참여정부의 지방분권 추진계획(분권 로드맵)의 평가

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름) : 113∼133

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An Evaluation of the Decentralization Reform Plan

of the Participation Government

김 순 은(동의대학교 사회과학부)

참여정부가 지방분권 개혁의 청사진으로서 분권 로드 맵을 발표하였다. 분권 로드 맵은 지방분권의 구체적 정책과제와 함께 개혁 추진일정까지 포함하여 대단히 획기적인 계획안으로 평가할 수 있다. 참여정부가 지향하는 지방분권 개혁은 이상적 분권모형에 기초하였다고 판단된다. 분권 로드 맵의 내용대로 분권개혁이 이루어지면 분권 로드 맵에서 명시하고 있듯이 분권형 선진국가로서의 국가통치구조가 수립될 것으로 보인다.

그와 같은 기대에도 불구하고 분권 로드 맵에 대한 문제점들을 지적하지 않을 수 없다. 행정적으로 복잡하고, 정치적으로 이해관계가 첨예한 지방분권 개혁을 역동적으로 추진할 추진체제가 불명확하다는 것이 가장 큰 문제점으로 지적할 수 있다. 참여정부가 제시한 분권개혁안들이 향후 5년 안에 모두 이루어질 것으로 믿는 사람은 많지 않을 것이다. 참여정부의 정책의지가 없어서가 아니라 5년이라는 기간이 분권의 모든 이슈를 정리하기에 충분하지 않기 때문이다. 지역의 의사를 포함하여 민주적 절차가 존중되어야 하는 고도의 정치적 특성을 지니고 있는 개혁이기도 하기 때문이다. 전략적인 차원에서 지역주민들이 실감할 수 있는 개혁을 위하여 참여정부의 기간 내에 반드시 달성할 과제를 선별하는 것이 필요할 것이다. 그 외의 과제는 다음의 정부가 계속적으로 이어갈 수 있도록 제도적 장치를 마련하는 것도 참여정부의 훌륭한 위업으로 평가받을 수 있다.

주제어 : 지방분권, 분권개혁, 지방분권모형, 이상적 분권, 전략적 분권

Decentralization, Decentralization reform, Decentralization model, Ideal decentralization, Strategic decentralization

Ⅰ. 서  론

참여정부가 적극적인 지방분권 개혁의 정책을 추진할 것이라는 예측은 2002년 대통령 선거과정을 통하여 이미 예견되었다(김순은, 2003). 여타 대통령 후보에 비하여 노무현 대통령은 지방분권 및 지방자치에 대한 공약을 구체적이고 체계적으로 발표하였다.

대통령으로 당선된 이후 정권인수 활동을 전개할 당시에도 지방분권과 국가균형발전이 국정의 중요한 축으로 삼겠다는 것을 명확히 하였다. 대통령의 지방분권 개혁에 대한 의지는 참여정부의 출범 후 정부혁신지방분권위원회를 조직하고 분권적인 인사를 정부혁신지방분권위원회의 위원장으로 임명함으로써 구체적으로 표출되었다.

참여정부의 출범 후 정부혁신지방분권위원회는 준비과정을 거쳐 2003년 7월 지방분권 개혁에 대한 추진계획을 확정□발표하였다. 2003년 7월 발표된 참여정부 지방분권 추진 로드맵은 지방분권에 대한 참여정부의 추진계획이라고 할 수 있다.

지방분권 추진 로드 맵으로 나타난 지방분권에 대한 참여정부의 정책적 의지는 국□내외적 상황을 고려할 때 매우 적절하다는 것이 일반적 평가이다. 국내적으로 중앙집권 체제의 부작용이 곳곳에서 표출하고 있다. 수도권의 인구, 정보, 중추기능의 집중으로 인한 수도권-비수도권의 격차는 더 이상 방치할 수 없는 국가의 중대한 문제로 대두되었다. 세계화에 따른 중앙정부의 새로운 역할과 기능은 지방화를 촉진시킨 원인 중의 하나가 되었다.

일반적인 긍정적 평가에도 불구하고 참여정부의 지방분권 추진 로드맵은 심층적으로 평가되어야 한다. 우선 정치적 관점에서 대통령 후보로서 밝힌 선거공약의 실현의지 여부가 평가되어야 하기 때문이다. 참여정부의 지방분권 추진 로드맵은 노 대통령후보의 대통령 선거 공약을 발전시킨 정책이라고 할 수 있다. 따라서 선거의 공약과 정권을 잡은 후의 정책과의 상관성 여부에 대한 평가는 선거기간 동안 실천의지가 없는 공약을 남발하는 행태를 예방할 수 있어 정치발전에도 크게 기여할 것이다.

참여정부의 지방분권 추진계획(분권 로드맵)의 평가

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름)

주지하다시피 지방분권 개혁은 단순한 지역의 정치□행정적 사안만을 다루는 협소한 과제가 아니라 국가의 운영시스템을 개조하는 혁신적 과제이다. 따라서 지방분권 의지에 대한 피상적인 평가, 선거공약과의 상관성 평가에서 한 걸음 더 나아가 지방분권 추진계획의 내용과 추진일정 등을 포함한 전반적인 사항을 심층적으로 평가하는 작업은 국가 운영체제의 모형을 정립한다는 차원에서 필요할 것이다. 이러한 평가를 위해서는 평가를 위한 기준이 요구된다. 뿐만 아니라 지방분권 개혁이 고도의 정치적 사안임을 감안할 때 실현 가능성을 가늠해보는 것도 중요한 평가항목이다.

제2장에서는 참여정부의 선거공약으로서의 지방분권 개혁 내용을 분석하였다. 제3장에서는 지방분권 추진 로드맵을 평가하는 기준으로서 지방분권 모형을 논의하였다. 제4장에서는 지방분권 추진 로드맵의 주요 내용을 분석하였다. 제5장에서는 지방분권 로드 맵에 대한 평가와 의의를 논의하였다. 제6장에서는 지방분권 로드 맵의 문제점과 이에 관련된 제언을 논의하였다.

Ⅱ. 참여정부의 지방분권 선거 공약

2002년 12월 대통령 선거당시 민주당의 지방분권과 관련된 선거공약은 □당당한 대한민국 떳떳한 노무현□이라는 공약집과 노무현 대통령후보가 부산의 국제신문과의 인터뷰 자료를 활용하였다. □자율과 분권의 지방화 시대□라는 공약집 제5장은 비교적 간략하게 되어 있으나 국제신문과의 인터뷰자료는 상대적으로 구체화되었다(새천년민주당 정책선거 특별본부, 2002; 김순은, 2003a).

노후보의 지방분권관련 공약은 크게 4가지로 간략하게 대별할 수 있다. 행정기능의 재조정, 지방재정의 확충과 재정운영의 자율성 확대, 주민자치의 확대방안, 지방분권법(가칭)의 제정 등이 그것이다.

민주당의 지방분권 관련 대선공약 중 가장 구체적인 내용은 행정기능의 재조정이었다. 주로 특별지방행정기관의 통□폐합과 관련한 것으로 세가지 유형으로 분류하였다. 국가의 존립에 관련되거나 전국적으로 통일성이 요구되는 국세행정, 검찰행정 등은 국가가 계속적으로 담당한다.

그 외의 행정기능은 지방으로 이전한다는 전제하에 특별지방행정기관의 통□폐합을 공약으로 제시하였다. 주로 중소기업청, 지방노동청, 지방교육청, 농촌진흥청 등이 지방정부와 통□폐합될 주요 대상으로 제시되었다. 통계청, 조달청, 병무청, 산림청, 국토관리청, 해양경찰청, 항만청 등의 업무는 중앙정부와 지방정부가 공동으로 수행하는 것으로 제안되었다.

행정기능의 재배분과 더불어 민주당이 제시한 주요 공약은 지방재정의 확충이었다. 지방분권 개혁이 이루어질 것을 대비하여 국세의 지방이양과 교부세율의 인상을 통한 지방재정의 기반을 공공히 할 것을 공약으로 제시하였다. 지방교부세율을 15%에서 17%로 인상할 것과 □지방재정발전위원회□를 구성할 것을 구체적인 대안으로 제시하였다.

지방정부의 역할과 기능이 강화될 지방분권 개혁은 지방의회의 역할과 기능강화로 이어질 것이다. 이에 대비하여 지방의원의 유급화 추진, 지방의회의 구성과 운영의 개선, 지방의회의 기능강화가 지방의회 관련 주요한 공약이었다.

지방정부의 정치행정 권한의 강화라는 지방분권 개혁은 지방정부의 책임성 확보와 동시에 이루어져야 함은 당연하다. 이를 위하여 주민자치의 차원에서 주민소환제와 주민투표제의 도입을 공약으로 제시하였다. 상기에서 분석한 공약의 내용은 지방분권법(가칭)의 제정을 통하여 실현하겠다는 점도 공약의 주요 내용이었다.

Ⅲ. 지방분권의 모형

지방분권 모형은 매우 다양하게 제시되었다(김순은, 2003b). 다양함에도 불구하고 지방분권을 측정하는데 크게 2가지 변수가 중요한 지수로 사용되고 있다. 각종 행정사무 및 사업과 관련된 정치행정 권한의 분권정도가 첫 번째의 지수가 되고 있다(大森, 1998; 新藤, 1999; 佐藤, 2002; 佐藤, 2002; 西尾, 2003; 新川, 2003). 정치행정권한의 분권화는 집행체제에 대한 권한, 집행방법에 대한 권한으로 대분된다(西尾, 2003). 전자에는 지방정부의 체계, 지방정부의 형태, 지방정부의 행정기구에 관련된 조직권□인사권 등이 있다. 후자에는 자치행정권과 관련된 것이다. 분권화된 지방정부는 통치주체로서 인정되는 것이고 집권화된 체제의 지방정부는 단순히 행정주체에 불과하다(佐藤, 2002).

두 번째의 지수는 국가와 지방정부간의 기능배분에 관한 것이다. 분리형과 중복형으로 분류된다(天川晃, 1986; 大森, 1998; 新藤, 1999). 중복형의 특징은 첫째, 중앙정부와 지방정부의 기능이 확연하게 구분되어 있지 않은 형태로서 통상 지방정부, 특히 기초지방정부의 기능이 제한열거주의 방식보다는 개괄예시주의로 규정되어 있다. 두 번째의 특징은 중앙정부의 기능을 중앙정부가 직접 집행하지 않고 지방정부에 위임하여 처리하는 것이다. 지방정부가 지역의 통치주체인 동시에 중앙정부의 행정기관으로서의 성격도 띠고 있다. 세 번째의 특징은 중앙정부와 지방정부간에 일반적으로 행정적 통제가 이루어지는 형태이다. 중앙정부와 지방정부와의 관계가 행정적으로 중앙정부-광역 지방정부-기초 지방정부의 순으로 상하□복종관계를 유지하고 있다(西尾, 1993).

상기에서 논의한 두 가지 변수를 조합하여 지방분권 모형을 정리하면 분권□분리, 분권□중복, 집권□분리, 집권□중복으로 구분할 수 있다. 학자에 따라서는 분권□분산, 분권□집중, 집권□분산, 집권□집중으로 구분하기도 한다(新野, 1993). 필자는 이상적 분권모형, 협상적 분권모형, 지배적 분권모형, 계층적 분권모형으로 대분하였다(김순은, 2003b).

1. 이상적 분권모형

이상적 분권모형은 지방자치의 본질을 구현하는데 있어서 가장 바람직한 모형을 의미한다. 중앙정부와 지방정부간의 적절한 역할의 배분 하에 지방정부의 자주성이 보장된다면 지방정부는 지역의 특성에 부응하는 사무의 처리를 할 수 있을 것이다. 이러한 환경이 조성되는 분권이 이상적 분권모형이라고 할 수 있다. 이상적 분권모형에서는 참여, 민주주의, 자치 등 헌법과 지방자치법에서 규정하는 가치들이 충실히 실현될 수 있다. 주민자치의 이상과 단체자치의 확대가 충실히 반영되고 있다.

이상적 분권모형은 정치적 분권, 행정적 분권이 조화롭게 이루어진 형태를 의미하기도 한다. 정치적 분권의 관점에서는 지방정부의 정부구조 결정권, 주민자치의 관점에서 제기된 지방정부의 자주결정권이 확대되어야 한다. 행정적 분권의 관점에서는 집행의 방법이 분권화된 경우이다. 행정기능의 배분, 기능의 집행방식, 집행에 따른 재원이 적절히 지방으로 이양되어야 한다. 지방정부의 정부구조 결정권을 제외하면 행정적 관점의 논의는 단체자치의 관점의 논의와 대체로 일치하고 있다(佐藤, 2002).

상기의 변수를 원용하여 설명하면 이상적 분권모형은 지방정부에 행정사무의 집행체제와 집행방법에 대한 분권이 이루어지고 중앙정부와 지방정부간의 기능이 배타적으로 구분되어 있는 분리형을 의미한다. 지방정부를 행정주체로서보다는 통치주체로 인식하는 형태이다. 영국 웨이즈지역과 스코트랜드지역의 분권, 현재 잉글랜드지역에서 진행되고 있는 광역지방정부 (Regional Government)의 개혁이 여기에 속한다(김순은, 2003d).

2. 협상적 분권모형

협상적 분권모형은 지방정부에 정치행정권한을 분권화하여 지방정부를 통치주체로 인식한다는 점에서는 이상적 분권모형과 동일하다. 그러나 행정기능을 중앙정부와 지방정부가 중복적으로 공유함으로써 지방정부가 중앙정부의 행정기관으로서의 특성도 동시에 지니게 된다. 주민자치의 정신은 충실히 반영되고 있으나 단체자치의 측면에서 엄격한 제약이 수반되기도 한다.

분권화된 정치행정권한에 기초하여 지방정부의 자주성이 인정되면서 행정기능이 중복적으로 공유되어 있기 때문에 사무의 집행과정에 효율적 집행을 위한 정부간 협상이 요구된다. 미국에서 제시되었던 협상모형이 여기에 속한다(김순은, 2003d).

3. 지배적 분권모형

지배적 분권모형은 사무의 집행에 관한 정치행정권한이 중앙정부에 집중되어 있다. 따라서 지방정부를 통치주체로서보다는 중앙정부의 행정기관으로 인식한다. 그러나 행정기능이 중앙정부와 지방정부 사이에 비교적 명확하게 구분되어 지방정부가 행정 운영상의 자율성을 갖게 된다. 영국에서 제시되었던 행정기관모형이 여기에 속한다. 단체자치의 원칙이 고수되어 지방정부의 자율성이 훼손되고 있으나 국가에 따라 주민자치는 활성화되기도 한다.

4. 계층적 분권모형

제도적으로나 운영적인 측면에서는 가장 집권적인 형태를 의미한다. 행정사무의 집행과 관련된 정치행정권한이 중앙정부에 집중되어 있어서 지방정부의 자율성이 거의 인정되지 않고 있다. 지방정부는 중앙정부의 하부행정기관으로서의 지위에 지나지 않는다.

행정기능상의 배분에서도 중앙정부와 지방정부가 중복적으로 공유되어 있다. 뿐만 아니라 지방정부는 제도적으로 사무의 집행과 관련된 정치행정권한을 갖고 있지 않기 때문에 일체의 자율성을 지닐 수 없다. 과거의 우리 나라의 지방행정, 일본의 지배□감독모형, 운영상에서 본 일본의 수평□대등모형이 여기에 속한다. 단체자치의 관점에서 중앙정부의 관여 정도가 매우 강하고 주민자치의 이상이 거의 실현되지 못한다.

Ⅳ. 지방분권 추진 로드맵의 주요 내용

참여정부는 정부출범 이전부터 지방분권을 국정의 주요한 과제로 삼을 의지를 계속적으로 천명하였다. 정부출범 5개 여월에 만에 발표된 □참여정부 지방분권 추진 로드맵 (이하 분권 로드맵)□은 참여정부의 지방분권 의지를 구체화한 것이다. 3개의 파트로 구성된 분권 로드맵을 분석하면 아래와 같다(정부혁신지방분권위원회, 2003).

1. 지방분권의 추진배경과 방향

지방의 활력을 통한 분권형 선진국가의 건설이라는 비전을 지닌 참여정부의 지방분권 개혁에 대한 정책의지는 시대적 요구의 산물이다. 정보화, 세계화와 시민사회의 성숙으로 종전의 국가운영 패러다임을 수정하지 않으면 안되겠다는 진단은 집권형 체제로부터 분권형 체제로의 개혁을 우선적으로 고려하고 있다.

기관위임사무를 포함한 국가사무의 과다, 중앙과 지방재정의 심각한 불균형, 자치제도의 불완전성, 자치역량의 부족과 주민참여의 부족 등은 우리 나라 지방자치의 발전을 저해하여 왔다. 반면 선진외국에서는 20세기말부터 21세기에 걸쳐 지방분권을 적극적으로 추진하였다(김순은, 2000, 2001a, 2001b, 2002a, 2002b; 김순은 외 2, 2003). 기관위임사무의 폐지와 관여의 축소를 중심으로 한 일본의 지방분권 개혁, 권한이양기본법을 중심으로 한 프랑스의 지방분권 개혁, 광역지방정부의 수립과 지방정부의 다양화를 추진하는 영국의 지방분권 개혁 등은 참여정부의 개혁을 촉발하는 자극제가 되었다.

) 국가의 총사무 중 국가사무는 73%, 기관위임사무는 3%, 지방사무는 24%이다.

) 국세대 지방세의 비율은 8:2이며 지방세 수입으로 인건비도 충당하지 못하는 지방정부의 수가 지방정부의 61%인 151개에 달한다.

참여정부의 지방분권 개혁은 3대 추진원칙과 4대 추진전략을 통하여 이루어질 전망이다. 지방정부와 시민사회에 대한 신뢰를 바탕으로 한 선분권 후보완의 원칙, 행정기능을 주민에 가까운 정부에 우선적으로 배분한다는 보충성의 원칙, 행정사무를 이양함에 있어서 중□대단위 사무를 중심으로 포괄적으로 이양한다는 포괄성의 원칙을 발표하였다.

지방분권 개혁을 효과적이고 지역이 체감할 수 있도록 실시하기 위한 전략으로 선도과제 우선 추진전략, 정부혁신과 연계추진 전략, 중앙부처의 자발적 참여 유도 전략, 국민의 공감대 확대 전략을 수립하였다. 선도과제 우선 추진전략은 획기적인 중앙행정 권한과 재정의 지방이양을 의미하며 정부혁신과의 연계는 중앙정부의 행정개혁, 전자정부의 실현, 재정세제 개혁, 지방정부의 혁신과의 연계를 의미한다.

지방분권 개혁을 염려하는 중앙부처의 자발적 유도전략은 혁신과 지방이양에 따른 인센티브체제의 구축을 의미하며, 국민적 공감대 형성은 정치권, 시민사회, 학계, 언론과의 연대 강화를 의미하고 있다.

2. 지방분권의 주요 과제

참여정부는 지방분권 개혁과제로서 7개 기본방향에 따라 20개의 주요과제를 선별하였다. 이를 단체자치의 관점과 주민자치의 관점에 따라 분석하면 다음과 같다. 본 논문에서 단체자치의 관점은 헌법이나 법령에 의하여 결정되는 중앙정부와 지방정부간, 지방정부간의 관계라는 측면에서 논의되어야 할 과제이며, 주민자치의 관점은 설사 헌법이나 법령에서 규정되지 않더라도 주민주권의 관점에서 접근할 수 있는 과제를 의미한다.

가. 단체자치의 관점: 정부간 관계

참여정부가 발표한 20개의 과제 중에서 11개 과제가 단체자치의 관점에서 논의할 수 있다. 중앙정부의 정치행정 권한의 지방이양이라는 차원에서 8개의 과제가 제시되었고, 중앙정부와 지방정부간 또는 지방정부간의 협력 및 분쟁조정과 관련하여 3개의 과제가 제시되었다.

중앙정부의 정치행정권한을 지방으로 이양하기 위하여 우선적으로 지방분권의 추진기반을 강화하여야 한다는 점을 강조하였다. 지방분권 개혁을 추진하는 과정에 필요한 법제도의 완비와 추진이념의 정비가 구체적으로 예시되었다. 추진이념으로서 기관위임사무의 폐지를 포함한 사무체계의 개선, 평가에 의한 지방분권의 지속적 추진, 자치제도의 다양화와 시범실시가 제시되었다.

획기적인 중앙정부의 정치행정권한의 이양을 위하여 4가지 정책안이 제시되었다. 우선 국민의 정부에서 탄생한 지방이양추진위원회가 겪었던 운영상의 어려움을 토대로 행정부, 국회, 지방4대 협의체, 시민단체 등에 기초한 협력적 이양체제의 필요성을 강조하였다. 참여정부는 협력적 이양체제의 구축 하에 기능중심의 일괄 이양방식, 정치행정권한의 이양과 재정이양의 연계, 지방정부의 여건을 고려한 차등이양방식을 추진할 것으로 보인다.

과거 국민의 정부 시절에 지방이양추진위원회가 공식적으로 논의조차 하지 못했던 자치교육, 자치경찰, 특별지방행정기관의 재조정 등이 정치행정권한의 이양차원에서 검토될 것으로 보인다. 자치교육은 일반지방행정과의 연계성을 높이고, 자치교육에 대한 주민의 참여를 확대하며, 기초 단위로부터 실시될 것으로 예고되고 있다.

자치경찰은 국가경찰과 자치경찰을 2원화하고 치안행정에 주민의 참여를 확대할 것을 제안하였다. 지역치안에 대한 자기 책임성 확보가 중요한 개선방향이다. 특별지방행정기관의 통□폐합은 지방행정의 종합적 수행을 보장하기 위한 것으로 집행기능의 지방정부 이관과 특별지방행정기관 정비 후의 후속조치들로 나뉘어 검토될 것으로 보인다.

재정분권의 중요성이 어느 때보다 강조됨에 따라 참여정부도 지방재정력 확충과 지역간 재정불균형을 완화하기 위한 과제를 제시하였다. 전자를 위하여 지방교부세 세율의 인상과 국세의 지방세로의 이양을, 후자를 위하여 지방교부세 산정방식의 개선, 지방양여금제도의 개선, 자치구 재원조정제도를 제시하였다.

지방세제도의 개선방안으로 지역개발세의 신세목 개발과 탄력세율의 적용을 활성화하는 차원에서의 과세자주권의 확대가 제시되었다. 재산세와 종합토지세의 과세표준을 현실화하는 방안, 체납세의 징수를 강화하는 등의 지방정부의 자구노력 확대도 촉구하였다.

지방정부의 자주재정권을 제고한다는 차원에서 국고보조금 제도의 개선과 재정운영의 자율성 확보를 제시하였다. 전자를 위하여 보조금 사업의 정비와 자주재원화와 포괄보조금 제도가 검토대안으로 제시되었다. 후자를 위하여 지방정부에게 하달되든 예산편성지침을 폐지할 것과 지방채 개별승인제도의 폐지가 검토될 것으로 보인다.

재정분권과 관련하여 지방재정의 투명성□건전성 확보를 위한 과제들도 제시되었다. 지방재정분석 및 진단제도를 강화하고, 투명한 재정의 운영을 확보하기 위하여 복식부기제도와 재정출납관의 독립성 강화, 지방채 발행시 신용평가제도를 도입하는 방안을 제시하였다. 건전한 지방재정의 운영을 유인하기 위하여 지방교부세 인센티브의 제도를 검토할 것으로 예상된다.

지방정부가 정치행정권한의 이양으로 통치주체로 발전됨에 따라 정부간 협력관계의 수립도 중요한 정책이슈가 될 것으로 보인다. 참여정부도 중앙정부와 지방정부간의 협력체제의 강화를 위하여 지방정부의 국정참여를 확대하고 지방4대 협의체의 기능을 강화할 것을 제시하였다. 지방정부간의 협력체제 강화를 위하여 다양한 협력방식을 대안으로 제시하였다. 조합제도의 활성화, 특별지방자치단체의 도입, 행정협의회의 기능 활성화와 협력유인체제의 구축 등이 구체적으로 제시되었다.

향후 중앙정부와 지방정부간, 또는 지방정부간의 분쟁이 발생하였을 경우를 대비하여 분쟁조정기구의 설치를 제안하고 있다. 분쟁당사간의 자율적 해결을 유인한다는 기본체제하에 갈등분쟁 조정기구의 활성화, 국가통합조정위원회의 설치검토, 지방정부간 협력 및 분쟁해결을 위한 법률제정 검토를 제시하였다.

나. 주민자치의 관점: 주민의 자주결정권

지방정부로의 정치행정권한의 이양으로 낳을 지방분권 개혁은 지방정부의 책임성 확보와 동시에 이루어져야 한다. 권한강화와 책임성 확보는 동전의 양면과 유사하기 때문이다.

참여정부는 지방정부의 책임성 확보를 주민자치의 강화차원에서 접근하고 있다. 지방정부에 대한 민주적 통제체계의 확립을 위하여 중앙정부의 중복감사를 해소하고 지방정부의 자율적 감사기능을 강화할 것을 제시하였다. 행정정보공개제도의 개선을 통한 지방행정의 투명성을 확대하고, 주민감사청구제도의 활성화, 주민소송제의 도입을 통한 주민에 의한 통제를 강화할 것을 검토할 것으로 보인다.

주민참여의 확대를 위하여 주민발안제도의 개선, 주민투표제도의 실시, 주민소환 제도의 도입검토, 예산편성 및 집행에의 주민참여 등이 검토대안으로 제시되었다. 나아가 시민사회의 활성화를 위한 기반구축을 위하여 비영리민간단체육성지원법의 개선, 자원봉사활동기본법 제정의 검토 등이 제시되었다.

지방정부의 자주결정권 강화에 따른 효과적인 지방행정을 위하여 지방정부의 내부혁신이 주민자치의 관점에서 제안된 것으로 보인다. 주민자치의 관점에서 지방정부의 혁신체제의 구축은 매우 중요하다. 예산절감을 위한 적정 공무원의 유지, 지방공무원의 역량강화 등은 주민의 통제하에 자율적을 이루어져야 한다.

다. 중복적 관점: 단체자치와 주민자치의 중복

단체자치와 주민자치의 관점이 동시에 적용되어야 할 과제는 4과제로 요약된다. 지방의정 활성화 및 선거제도 개선과 관련한 과제, 지방정부의 책임성 강화를 위한 평가제도 개선과제 등이 그 것이다.

지방의정을 활성화하기 위하여 지방의회의 심의□의결권 확대가 제시되었다. 지방의회의 심의□의결권 확대는 단체자치의 관점뿐만 아니라 주민자치의 관점에서 접근되어야 한다. 의정활동의 기반을 강화하기 위하여 의원신분제도의 개선, 의회사무기구의 인사권 강화, 전문위원 제도의 개선, 지방의원의 연수지원 등이 구체적인 정책안으로 발표되었다.

지방선거제도의 개선을 위하여 지방선거의 공영제 강화 및 투표제도 개선, 선거구제의 합리적 개선, 지방선출직 후원회 제도의 도입 검토, 정당참여 문제 등이 주요한 정책안으로 제시되었다.

지방정부에 대한 평가제도를 개선하기 위하여 분권형 평가시스템의 구축과 자체 평가시스템의 확립을 제안하였다. 전자는 평가추진 기반의 확충과 평가전문기관의 지정 등을 통하여 이루어질 것으로 예상된다.

3. 지방분권의 주요 과제별 로드맵

참여정부가 발표한 분권 로드 맵의 주요한 특징 중의 하나는 정책과제별로 추진일정을 명시하였다는 점이다. 과제별 추진일정을 분석하면 다음과 같다. 결론부터 논의하면 앞에서 논의한 대부분의 과제가 참여정부가 종료하는 2007년까지 완료될 계획이다.

지방분권의 추진기반을 강화하는 과제는 2004년 중반까지 지방분권추진법령을 정비할 계획이다. 2004년말까지 부터 기관위임사무의 폐지를 추진하고 동시적으로 시범자치제도의 실시에 대한 검토를 마무리함과 동시에 시범적 실시가 개시될 것으로 보인다. 그 후는 평가를 거쳐 보완작업이 이루어진다.

획기적인 중앙의 정치행정권한의 지방이양은 2003년 말까지 협력네트워크의 구축을 완료한 후 2004년말 제1차 이양일괄법, 2005년말 제2차 이양일괄법, 2007년 제3차 이양일괄법의 제정을 통하여 이루어질 전망이다. 지방자치교육제도는 2004년까지 법제안을 마련하여 2005년경 실시예정이다. 자치경찰제도는 2004년까지 연구기간을 거쳐 2005년까지 법제화 및 준비기간을 갖고 2005년 말 실시예정이다. 특별지방행정기관의 정비는 2004년까지 개편안에 따라 이관을 완료하고 2005년에는 후속조치를 하는 것으로 예정되어 있다.

지방정부의 재정력 확충은 2004년 초반까지 확충방안을 마련하여 2004년 제1차 이양, 2005년 제2차 이양, 2007년 제3차 재원이양을 계획하고 있다. 지방세정제도의 개선은 2004년 중반까지 과세표준의 현실화 등 개선안을 마련하고 2004년말 법제화를 통한 시행을 계획하고 있다. 지방재정의 자율성 강화는 2004년 중반까지 자율성 확대 방안이 마련되어 2004년 말부터 국고보조사업의 정비와 자주재원화가 실시될 예정이다. 지방재정운용의 투명성□건전성 확보를 위하여 2004년 중반까지 개선안을 마련하여 2004년 말부터 법제화를 거쳐 시행할 전망이다. 복식부기제도는 2005년부터 시행할 예정이다.

지방자치권 강화를 위한 개선안은 2004년 중반까지 마련하여 2004년 말부터 시행될 전망이다. 계획안에는 조례제정권의 확대, 조직□인사권의 확대, 도시계획권의 확대 등이 포함되어 있다.

지방정부의 내부혁신 및 공무원 역량강화는 2004년 중반까지 인사교류제도의 개선 등을 포함한 개선안을 마련하고 2005년 중반부터는 안식년제 등의 도입을 검토□완료하는 것으로 되어 있다.

지방의정 활성화는 2003년말까지 개선안을 마련하여 2004년부터 법제화를 거쳐 실시할 예정이다. 지방선거제도는 2004년 중반까지 실태와 문제점을 분석하고 2005년 중반까지 선거구제의 개선, 선거 공영제의 강화 등을 포함한 개선안을 마련하여 2006년 법제화하는 것으로 예정되어 있다.

지방정부에 대한 민주적 통제방안은 2004년 중반까지 개선안을 마련하고, 2005년 중반까지 주민소송제를 포함한 법제화를 거쳐 실시할 계획이다. 지방정부에 대한 평가제도의 도입은 2004년 중반까지 개선안을 마련하고 2004년 중반부터 법제화를 거쳐 실시하는 것으로 예정되어 있다. 다양한 주민참정제도는 2004년 중반까지 주민투표제도, 주민소환제도, 참여예산제도 등의 개선안을 마련하고 2005년 중반까지 법제화와 실시를 완료할 예정이다. 시민사회의 활성화를 위한 기반구축도 2005년말까지 법제화와 시행을 완료할 예정이다.

중앙정부와 지방정부간 협력체제의 강화와 지방정부간 협력체제 강화는 2005년 중반까지 법제화를 거쳐 시행을 완료할 예정이다. 정부간 분쟁조정 기능의 강화를 위한 조치도 2005년 중반까지 완료될 전망이다.

Ⅴ. 분권 로드 맵의 의의와 평가

1. 분권 로드 맵의 의의

가. 분권형 통치구조의 제시

우리 나라는 너무 오랫동안 집권적인 체제 속에서 발전되어 모든 제도와 의식구조가 집권화되어 있다. 1960년 이후 개발된 집권□집중의 원리는 경제발전의 성공을 낳았으나 우리 나라의 체제를 집권□집중형으로 고착시키는 결과를 낳았다.

그 결과 적지 않은 문제점을 낳았다. 민주주의의 퇴보라는 추상적 문제점 외에도 수도권□비수도권 및 지역간 불균형, 서울 일극중심의 발전구도는 더 이상 방치해서는 안될 수준에 도달하였다는 데에 이론의 여지가 없다(초의수, 2000).

종전에도 간헐적으로 분권형 체제의 구축이라는 논의가 있었다. 그러나 주로 대통령의 권한을 배분하는 중앙정부의 차원에서의 논의였으며 중앙정부와 지방정부간의 권한 배분이라는 논의는 1980년대 이후에 제기되었다. 국민의 정부에서도 지방분권 논의가 진행되었으나 성공적으로 마무리되지 못하였다(홍준현, 2000; 김순은, 2001b; 최봉기, 2003).

이러한 상황을 고려할 때 참여정부가 분권형 국가운영의 패러다임을 제시함으로써 지방의 활력을 통한 분권형 선진국가의 건설을 지방분권의 비전으로 제시한 것은 통치구조의 개조라는 측면에서 매우 큰 의의를 지니고 있다.

□주민과 함께하는 가까운 정부, 아래부터 지속적 자기혁신이 가능한 정부, 지방의 창의성과 다양성이 존중되는 사회, 자율과 책임, 공동체 정신을 바탕으로 한 사회□ (정부혁신지방분권위원회, 2003)의 건설은 고전적 자유주의의 기본정신이며 참여 민주주의를 제고를 위한 필수적인 사안이다. 참여정부가 이러한 이념을 지방분권의 비전으로 제시함으로써 지방자치가 민주주의 발전에 귀중한 초석임을 확인하는 계기가 되었다. 여기에 덧붙여 개혁과제의 구체적인 일정까지 제시함으로써 현실적 기대감을 높이고 있다.

나. 참여정부의 지방분권 의지의 구체화

앞 장에서 논의하였듯이 참여정부는 2002년 12월 대통령 선거과정에서도 지방분권에 관하여 어느 대통령 후보보다 구체적인 공약을 제시하였다. 참여정부의 노 대통령은 후보시절 지방에 거주하면서 운영하였던 지방자치실무연구소의 경험을 토대로 비교적 적극적인 공약을 발표하였다.

2003년 7월 발표된 참여정부의 분권 로드 맵은 노 대통령이 후보시절에 발표하였던 지방분권에 관한 공약을 더욱 발전시킨 것이라고 할 수 있다. 지방분권 개혁은 고도의 행정적□정치적 성격을 띠고 있다. 후자의 관점에서 지방분권 개혁은 달성하기 어려운 과제임이 일본의 지방분권 개혁에서도 잘 나타나고 있다(김순은, 2001a, 2003b, 2003c; 新川, 2003).

종전의 지방분권 개혁에 관한 논의는 정부 내에서 정책적 비중이 낮았다. 특히 지방분권 개혁의 정책적 우선순위가 경제발전이라는 이슈에 밀리는 양상을 거듭하였다. 과거 정부에서는 정부 출범 초에도 거대한 계획을 발표한 예는 없었다.

이런 점을 감안할 때 참여정부의 분권 로드 맵은 대통령 선거기간 품었던 지방분권의 개혁 의지를 정부의 출범 후 구체화한 것으로 대단히 의의가 크다고 하겠다. 향후 참여정부의 다양한 정책과제 중에서 지방분권 개혁의 우선순위가 매우 높을 것으로 예상케하는 부분이다.

다. 세계화 시대의 가버넌스 개혁 시사

21세기 정치행정의 변화를 촉진시킨 요인들 중 중요한 것으로 논의할 수 있는 것은 세계화와 NGO 또는 NPO의 확장이다. 시장중심의 경제로 진행된 세계화와 NGO 또는 NPO를 통한 시민사회의 역동적 변화는 모든 정부레벨의 가버넌스 개혁을 촉진시켰다(Rhode, 1993; Danson et al, , 2000; 村松, 2002; 村松 외1, 2003; 新川, 2003).

세계화를 대비하기 위한 중앙정부의 역할변화와 지방정부에 닥친 세계화의 바람은 중앙정부와 지방정부 관계를 근본적으로 변화시키기 시작하였다. 세계 각국에서 진행된 분권개혁은 이러한 변화의 특징이다. 가버넌스의 개혁으로 중앙정부에게서 기대되었던 역할들이 지방정부로부터 기대되는 현상도 발생하고 있다(Sharpe, 1993).

참여정부가 발표한 분권 로드 맵에서도 자치헌장의 제정을 통하여 회원 국가들에게 지방분권 개혁을 유인하는 유럽연합 (European Union)을 포함하여 세계 각국의 지방분권 개혁을 예시하고 있다. 기관위임사무의 폐지를 중심으로 개혁을 마친 일본, 권한이양기본법을 제정한 프랑스, 광역지역정부의 설립을 진행 중인 영국의 사례를 적시하고 있다.

참여정부가 제시한 분권 로드 맵도 세계화와 시민사회의 역동성에 기초한 가버넌스 개혁의 한 단면임을 보여주고 있다고 보인다. □통치에서 협치로, 관에서 민으로, 중앙에서 지방으로, 소외에서 참여로□라는 비전은 가버넌스의 개혁을 강력히 시사하는 의의를 지니고 있다. 지방분권 개혁이 지방의 가버넌스 개혁을 촉진시키는 효과가 있음을 감안할 때 분권 로드맵의 의의는 더욱 크다(新川, 2003).

2. 분권 로드 맵에 대한 평가

가. 대통령 선거 공약에 의한 평가

지방분권과 관련된 민주당의 대통령 선거공약은 앞 절에서 분석하였듯이 행정기능의 재조정, 지방재정의 확충과 재정운영의 자율성 확보, 주민자치의 확대방안, 그리고 지방분권법(가칭)의 제정이었다. 이 정도의 공약도 당시로서는 여타의 대통령 후보보다는 구체적인 공약으로 평가받았다. 정부인수위원회의 활동을 통하여 민주당은 지방분권이 중요한 국책과제가 될 것임을 예고하였다.

참여정부 출범 후 5개월 만에 발표된 분권 로드 맵은 앞에서 분석하였듯이 민주당의 대통령 공약을 심층적이고 체계적으로 발전시켰다고 평가할 수 있다. 지방분권과 관련하여 현재까지 논의되었던 중요한 과제들이 망라되는 포괄적인 개혁안을 제시하였다. 다만 지방재정의 균형적 발전을 위하여 제시되었던 □지방재정발전위원회□에 대한 언급이 없음을 지적한다. 구체적인 사항은 다음 절에서 논의하였다.

나. 지방분권 모형에 의한 평가

상기와 같은 의의를 갖는 지방분권 개혁이 소기의 목적을 달성하기 위해서는 지방분권의 결과로 인한 지방정부의 정치행정권한과 재원이 지역의 사무처리능력을 제고하는 것이어야 한다. 지역의 민주주의와 지방정부의 효율성을 제고하는 방향으로 기여하여야 한다. 이를 위해서는 지방분권의 내용이 이상적 분권모형에 맞추어 충실한 것이어야 한다.

이상적 분권모형에 따라 평가할 경우 단체자치의 관점에서 권한의 이양과 사무의 재배분정도, 중앙정부의 관여정도, 재원의 이양정도 등이 평가되어야 한다. 주민자치의 관점에서 볼 때 자주결정권의 확대정도, 즉 주민참여의 정도가 평가될 수 있다. 양자의 중복적 관점에서 볼 때 지방정부의 행정체제와 지방분권 개혁의 논의 방법 등이 평가되어야 한다.

이런 관점에서 종합하여 볼 때 참여정부의 분권 로드 맵은 비교적 충실한 내용을 담고 있다고 판단된다. 단체자치의 관점에서 11개의 과제가 제시되어 중앙정부의 정치행정권한이 획기적으로 지방으로 이양될 것으로 예상된다. 구체적으로 자치교육, 자치경찰, 특별지방행정기관의 통□폐합 문제를 개별적 이슈로 분류하여 사무 재배분의 의지를 확고히 하였다. 정부간 관계에 있어서도 지방정부의 국정참여를 제시함으로써 관계변화를 시사하고 있다.

재정분권에 대해서도 구체적인 대안을 제시하고 있다. 지방교부세율의 인상, 국세와 지방세의 재조정, 지방교부세 산정방식의 개선 등을 제시함으로써 일본도 마무리하지 못했던 재정분야의 개혁안을 발표하였다.

주민자치의 관점에서도 획기적인 발전이 기대된다. 주민 직접참정제도의 획기적인 개선과 함께 시민사회의 구축을 위한 제도개선안 등은 향후 실행될 경우 지방자치의 토대로서 지방자치의 발전에 크게 기여할 것으로 판단된다. 지방의정의 활성화 방안, 지방선거제도 개선안 등도 종합적으로 지방정부의 자치능력을 제고하는데 크게 도움을 줄 것이다.

상기의 내용은 정부인수위원회의 활동에서부터 분권 로드 맵이 발표될 때까지 참여정부의 지방분권 개혁에 대한 구상을 종합적으로 집대성한 것이다. 구체적 개혁과제의 실천 일정까지 제시함으로써 개혁의 현실감을 높여주고 있다. 이런 관점에서 평가할 때 참여정부의 분권 로드 맵은 이상적 분권모형을 상정하고 있다고 판단된다.

Ⅵ. 분권 로드 맵의 문제점과 제언

1. 지방분권 추진 로드 맵의 성격과 내용과 관련된 문제점

가. 분권 로드 맵의 법적 성격과 효력

참여정부는 대통령 선거기간의 공약과 정부인수위원회의 활동을 거치면서 산발적으로 제시되었던 지방분권 개혁안을 분권 로드 맵을 통하여 이상적 분권모형을 제시하였다. 분권 로드 맵은 개혁과제의 구체적 실행일정까지 제시함으로써 지방분권 개혁에 대한 국민적 기대감을 높여주고 있다.

그러나 여기서 지적할 수 있는 것은 분권 로드 맵의 법적 성격이다. 정확하게 표현하면 분권 로드 맵은 대통령 자문기관인 정부혁신지방분권위원회가 대통령에게 제출한 보고서이다. 따라서 참여정부의 확정적인 정책이라고 말할 수 없다. 참여정부가 향후 추진하는 것이 바람직하다고 판단한 자문기구의 의견이라고 할 수 있다. 정부혁신지방분권위원회는 자문기관이기 때문에 지방분권 개혁을 추진할 집행력을 갖고 있지 않다.

이러한 분권 로드 맵의 법적 성격 때문에 실제로 참여정부가 추진할 지방분권 개혁의 내용과 일정이 분권 로드 맵과 일치하지 않더라도 어떠한 제재조치를 취할 수 없다. 지방분권 개혁의 주체들에게 법적으로 강제할 기속력도 갖고 있지 않다.

일본의 지방분권 개혁은 1993년 중□참의원에서 제3차 임시행정개혁추진심의회의 □규제완화와 지방분권의 중시□라는 보고서를 토대로 □지방분권의 추진에 관한 결의(決議)□를 중심으로 발전되었다. 내각책임제를 채택하는 일본의 경우 내각의 결의(決議)는 모든 부처를 기속하는 법적효력을 갖는다. 영국은 정부의 개혁방안을 백서(White Paper)라는 형식으로 발표한다. 백서는 관계자의 의견을 수련한 후 정부의 공식적 정책으로 채택되는 것을 전제로 하고 있다.

영국과 일본의 예와 참여정부의 분권 로드 맵을 비교하면 자칫 분권 로드 맵이 사상누각이 될 가능성이 높다. 분권 로드 맵의 내용과 일정이 제도적으로 보장되는 법적 후속조치가 시급하다.

나. 분권 로드 맵의 내용상의 문제점

1) 지방분권 개혁의 추진체제

지방분권 개혁의 추진은 고도의 행정적□정치적 성격을 띠고 있다(김순은, 2001b). 행정적인 관점에서 보면 지방분권 개혁은 고도의 전문성을 요구하고 있어 전문가의 심층적인 연구가 요구되는 분야이다. 정치적인 관점에서 보면 지방분권 개혁은 정책당사간의 이해관계가 대립되어 정치적 협상과 설득 등이 요구된다(김순은, 2003a).

따라서 지방분권을 실질적으로 추진하는 추진체제의 중요성이 무엇보다도 강조되어야 한다. 일본의 제1차 지방분권 개혁의 성공요인 중의 하나에 효율적인 지방분권 추진체제의 구축이 포함된다는 것이 추진체제의 중요성을 실증적으로 입증하고 있다(김순은, 2003c).

참여정부의 분권 로드 맵에서는 지방분권 개혁의 추진과 관련된 역할분담을 논의하고 있다. 대통령은 정부혁신지방분권위원회의 자문을 얻어 지방분권 정책의 방향을 제시하고, 구체적 실천전략을 제시하는 역할을 맡게될 전망이다. 국회, 시민단체, 언론은 제도화, 법제화, 개혁의 협력, 여론형성을 주도할 역할이 주어질 전망이다. 지방정부와 지방4대 협의체는 지방분권 정책의 지지기반을 구축하고 정부혁신지방분권위원회와 협력체제를 구축할 역할이 주어질 전망이다. 중앙의 관련부처는 연구기관의 협조를 얻어 정책 및 제도연구와 실행계획을 수립할 역할이 주어질 전망이다.

향후 지방분권 개혁논의가 본격화되면 일본의 사례에서 볼 수 있듯이 분권개혁의 실행계획이 매우 중요하다. 일본은 1998년 지방분권추진위원회의 권고를 토대로 지방분권추진계획을 내각에서 결의하였다. 그런데 분권 로드 맵에 따르면 실행계획의 수립을 관련부처에 위임하고 있다. 지방분권 개혁에 대하여 여러 가지 측면에서 소극적이며 염려적인 입장을 견지하고 있는 중앙부처가 적극적인 실행계획을 작성할지는 미지수이다.

실행계획을 중앙부처에 위임하기 보다는 일본의 예에서 보듯이 효율적인 지방분권추진체제를 구축하여 지방분권추진체제에 위임하는 것이 바람직할 것이다. 우리나라에서도 1999년부터 지방이양추진위원회가 구성되어 중앙행정권한의 지방이양을 추진하였다. 그런데 지방이양추진위원회가 여러 면에서 문제점을 안고 있어 효율적인 지방이양을 하지 못하였다는 평가이다(홍준현, 2000; 김순은, 2001a; 김성호, 2000, 2003). 과다한 위원의 수, 위원들의 전문성 부족, 국회와의 연계성 부족, 지방분권에 대한 마이드가 없는 위원의 임명 등등이 주요한 문제점으로 지적되었다.

지방분권 추진체제를 구축하는 방안으로 2가지를 제안할 수 있다. 기존의 지방이양추진위원회를 활용하는 방안을 우선 제안할 수 있다. 이 경우 상기의 문제점을 토대로 지방이양추진위원회의 조직을 개편하여야 한다. 국회와의 연계성을 강화하기 위하여 국회의 추천위원, 분권지향적인 인사를 위한 지방4대 협의체의 추천위원, 대통령 추천위원 등으로 구성되는 10명 내외의 위원으로 새로운 지방이양추진위원회를 구성하여 추진할 수 있다.

참여정부의 개혁의지를 확고히 한다는 측면에서 기존의 지방이양추진위원회를 폐지하고 새로운 지방분권위원회(가칭)를 구성할 수도 있을 것이다. 이 때에도 상기에서 언급한 인사들로 구성되어야 한다.

2) 지방정부의 행정체제

앞 절에서도 논의하였듯이 지방분권 개혁의 주요 대상으로 지방정부의 행정체제를 빼 놓을 수 없다. 일본에서는 지방분권 논의가 제기될 때마다 도주제, 연방제, 광역연합제, 특별시제, 시정촌합병론 등 지방정부의 행정체제가 중요한 이슈가 되어 왔다. 향후 추진될 제2차 지방분권 개혁에서는 도도부현의 개혁, 즉 도주제가 가장 중요한 개혁적 이슈가 될 전망이다(新川, 2003).

유럽의 경우 광역지방정부가 점차 국가의 역할을 인수하는 차원에서 논의가 진행되어 왔다. (Sharpe, 1993). 영국도 이에 동조하여 지방분권 개혁과 광역지역정부의 창설을 연계하여 추진하고 있다(Office of Deputy Prime Minister, 2002).

우리나라에서도 향후 지방분권 개혁이 순조롭게 진행될 경우 지방정부의 자치역량을 강화한다는 차원에서 지방정부의 행정체제를 재검토할 필요가 있다. 우리나라에서도 다양하게 행정체제의 개편에 대한 논의가 있었다. 이를 토대로 지방분권 개혁의 지향점으로서 이상적인 행정체제를 제시하여야 한다.

이상적인 행정체제에 대한 정책안이 없다보니 광역지방정부와 기초 지방정부간의 관계도 소홀히 처리되는 문제점을 내포하게 되었다. 기능배분에 있어서는 보충성의 원칙을 강조하고 있지만 재원관계, 행정관계 등에 대한 모형이 제시되지 못하였다.

3) 중앙정부와 지방정부간의 관계 정립

지방분권 개혁의 중요한 과제 중의 하나는 중앙정부와 지방정부와의 관계를 재정립하는 것이다. 일본의 제1차 지방분권 개혁이 중앙정부의 관여 축소에 초점을 두었다는 것이 그러한 것을 적절히 입증하고 있다(김순은, 2003c; 西尾, 1999; 木村, 2001).

분권 로드 맵에서는 정부간 비협력적 행정문화, 중앙정부와 지방정부간의 일방적 의사전달 체제, 중앙정부와 지방정부 사이의 협의채널 부족 등을 인정하고 있다. 이를 시정하고 중앙정부와 지방정부간의 협력체제를 강화하기 위하여 지방정부의 국정참여를 확대하고 지방4대 협의체의 기능을 강화할 것을 제시하였다.

그럼에도 불구하고 우리나라의 중앙정부와 지방정부간의 관계가 상하□종속의 관계라는 것은 외면하고 있는 듯하다. 제도적으로 중앙정부는 지방정부에 대하여 취소□정지권, 직무이행명령권, 대집행권, 일반적 감독권에 근거하여 일방적으로 지방정부를 지도□감독하고 있다. 지방정부를 통치주체라고 보기보다는 중앙정부의 하부행정기관으로 인식하는 제도와 관행이 지방정부의 자율성을 해치고 있다(김순은 외 2, 2003).

향후 지방분권 개혁은 중앙정부와 지방정부와의 관계가 외국의 사례와 같이 수평□대등의 관계라는 인식위에 진행되어야 한다. 지방정부도 주민주권의 토대위에 수립된 통치주체라는 전제하에 서로 상이한 역할과 기능을 가진 통치주체들이 공동의 목적을 위하여 협력하는 협력체제를 구축하는 것이 지방분권 개혁의 내용이 되어야 한다. 이러한 협력체제의 구축이 국가의 경쟁력과 지역의 경쟁력을 위하여 필요하다.

4) 추진일정상의 문제점

참여정부의 분권 로드 맵의 일정을 보면 모든 개혁이 5년 후에 마무리되는 것을 예정되어 있다. 참여정부는 5년 후의 우리나라를 분권형 선진국가로서 변모시킬 계획이다(정부혁신지방분권위원회, 2003). 충분한 자치권과 자주적 재정을 갖춘 지방정부를 중심으로 문제가 해결되는 지방정부 중심의 국가를 계획하고 있다. 이러한 지방정부는 신뢰받는 지방의정과 주민에 대하여 책임을 지는 정부, 중앙과 상호협력적 관계를 갖는 정부가 될 것이다. 이러한 구상은 참여정부가 제시한 20개의 분권 과제가 성공적으로 마무리되었을 때 가능할 것이다.

그런데 이미 영국과 일본의 사례에서 보았듯이 지방분권 개혁은 험난할 길이다. 행정적으로 고도의 전문적 분석과 연구를 요하는 복잡다단한 사안이고 정치적으로 정책 당사간에 견해의 대립이 첨예한 사안이다(김순은, 2001a). 국민의 정부에서도 분권형 국가의 설립이 추진되었지만 99년부터 2003년 현재까지 989건의 행정사무를 발굴하는데 그쳤다.

참여정부는 몇 개의 과제를 제외하고는 2004년, 2005년까지 분권개혁이 제도적으로 마무리되는 것으로 예정되어 있다. 2-3년이란 기간은 지방분권 개혁을 논의하는데 그리 길지 않은 기간임을 강조하고자 한다. 왜냐하면 지방분권 개혁은 민주적 절차에 따라 이루어져야 하기 때문이다(김순은, 2003a).

다. 분권 로드 맵 작성과정의 문제점: 의견수렴 미약

정당한 개혁은 정당한 절차를 거쳐야 한다. 아무리 정당한 내용을 담은 개혁이라도 절차가 정당하지 못하면 국민들로부터 외면당하게 됨은 역사 속에서 되풀이되어 왔다. 민주주의가 발전된 국가일수록 모든 개혁은 민주적 절차를 거쳐 이루어지고 있다. 지방분권 개혁의 경우도 예외가 될 수 없다.

영국의 지방분권 절차는 전문가의 연구, 백서의 발간, 이해 관계자의 청문회 등을 통하여 이루어진다. 지역주민의 주민투표에 의하여 결정되기도 한다. 영국의 지방분권 개혁의 경우 백서가 발행된 후 2년여에 걸쳐 의견수렴을 거친다.

일본의 지방분권도 지방분권추진위원회의 전문적 연구에 기초한 중간보고, 각종 권고안 등이 발표전에 이해 당사간의 의견을 수렴하는 과정을 거쳤다. 1999년 완료된 지방분권은 5년여에 걸친 작업의 산물이었다(김순은, 2003a. p. 77).

이런 점을 감안할 때 참여정부의 분권 로드 맵은 지역의 의견수렴을 소홀히 한 것으로 보인다. 시장군수구청장협의회의 건의문과 시도지사협의회의건의문이 제출되었지만 정부혁신지방분권위원회가 적극적으로 지역의 의견을 수렴하겠다는 의지는 크지 않았던 것으로 판단된다. 지방분권 개혁은 집권적인 방식이 아니라 분권적인 방식으로 진행되어야 할 것이다.

2. 전략적 분권모형의 필요성

앞 장에서 논의한 이상적 분권모형에서 우리나라의 지방분권 추진이념을 찾아야 함은 이론의 여지가 없다. 그러나 지방분권 개혁은 지방분권을 지지하는 분권파와 지방분권을 염려하는 분권염려파간에 정치 게임을 거쳐야 한다. 국가와 지방의 경쟁력 강화, 지역복지의 증대, 자원의 효율적 사용, 세계화의 효과적 대응을 위하여 지방분권은 피할 수 없는 국정과제라고 믿는 세력과 지방정부의 역량부족을 이유로 급속한 지방분권을 염려하는 그룹이 상존하고 있다.

지방분권 개혁의 내용은 지방분권주의자와 분권염려파간의 협상에 따라 좌우된다. 국민의 정부 4년간의 행정사무 이양과정과 1990년 일본의 제1차 지방분권 개혁이 실증적으로 지방분권의 정치적 특성을 보여주고 있다(김성호, 2002; 書尾, 2002).

지방분권의 정치적 특성을 감안할 때 지방분권 개혁에 임하는 지방분권주의자들은 전략적 모형을 준비할 필요가 있다. 일본의 경우 지방분권주의자들이 전략적으로 협상에 임하여 나름대로의 성공을 거두었음은 주지의 사실이다(김순은, 2003c). 다음과 같은 전략을 제언한다.

가. 지방분권 논의의 차별화 전략

1) 단기적 과제전략

현재 단체자치의 관점에서 보면 지방정부의 자주권은 중앙정부가 제정한 법령의 범위 내에서만 인정되고 있다. 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우에는 구체적인 법령의 위임이 있어야 한다.

지방정부의 자율성이 저해되는 엄격한 법규정의 해석은 국민국가의 존속이 필요했던 시대에는 필요했었다하더라도 다양성이 요구되는 세계화시대에는 지방정부의 창의성을 해치고 있다. 결과적으로 국가는 물론 지방정부의 경쟁력을 해치고 있다고 보인다.

단기적인 관점에서 지방자치 관련 법제도의 개선이 이루어지기 전이라도 지방정부의 창의성이 존중되는 법해석이나 주민자치의 이념이 구현되는 분위기를 조성하는 전략이 필요하다. 주민자치의 관점에서 적극적으로 주민참여를 유도하는 지방의 가버넌스 개혁은 굳이 중앙정부의 법령제정이 전제되지 않고도 가능할 것이다. 지역의 주요사안을 주민투표에 부의하는 방안, 지역의 선출직 공무원에 대한 주민소환제도의 검토, 지방정부의 책임성을 제고하기 위한 주민감사청구제도의 보완, 지방정부의 정책결정 과정에 주민이 참여하는 방안 등은 지방정부의 자율권에 기초하여 조례로 제정하여도 무방할 것으로 보인다.

이외에도 지역의 공해, 환경문제에 대한 창의적 정책개발도 상위 법령의 근거없이도 가능하다는 자치권에 대한 새로운 해석이 요구된다. 일본의 초과조례나 강화조례(橫□乘□)가 우리에게 좋은 시사점이 되고 있다(최우용, 2002). 1960년대 일본의 정책적 지방분권이 이러한 점에서 우리에게 많은 참고가 된다(김순은, 2003c).

2) 중기적 전략과제

1-2년의 기간이 소요되는 중기적 전략과제는 지방자치법의 개정만으로 지방정부의 자율성을 제고할 수 있는 분야를 선정하는 것이다. 지방자치법 개정차원의 논의가 될 수 있다.

자주입법권의 강화를 위한 지방자치법 제15조(조례), 제20조(조례위반에 대한 과태료), 자주행정권의 강화를 위한 지방자치법 제9장 국가의 지도감독, 자주재정권 강화를 위한 제115조 (지방채무 및 채권관리), 제126조(지방세), 자주조직□인사권 강화를 위한 제101조 (부지사□부시장□부군수□부구청장), 제102조 (행정기구), 제103조 (지방자치단체의 공무원), 자치의정의 강화를 위하여 제32조 (의원의 의정활동비), 제82조 (사무처등의 설치), 제83조 (사무직원의 정원과 임명) 등을 개정할 수 있을 것이다.

주민참여의 활성화를 위하여 제13-2조 (주민투표), 제13-3조 (조례의 제정 및 개폐청구), 제13-4조(주민의 감사청구)를 개정하고 주민소환규정을 신설할 수 있을 것이다. 그 외에 행정입법을 축소하는 방안도 여기에 속한다.

3) 장기적 전략과제

다수의 법률에 관련되어 있거나 헌법의 개정을 요하는 과제는 장기적 전략과제로 분류할 수 있다. 다수의 법률에 걸쳐있는 기관위임사무의 폐지, 자치교육, 자치경찰을 포함한 행정기능의 재배분, 지방정부의 재정권 강화, 그 외 헌법적 차원의 논의가 여기에 속한다.

기관위임사무의 폐지와 자치교육, 자치경찰을 포함한 행정기능의 재배분, 지방정부의 재정권 강화는 정책 당사간에 격렬한 논란이 예상되는 정책과제이다. 행정적인 관점에서 충실한 연구분석을 전제로 논의가 진행되어야 할 과제들이다.

장기적으로 헌법의 개정을 통하여 지방자치의 본질이 구현되는 전략도 검토하여야 한다. 단체자치의 전통이 강한 우리나라에서 지방자치의 본질이 보장되는 헌법의 개정은 많은 논란을 정리하는 최상의 방법이 될 수 있다.

헌법 제40조의 입법권은 국회에 속한다는 규정을 입법권은 국회와 지방의회에 속한다는 것으로 개정하여야 할 것이다. 헌법 개정 전이라도 지방의회도 주민의 대표기관으로서 지방법(조례)을 제정할 수 있는 것으로 해석하는 것이 주민자치의 이상에 충실할 것이다. 이렇게 해석할 경우 헌법 제13조 1항의 죄형법정주의, 제59조의 조세법률주의, 제37조 기본권 제한의 법률유보 등의 이슈도 자동적으로 해결될 것이다. 장기적으로는 이들 헌법의 조항을 지방의회의 권한을 고려하여 개정하여야 할 전략과제이다.

나. 지방분권 추진의 전략적 분권모형의 필요성

1) 우선 추진과제의 선정

전쟁 또는 혁명 등의 과격한 시대적 상황이 아닐 때의 개혁은 많은 시간과 노력이 소요된다. 혹자는 개혁이 불가능하다고도 한다(Osborne and Gaebler, 1992; Olson and Peters, 1996). 이런 점을 감안할 때 참여정부가 발표한 분권 로드 맵의 내용대로 지방분권 개혁이 순조롭게 진행될 것으로 믿는 것은 무리이다. 지방분권 개혁의 정치적 특성 때문이다(김순은, 2003a, 2003c).

앞 절에서 논의한 바와 같이 단기적 과제와 일부의 중기적 과제는 비교적 논란이 적다고 보여지는 데 반하여 지역주민들의 체감지수는 높지 않을 것이다. 참여정부가 약속한 바와 같이 지역주민들이 실감할 수 있는 지방분권 개혁이 되기 위해서는 장기적 과제가 현실로 이루어져야 할 것이다. 이런 관점에서 볼 때 참여정부는 단□중기적 과제의 추진과 더불어 자치교육이나 자치경찰을 중점과제로 추진하는 전략이 바람직할 것으로 보인다. 참여정부의 분권 로드 맵의 내용대로 2005-2006년도에 어떤 과제보다도 자치교육과 자치경찰의 개혁이 달성되도록 최선의 노력을 다한다면 지역주민들이 체감할 수 있는 분권개혁이 될 것을 판단된다.

우선 추진과제의 선정은 참여정부의 분권 로드 맵에서도 밝힌 전략이기도 하다. 그런데 분권 로드 맵에 따르면 20개의 모든 과제가 우선 추진과제로 보인다는 문제점을 안고 있다.

2) 정부혁신 차원에서의 추진

지방분권 개혁논의가 본격적으로 진행되면 분권세력과 분권염려파간에 적지 않은 정치적 마찰이 예상된다. 중앙정부의 국회의원, 중앙공무원, 중앙언론이 적지 않게 지방정부의 자치능력 등을 근거로 지방분권 개혁을 염려할 것으로 보인다. 분권염려파를 설득하거나 분권개혁에 동참할 것을 요구하는 수단으로 거시적인 정부혁신의 차원에서 지방분권 개혁을 추진한다는 전략이 구사되어야 한다.

세계화에 따라 중앙정부의 새로운 역할과 글로벌 스탠다드가 요구되고 있고, 신공공관리론에 따른 작은 정부의 실현이 구체화되고 있다. 규제완화를 통한 경제의 활성화도 중요한 과제이다. 중앙정부 레벨의 정치□행정의 부패가 혁신을 통하지 않고는 해결될 수 없는 상황에 있다는 것은 주지의 사실이다.

참여정부는 세계화의 요구에 의한 새로운 중앙정부, 신공공관리론에 기초한 작은 정부의 실현, 깨끗한 정부의 실천, 행정규제완화 등을 구현하는 전략의 하나로 지방분권 개혁을 채택하여야 한다. 1980년 이후 일본의 지방분권 개혁이 이러한 전략에 기초하였음은 좋은 선례가 되고 있다.

) 자세한 논의는 필자(2003c)의 □일본 지방분권의 성공요인□을 참고바람.

참여정부도 이러한 취지 하에 대통령 자문기구의 명칭이 □정부혁신지방분권위원회□라고 명명되었다고 본다. 중앙정부의 공무원들을 지방분권 개혁에 동참시키기 위한 전략으로 거대한 정부혁신 프로그램을 개발하고 이러한 프로그램을 가지고 중앙공무원과 지방분권염려파를 설득하여야 한다.

3) 지방자치의 본질을 구현하는 계속적 개혁사업으로 추진

상기에서 논의하였듯이 향후 5년간 분권 로드 맵의 내용대로 개혁이 이루어지지 않을 가능성도 있다. 그렇다하더라도 분권 로드 맵은 파기되어서는 안된다. 이상적 분권모형의 관점에서 보았을 때 비교적 충실한 내용을 담고 있기 때문이다. 5년후 새로운 정부가 출범하여 새로운 지방분권 개혁안을 제시한다하더라도 내용에 있어서는 커다란 차이가 있을 수 없을 것이다.

이런 점을 감안할 때 향후 지방분권 개혁은 지방자치의 본질을 수호한다는 기본적 철학 하에 정권을 넘어 지속적으로 추진되는 사업으로 발전시켜야 할 것이다. 제1차 지방분권 개혁은 마친 일본이 제2, 제3의 지방분권 개혁을 준비하고 있다는 것은 우리에게 시사하는 바가 크다(김순은, 2003c; 新川, 2003; 西尾, 2003).

지방자치의 본질이 보장되는 지방분권 개혁의 계속적 추진을 제도적으로 보장하기 위하여 지방분권기본법의 제정도 필요할 것으로 보인다. 지방분권기본법에서는 정권을 초월하는 지방자치의 본질, 지방분권의 추진이념, 추진과제와 추진체제 등이 포함되어야 할 것이다.

4) 지방분권 개혁의 민주적 전략 중시

종종 개혁의 프로그램들이 절차적 이슈가 장애가 되어 실현되지 못하는 경우가 있었음은 역사가 입증하고 있다. 자유 민주주의의 체제하에서는 정책내용의 정당성 못지않게 절차의 민주성이 존중되어야 함은 이론의 여지가 없다. 지방분권 개혁이 중앙정부가 리드하는 집권적인 방식이 아니라 지역의 의견이 존중되는 분권적인 방식으로 진행되어야 함은 외국의 사례에서 발견할 수 있다.

영국의 지방분권 개혁이 지역의 분권안을 전적으로 수용하는 방식으로 채택되었다. 일본의 제1차 분권개혁에도 지방정부의 의견이 존중되었다. 지방분권추진위원회의 활동기간 동안 위원회의 위원 및 전문위원들이 전국을 순회하면 지방의 의견을 수렴하였음은 우리에게 시사하는 바가 크다. 참여정부가 분권 로드 맵에서 강조한 국민적 공감대 형성은 같은 맥락으로 이해될 수 있을 것이다.

Ⅶ. 결  론

대통령 선거기간 동안 지방분권에 적극적인 태도를 보였던 참여정부가 지방분권 개혁의 청사진으로서 분권 로드 맵을 발표하였다. 분권 로드 맵은 지방분권의 구체적 정책과제와 함께 개혁 추진일정까지 포함하여 대단히 획기적인 계획안으로 평가할 수 있다.

분권 로드 맵의 내용을 분석하면 참여정부가 지향하는 지방분권 개혁은 이상적 분권모형에 기초하였다고 판단된다. 분권 로드 맵의 내용대로 분권개혁이 이루어지면 분권 로드 맵에서 명시하고 있듯이 분권형 선진국가로서의 국가통치구조가 수립될 것으로 보인다.

그와 같은 기대에도 불구하고 분권 로드 맵에 대한 문제점들을 지적하지 않을 수 없다. 행정적으로 복잡하고, 정치적으로 이해관계가 첨예한 지방분권 개혁을 역동적으로 추진할 추진체제가 불명확하다는 것이 가장 큰 문제점으로 지적할 수 있다. 일본의 제1차 분권개혁의 성공이 분권적 인사로 구성된 효율적인 지방분권추진위원회의 구성과 활동에 있었다는 것은 우리에게 시사하는 바가 매우 크다.

참여정부가 제시한 분권개혁안들이 향후 5년 안에 모두 이루어질 것으로 믿는 사람은 많지 않을 것이다. 참여정부의 정책의지가 없어서가 아니라 5년이라는 기간이 분권의 모든 이슈를 정리하기에 충분하지 않기 때문이다. 지역의 의사를 포함하여 민주적 절차가 존중되어야 하는 고도의 정치적 특성을 지니고 있는 개혁이기도 하기 때문이다.

전략적인 차원에서 지역주민들이 실감할 수 있는 개혁을 위하여 참여정부의 기간 내에 반드시 달성할 과제를 선별하는 것이 필요할 것이다. 그 외의 과제는 다음의 정부가 계속적으로 이어갈 수 있도록 제도적 장치를 마련하는 것도 참여정부의 훌륭한 위업으로 평가받을 수 있다.

향후 참여정부가 추진할 지방분권 개혁이 분권의 실체적 내용에서 뿐만 아니라 절차적인 민주성의 차원에서 긍정적으로 평가받아야 할 것이다. 아울러 현 세대를 위한 개혁이 아니라 다음 세대를 위한 개혁이 되어야 할 것이다.

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金順殷 : 서울대학교 법과대학 학사. 서울대학교 행정대학원 석사. 정치행정학 박사('91년 Kent State University, Factors Affecting Implementation Effectiveness: A Study of Community Development Block Grant Implementation). 동의대학교 연구교류처장, 대외협력처장 역임. 현재 사회과학부 교수. 주요 관심분야: 지방자치, 지방의회, 정책집행, 지방□도시행정, 비교행정. 주요저서: □지방분권과 지방정부의 혁신□, □대도시 정치행정체제의 개혁□, □지방자치의 쟁점과 과제□, □신행정학□ (공저). 주요논문: □지방정부의 성과제고를 위한 영국과 일본의 개혁사례 비교분석,□ □21세기를 대비한 대도시 정치□행정체제의 개혁,□ □영국의 행정조직 및 관리개혁에 관한 연구: Next Steps 프로그램을 중심으로,□ □Q 방법론의 이론적 배경과 비판적 고찰□ 등. 학회활동: 한국지방정부학회 편집위원장 역임. 현 한국지방정부학회 부회장, 한국지방자치학회 이사. 캠브리지대학교(□95), 런던정경대학(London School of Economics and Political Science, '98), 와세다대학교(□00), 객원교수 역임. <E-mail: sekim@dongeui.ac.kr/논문접수일:2003.7.16/심사완료일:2003.8.14>