해양수산행정 통합효과의 시차적 해석*

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름) : 135∼154

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* 본 논문은 2003학년도 한국행정학회 하계학술대회 발표논문을 수정 보완한 것이다. 논문발표와 심사과정에서 유익한 논평을 해주신 분들에게 진심으로 감사를 드립니다.

An Interpretation on the Administrative Integration Effect of Maritime Affairs & Fisheries in terms of Time Lag Approach

김 창 수(부경대학교 행정학과)

본 논문은 1996년 8월 8일 통합해양행정기구인 해양수산부가 출범한 이후 해양행정과 수산행정의 통합효과의 의미를 이해하고 해석하기 위해 연구되었다. 왜 우리 정부는 너무 쉽게 신설조직의 존폐를 결정하는가에 대한 하나의 해석인 것이다. 통합사실 자체도 통합효과를 이해하는 중요한 원인변수이지만, 통합의 성숙시간이라는 시간개념을 원인변수로 고려하지 않으면 통합효과를 축소하거나 왜곡시킬 수 있음을 확인할 수 있었다. 나아가 이해관계자들의 인지의 빠르기 차이도 기능갈등과 통합효과의 오해의 원인으로 작용하고 있었다. 이러한 시차적 해석모형을 확장하면 정책현상을 이해할 때 결정시간과 집행시간을 함께 고려하면서 변화의 속도와 폭을 조절할 수도 있고, 느림의 지혜를 발휘할 수 있게 된다.

주제어 : 해양수산행정, 통합효과, 성숙시간, 시차적 해석

Integration Effect, Maritime Affairs & Fisheries Administration, Time Lag Approach

Ⅰ. 서  론

정권교체기가 되면 항상 □해양수산부 폐지론□이 떠오른다. 1996년 8월 8일 출범한 해양수산부는 1998년 정권교체기에 해체위기를 맞았다가 구사일생으로 살아남은 부처이다. 당시 정부인수위원들은 한결같이 해양수산부 통합을 정당화할 가시적 성과를 요구하였다고 한다(해양수산부 관련인 면담, 2002. 8). 그러나 탄생한지 채 3년도 되지 않아 생성기에 막 움을 터뜨린 부처에 대해서 가시적 성과를 요구하는 것은 지나치게 성급한 감이 없지 않았다. 해양수산행정의 통합을 원인변수로 보고 통합의 효과를 결과변수로 본다면 원인변수의 성숙기간과 변화과정을 고려하지 않은 결과변수의 평가로 인과관계 고려에 있어 문제점을 드러낸 것으로 볼 수 있다.

이는 해양수산부의 사례에 국한되지 않는다. 신설부처들은 2002년 후반기로 접어들면서 자신들의 부처가 소위 □살생부□에 오르지 않았나 노심초사하는 기운이 역력했다. 정권교체기뿐만 아니라 고위정책결정자만 바뀌면 제도나 정책의 내용이 대폭 수정되고 변경된다. 기존제도나 정책의 성숙기간을 기다리지 않는 것이다. 이런 가운데서 신설부처들은 장기적인 계획에 따라 합리적으로 대응하기보다는 정치적인 대응에 촉각을 곤두세우기 쉽다.

해양수산행정 통합효과의 시차적 해석

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름)

따라서 본 연구는 해운항만조직과 수산조직의 통합효과를 객관적으로 분석하고자 하는 측면도 있지만, 정권교체기에 너무 쉽게 부처의 존폐를 결정하는 정책결정과정이 자칫 □교각살우의 우□를 범할 수도 있음을 환기시키기 위한 목적으로 연구되었다. 구체적으로 1996년 8월 8일 부처통합 이후 해양수산부 통합의 효과를 시차적 접근방법을 적용하여 분석하고 해석하고자 하는 것이다. 무엇보다 신제도의 도입이나 조직의 통합이 행정의 성과를 가져온다는 인과가설을 검증하려면 성숙기가 될 때까지 기다려야 하며(정정길, 2002b: 267), 섣불리 제도의 수정이나 조직의 폐지를 논의해서는 안 된다는 인식에 바탕을 두고 있다.

본 연구는 연구자가 2002년 6월부터 12월까지 해양수산부 조직진단과정에서 관련인들과 심층 면담한 결과를 해석하는 방법을 취하고 있다. 따라서 면담 대상자들과 연구자의 주관이 개입할 가능성이 매우 높은 연구이다. 그러나 King 등(1994: 34-114)은 계량적인 측정이 가능하지도 또 바람직하지도 않을 때 질적 연구를 통한 타당한 서술적 추론 및 인과적 추론(valid descriptive and causal inference)을 할 필요가 있다고 한다. 사례연구란 어떤 사회현상이 지니고 있는 특성을 집중적으로 묘사함으로써 문제해결에 도움을 주는 연구의 한 형태이다. 스키마와 메타포(schema & metaphor)를 포함하는 개념적 체계를 가진 다양한 이해관계자들과의 면담을 통해 어느 정도 일반화가 가능한 연구결과를 제시하고자 하였다(Barzley, 1993: 304-318). 더 나아가서 연구의 주관성을 어느 정도 배제하기 위하여 일반국민들과 이용자단체에 대한 설문조사결과를 제시하고자 하였다. Ritzer(1992: 373-374)는 □주관성과 의식(consciousness)의 활동들을 어떻게 연구할 것인가□라고 질문하면서, 이해와 해석이라는 현상학적 접근방법과 경험적으로 관찰 가능한 행위와 말을 연구하는 민속방법론을 제시하고 있다. 본 연구는 주로 해양수산부 공무원들의 행위와 말을 경험적으로 관찰하면서 그들의 사연을 이해하고자하는 방법론을 취하고 있다. 본 연구의 주된 시간적 범위는 해양수산부가 탄생한 1996년 이후 현재까지이다.

Ⅱ. 이론적 논의

1. 선행연구의 검토

최원일(1997)은 해양수산부를 신설하게 된 국내·외적 원인과 신생조직으로서 해양수산부가 생존의 정당성을 확보하기 위한 수단으로 활용한 상징들에 관해 분석하였다. 무엇보다 그는 해양수산부가 조직생존을 위해 조직목표의 변화, 사업의 확대, 조직내 기구의 명칭변경 및 기구의 통폐합 등의 상징들을 적극적으로 활용하였음을 밝히고 있다. 오재열(1997)은 해양수산부 신설 이후 해양수산부 내부로 통합된 조직들간의, 그리고 조직내부에서의 갈등요인과 조직간 상호보완성 제고 및 갈등해소방안을 연구하였다. 정세욱(1998)은 미국 등 주요국의 해양수산행정조직들을 비교하면서 해양수산부의 신설과 기능보강을 긍정적으로 평가하고 있다. 이종필(1999)은 우리나라 해양수산행정기구의 시기별 변화원인을 국가중심요인과 사회중심요인으로 나누어 설명하고 있다. 그는 국가의 통치이념, 해양수산행정기구의 목표와 능력 등이 국가중심요인이라고 한다. 그리고 해양수산관련 사건, 해양수산관련단체의 조직화, 언론의 태도, 해양수산관련 국제 협력관계 등은 사회중심요인이라고 한다. 강윤호(2003)는 해양수산부 조직의 탄생 및 개편의 과정과 결과를 합리적 선택이론의 관점에서 분석하였다. 특히 그는 대통령, 여야 국회의원, 각 부처의 관료집단, 이익집단의 합리적인 선택행위에 의한 조직통합과 개편의 결과가 해양수산부와 산업자원부 등 타 부처와의 관계에서 자원배분의 비효율성을 가져오고, 부처내에서도 항만국과 해운물류국 등의 업무연계의 비효율성을 가져왔다고 지적하고 있다. 이러한 선행연구들은 우리나라 해양수산부가 어떻게 단기간에 미증유의 대규모 통합해양행정기구로 발족하고, 내·외적인 위협에 대응해왔는지를 잘 설명해주고 있다.

본 연구는 이러한 선행연구들의 자양분을 먹으며, 그 연속선상에서 좀 더 근원적인 질문을 던지고자 한다. 그것은 시간의 관점에서 설명될 수 있다. 원인변수로서 시간이 작동할 수 있다는 점이다. 해양수산부가 탄생하기 전인 t-1 시점에서 객관적이고 논리적인 기준에 따라 부처신설을 논의하였는가 하는 점이다. 1980년대 말 이후 각계 각층에서 해양수산부의 필요성에 대한 다양한 논의가 있었고, 1996년 4월의 15대 총선에서 국민회의가 해양부 신설을 공약할 정도로 정치권의 논의도 활발하였다. 그리고 그것이 정치적 이유든 경제적 이유든 어떠한 이유에서건 일단 부처가 탄생하고 나면(t 시점), t+1 시점에서는 신설조직을 흔들고 목조이기보다는 조직이 뿌리를 내리고, 꽃피우고, 열매맺을 때까지 기다려야 한다는 사실을 강조할 수 있다.

) 최근 시차적 연구방법론과 사례연구들도 축적되면서 인과관계 추정의 방법을 더욱 세련시키고 개혁사례에 대한 적용가능성과 한계를 치밀하게 검토하고 있다(정정길·정준금, 2003; 최종원, 2003; 이시원, 2003; 권해수, 2003; 신종렬, 2003).

) 통합 해양행정체계의 출범은 국제적으로 1994년 11월 16일 □유엔해양법협약□이 발효되어 세계 각국의 □바다영토□ 확장과 해양개발 경쟁이 심화된 것을 배경으로 한다. 국내적으로는 세계 신해양질서 재편에 따른 국내 해양관련 산업의 경쟁력 강화가 필요한 시점에서 1996년 2월부터 한·중·일 3국이 EEZ을 선포하면서 해양행정 통합의 여건이 성숙되었다. 무엇보다 분산행정체제로는 종합적인 해양정책의 수립이 매우 어려웠고 인력과 조직·예산 등의 중복과 행정의 비능률성이 야기된 것이 해양행정의 통합요구를 촉진하였다. 이러한 국내외적 배경과 분산행정체제의 문제점 때문에 1996년 8월 8일 당시 13개 부처·청에서 분산 수행되던 해양관련업무를 일원화하여 강력한 통합해양행정체계를 구축하였다(김영평 외, 2002).

2. 해양행정과 수산행정 통합효과의 시차적 의미

많은 학자들이 제도나 조직이 생명체와 비슷한 생명주기(life cycle)를 지니고 있어 유아기, 성장기, 성숙기, 노쇠기를 거치는 것으로 이해한다(정정길, 2002b; 최병선, 1993: 192-199; Bernstein, 1955; Downs, 1967). 그러나 유기체는 반드시 사망하지만, 조직의 사망은 필연적이지 않고 자원확보에 실패하면 사망한다고 한다(Kimberly et al., 1980; Kaufman, 1991). 오히려 조직은 늙어갈수록 생존가능성이 커진다. 따라서 하나의 조직을 죽일 수 있는 가장 최선의 시기는 탄생 직후라고 지적하기도 한다(Downs, 1967). 이는 매우 통찰력 있는 지적으로 볼 수 있다. 2002년 말경에 연구자가 면담한 많은 관련인들이 2003년 정권교체시 살생부에 올렸다 내렸다 하는 부처들의 공통점은 신생부처였다.

해양수산부 고위관계자들도 조직의 생존을 위협하는 중요한 요인으로 선진외국에 통합해양행정기구가 흔치 않다는 사실과 더불어 해양수산부라는 조직이 유아기에 있다는 사실을 적시하였다(해양수산부 관련인 면담, 2002. 8). 그리고 2003년 정권교체기를 맞이하는 마음은 1998년 정권교체기에 비해 훨씬 느긋해 보였다. 이제 어느덧 성장기에 접어든 조직을 섣불리 잘라내지는 못할 것이라는 생각이 강한 것으로 이해되었다. 더구나 최근 중앙정부평가에서도 상위에 랭크되고 있었기 때문에 2003년 이후 정부조직개편에 대해 심각한 위기감을 느끼지는 않고 있었다.

사실 해양행정과 수산행정을 통합하여 운영하는 예는 흔치가 않다. 인도네시아가 우리나라 해양수산부를 벤치마킹하여 우리와 비슷한 형태를 취하고 있다. 캐나다의 수산해양부가 있지만 내용을 들여다보면 수산중심이라서 우리와 많은 차이를 보인다. 미국이 해양행정과 수산행정의 통합을 추진하고 있지만 아직 가시적인 성과는 보이지 않고 있다(김영평 외, 2002; 정세욱, 1998: 53-72). 이 때문에 해양수산부는 통합의 가시적 성과를 확실하게 제시하지 못하면 존립기반이 흔들릴 가능성을 늘 내재하고 있었던 것이다.

더구나 조직개편을 추진하는 분석가들은 늘 기능중심의 조직설계를 염두에 두었기 때문에 고객중심의 해양수산부 조직을 달갑게 생각하지 않는 것도 큰 부담이 되었다. 그러면서도 우리나라에서 정보통신부와 같이 외국에서는 보기 드문 부처를 상황에 맞게 구성하여 탁월한 성과를 보이고 있음을 반증근거로 제시하곤 했다.

무엇보다 부처존립의 정당성에 대해 늘 고민해야 하는 관련 공무원들은 부처의 본질적인 업무에 쏟아 부어야 할 에너지의 적지 않은 양을 비본질적인 부분에 쏟아야만 현실에 직면에 있었다. 산업자원부 등과의 낭비적 갈등이나 조직내부에서 해운항만관련 부서들과 수산관련 부서들의 보이지 않는 갈등과 수산과학원과 해양조사원 등 소속기관들의 기능충돌 등은 이러한 맥락에서 이해할 수 있다. 따라서 해양수산부가 막 성장기에 들어섰다는 정치적 판단이 전제될 때 통합의 효과를 시차적으로 분석하고 해석하여 □성숙시간□의 관점에서 이해할 때만이 정부조직개편은 내·외적으로 정당성을 얻을 수 있다.

) 본 연구에서 □성숙시간□(maturation time)은 좀 더 장기적인 의미를 내포하면서 때로 □성숙기간□(maturation period)으로 표현되기도 한다.

3. 시차적 접근의 이해

1) 시차적 접근의 개념

시차적 접근은 시간적 접근의 일부분이다. 이는 사회적 현상을 발생시키는 주체들이나 대상들의 속성이 변화하되, 시간적 차이를 두고 변화한다는 사실 자체가 연구되어야 할 가장 중요한 측면으로 보고 있다. 모든 사물이 시간의 흐름에 따라 변화한다는 사실에 추가하여, 이러한 변화의 속도가 사물마다 다르고, 변화속도를 인지하는 것도 사람에 느낌에 따라 다르다는 사실을 강조하는 것이다. 정태론적 인과관계와 대비되는 동태적 인과관계는 시간이 인과관계의 성격을 결정적으로 좌우하기 때문이다.

여기서 시차(time lag)란 변화시작의 시간적 차이(즉 변화순서)와 변화계속의 시간적 차이(즉 변화의 장단)를 포괄하는 개념이다(정정길, 2002c). 시차적 접근법은 시간을 중요한 설명변수로 격상시키고, 시간이 현상의 설명 및 처방에서 수행하는 역할을 규명하고자 한다(김준한, 2002). 시차적 접근법을 취하고자 할 때 시간은 다음과 같은 다양한 측면에서 논의될 수 있다.

) 시차의 시간적 시각 내지 시간적 접근을 강조할 때 초기의 □time-lag□이란 영역보다는 'time-difference'가 더 적확하다고 한다(정정길, 2002c). 그러나 학계에서 논의되는 용어의 혼란을 막기 위해서 □time-lag□으로 영역하고자 한다.

첫째, 원인변수들의 선후관계를 중요시하거나(정정길, 2002a), 결과변수와 원인변수들의 변화·성장과정이 현상에 영향을 미친다는 측면에서 시간개념의 중요성을 부각시킬 수 있다(정정길, 2002b). 가령 원인변수의 선후관계에 착안할 때 직무분석이 선행되지 않았을 때 업무전산화는 더 큰 비효율을 초래하고, 목표관리제(MBO)의 도입과 운영이 사상누각이 되기 쉽다. 수질이나 대기오염총량규제의 실시도 각종 기초데이터와 예상 문제점에 대한 충분한 분석 없이 진행될 경우 특정기업집단이나 특정 지역의 심한 반발에 무방비로 노출되고 제도도 쉽게 좌초될 가능성이 높아진다. 실제로 마산만의 경우 1988년 준설이 시작되기 전에 하수처리장이 완공되어야 했으나 1993년에 가서야 완공되면서 준설의 수질개선효과를 반감시킨 경험이 있다.

둘째, 성숙시간은 원인변수가 성숙 또는 노출·강화되는 기간인데, 이러한 성숙시간이 결과에 영향을 미친다는 것이다.

[Yt = f(Xt, t)]

이때 시간은 시차 또는 시간의 범위를 의미하며 시간의 경과가 중요한 원인변수로 작용하게 된다. 해양수산부 통합사례의 경우 t는 통합기간이 될 것이고, Xt는 통합사실, Yt는 통합의 효과가 될 것이다. 개방형임용제, 책임운영기관제도 등 정부인력과 조직운영의 효율성을 높이기 위한 제도들이 충분히 성숙되어 효과를 발휘하기까지는 어느 정도의 성숙시간이 요구된다. 초기 제도적응과정에서 문제점이 나타난다고 해서 좋은 제도를 쉽게 포기해버린다면 개혁은 있을 수 없을 것이다.

셋째, 시간적 차이로서 시간은 정책관련자들의 태도변화 속도의 차이와 정책대상집단들의 속성변화에서의 시간적 차이 및 인지상의 시차를 강조하는 것이다. 자유낙하를 하는 사람이 인지하는 □2분의 시간□은 지상의 평범한 사람이 인지하는 그것과는 확연히 다른 것이다(Brand, 1999). 이는 변화내용, 변화속도의 인지적 차이(cognitive time lag)를 강조하는 것이다. 하루가 지루해서 길다고 느낄 때, 또는 너무 즐거워서 한 시간이 짧다고 느낄 때, 우리는 '느낌'이라는 비계량적 척도를 사용한다(Eco, et al., 1999). 관련자들과 관련 요인들의 상호작용에서 발생하는 성숙시간의 인지적 차이는 독립변수로서 중요한 의미를 지닌다는 것이다. 해양수산부 통합사례의 경우 해양수산부 정책관련자들과 경쟁적인 타부처 관련자들과 정책대상집단인 이용자단체나 일반국민이 인지하는 통합효과에 대한 느낌의 차이를 이해하면 시차이론의 함의를 끌어낼 수 있을 것이다. 사실 변화속도에 대한 인지는 상황에 따라 또 사람에 따라 차이가 나는 것이 당연한 것인지도 모른다. 중요한 것은 이러한 주관적인 인지상의 시차를 관련 행위자들이 공유하고 이해하는 것이다.

) 이러한 인지상의 시차는 시간에 대한 주관적 경험을 표현하는 것으로 양적 시간에 대비되는 질적 시간(qualitative time)의 개념이다(Ancona et al., 2001).

2) 역사적 신제도주의와 시차적 접근법

역사적 신제도주의에서는 시간의 변화에 따른 역사적 맥락의 변화와 이에 따른 인과관계의 변화에 주목한다(Ashford, 1992; 하연섭, 2002). 현재의 제도적 구조는 현재의 요인에 의해서가 아니라 역사적 요인의 산물이며, 나아가 역사적 선택이 이루어질 경우 이는 미래의 선택을 특정한 경로로 제약한다고 본다. 장기간에 걸친 인간행동의 정형화된 패턴인 제도는 그 자체가 지속되는 경로의존성(path dependence)을 가지며, 때로는 의도하지 않았던 결과를 초래하기도 하고, 역기능을 수행하기도 한다(Hall & Taylor, 1996: 938; Krasner, 1988: 67-82). 이는 제도의 모습이 t 시점에서는 종속변수이지만, t+1 시점에서는 독립변수의 역할을 수행할 때 두드러지게 나타난다. 이러한 제도의 지속성은 Kuhn(1970 )이 얘기하는 □정상과학□이 진행되는 시기로 표현하기도 하는데, 역사적 전환점은 □패러다임의 전환□으로 대비시키기도 한다(하연섭, 1999: 9-36).

그러나 역사적 신제도주의에서 역사(history)와 맥락(context)의 개념은 포괄적이라서 처방적 지식을 얻기가 용이하지 않다. 개혁의 성공을 위해서 무엇을 해야 하는가를 사전에 탐색할 때는 역사와 맥락을 분해하여 의도적으로 변화시킬 수 있는 부분과 그렇지 못한 부분을 골라내고, 이에 따라 개혁전략을 수립해야 한다. 여기에 시차적 접근법의 실천적 유용성이 있다(정정길, 2002c). 시차적 접근법에서는 제도가 경로의존성을 가지는 현상을 제도의 성숙시간으로 대체한다. 새로운 제도나 조직이 탄생하여 성장할 때(t+1) t시점에서 형성된 제도와 조직이 새로운 제도와 조직의 발목을 잡고 옥죄는 현상은 새로운 제도와 조직의 성숙시간에 대한 이해의 부족에서 기인한다고 보는 것이다.

새로운 제도를 도입하여 실패하면, 제약요소로서 역사와 맥락은 설명력이 있다. 그러나 설명이 궁색할 때 최후의 도피처로서 역사와 맥락을 이용하는 경우가 있다. 이는 역사적 신제도주의가 방법론적으로 변수간의 인과관계를 맥락 속에서 설명하는 인과관계의 복잡성과 맥락성을 강조하기 때문이다. 이 역시 역사와 맥락의 지나친 포괄성과 추상성 때문이다. 따라서 이러한 역사와 맥락을 시차적으로 분해할 필요성이 있다. 한국행정개혁과 관련하여, □책임운영기관이나 개방형임용제도를 도입하여 얼마 정도를 기다려야 정착될 것인가□라는 질문에 답하기 위해서는 새롭게 형성된 제도가 기존 제도가 가지는 지속성과 긴장하고 갈등하는 측면 이외에도 □성숙시간□이라는 기다림을 이해해야 하는 것이다. 본 연구와 관련시킨다면, □해양수산부 통합 이후 통합 효과는 얼마나 지나야 극대화될 것인가□라는 질문은 도입된 제도의 평가만이 아니라 제도개선을 위해서 필수적인 지식이다. 이는 신제도주의에서 제도가 도입되어 정착되는 제도화보다는 좁은 개념으로 시간의 흐름에 따라 일정한 균형점을 향해 변화하는 성숙시간(maturation time)의 개념을 요구한다. 개혁이라는 이름으로 새로운 제도가 도입될 때 거의 모든 새로운 제도는 역사적 맥락과 정합성이 없기 때문에 성숙시간을 기다려야 하는 경우가 많다. 따라서 막연하게 맥락이라는 이름으로 제도나 정책개혁의 어려움을 지적하는 것은 한계가 있다. 시차적 접근법은 역사적 신제도주의의 경로의존성(path dependence)의 설명력의 한계를 보완하는 의미가 있다.

4. 해양수산행정 통합과 통합효과의 시차적 해석틀

원인변수가 성숙 또는 노출·강화되는 성숙기간이라는 시간은 결과에 영향을 미친다. 이때 시간은 시차 또는 시간의 범위를 의미하며 시간의 경과가 중요한 원인변수로 작용하게 된다. 해양수산부 통합사례의 경우 Xt는 통합사실이 될 것이고, t는 통합기간, Yt는 통합의 효과가 될 것이다. 그리고 관련된 다양한 행위자들의 인지상의 시차(Ct) 역시 통합효과를 해석하는 데 차이를 가져올 것이다.

[Yt = f(Xt, t, Ct)]

) 본 연구의 해석모형은 엄밀하게 조작가능한 계량모형은 아니다. 따라서 해양수산부 통합 이후 통합효과는 얼마나 지나야 극대화될 것인지 계량적으로 분석하고 증명하는 것은 본 연구의 한계에 속한다.

첫째, 결과변수의 변화역사(Yt)는 본 연구의 결과변수인 통합효과의 변화를 살피는 것이 될 것이다. 성장과정의 차이가 많거나, 상황의 차이가 심한 조직이나 기관에 대해서 현재 결과변수 상에서 비슷하다는 이유로 동일한 변화를 추구해서는 안 된다. 결과변수가 성장과정이나 변화과정의 어느 국면에 있는가에 따라 동일한 원인변수가 전혀 다른 결과를 가져올 것이다(정정길, 2002b: 261). 해양수산부는 1996년 통합 이후 현재 성장국면에 있는 것으로 판단되지만, 이해관계에 따라 인지속도의 차이가 있을 것이다.

둘째, 원인변수의 변화과정(Xt)은 통합노력의 미세한 변화를 파악하는 것이 될 것이다. 원인변수의 현재의 값이 동일하여도, 과거에 어떠한 과정을 거쳐서 왔는가에 따라 결과변수에 미치는 영향이 다를 것이라는 가설에 따른 것이다(정정길, 2002b: 264). 1955년 통합해양행정기구인 해무청이 설치되고, 1996년 재통합 이전까지 사연들을 살피게 될 것이다.

셋째, 원인변수의 성숙기간(t)은 1996년 8월 8일부터 현재까지 시간으로서 통합효과를 설명하는 중요한 독립변수의 역할을 하게 된다. 제도 도입의 초기에는 제도의 효과보다는 제도 정착에 소모되는 대가가 더욱 크지만, 일정한 시간이 흘러 새로운 제도가 완전히 정착된 후에는 새 제도의 효과가 제도 도입의 비용보다 커질 것이다(정정길, 2002b: 262). 만약 제도의 정착까지 가지 못하고 제도가 소멸될 경우에는 투입비용을 회수하기 어려울 것이다. 김대중 정부의 2차례에 걸친 해양수산부 조직개편작업은 원인변수의 성숙기간을 고려하지 못하여 여러 가지 역기능을 초래한 것으로 볼 수 있을 것이다.

넷째, 정책관련자들과 다양한 관련 행위자들의 인지상의 시차(Ct) 역시 중요한 독립변수의 역할을 할 것이다. 사실의 변화속도 상의 차이뿐만 아니라, 이를 인지하는 주체가 경험하는 인지시간상의 느낌차이도 심각한 문제를 발생시킬 수 있다는 것이다(정정길, 2002b: 270). 해양수산부 관계자들은 통합의 효과를 빨리 인지하지만, 다른 부처의 관계자들은 인지 속도가 느릴 뿐만 아니라 의도적으로 편견을 형성할 수도 있기 때문이다. 따라서 본 연구의 해석틀은 행위자들의 인지상의 시차를 고려하면서 해양수산행정의 통합효과를 동태적으로 분석하고 해석하는 모형을 갖추게 된다.

Ⅲ. 해양수산행정 통합효과의 해석

1. 통합효과의 변화(Yt)

결과변수의 변화역사(Yt)는 본 연구의 결과변수인 통합효과의 변화를 살피는 것이 될 것이다. 2002년 5월 발간된 □해양수산백서□에 의하면 해운, 항만, 해양안전 등 거의 모든 분야에서 통합해양행정의 효과가 나타나고 있는 것을 알 수 있다. 1996년 8월 8일 해운항만청, 수산청 등 13개 부처·청을 통합했을 때 기획관리관(실), 총무과 등 공통부서의 중복이 없어지면서 정원이 12% 가량 감축되었으면서도, 해양정책기능과 해양환경보전기능 등이 강화되었기 때문에 의미가 있었다.

법률안 제출권이 있는 국무위원을 갖는 부처가 되면서 연안관리법 등 통합입법이 성사되고, 법규명령인 부령제정권을 갖게 되면서 소관법령이 179건이 되어 통합효과는 가속화되었다. 예산측면에서도 전체적인 예산절감을 가져오면서도 과거 청 단위에서 수행하지 못하던 굵직한 신규사업(예: 1997년 부산가덕신항 1,117억 신규계상)에 투자가 가능해졌다. 그러면서 1998년 5월 8일 행정서비스에 대한 국민만족도 우수기관으로 선정되고, 1998년 12월 22일에는 정부기관 고객만족도 조사에서 정부부처 중 3위로 선정되었다. 해양수산부는 효율성과 민주성 측면에서 높은 점수를 받으면서 유아기에서 성장기로 접어들면서 조직을 꾸려나가고 있었던 것으로 판단된다.

1996년 통합 이후 현재까지 실증적인 자료를 바탕으로 해양수산행정 통합 전후를 비교하거나 전문가들의 의견조사에 근거하면 거의 모든 측면에서 통합행정의 효과가 나타난 것으로 평가된다. 구체적으로 <표 1>에 의하면, 첫째, 해양정책분야에서 해양수산 중장기발전전략의 수립 등이 가능해졌고, 둘째, 해양환경분야에서 해양환경관리역량이 괄목할만하게 강화되었고, 해양환경보전과 수산업의 진흥이라는 통합효과를 가져오고, 셋째, 해운정책분야에서도 외항해운정책과 연안해운정책 및 선원정책의 발전을 가져오고, 넷째, 항만정책분야에서는 항만개발계획이 대폭 정비되었고, 다섯째, 수산정책분야에서는 수산물유통구조개선과 통상협력의 강화를 가져왔고, 여섯째, 어업자원관리분야에서는 연근해어업과 원양어업의 경쟁력 강화와 기르는 어업의 육성 등을 가져왔고, 일곱째, 해양안전분야에서 해양안전 인프라를 구축했으며, 여덟째, 행정분야에서 조직, 인력, 법령, 예산, 정보화 등 모든 측면에서 통합의 효율성이 나타났다. 1996년 통합해양행정체제의 출범 이후 모든 분야에서 정책변화가 일어났는데 전반적으로 정책혁신(policy innovation)이 나타났다고 평가할 수 있다(김영평 외, 2002).

<표 1> 통합 해양행정의 시너지효과 분석결과표

분야	세 부 항 목	통 합 효 과
해양정책	해양수산 중장기발전전략 수립	OK21과 해양수산발전기본법 제정
	해양문화창달 및 해양사상 고취	해상왕 장보고 재평가 사업, 바다의 날 제정, 독도영유권강화, 해양 및 해저지명 표준화
	첨단해양과학기술(MT) 육성을 통한 해양자원개발 실용화 추진	태평양 심해저 광구개발, 이어도 해양과학기지사업 완료, 실시간 해양관측소 구축, 해양심층수 개발, 심해용 무인잠수정 개발, 해양에너지 실용화, 바다목장 조성사업, 국제기구와 해양과학기술협력 추진
	신해양산업의 창출	2010여수세계박람회 유치활동, 해양수산 벤처산업 육성, 해양관광활성화
	환경친화적 연안관리 추진	연안통합관리계획, 연안정비사업, 공유수면매립계획의 획기적 전환 추진
해양환경보전	해양환경관리역량 강화	해양환경보전종합계획의 수립, 해양환경관리법 제정 추진, 환경보전해역과 특별관리해역의 지정, 시화호 및 새만금 해양환경보전대책 수립, 해양환경관리대 운영, 해양환경국제협력 추진
	해양환경보전과 수산업 진흥의 통합효과	해양환경보전을 통한 지속가능한 수산업 영위
	해양환경보전과 연안역관리의 통합효과	해양환경중심의 공유수면매립계획의 수립
	해양환경보전과 해상교통안전의 통합효과	해양환경관리·국제해운·선박안전업무의 일원화된 행정체제를 구축하여 통합효과 극대화
해운정책	외항해운정책의 국제경쟁력 확보	규제완화를 통해 기업하기 좋은 발판 마련
	연안해운정책의 활성화	규제완화를 통한 연안해운의 활성화, 여객선 안전 확보, 남북한 교역 확대
	선원정책의 효율적 추진	선원교육과 복지고용사업의 효율적 추진

분야	세 부 항 목	통 합 효 과
항만정책	항만개발계획의 대폭적인 정비	신항만건설촉진법을 제정하고 각종 항만계획 수립
	항만투자확대 및 민자·외자유치 활성화	항만개발예산과 민자유치의 대폭 증대
	동북아 물류중심기지 구축 추진	부산·광양항을 Mega Hub Port로 적기 건설 추진
	항만운영의 민영화 및 항만공사제 도입 추진	항만운영의 효율성과 경쟁력 제고방안
	항만운송사업 규제완화 및 항만서비스 개선	항만운송사업이 경쟁력 강화 및 선박 입·출항 절차 및 서류를 간소화
수산정책	수산물유통구조 개선	수산물유통구조개선계획을 수립(□99)하고 수산물 직판매 기반조성
	수산물 품질관리 및 가공산업 육성	2000년부터 44개 품목 품질인증 제도 실시
	수산물 위생·안전관리	수산물 품질관리법을 제정, □위해요소 중점관리기준□ 신설·운영(□02)
	어업인 지원 및 후계자 육성	어업활동에 대한 자금지원 및 어업인 후계자 지원사업 확대
	수산업협동조합의 개혁	비신용사업과 신용사업 부문을 분리하고(□00.12), 강력한 구조조정 단행(□02.10)
	어촌 및 어항개발	어촌종합개발사업과 국가 및 지방어항 개발사업 추진
	수산물교역증진 및 통상협력 강화	해외시장다변화 추진(□97) 및 WTO-DDA 수산분야 협상 적극대응
어업자원관리 · 국제협력	연근해어업 경쟁력 강화	TAC제도 도입(□96), 인공어초와 수산종묘방류 사업비 증액, UN해양법 발효와 EEZ관련 국제협력 강화
	기르는 어업 육성	양식단지 조성사업 추진, 전복·진주등 고부가가치품종 양식유도
	원양어업 육성	해외어장의 안정적 확보 및 원양어선 구조조정 추진
	수산분야 국제협력	□01 현재 7개국과 양자간 어업협정을 체결하여 입어중임
	수산기술의 개발·보급	자원관리형 어구·어법 개발
해양안전	해양안전인프라 구축	국제안전관리규약(ISM Code)의 국내 도입(□98)과 전자해도 개발(□98) 등을 통해 해양안전 인프라 구축
	선박 및 해상교통안전의 통합효과	상선·어선검사기관의 일원화, 방제역량강화, 어선안전종합대책의 수립으로 어선사고 감소 달성
	해양사고 조사·심판기능 강화	해양사고 정보관리시스템 구축(□99∼□01)
	국제해사기구 협력체제 강화	IMO 총회 A그룹 이사국으로 선출(□01)
행정	조직 및 인력관리의 효율화	부 승격 이후 본부 11개과와 소속기관 11개가 감축되고, 인력도 12%가 감축되면서도 해양환경보전, 수산과학기술의 특성화
	입법활동의 활성화	부 출범당시 32건의 소관법률이 44건으로 증가하는 등 입법활동에 적극적인 참여
	예산배분의 효율성 달성	정부재정대비 예산감축에도 불구하고 과거 청단위에서 수행하지 못하던 신항만개발 등 신규사업의 추진 가능
	정보화의 효과적 추진	정보화를 통한 대국민 서비스 개선 및 업무효율성 달성

자료: 해양수산백서(2002)의 내용을 정리

물론 해양수산부는 현재 우리나라 수산업의 침체, 특히 가두리양식장을 중심으로 하는 기르는 어업정책의 실패 등 산재한 문제점을 떠 안고 있는 것도 사실이다. 그러나 해양수산부가 출범하면서 21세기 해양강국건설의 청사진이 마련되고, 어선 및 상선의 도입관세 철폐라든지 국제선박등록제의 도입으로 세금부담 경감과 고용탄력성을 확보하고, 연안역통합관리체제를 확립하는 등 굵직한 현안들을 해결하면서 통합의 시너지 효과를 보여왔다(해양수산부, 1998: 11). 한·일 어업협정이나 한·중 어업협정 문제에 대한 대처 역시, 시각차이는 있겠지만, 통합기구가 강력하게 대응해왔다고 보는 것이다(최낙정, 2002). 과거 분산체제 하에서 해양관련 업무는 정책우선순위에서 밀렸고, 외청 당시 집행기능 위주에서 통합 후 정책기능이 강화된 것을 고려할 때 장점은 단점을 훨씬 승하는 것으로 판단된다.

2. 원인변수의 변화과정(Xt): 통합사실의 분석

원인변수의 변화과정(Xt)은 <그림 1>에 나타난 바와 같이 통합노력의 미세한 변화를 파악하고 이해하는 것이 될 것이다. 이는 해양행정과 수산행정의 통합사실을 객관적으로 이해하는 것을 의미한다.

1948년 11월 4일 정부수립 시에 해양행정기능은 각 부처별로 분산 장리되고 있었다(김영평 외, 2002: 101-104). 해운기능은 교통부 해운국, 수산기능은 상공부 수산국에서 수행하고 있었다. 1955년 2월 17일에는 해운·수산기능을 통합한 해무청을 신설하여 수산, 해운, 항만, 조선 및 해경업무를 담당하였다. 이는 이승만 대통령의 평화선 선포(1952년 1월 18일)에도 불구하고 일본어선의 평화선 침범에 따라 해상질서를 유지할 수 있는 강력한 해상기구의 설립이 필요했기 때문이었다.

그러나 1961년 10월 2일 해무청이 해체되어 소관기능들은 내무부, 상공부, 농림부, 건설부, 교통부 등으로 이관된다. 당시 해무청에서는 이승만 대통령 평화선의 합법성, 주변국들로부터의 해양수호 및 해양산업지원을 통한 해양부국 등을 주장했지만, 이러한 해양주권 주장이 한·일 외교협상에 걸림돌이 되고, 육군 중심의 5·16 군사쿠데타 세력과 갈등이 발생함에 따라 해무청이 폐지된 것이다. 1966년 2월 28일에 수산청이 신설되고, 1976년 3월 13일에는 항만청 신설되어 각각 수산과 해운항만 기능을 수행하는 분산 체제가 정립되었다.

<그림 1> 통합의 경과: 해양수산관련 행정조직 변천도

자료: 한국생산성본부·가립회계법인(1999: 8)

김영삼 정부 때인 1996년 8월 8일 드디어 해양수산부가 발족되는데, 이는 1994년 11월 UN해양법 협약 발효에 따라 21세기는 해양경쟁의 세기가 될 전망이며 해양개발력이 국가생존을 결정짓는 중요요인이 될 것으로 예상하였기 때문이다. 이에 따라 그간 해운항만청, 수산청, 건설교통부, 내무부 등 10개 부처 3개 청에서 분산 수행되던 해양관련 업무를 일원화, 21세기를 대비하는 강력한 통합 해양행정 추진체제를 구축하였다. 해양경찰청을 외청으로 두고, 해운항만청·수산청·건설부 소속의 수로국 및 해난심판원을 통합하고, 과학기술처 및 산업자원부의 해양연구·개발 기능, 환경부의 해양환경보전기능을 이관 받았다. 그리고 뒤에서 자세히 설명하겠지만, 김대중 정부에서 두 차례의 조직개편작업을 거치면서 해양수산부의 기구 및 정원은 대폭 축소된다.

3. 해양수산행정통합의 성숙기간(t)

원인변수의 성숙기간(t)은 1996년 8월 8일부터 현재까지 시간으로서 통합효과를 설명하는 중요한 독립변수의 역할을 하게 된다. 이는 통합의 기간을 의미한다. 어떠한 정부조직이든지 성숙되어 효과를 발휘하기까지는 어느 정도의 성숙시간(t)이 요구된다. 단순한 물리적 결합을 넘어서는 화학적 결합을 위해서는 기다림의 시간이 요구된다. 초기 적응과정에서 문제점이 나타난다고 해서 좋은 조직을 흔들어버리거나 뿌리 채 뽑아버린다면 개혁의 열매는 있을 수 없을 것이다. 때로는 느림이 아름다운 것이다.

1) 김대중 정부의 제1차 조직개편

정부조직개편 심의위원회(이하 정개위)는 김대중 대통령 당선자의 요청에 따라 1998년 1월 7일 사회 각계각층을 대표하는 14명의 심의위원과 8명의 실행위원으로 구성되었다. 정개위는 1998년 1월 16일에 공청회를 개최하여 1차 시안을 발표하고, 이후 여론수렴작업을 거쳐 1월 26일 최종적으로 2차 정부조직개편안을 발표하였다. 이 안을 토대로 한 정부조직법개정법률안이 2월 2일 국민회의와 자민련 의원들의 공동발의로 국회에 제출되고, 2월 16일에 통과되었다(정개위, 1998: 1).

그런데 이러한 개편과정에서 한편의 드라마가 연출되었다. 1월 16일 1차 공청회 시안에서 2개의 개편안이 제시되었는데, 해양수산부는 제1안이 해양수산부를 폐지하여 수산기능은 농림부와 통합하고, 해운항만기능은 건설교통부로 이관하는 것으로 되어있는 것을 확인한다(정개위, 1998: 329). 공청회를 마친 후 해양수산부 공무원들은 조직생존을 위한 극성로비를 시도하게 된다. 1998년 UN 세계해양의 해를 표제로 내세우고 21세기 해양시대 일류국가를 위한 비전과 대응전략을 준비한 것도 이러한 맥락에서 이해된다(해양수산부, 1998). 그러나 갓 유아기를 벗어나려는 단계에 있던 해양수산부는 조직생존의 근거와 논리를 충분히 갖추고 있지 못했다(해양수산부 관련인 면담, 2002. 10). 그 결과 1월 26일 보도자료인 2차 시안에서는 해양수산부를 폐지하는 쪽으로 결정되었다(정개위, 1998: 357). 그 후 김영삼 대통령이 김대중 대통령 당선자와의 주례회동에서 해양수산부의 존속을 요청하였고, 김대중 당선자가 이를 수용한 것은 주지의 사실이다(박창홍 외, 1998: 21).

이 과정에서 해양수산부는 지옥과 천당을 넘나들었다고 볼 수 있다. 물론 이러한 과정을 이끌어온 가장 강력한 힘은 대통령과 여야의원들과 이익집단들의 정치적 파워와 타협에 있다고 보는 것이 설득력이 있다(강윤호, 2003: 34; 박창홍 외, 1998: 21). 그러나 당시 유아기에 있던 해양수산부의 입장에서 보면, 김대중 정부의 제1차 조직개편과정은 너무나 잔인한 사건으로 이해되었다.

2) 김대중 정부의 제2차 조직개편

김대중 정부는 제1차 조직개편이 끝난 지 채 1년도 되지 않은 1998년 11월 제2차 정부조직개편작업에 착수하게 된다. 4개월 뒤인 1999년 3월 8일 경영진단조정위원회는 19개 컨설팅 업체와 서울대 행정대학원이 4개월에 걸쳐 작성한 경영진단보고서를 토대로 정부조직개편시안을 공청회를 통해 발표한다. 여기서 해양수산부에 대해서는 2개의 안이 제시되었는데, 모두 기구와 정원을 대폭 감축하는 내용이었다(한국생산성본부·가립회계법인, 1999: 226). 그런데 3월 10일 경영진단조정위원회는 기획예산위원회와 협의를 갖고 해양수산부를 폐지하는 것으로 결정했다. 그러나 김대중 대통령이 정부안 결정을 관계부처와 협의하여 신중하게 접근할 것을 지시하면서, 3월 22일 정부안에서 부처간 통폐합은 없는 것으로 확정하였고, 5월 3일 임시국회에서 개정안이 통과된다.

이러한 과정 역시 정치적 변수로 설명하면 설득력이 있다. 그렇지만 좀 더 근원적인 문제는 유아기의 해양수산부가 성장하고 성숙하기까지의 시간(t)을 고려하지 않고 조직의 존폐를 논의하였다는 점이다. 지나치게 빠름은 악한 것이 될 수 있는 것이다.

4. 통합효과의 인지상 시차(Ct)

해양수산행정의 통합효과는 이해관계의 강도에 따라 인지속도의 차이(time lag of cognition)가 있을 것이라는 것이 시차적 접근의 관심이다. 실제로 2002년 6월부터 6개월 간의 현장경험과 몇 가지 조사결과에 의하면, 해양수산부 구성원들과 이용자단체는 통합효과를 매우 강력하고 빠르게 인지하였다. 그러나 쟁점기능을 놓고 경쟁관계에 있는 중앙정부부처들은 부처의 이해관계에 따라 해양수산부의 통합논리에 대해 부정적인 인식과 논리를 견지하였다.

1) 해양수산부 구성원들의 통합효과 인지속도

연구자가 6개월 간 해양수산부 본부와 소속기관의 구성원들과 면담한 결과에 의하면,  해운항만 부문과 수산부문, 그리고 해양경찰 부문이 아직 물리적 결합 단계에 머물고 있었지만 대부분은 자신들이 화학적 결합단계에 이르렀다고 여길 정도로 통합효과를 빠르고 강하게 느끼고 있었다.

해양수산부 구성원들과의 면담과 각계 각층의 다양한 전문가들과의 집단토의(Brainstorming) 결과 SWOT분석에 의한 향후 통합해양행정체계의 통합효과 극대화 방안을 제시하였는데, 역시 비슷한 결과가 나왔다. 기회의 이익을 얻기 위해 강점을 이용하는 SO전략으로 해양관광기능의 강화와 조선 및 경정업무의 통합 등이, 약점을 극복함으로써 기회를 활용하는 WO전략으로 환경·관광전문가와 협상전문가의 양성, 선원직의 권익향상과 어업인 복지향상 등이, 위협을 회피하기 위해 강점을 이용하는 ST전략으로 동북아 물류중심 항만건설 등이, 위협을 회피하고 약점을 최소화하기 위한 WT전략으로 항만공사화 등이 필요한 것으로 나타났다(김영평 외, 2002).

사실 해양수산부는 쟁점기능에 걸려 있는 부처와의 관계에서 다소 공격적인 논리를 펼치고 있었지만, 쟁점기능을 모두 흡수하는 것은 불가능하고 또 바람직하지도 않다는 인식이 지배적이었다(해양수산부 관계자 면담, 2002. 11). 이러한 해양수산부의 공격성은 최소한 부처를 지키기 위한 몸부림으로 이해되었다.

2) 일반국민과 이용자단체의 인지속도

2002년 10월 21일부터 11월 5일까지 연구자의 참여로 이루어진 일반국민 및 이용자단체 대상 설문조사결과(김영평 외, 2002)를 바탕으로 그들의 인지속도와 강도를 해석해보았다.

) 일반국민의 표본은 연안지역(마산, 진해, 여수, 인천 동해, 부산 등)과 내륙지역(서울, 대전, 대구, 광주 등)에 각각 250명씩 총 500명을 추출하여 조사하였는데, 회수된 설문지 중 무성의하게 응답된 것을 제외하고 총 292부가 분석에 사용되었다. 해양수산 관련 단체나 업계의 경우 총 113개 단체 모두를 대상으로 하여 총 500명을 표본 추출하여 우편을 통한 조사가 이루어졌다. 회수된 설문지 중 무성의하게 응답된 것들을 제외하고 총 147부가 분석에 사용되었다.

(1) 해양수산부의 역할수행과 기관존립에 대한 인지도

첫째, 해양수산 행정조직을 현재처럼 해양수산부로 통합한 것이 잘한 일인지를 묻는 질문에 국민의 약 55%가 긍정적으로 응답한 반면, 약 8%만이 부정적으로 응답하였다. 이용자 단체 소속원의 경우 약 73%가 긍정적으로 응답하였고 약 14%만이 부정적으로 응답하였다. 둘째, 해양수산부는 건설교통부, 산업자원부, 농림부 등 타 부처들과 역할이 중복되므로 불필요한 조직인가를 묻는 질문에, 국민의 약 10%가 불필요하다고 응답하였고 약 68%가 필요하다고 응답하여서 해양수산부를 필요한 조직으로 인지하고 있었다. 이용자단체 소속원의 경우 약 13%가 불필요한 것으로, 약 81%가 필요한 것으로 응답하였다. 셋째, 현재 해양수산부의 해양수산 행정기능에 만족하는지를 묻는 질문에 대하여, 일반국민과 이용자 단체 소속원 모두 해양수산부의 해양수산 행정기능에 대한 만족도는 보통인 것으로 평가되었다. 넷째, 해양수산부의 해양행정기능에 만족스럽지 못한 부분은 일반국민의 경우 문제에 대한 신속한 대처 능력 부족을 가장 많이 지적하였고, 이용자 단체 소속원의 경우 해양수산부 공무원들의 전문성 및 능력 부족을 지적하였다.

(2) 해양수산행정 기능조정에 관한 인지도

첫째, 현재 해양수산부가 수행하고 있는 주요기능들이 강화되어야 하는지 혹은 약화되어야 하는지에 대해 일반 국민과 이용자단체 모두 해양수산부 수행 주요기능 각각에 대하여 매우 강화되어야 한다는 응답자들이 가장 많았다. 그 중에서 해양환경 및 생태계보전 기능이 가장 많은 지지를 얻은 것으로 나타났다. 둘째, 해양수산 이용자 단체 소속원 중 단체의 유형간에는 해양수산행정기능의 중요도에 대해 통계적으로 유의미한 견해차가 있는 것으로 나타났다. 즉 해양환경, 해양안전, 기타 관련 단체에 속하는 사람들은 해양환경 및 해양생태계의 보전을 가장 중요하게 인식하고 있는 반면, 해운항만 관련 단체에 속하는 사람들은 해양영토의 관리를 그리고 수산 관련 단체에 속하는 사람들은 해양환경 및 생태계의 보전과 수산업 육성을 가장 중요하게 인식하고 있는 것으로 나타났다(유의수준 □=0.05). 셋째, 해양수산 이용자단체 소속원들을 대상으로 하여, 해양수산부가 아닌 타 부처에서 담당하고 있는 기능들에 대해서 해양수산부로의 기능 이전이 이루어져야 하는지를 묻는 질문에 대한 설문조사 결과 경정사업(문화관광부)과 기상관련업무(과학기술부소속 기상청)에 대해서만 현행 부서에서 계속 수행하는 것이 옳다는 주장이 약간 많았고, 나머지 모든 기능들에 대해서는 해양수산부로의 이전이 요구된다는 주장이 많았다.

이용자단체의 경우 이해관계의 강도에 높아 인지속도도 빠르고 강한 것은 쉽게 이해할 수 있다. 중요한 사실은 일반국민들 역시 바다의 중요성과 통합 해양수산행정기구의 필요성을 강하고 빠르게 인지하고 있었다는 사실이다. 따라서 해양수산부를 뒤흔들기보다 해양주권을 수호하고 해양강국의 건설을 위해서 지속적으로 역량을 강화할 수 있는 환경을 만들어주는 것이 중요한 것으로 해석되었다.

) 한국선주협회를 비롯한 이용자단체의 통합효과에 대한 인지의 강도는 김대중 정부의 제1차 조직개편안이 국회를 통과한 직후인 1998년 2월 19일에 열린 좌담회에서 극명하게 드러난다(박창홍 외, 1998: 20-31).

3) 쟁점기능관계 부처들의 통합효과 인지속도

해양수산부의 입장에서는 바다를 대상으로 일어나는 쟁점기능들은 모두 해양수산부로 이관해야 한다는 논리를 견지하고 있다. 그러나 쟁점기능관계에 있는 부처들은 바다라는 대상보다는 기능중심의 논리로 그들 부처들의 기능을 더욱 강화하거나 이관 받아 와야 한다는 입장이다.

<그림 2>를 바탕으로 몇 가지 논리를 간략히 소개하면 다음과 같다. 첫째, 산업자원부는 철강, 기계, 전기 등의 산업과 연계하여 국가산업의 균형발전 유도를 위해서는 조선산업을 존치해야 한다는 입장이다. 둘째, 산업자원부는 자원개발은 해양뿐 아니라 육상도 포함하여 종합적으로 수행해야 하기 때문에 존치해야 한다는 입장이다. 셋째, 문화관광부는 관광업무는 해양뿐 아니라 육상도 포함하여 종합적으로 수행해야 효율적이라는 입장이다. 넷째, 문화관광부는 1991년 12월 경륜·경정법이 제정되었고 문화관광부는 경륜사업뿐만 아니라 2002년 6월 18일부터 경기도 하남시 미사리 경정장이 문을 열고 공식 운영에 들어간 상태이고, 이러한 노하우를 바탕으로 경정사업을 문화관광부에서 관장함이 타당하다고 한다. 다섯째, 환경부는 육상과 해상의 국립공원을 동일한 맥락에서 종합적으로 관리해야 효율적이라고 한다. 여섯째, 과학기술부는 해양업무만을 담당하는 해양수산부에서 기상청을 관장하는 것은 바람직하지 않다고 한다. 일곱째, 보건복지부는 수산물검사 기능이 보건복지부 소속 식약청과 해양수산부로 분산되어 비효율적이므로  정책총괄, 개발 및 집행기능을 식약청으로  일원화하는 것이 타당하다고 한다. 여덟째, 행정자치부는 도서개발은 종합적인 사업이며 바다관련 사업보다는 육상사업이 많다고 한다.

) 추가적인 내용이나 자세한 분석결과는 김영평 외(2002)를 참조하기 바란다. 그리고 각 부처의 자세한 대응논리는 기획예산처(1999)를 참조하기 바란다.

<그림 2> 해양수산부의 타부처 대상 이관요구업무의 관계도

Ⅳ. 해석결과의 종합과 논의

1. 모형의 종합과 해석

본 연구의 해석모형은 해양수산행정 통합효과를 설명하기 위해 통합사실(Xt)뿐만 아니라 통합의 성숙기간(t)과 관련행위자들의 인식시차(Ct)를 함께 고려하였다. 무엇보다 <그림 3>에 나타난 바와 같이, 통합의 성숙기간(t)을 고려함으로써 통합효과를 시차적으로 이해하는 데 많은 도움이 되었다. 조직이 물리적 결합단계에서 화학적 결합단계로 전환하고, 유아단계에서 성장하고 성숙하기까지는 통합 이후에도 1998년 1월과 1999년 3월의 고비를 넘어  긴 시간(t+1)이 요구됨을 알 수 있었다.

<그림 3> 통합기간의 시차적 분해

그리고 인지상의 시차(Ct)는 이해관계의 강도에 따라 빠르기가 다르게 나타남을 확인할 수 있었다. 정부조직 전체의 합리적 자원배분을 고려할 때, 바다와 관련된 모든 기능을 해양수산부가 수행해야만 반드시 효율적이고 국익에 도움이 된다는 논리는 다소 설득력이 약한 것으로 해석되었다. 해양수산부 관계자들은 국가 전체적인 관점에서 통합효과에 대한 인지시차를 조절할 필요가 있으며, 쟁점기능관련 부처들과 느낌을 공유하고 협조관계를 유지하면서 바다 문제에 접근하는 것이 타당한 것으로 판단되었다. 다만, 쟁점기능에 대한 해양수산부 관계자들의 공격성은 1996년 부처통합 이후 끊임없이 이어져온 부처폐지론에 대한 대응이었던 것으로 이해되었다.

2. 모형의 확장과 논의

<그림 4> 시차모형의 확장

<그림 4>에서는 시차모형의 확장을 시도하고 있다. 실제로 행정학과 정책학의 다양한 영역에서 시차문제에 봉착하게 된다. 이제 시간은 행정 및 정책현상을 설명하는 중요한 독립변수로 고려해야 할 필요성이 증가되었다. 첫째는 t0 이전에 선행조건을 충족시켜야 t0 이후 원만한 집행이 담보된다는 사실이다. 프랑스 TGV나 일본의 신간센의 경우 20년간의 준비와 5년간의 공사로 완공되었다고 한다. Gore를 통한 Clinton 행정부의 정부재창조(Reinventing Government) 프로그램은 1993년∼1997년까지 시범사업의 실시가 이루어지고, 1998년부터 대통령 소속의 관리예산처(OMB)가 시행 후 의회 소속의 회계검사국(GAO)이 평가하는 체제를 유지한 것은 주지의 사실이다.

행정공무원에 대한 성과급의 지급을 위해서는 직무분석이 선행되어야 한다. 이러한 선행조건을 충족하지 못했기 때문에 성과급제도는 난항을 겪게 되었다. 복식부기의 2005년 전면적 도입에 대한 고려도 충분한 집행가능성의 고려가 필요하다. 대기오염이나 수질오염 부하량에 대한 정확한 조사가 선행되지 않으면 총량규제와 배출권거래제도는 난항을 겪을 가능성이 높다. 1990년대 이후 개방형임용제 도입 등 우리나라의 신자유주의 개혁은 다른 국가나 조직들이 채택한 제도를 단지 규범적으로 그 제도가 인증되었기 때문에 벤치마킹하였다(하태수, 2002; Powell & DiMaggio, 1991: 65-67). 그러나 우리의 상황에 적합한 전제조건을 충분히 고려하지 못하였기 때문에 집행실패를 겪는 경우가 많았다.

최근 교육행정정보시스템(NEIS) 파동, 새만금간척사업 재개 움직임, 경부고속전철 천성산·금정산 구간 문제, 각 지역에서 폭증하고 있는 비선호시설 입지갈등 등 정책집행단계(t+1)에서 정책혼란을 겪는 경우가 급증하고 있다. 이는 정책결정단계(t-1)에서 객관적인 분석과 각 이해관계자들에 대한 세심한 배려와 동의가 없었기 때문이다. 그리고 결정비용을 아끼기 위해 조급하고 빠르게 결정한 결과는 전체적으로 훨씬 느린 집행결과를 초래하고 있는 것이다. 이러한 시간비용의 증대는 총비용의 증대로 이어지고, 결국 집행실패라는 딱지가 붙게 되는 것이다.

둘째는 t0 이후에는 집행효과가 나타날 때까지 인내해야 한다는 사실이 중요하다. 해양행정과 수산행정의 통합의 경우가 중요한 사례이다. 느림의 미학이 요구되는 것이다. 성과급제도와 개방형임용제, 그리고 목표관리제 등의 전제조건이 되는 직무분석의 경우도 단기간에 효과가 나타나지 않는다고 해서 포기하기보다는 제도의 정착까지 기다리는 과정이 요구되는 것이다(K도 관련인 면담, 2003. 4). 그리고 복식부기제도 역시 2005년부터 일단 전면적으로 도입된 이후에는 제도를 쉽게 포기하기보다는 시행착오와 학습시간(learning time)을 허용하는 너그러움과 기다림의 미학이 요구된다.

Ⅴ. 결  론

만약 생산물을 완벽하게 만들기 위해 시간을 투자한다면, 상품은 시장에서 너무 뒤늦은 상품이 되고 만다. 무모하고 책임감 없는 행위가 빠르고 과감한 행동으로 고무되고 있다(Brand, 1999). 이는 단기적 사고가 지배하기 때문이다. 개발연대에서 빠름의 정치행정문화에 배여 있는 우리는 앞을 향해 힘차게 달려갈 때는 편안함을 느끼지만, 발걸음을 멈추고 뒤를 돌아보면 왠지 조급하고 불안해한다. 여유가 없는 것이다. 미래학자들도 2000년대는 비즈니스의 본질이 매우 빠른 속도로 바뀔 것이고, 비즈니스의 처리속도 또한 빨라질 것이기 때문에 □속도의 시대□가 될 것이라고 예견한다(Gates Ⅲ, 1999). 따라서 느림은 미련한 것으로 여겨진다. 그러나 우리는 이때 최근 1만년을 마치 지난 일주일처럼, 그리고 다음 1만년을 마치 다음주처럼 대하는 지혜를 배워야 한다. 빠른 것은 관심을 끌지만, 느린 것에는 힘이 있다. 빠름을 지배하는 느림은 행정체계에 적응력과 강건함을 불어넣는다. 이제 우리는 느림의 정치행정문화에 대해 생각해볼 때이다.

노무현 정부는 현 정부의 장관들의 임기를 길게 가져갈 것이라고 약속했다. 이는 각 부처들의 불합리한 기능과 정책들은 손질하지만, 큰 줄기는 그대로 유지한다는 뜻으로 해석된다. 최근 교육인적자원부 등 몇 개 부처에서 장관의 리더쉽에 의문을 제기하게 하는 사건들이 이어지고 있다. 여기서도 우리에게 기다림의 아름다움이 요구된다. 제도도입이 졸속이 아니라면 그것의 속도와 관계없이 일단 제도화된 다음에는 지속성(stability)을 갖도록 하는 메카니즘이 요구되는 것이다(Lawrence, et al., 2001). 물론 실패를 덮어두자는 얘기가 아니다. 잘못된 부분을 끊임없이 수정하는 데는 속도를 높여야 한다. 미국의 경우 하나의 기능을 분석하는 데 6개월 이상이 연구기간을 잡는다고 한다(조직진단 전문가 면담, 2002. 10). 일련의 정책시도와 정책실패, 그리고 새로운 시도(a sequence of trials, errors, and revised trials)에 관심을 가져야 하는 것이다(Lindblom, 1979: 517). 그러나 판을 엎어서는 곤란하다는 얘기다.

본 연구는 해양수산부 통합사례만을 주관적으로 해석하였기 때문에 과거 총무처와 내무부의 통합이라든지 경제기획원과 재무부의 통합 등의 사례에 일반화하는 데는 근원적인 한계를 지닌다. 그리고 본 연구는 시행착오와 학습을 허용하는 성숙시간의 관점에서 장기적 시각으로 접근하였기 때문에 다른 시각에서 다양한 비판의 제기도 가능할 것이다. 무엇보다 본 연구는 시차적 접근을 통한 □하나의 실험□을 했기 때문에 이론적 비판을 피하기도 어려울 것이다. 사실 변수간의 시간적 선후관계와 정확한 성숙시간을 계산하여 정책수단간의 내적 정합성을 유지하는 것은 합리모형에 근거한 이상인지도 모른다. 이러한 한계에도 불구하고 본 연구는 어떤 정책이나 행정조직이 성과를 보이기까지 성숙시간이 필요하고, 그때까지는 기다리는 느림의 정치행정문화가 필요함을 강조하였다.

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金昌洙 : 서울대학교에서 행정학박사학위(환경정책 집행영향요인의 분석, 2000)를 취득하고, 현재 부경대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 환경정책론, 정부규제론, 해양수산정책론 등이다. 최근 발표된 논문으로는 □정부사업집행의 영향요인: 새만금간척개발사업을 중심으로(2002)□, □김대중 정부의 수질환경규제수단 평가와 전망: 수변구역과 총량규제를 중심으로(2003)□ 등이 있다. 현재 서울행정학회 연구위원, 한국행정학회 취업위원이다. <E-mail: csookim@pknu.ac.kr/논문접수일:2003.6.27/심사완료일: 2003.7.26>