 동작구 통장선출을 위한 주민투표, 주민들이 선호하거나 선호하지 않는 시설에 대한 주민투표(1997년 경기도 안성군의 안성 공용버스터미널 이전부지 확정에 관한 건, 강원도 정선군 동면의 수질오염 시설물 존폐에 관한 주민투표, 1997년 11월 부산 신평동의 소각장 쓰레기 처리장 및 원자력 발전소 건설) 등이 발견된다(이상팔, 2002).

2. 주민소환 관련 공직책임 현황(선거직 공무원)

1) 지방의원

지방의회의원의 활동과 관련한 공직책임의 기준은 지방자치법과 조례, 회의규칙 등에서 규정하고 있는데, 지방자치법에서는 ①지방의원들의 겸직 및 영리거래의 금지(자방자치법 제33조), ②공익의 성실이행, 청렴 및 품위유지의 의무, 직위남용의 금지(지방자치법 제34조), ③모욕발언 금지(지방자치법 제75조)등을 규정하고 있다. 지방자치단체 조례에서는 행정사무감사 및 조사에 관한 조례에서 ① 일정한 제척 및 회피 사유가 있는 경우 감사 또는 조사에 참여할 수 없는 제척 및 회피의 의무와 업무활동에 대한 비밀의 누설 금지(부산시의회 행정사무감사 및 조례 제15조), ②회의질서 유지의 의무 등을 규정하고 있다(부산공역시의회회의규칙 제81조).

지방의원에 대한 공직책임 확보수단은 ①사직과 퇴직, ②징계로 나타나고 있으며, 지방의원의 징계는 ①공개회의에서의 경고, ②공개회의에서의 사과, ③30일 이내의 출석금지, ④제명(제적의원 2/3 찬성) 등이 그 전부이다. 이상에서 살펴본 바와 같이 지방의원에 대한 공직책임은 제명이라는 강한 징계수단이 있지만 그 적용은 지방자치법과 동 법에 근거한 회의규칙을 위반하는 경우이며, 그 이외에는 책임을 물을 수 없다. 즉 비법률적인 정책실패나 지방의원 신분으로서 용납할 수 없는 도덕적 흠결이 있을 경우 책임을 물을 수 없는 한계를 가지고 있어 공직책임을 강화할 수 있는 제도적 보완이 요구된다.

) 사직은 의원 개인적 사정이나 압력 등에 의해서 스스로의 물러나는 것을 말하고, 퇴직은 요건 충족시 자동적으로 해직되는 경우이다. 후자의 경우는 겸직할 수 없는 직에 취임한 경우, 피선거권이 없게 된 경우(당해 지방자치단체의 구역 밖으로 주민등록을 이전한 경우 포함), 폐치분합에 의하여 지방차치단체장의 직을 상실한 경우, 징계에 의한 제명 등이다.

) 국회의원과 지방의원의 징계 내용은 거의 동일하지만 국회의원 징계와 다른 점은 출석금지기간 동안 수당 및 입법활동비의 1/2 감축을 규정하고 있지 않는 점이다. 이것은 보수를 지급하는 국회의원의 경우와는 달리 지방의원은 무보수 명예직이란 점이 고려되고 있다.

2) 지방자치단체장

지방자치단체장은 민선에 의해 선임되고 있으므로 단체장은 주민에 대한 정치적 책임을 져야 할 위치에 있을 뿐만 아니라 행정수장으로서 법령의 범위 내에서 중앙정부의 통제 아래 지방사무를 집행해야 하기 때문에 행정적 책임도 동시에 지고 있다. 그러나 이 때의 행정책임은 신분상의 변동을 가져오는 책임이 아니라 업무상의 시정조치가 이루어지는 수준이다. 단체장은 이 외에도 지방자치법 제88조에서 지방의원과 마찬가지로 겸직을 금지하고 있다. 이러한 의무에 대한 지방자치단체장에 대한 책임확보수단은 ①사직과 퇴직에 의한 신분변동, ②중앙정부의 직무상 지휘감독에 의한 업무시정이 그 전부이다. 사직과 퇴직은 지방의원과 동일하며, 중앙정부의 직무상 지휘감독은 지방자치단체가 법령에 위반한 경우에 한하여 발동되는 것으로서 명령처분의 취소정지권, 국가위임사무를 태만히 할 경우 행할 수 있는 대집행이 여기에 해당한다. 이처럼 단체장은 오직 업무 외적인 사유로 인해 자동 퇴직되고 있는 실정이고, 정책의 실패나 주민의 의사와 다른 방향으로 정부를 운영하는 등 비법률적 업무사유로 인해 임기 중에 신분상의 변동을 가져올 수 있는 정치적 책임 확보수단은 전혀 없는 실정이다.

3) 주민소환에 대한 외국사례

주민소환제도는 대의제도의 결점을 보강해주는 직접민주제로서 가장 강력한 정부 통제력을 가지게 된다. 이러한 관계로 민주주의의 첨단을 걸어가는 선진 국가들에서 발견되는 제도이다. 일본에서는 지방자치법에 주민소환제도를 보장하고 있는데, □의회 해산청구□, □의원 해직청구□, □지방자치단체장에 대한 해직청구□의 3가지가 있다. 이 3가지 모두 최종적인 해산□해직여부의 결정은 선거인의 투표를 통해 결정하도록 하고 있다. 이들에 대한 해산□해직 청구를 하려면 유권자 1/3이상의 서명이 필요하며, 이 요건을 충족시킬 경우 소환여부를 결정하기 위한 주민투표를 반드시 실시하게 되어 있다. 소환여부를 결정하기 위한 주민투표에서 유권자의 과반수의 찬성이 있는 경우에는 해산이나 해직이 성립되게 된다. 일본에서의 주민소환제도는 상당히 활발하게 이용되고 있는 편이다. 일본의 지방자치법이 시행된 1947년 5월부터 1995년 3월말까지 제기된 의회해산청구 403건 중에서 투표결과 해산이 된 것이 99건(25%), 의원해직청구는 242건 중 투표결과에 의한 해직이 67건(28%), 투표 전에 사직한 것이 55건(23%)에 달한다. 또한 지방자치단체장의 해직청구 565건 중 투표결과 해직이 85건(15%), 자진사직이 120건(21%)에 달한다(최종만, 1998 : 285).

미국의 경우 주민소환을 위한 연서인원에 있어서는 켈리포니아주는 상원, 사법판사, 주 의회의원, 형평위원회위원은 유권자의 20%, 기타 주요 주 정부공직자(state wide offices)는 12%를 주 헌법에 규정하고 있으며, 워싱톤주는 주 정부의 간부공무원, 1급 도시의 간부공무원, 1급 도시의 교육구 이사, 1□2□3급 카운티의 간부공무원은 각 25%의 연서인원을, 기타 정치 하부조직, 시, 타운, 타운십, 교육구의 간부와 상원 및 하원은 각각 35%의 연서인원을 주 헌법에 규정하고 있다. 오리건주는 15%의 연서인원을 규정하고 있다. 그리고 도시정부의 경우 로스앤젤러스 15%, 코발리스 15%의 연서인원을 자치헌장에 규정하고 있다. 여기에서 우리는 정부 규모가 클수록 높은 연서비율을 규정하고 있다는 사실을 알 수 있다. 또한 1970-1979년 사이 미국에서 있었던 주민소환 사례를 보면, 캘리포니아주의 지방자치단체가 396회로서 가장 많고, 그 다음이 오리건주(280회), 미시건주(198회) 순이다. 그러나 하와이, 메인, 미네소타, 노스다코타, 와이오밍주 등은 이 기간 중에 전혀 주민소환이 없었다(김영기, 2002 : 116).

Ⅳ. 우리나라 직접민주제의 개선방안

1. 현행제도의 개선

1) 진정직접민주제로의 전환

직접민주제에는 부진정직접민주제와 진정직접민주제가 있다. 부진정직접민주제는 주민이 지방자치단체의 의사결정과정에 협력하는 것으로서, 주민이 지방자치단체의 의사결정과정에 참여하지만 지방자치단체의 의사결정기관이 주민참여의 결과에 구속되는 것은 아니다. 즉 부진정직접민주제의 본질적 의의는 주민의 관심사를 의회가 충분히 주의하여 심의하도록 하는 압력작용으로 기능하는 데 있다. 진정주민직접민주제는 주민이 직접적·능동적으로 지방자치단체의 의사결정에 관여하여 제안을 통해 결정을 요구하거나 투표를 통하여 구속적 결정을 내리는 것이다.

) 여기에는 지방자치단체의 주도에 의한 의사결정과정에 주민이 참여하는 형태와 주민 주도의 의사 결정과정에 주민이 참여하는 형태로 구분할 수 있다. 전자는 의회에서의 의견진술이나 질문, 주민 집회, 의견조사, 예산안에 대한 이의제기 등이며, 후자는 청원, 주민청구 등을 들 수 있다.

우리나라의 현행제도는 주민의 제안이 지방자치단체의 의사결정을 변경할 수 있는 수준이 아니라 단순한 권고의 의미를 지고 있어 직접민주제가 형식적으로 운용되고 있다. 따라서 주민이 의회의 의사결정을 좌우할 수 있는 구속적 효력을 가진 제도로 발전시켜야 할 것이다. 물론 진정직접민주제보다 지방의회의 의사결정에 간접적으로 영향을 미치는 단순한 청구수준에 머무는 주민발안, 주민소환, 주민투표, 그리고 개인자격으로 참여하는 의회에서의 주민질문시간제도, 의회전문위원회 참여제도 등 부진정직접민주제도 한국적 현실에 적실성을 갖는다는 견해도 있다. 그러나 민주주의가 아직 완전히 뿌리내리지 못한 한국적 상황을 감안할 때 부진정직접민주제는 사회발전에 크게 도움을 줄 수 없는 제도로 보아지므로 진정직접민주제로 나아가야 할 것이다.

2) 주민조례제정 및 개정 청구제도의 개선

주민조례제정 및 개정 청구제도는 지방의회의 입법행위 해태로 말미암아 제기되는 조례제정 및 개정의 청구이다. 이 제도의 핵심적 내용은 적정수준의 주민연서와 최종결정권의 주민유보이다. 현행 청구제도의 주민연서의 수는 유권자의 5% 범위 내에서 대통령령이 지방자치단체 유권자의 규모별로 절대 수치로 연서인원을 정하고 있으나 그 비율을 보면 대체로 2-3%의 수준이다. 현재 연서인원은 최하 370명에서 1400,00명까지 규정하고 있는데, 광역자치단체가 자연 많은 연서인원을 요구하게 되고 기초자치단체는 적게 요구되고 있다.

미국의 경우 대체로 주 정부의 겨우 5-8%, 도시단체의 경우 10% 내외를 요구하고 있고, 일본은 2% 수준을 요구하고 있으므로 현재 우리의 2-3%의 수준은 결코 높은 요구수준이라 할 수 없지만 제도운영의 실효성을 확보하는 의미에서 연서인원을 좀더 낮출 필요가 있을 것이다. 특히 의회의 결정을 구속하지 않는 단순한 청구에 지나지 않은 현행 제도에 있어서는 연서인원을 많이 요구할 이유가 없다.

그리고 현행 지방자치법은 주민이 청구한 조례제정 안이 조례청구심의회의 심의를 거쳐 자치단체장에게 수리되면 단체장은 이를 토대로 조례안을 작성하여 의회에 회부한다. 청구된 내용에 이견이 있을 경우 단체장은 의견을 첨부하여 회부시키게 되는데, 지방의회는 당초의 안에 대하여 수정 없이 가부를 결정해야만 하는지, 아니면 본질을 벗어나지 않는 범위 내에서 일부 수정하여 의결할 수 있는지에 대한 명백한 언급이 없다. 의회의 수정권 여부는 주민발안의 취지를 감안한다면 수정권한 없이 가부만 결정하는 것이 바람직하고 다만, 지방자치단체장이 조례안을 작성하는 과정에서 본질을 훼손하지 않는 범위 내에서 대표자의 동의를 얻어 수정할 수 있도록 하는 것은 가능할 것이다. 그리고 주민조례안이 의회에서 부결될 경우 이를 주민투표로 결정하고, 의회가 다른 수정안을 가지고 있다면 2개를 동시에 주민표결에 부쳐 최종적으로 결정하는 주민발안제도로 발전해야 할 것이다.

3) 주민감사청구제도의 개선

주민감사청구제도는 지방자치단체 및 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해를 끼친다고 인정되는 경우에, 지방자치단체 유권자 총수의 50분의 1 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 주민 수 이상의 연서로 광역자치단체에 있어서는 주무부장관에게, 기초자치단체에 있어서는 광역시장 및 도지사에게 청구할 수 있도록 하고 있다.

여기에서 제기되는 문제는 주민감사청구를 주무부장관 및 광역 자치단체장에게 하도록 되어 있다. 그러나 주민발안이나 주민감사청구는 의회의 역할에 미흡한 점이 있어 제기하는 청구이므로 그 처리 과정에 의회가 개입하는 것이 바람직하다. 현재 주민발안의 경우, 단체장이 이를 의회에 회부하여 1차적 결정을 유도하고 있는 것과 마찬가지로 주민감사청구의 경우도 의원을 감사청구심의회의 구성에 당연직으로 포함시키거나 의장 산하에 주민감사심의회를 두거나, 또는 주민감사청구심의회를 독립적인 감사위원회로 발전하는 것이 합리적일 것이다.

) 서울시는 주민감사심의회를 시민감사자문위원회로 대신하고 있으며, 여기에 3명의 의원을 당연직으로 포함시킴으로써 의회의 참여문제를 해결하고 있으나 부산시 등의 여타 지방자치단체는 의원을 당연직으로 포함시키고 있지 않다. 특히 서울시는 3명의 감사관을 2년 임기의 계약직으로 임용하고 있어 절차의 합법성에 관한 문제는 자문위원회가 담당하고, 실제적인 감사는 감사관이 수행하는 2원화된 체제를 갖추고 있으나 야타 지방자치단체는 주민감사심의회가 절차문제와 감사업무를 동시에 수행하고 있다.

오늘날 지방정부 감사제도는 내부감사보다는 감사위원회의 설치 등으로 외부감사를 강화하고 있는 추세이다. 선진 민주주의 국가들은 행정부 감사를 강화하기 위해 독립적인 감사위원회를 운영하거나 공인회계사와 같은 민간단체와 계약을 맺어 외부감사를 강화하는 방향으로 나아가고 있다. 미국의 경우는 공인회계사 등을 주로 활용하고 있고, 영국은 독립적인 감사위원회를 운영하고 그 과정에 주민참여도 이루어진다. 일본은 독립적인 감사위원(4명 이하)을 운영하고 있는 동시, 계약에 의한 외부감사제도도 병용하고 있다. 특히 1997년 신설된 이러한 외부감사제도는 都□道□附□縣 및 政令指定都市가 법령상 의무적 설치사항으로 되어 있으며, 외부 감사인은 변호사, 공인회계사, 세무사, 감사경험자 중에서 계약에 의해 선임된다(지방자치법 제252조의 27). 이처럼 선진 각 국은 행정부 감사를 외부감사로 한층 강화하고 있는 상황이므로 우리나라도 심의회 수준을 넘어선 독립적인 감사위원회제도를 운영하고, 필요에 따라 계약에 의한 외부감사도 보충적으로 활용하는 길을 열어 놓은 것이 바람직할 것이다.

) 영국의 감사위원회(The Audit Commission)는 지방정부에 대한 감시 감독적 기능을 수행하기도 하지만 지방정부를 이끌어 가는 관계 공직자(하급공무원, 중견관리자, 운영책임자)들에게 운영의 개선점을 찾을 수 있게 하고, 가용자원을 최대한 활용할 수 있도록 도와주는 데 더욱 큰 비중을 두고 있다

(http://www.audit-commission.gov.uk/local government/index.asp).

) 감사위원은 임기 4년의 4인 이하로 구성되며, 지방정부의 재무관리, 경영관리, 행정관리에 높은 식 견을 가진 자로서 자방자치단체장이 의회의 동의를 얻어 임명하는 감사위원(1-2명)과 의회에서 선임하는 감사위원(1-2명)으로 구성된다(일본지방자치법 제196조).

그리고 청구가 가능한 주민 연서인원을 보면 광역자치단체와 기초자치단체 사이에 그 인원수의 합리성을 발견할 수 없다. 규모가 적은 기초자치단체가 오히려 광역자치단체보다 더 많은 연서인원을 요구하고 있음을 발견한다. 이것은 결국 연서인원을 조례로 규정함으로써 발생되는 무질서라 보아지므로 주민발안의 경우처럼 지방자치법 시행령에다 연서인원을 현행 2%의 한도 내에서 조례로 자율화하되 이에 더하여 광역과 기초로 구분하여 연서인원을 차등화 할 필요가 있다(여컨대 광역은 200명이상, 기초는 100명 이상 등).

일본에서는 직접청구로서의 사무일반에 관한 사무감사청구의 경우는 1/50 이상의 연서를 필요로 하지만 재정분야에 한정된 주민감사청구의 경우는 단 1명으로도 그 청구가 가능하도록 규정하고 있음을 감안할 때 우리도 사무감사청구와 주민감사청구를 2원화 하거나 양자를 절충한 낮은 수준의 연서인원(50명이하)을 운영할 수 있을 것이다.

4) 주민투표법의 제정

우리나라 지방자치법은 직접민주제의 하나로 주민투표를 규정하고 있고 이에 필요한 사항은 법률로 정하도록 되어 있다. 그러나 그 시행을 위한 입법이 이루어지지 않아 유명무실한 제도로 남아 있다. 물론 지방자치법이 제정되지 않더라도 당해 사안에 대하여 조례제정청구권 행사를 통하여 대응하거나 주민이 주체가 되어 임의로 주민의 의견을 묻는 형식으로 주민투표를 할 수 있는 방법이 있다. 그러나 전자는 우리의 경우 이미 지방자치법에 주민투표에 필요한 사항은 법률로 정한다고 규정하고 있기 때문에 자치법의 개정 없이는 조례로 대응하기 곤란하며, 후자는 비정상적인 방법이므로 법제로 대응하는 것이 타당하다.

주민투표제의 도입 시 고려해야 할 사항으로 첫째, 지방자치법에는 주민투표제도의 도입과 기본적인 사항만을 정하고, 세부적인 사항이나 쟁점사항에 대해서는 대통령령으로 구체화하고, 나머지 사항은 조례로 정하도록 하는 것이 바람직할 것이다.

둘째, 주민투표의 발의는 지방자치단체장, 지방의회, 그리고 주민 등 3주체로 하는 것이 바람직할 것이다. 주민투표제도 도입에 따른 대표민주제를 훼손하지 않기 위해 지방자치단체장이 제안하는 경우 지방의회의 동의를 얻도록 하거나, 지방의회가 발의하는 경우는 재적의원 과반수이상 출석과 출석의원 3분의 2이상의 찬성으로 발의하도록 하고, 주민이 발의하는 경우는 주민투표 실시지역 유권자의 일정 수(10% 등)의 주민연서를 받도록 하는 것이 필요하다.

셋째, 주민투표의 대상에 대해서는 주민투표사항을 열거하자는 주장, 예시하자는 주장, 개괄적으로 규정하자는 주장 등 여러 가지 견해가 대립하고 있다. 그러나 주민투표 사항을 개별적으로 열거하는 것은 오히려 지방정치의 경직성을 초래할 수 있으므로, 주민투표사항을 개괄조항 내지 예시적 열거조항으로 규정하고, 아울러 청구대상에서 제외할 사항을 명확히 규정할 필요가 있다

) 적용대상에서 제외되는 중요한 사항으로는 ①지방자치단체의 내부조직에 관한 사항, ②지방자치단체의 장, 의회(참사회)의 구성원 또는 공무원의 신분에 관한 사항, ③지방자치단체 및 지방자치단체가 운영하는 기업과 관련한 예산, 조세 또는 요금에 관한 사항, ④지방자치단체 및 지방자치단체가 운영하는 기업과 관련한 결산에 관한 사항, ⑤계획결정 등에 있어서의 공청회의 개최, 이해관계인의 심문 등 법령에 특별한 절차가 규정되어 있는 사항, ⑥법률상 구제조치, 쟁송에 관한 사항, ⑦위법한 목적을 가지고 행하여진 청구와 관련한 사항, ⑧과거 2년(또는 3년) 이내에 주민투표가 실시된 사항 등을 들 수 있다.

넷째, 효력발생요건은 총유권자 과반수의 투표와 유효투표자 과반수의 찬성을 원칙으로 해야 할 것이다. 이것은 총유권자의 25%이상의 찬성을 의미한다.

다섯째, 주민투표의 실시지역은 주민투표사항이 주민전체의 이해관계에 관한 문제일 경우 지방자치단체 관할구역 전체를 대상으로 하고, 지방자치단체의 일부지역에만 영향을 미치는 경우 지방의회 의결로써 해당지역에 한해 실시하도록 하는 것이 바람직하다.

여섯째, 주민투표로 결정된 사항은 주민의 의사로 확정되고 지방자치단체를 구속하는 효력을 갖도록 하며, 주민투표로 결정된 사안에 대해서는 2-3년 간 지방의회의 의결로 변경할 수 없도록 하는 규정도 필요할 것이다.

2. 새로운 제도의 도입과 모형모색

1) 주민소송제도

주민소송제도는 한국법제에서 결코 낯선 제도가 아니다. 구지방자치법은 지방자치단체장의 위법한 명령이나 처분 등에 대한 소청과 소청에 대한 결정에 이의가 있는 때 대법원에의 출소를 인정하고 있었다(동법 제153조 이하 참고). 그러나 소청과 주민소송제도가 지방자치의 부할과 함께 폐지되어 주민의 입장에서 지방행정의 적법성을 자기의 이익과 관계없이 다툴 수 있는 기회가 봉쇄되었는데, 주민감사청구제도를 도입하는 과정에서는 구지방자치법상 주민소송제도를 개선하여 부활할 필요가 있다.

일본의 주민소송제도는 1948년 지방자치법을 개정할 시 미국의 납세자소송(taxpayer`s suit)을 모델로 하여 도입되었는데, 납세자소송이란 납세자가 자신을 위하여 또는 동일 과세구역(taxing district or area)에 거주하는 납세자의 공동이익을 위하여 공공단체 또는 그 소속 공무원의 위법행위 내지 권한일탈의 행위에 대하여 시정을 구할 목적으로 제기하는 소송이다. 이 경우 1인 또는 복수의 자가 소송대표로 참가하게 되며, 공금 및 공공재산의 오용과 남용, 횡령으로 납세자의 이익을 침해하는 위법한 행위에 대하여 납세자로서 이의 시정을 구하는 소송이라 할 수 있다.(김명윤, 1998 : 10).

) 미국의 납세자소송은 재무사항뿐만 아니라 비재무적 사항(지방자치단체의 조직변경, 시청사 등의 입지선정 및 이전, 공기록의 검사, 공무원 조합비의 사전공제 등)도 대상으로 하고 있다. 납세자소송에 있어서도 납세자는 지방자치단체가 손해배상 원상회복 등 실체법상 청구권이 있음에도 불구하고 이를 행사하지 않는 경우에 지방자치단체의 대리인으로서 실체법상 청구권을 행사할 수 있도록 하고 있다(關哲夫, 1997).

일본에 있어서 재정분야의 문제로 주민소송의 원고가 될 수 있는 자는 주민감사청구를 한 자이며, 주민소송의 사유는 ①감사위원의 감사의 결과나 권고에 불복이 있을 때, ②감사위원의 권고를 받은 보통지방공공단체의 의회, 단체장, 기타 집행기관, 직원의 조치에 불복이 있을 때, ③감사위원이 감사청구가 있은 날로부터 60일 이내에 감사 또는 권고를 행하지 않았을 때, ④감사위원의 권고를 받은 보통지방공공단체의 의회, 단체장, 기타 집행기관, 직원이 권고에 표시된 기간 안에 필요한 조치를 강구하지 않은 때 등이며(일본지방자치법 제242조의 2), 주민소송의 대상은 ①위법 부당한 공금의 지출, ②재산의 취득, 관리, 처분, 계약체결 및 이행, 채무이행 의무에 하자가 있는 경우, ⑤위법 부당한 공금의 부과징수, ⑥ 재산의 관리를 태만히 한 사실(일본자방자치법 제242조) 등으로 되어 있다. 이처럼 일본의 주민소송은 미국의 납세자소송보다 대상범위를 더욱 좁게 운영하고 있다.

2) 주민소환제도

주민소환제도는 선출직 공직자의 정치적 책임을 매우 강하게 묻는 제도이므로 의회제도의 역사와 의원의 지위와 권능, 시민들의 정서 등을 고려하여 그 도입시기를 결정해야 할 뿐만 아니라 제도적 모형을 한국적 사회에 맞게 설계하여야 한다. 한국적 상황을 고려해 볼 때 제반 사회적 여건이 성숙되어 그 원활한 운영이 예상되므로 이제 적극적으로 도입할 시기가 된 것으로 판단된다.

우리나라가 주민소환제도를 도입하여 운영할 때 고려해야 할 제도적 모형으로서 첫째, 주민소환의 대상을 선출직인 지방자치단체장과 지방의회의원에 한하는 것이 바람직하다. 둘째, 주민소환의 발의는 유권자 10%이상(일본은 1/3, 미국은 15-20% 수준)의 집단적 주민연서로서만 행한다. 세째, 주민소환 발의는 당해 선거구를 관할하는 선거관리위원회에 하도록 하며, 선거 또한 선거관리위원회에서 주관하는 것이 효율적일 것이다. 넷째, 주민소환의 결정은 남용의 방지를 위해 선거일로부터 1년 이내에는 발의할 수 없도록 제안해야 할 것이다.

Ⅴ. 결  론

한 국가의 정치행정제도는 다양한 환경적 요인뿐만 아니라 정치지도자의 가치관과 의지에 따라 결정되어지는 것이다. 직접민주제는 현대사회가 갖는 대표민주제의 한계를 극복하기 위하여 보완적으로 운영되는 것으로서 시대적 조류와 한국적 상황을 감안하여 적절한 수준으로 운영할 필요가 있다. 우리나라는 집권적인 정치행정문화로 인해 민주제도가 발전할 수 있는 토양을 제공하지 못해 지방자치제도에 있어서도 직접민주제의 종류나 내용 면에서 매우 미흡한 실정이다.

그러나 시민사회적 여건이 크게 조성되고, 새로운 정치지도자의 통치이념도 진정한 민주주의를 지향하고 있으므로 이제 우리나라도 직접민주제도를 본래의 의미대로 운용할 시가가 되었다고 본다. 즉 지방자치제도에 있어서 비판받고 있는 직접민주제에 관한 부분을 차제에 확실하게 보완하는 방향으로 나아가야 할 것이다. 현재 도입□시행되고 있는 조례제정 및 개폐청구제도의 조례안 최종결정권을 의회가 아니라 주민이 행사하도록 함으로써 진정한 주민발안제도로 발전해야 하고, 주민감사청구에 있어서는 주민감사청구심의회가 아니라 독립적인 감사위원회를 설치□운용하고, 현재 단체장에게 청구하는 것을 감사위원회에 청구하거나 감사위원회를 의회산하에 두는 방향으로 개선해 나가야 할 것이며, 주민투표법을 조속히 제정하여 정책적 투표가 가능하도록 해야 한다. 또한 현재 제도적 불비로 인정되어 그 도입이 주장되고 있는 주민소환제도와 주민소송제도를 조속히 정비하는 것이 민주사회를 좀더 앞당기는 길이 될 수 있을 것으로 판단된다.

참 고 문 헌

김영기(역)(2002). 미국의 주민소환제도 , 도서출판 대영문화사

김광수(1999). 지방자치법제의 현황과 문제점 , 지방자치법, 지방자치정책센터,

김명연(1999). 주민직접참여의 활성화를 위한 법정비 방향, 지방자치법, 시민자치정책센터.

김명윤(1998). □주민소송의 입법화방향에 관한 연구□, 한국법제연구원

김민영(1997). 주민참여활성화를 기대한다-지방의회 청원절차를 통해 본 주민참여제도의 현실,  □지방자치□ 4월호.

김형배(1992). □지방자치론□서울 : 계명사.

박영도(1996). 주민투표법의 입법방향, □현안분석 96-2□. 법제연구원

박영도(1997). 주민의 직접참여 통로 확대, □자치행정□

박찬욱(1994). 참여민주주의를 위한 시민주도 연대운동, □대화□, 대화출판사.

서미경(역)(1996). 주민투표와 지방자치, □지방의정], 동의대 지방자치연구소.

옥진호(1999). □직접민주제에 관한 연구□, 박사학위논문, 동의대학교 대학원.

유재원(1995). □지방자치의 정착을 위한 주민참여의 활성화 방안□, 한국행정연구원.

의원실(2003). 주민발안제도의 외국사례, 자치행정자료실,

http://www.cma2000.polcom.co.kr/morgue/morgue.htm(view date : February 20, 2003)

이상팔(2002). 주민투표사례의 유형, 문제점, 정책적 함의 : 우리나라 및 주요 국의 주민투표 사례분석을 중심으로, 입법조사분석실

이승종(1997). □민주정치와 시민참여□, 서울 : 삼영사.

정세욱(2000). 지방자치학, 서울 : 법문사

조창현(2000). □지방자치론□, 서울 : 박영사.

조태제(1997). □지방자치법상의 직접민주주의제도□, □헌법학연구□제3집.

천병태(1996). □지방자치법□, 서울 : 삼영사.

천병태(1997). 지방자치법상의 대표민주제와 직접민주제-주민발안제도를 중심으로-, [지방자치]  3월호.

최종만(1998). □일본의 자치체 개혁□, 나남출판사.

최흥석(1996). 주민참정권의 허와 실, □지방자치] 7월호

하승수(2001a). 주민감사청구조례 청원(안), 주민발안 청원, 시민자치정책센터

하성수(2001b). 주민투표의 실제 및 주민소환을 위한 주민투표에 대한 검토, 시민자치정책센터 http://grassroot.or.kr/((view date : February 20, 2003)

高寄昇三(1996). □市民自治□直接民主制□, 公人□友社.

園部逸夫 編(1977). □住民訴訟·自治體爭訟□, □□□□□.

川崎政司(1999). □地方自治法改正□□□□□□, 第一法規.

成田賴明(1999). 改正地方自治法□爭點□□□□□, □自治硏究□, 弟75卷 弟9□.

關哲夫1997). □住民訴訟論(新版)□, 有斐閣

今井一 編(1997). □住民投票□, 日本經濟新聞社.

橋本勇(1997). 條例□制定又□改廢請求, □住民參政制度(地方自治法講座4)□, □□□□□.

法制處(2003). 大韓民國法令集

法庫(2003). 日本法令集

Barber, Benjamin R.(1984). Strong Democracy : participatory Politics for a New Age. Berkeley : University of California Press

Burnheim, John(1985). Is Democracy Possible ? Berkely : University of California Press.

Cronin. Thomas E.(1989). Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum and Recall, Cambridge : Harvard University press.

Maurice Duverger(1995). Droit Constitutional et Institutions Politique, Paris : Dumond Pratchett, Lawrence and David Wilson(ed.)(1996). Local Democracy and Local Govern-ment. London : Macmillan Press.

Zimmerman, Joseph F.(1986). Participatory Democracy : Populism Revised. New York : Praeger Publishers.

Zimmerman, Joseph F.(1994). Curbing Unethical Behaviour in Government. Westport Conn. : Greenwood press.

California(2003). Cobstitution Article 2, Voting, Inititiative and Referendum and Recall, http://www.leginfo.ca.gov/.const/.article_2(view date : February 23, 2003)

Los Angeies(2003). Charter of the City of Los Angeles adopted June 14, 1999, http://cityfolio.ci.la.ca.us/cgi-bin/om_isa(view date : February 20, 2003)

Washington(2003). State Constitution Article 1, Declaration of Rights, http://www.courts.wa.gov/education/constitution((view date : February 22, 2003)

Spokane(2003). City Charter Article IX - Legislation by the People, http://www.spokanecity.org/citycode/charter.asp(view date : February 20, 2003)

Corvallis(2003). Election Information, http://www.ci.corvallis.or.us((view date : February 25, 2003)

Ohio(2003). The Ohio Constitution Article 2 - Legislative 1 (http://www.legislature.state.oh.us/constitution.cfm((view date : February 22, 2003))

UK, Local Government Act 2000. http://www.hmso.gov.uk/acts/acts2000/20000022.htm

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

金賢祚 : 부산대학교 행정학과, 동 대학 행정대학원 및 경영대학원, 동 대학원 행정학과에서 학사, 석사, 박사학위(한국조세부담 적정수준에 관한 연구) 취득. 오리건 주립대학교 객원교수 역임. 부산경남울산제주 행정학회장, 한국지방정부학회 부회장 역임, 현재 동의대학교 사회과학부에 재직. 주요관심분야는 지방행정, 지방재정, 재무행정 등이며, 최근 발표논문은 지방공기업의 효율적 경영관리, 지방산업육성을 위한 행정적 전략과 정책, 기업연금제도의 도입과 성공조건, 지방정부 재정자율성 등이 있다.

<E-mail: hjkim@dongeui.ac.kr/논문접수일: 2003.4.3./심사완료일: 2003.5.6.>