부산시 도심재개발의 활성화 방안:

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름) : 89∼111

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연계프로그램 적용을 중심으로

A Study on the Regeneration Strategies of Urban Renewal in Busan:

Focused on the Application of the Linkage Program

박 정 관(신라대학교 법정학부 겸임교수)

부산시는 도심의 쇠퇴화가 심각함에도 불구하고 도심재개발사업은 매우 부진하고 과 장기 지연 등의 문제점을 나타내고 있다. 따라서 이 연구는 부산시 도심재개발의 활성화를 위한 새로운 방안으로 연계프로그램(linkage program)의 적용 가능성을 분석하고 그 시사점을 제시하고자 한다. 이를 위해 이 연구는 먼저 도심재개발을 위한 연계프로그램의 이론적 배경으로 도심재개발의 활성화와 관련된 선행연구, 연계프로그램의 개념과 도입배경, 외국의 연계프로그램의 적용 사례 및 시사점을 고찰하였다. 다음은 부산시의 도심재개발사업의 추진 실태와 계획을 파악하고, 부산시 도심재개발을 위한 연계프로그램의 적용가능성을 2개 사례지역, 즉 광복동구역, 국제시장구역을 대상으로 분석하였다. 분석 결과에 의하면 사례구역은 복합용도개발과 함께 연계프로그램을 적용할 경우 도심재개발사업으로 경제성이 있을 뿐만 아니라 도심의 재생 내지 활성화가 충분히 가능한 것으로 나타나고 있다. 부산시 도심재개발사업의 활성화를 위해서는 도시재개발방식의 전환과 효율적 추진체제의 구축, 도심의 복합용도 개발과 연계프로그램의 적극적 활용, 도심재개발 재원의 확보와 기금의 운영 개선, 도시재개발 계획 및 정책의 재고 등이 요청된다.

주제어 : 도심재개발, 연계프로그램, 활성화, 부산시

Urban Renewal, Linkage Program, Regeneration, Busan City

Ⅰ. 서  론

부산시 도심은 인구, 사회·경제, 물리·환경 등의 측면에서 쇠퇴화와 공동화 현상이 심화되고 있다. 특히 중심상권인 광복동은 상주인구가 1980년 5,583명에서 2000년에 2,105명에 이를 정도로 현저히 감소하고, 주간인구지수는 무려 249(동구 113, 부산진구 105, 남구 106)에 달하고(최순, 2000: 29) 있다. 사회·경제적 측면에서는 산업이전과 고용인구 감소현상, 이를테면 도소매업과 음식숙박업 등의 사업체 수와 종사자 수의 감소와 상권의 침체가 가속화되는 양상을 보이고 있다. 물리·환경적 측면에서는 대지 규모가 매우 영세하고 부정형 과소 필지가 많으며, 건물층수 및 크기, 형태, 외관 등이 단조롭고, 용적률이 낮아 토지이용의 효율이 낮다. 특히 재개발대상구역은 건축물의 불량화와 노후화에 따른 물리적 쇠퇴현상이 뚜렷하게 나타나고 있다. 즉 광복동구역은 불량률이 97.0%, 밀집도(건축동수/구역면적)가 141(동/ha)이고, 국제시장구역은 불량률 96.9%, 밀집도 69, 중앙동구역은 불량률 99.5%, 밀집도 52를 보이고 있다(부산시, 2001).

부산시 도심재개발의 활성화 방안 : 연계프로그램 적용을 중심으로

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름) : ∼

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□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름)

이 같은 도심의 쇠퇴화와 공동화에도 불구하고 도심재개발사업은 1980년에 재개발구역이 지정될 정도로 늦게 시작되어 20년 동안 온천동구역 1개 지구 사업이 완료에 그칠 정도로 부진하였다. 2001년 1월에 도시재개발기본계획은 다시 수립되어 총 31개 도심재개발 구역이 선정되었다. 이는 부산시 도심의 쇠퇴화, 노후화 현상이 서울시에 비하여 훨씬 심각한 상태에 있음에도 불구하고 서울시의 경우 1998년 12월 현재 121개 지구에서 재개발사업이 완료(서울특별시, 2000: 545)된 것에 비하면 재개발사업이 극히 부진함을 말해 주고 있다.

도심재개발사업의 부진과 장기 지연으로 부산시의 도심은 쇠퇴화와 더불어 사회적 비용의 외부화 등의 문제가 심화되어 가고 있어 도심재개발의 활성화가 시급한 실정이다. 따라서 이 연구는 부산시 도심재개발사업의 추진실태 및 계획에 대한 검토와 함께 도심재개발의 활성화를 위한 새로운 방안으로 연계프로그램(linkage program)의 적용 가능성을 분석하고, 그 시사점을 제시하는데 목적을 두고 있다.

연계프로그램은 최근 선진국의 일부 도시에서는 도심쇠퇴 문제를 해결하기 위하여 도심재개발의 새로운 수단으로 도입되어 긍정적인 평가를 받고 있다. 부산시와 같이 재개발대상구역의 경우 사유지가 많고, 과소 토지의 비중이 매우 높아 주민간 이해관계가 복잡하고, 환경이 열악하여(도로협소, 주차장 부족, 오픈스페이스 부족 등) 재개발사업이 거의 추진되지 못하는 상황에서 이를 극복하기 위한 유용한 수단이다. 연계프로그램은 도시에 따라 다양한 형태로 적용되고 있는데 이 연구는 부산시 도심재개발에 적절한 연계프로그램 방식을 모색하고자 한다.

이 연구는 먼저 도심재개발을 위한 연계프로그램의 이론적 배경으로서 도심재개발의 활성화와 관련된 선행연구, 연계프로그램의 개념과 도입배경 및 외국도시의 연계프로그램의 적용 사례를 고찰하였다. 다음은 부산시 도심재개발사업의 추진 현황과 계획을 파악하고, 도심재개발을 위한 연계프로그램의 적용가능성을 2개 사례지역을 대상으로 분석하고, 정책적 시사점을 도출하였다. 연구의 공간적 범위는 도심부로 2개의 도심 지역(기존 도심, 서면)을 포함해야 하나 자료 구득 및 활용의 편의상 중구의 도심부를 대상지역으로 하였다. 부산시 도심재개발사업의 활성화를 위한 연계프로그램의 적용가능성 분석은 이미 도심재개발사업과 구역으로 지정된 채 사업이 지연되고 있는 사업지구인 광복동구역, 국제시장구역을 대상으로 하였다.

Ⅱ. 도심재개발을 위한 연계프로그램의 이론적 배경 및 적용사례

1. 도심재개발의 활성화에 관한 선행연구

서구 유럽과 북미 도시는 1960년대부터 도심의 쇠퇴화가 문제로 등장하면서 1970년대부터 도시재생정책이 추진되었다. 1980년대에는 대도시의 성장과 쇠퇴가 선진국의 공통적인 정책과제로 부각됨에 따라 도시활성화정책이 여러 나라에서 추진되었다(한국지방행정연구원, 1996).

도심부의 활성화를 위한 새로운 수단에 대해서는 1980년대부터 많은 연구가 진행되었고, 실제 도심재개발사업에 적용되었는데 대표적인 사업이 연계프로그램(linkage program 또는 linkage policy)이다. 연계프로그램이 실제로 도심재개발에 적용된 것은 1980년 미국의 샌프란시스코(San Francisco)시가 처음이며(日端康雄 저, 대한주택공사 역, 1998: 67), 그 후 1990년대까지 10여개의 도시에서 실시되었다. 또한 영국의 런던과 일본의 도쿄, 오사카 등의 도시에서 부분적으로 적용되고 있다(朱作·大野, 1990).

연계프로그램과 관련한 연구는 Keating(1986)을 비롯하여 McMahon et. al.(1986), Andrew와 Merrian(1988), Hausrath(1988), Huffman과 Smith(1988), 佐佐木(1988), 朱作·大野(1990) 등 여러 학자가 있다. 영국의 Hambleton(1991)은 영국의 도시정책이 미국으로부터 배워야할 교훈은 연계프로그램 내지 연계정책이라고 지적한 바 있으며, 영국에서는 그 후 이러한 연계프로그램이 연구되고 정치적 과제로 등장하여 실제로 적용되었다. 연계프로그램은 재개발 위치가 도심으로부터 도시 전역으로, 또 주택연계에서 모든 시설간의 연계로 확대해 나아가는 경향을 나타내고 있으며 재개발사업의 새로운 유형으로 확대 적용되고 있다.

도심재개발의 활성화에 관한 선행연구는 주로 서울시를 대상으로 한 연구가 많다. 서충원(1998)은 민간주도 파트너십의 비판적 평가와 이에 대한 대안으로 서울시의 사례를 분석하여 공공주도 파트너십을 제시하고 있다. 이상대(1996)는 서울시를 사례로 도심을 둘러싼 내부시가지 쇠퇴현상을 진단하였고, 정동섭(1990)은 서울시 동대구 용두1동을 중심으로 내부시가지 재활성화 방안으로 기능적 측면에서 용도의 차등배분을 제시하고 있다. 김창석(김창석 외 공저, 2000) 등은 도심중심부의 변화(공간적 범위, 기능, 공간구조 및 중심지 체계)와 쇠퇴화 현상분석, 도심 활성화 등을 제시하고 있다.

부산시를 대상으로 한 연구를 보면 다음과 같다. 이정헌(1997)은 부산시의 도심재개발, 주택재개발, 공장재개발 등 전반적 측면에서 정책방향을 제시하고 있다. 윤상복(윤상복 외, 1999) 등은 부산시 중심시가지, 즉 구도심 상점가의 현황과 설문조사를 통하여 활성화 방안(매력요소 회복, 도심상권 접근성 보완 등)을 제시하고 있다. 서규수(2000)는 부산시 도심부(중구)의 현황을 분석하고 개괄적인 재활성화 방안(내부시가지 재생, 주거기능쇠퇴 방지, 토지이용 효율 향상 등)을 제시하고 있다.

이상에서 볼 때 도심재개발에 관한 연구는 도시재개발의 전반적인 차원에서 정책과 제도를 검토하거나 서울시를 대상으로 한 연구가 많다. 부산시를 대상으로 한 연구는 구도심 상점가의 활성화 혹은 도심부의 현황분석 등이 중심을 이루고 있고, 연계프로그램을 적용한 사례연구는 전혀 없다. 다만 최근에 남영우(1998, 63)는 도심재개발을 위한 연계정책에 대한 외국의 적용사례를 소개하고 우리나라의 대표적인 종주도시인 서울시와 부산시에서 연계프로그램을 한국의 실정에 맞게 고안할 필요가 있다고 주장하고 있다. 이런 점을 감안할 때 도심재개발의 활성화를 위한 새로운 수단으로 부각되고 있는 연계프로그램이 우리나라의 도시를 대상으로 직접 적용한 사례연구가 아직까지 없다는 점에서 본 연구의 의의를 찾을 수 있다.

2. 연계프로그램의 개념과 도입배경

도심재개발사업과 관련하여 새로운 도심정책수법인 연계프로그램(linkage program)이 실제로 처음 적용된 것은 1980년 미국의 샌프란시스코(San Fancisco)의 도심사무실·주택연계프로그램(Office Housing Production·Linkage Program)을 들 수 있다(日端康雄 저, 대한주택공사 역, 1998: 67). "연계(linkage)"란 용어 사용과 함께 도심재개발사업과 관련하여 연구를 시작한 학자로는 Keating(1986)과 McMahon(1986)을 들 수 있다. 그 후 Andrew와 Merrian(1988), Hausrath (1988), Dawson과 Walker(1990) 등에 의한 연구가 뒤따랐고, 영국에서 연계프로그램이 정치적 과제로 부상되기도 하였다.

연계의 개념은 학자들에 따라 좁은 의미로 한정하거나 넓은 의미로 확대하여 사용하는 경우에 따라 다소 차이가 있다. 일본의 사사키(佐佐木, 1988: 171)는 □도심의 빌딩건설과 주택건설을 연계시켜 저소득층의 주택건설을 촉진하려고 시도하는 개발유형□이라고 좁은 의미에서 정의하고 있다. 이에 비하여 Andrew and Merrian(1988, 200)은 □시당국이 신규로 상업적 개발을 허가해 주는 대신에 개발업자에게 주택. 고용기회. 보육시설. 교통시설 등의 건설을 촉구하는 다양한 프로그램□으로 넓은 의미에서 정의하고 있다. 또한 Keating(1986, 133)은 □도심이 성장함에 있어서 역기능적 영향을 완화하기 위하여 대규모 상업지구의 개발업자에게 일정한 고용·시설·서비스를 제공케 하거나, 혹은 그에 상응하는 부과금의 지불을 요구하는 개발유형□이라고 넓은 의미로 정의하고 있다. 이와 같이 연계에 대한 정의를 달리하고 있는 것은 연계프로그램의 정책적 내용이 차츰 확대되어 가고 있는 것을 반영한 것이다. 연계프로그램은 초기의 경우 재개발이 주택과의 연계에만 국한하였으나(Hausrath, 1988), 점차적으로 연계의 대상이 교통시설, 보육시설, 고용촉진, 소수민족 등에 이르기까지 사업지원으로 확대되었기 때문이다.

연계프로그램은 이와 같은 개념에 대한 관점의 차이에 따라 그 명칭도 달리 표현되고 있다. 즉 Keating(1986)은 □연계도심개발(linking downtown development)□이라는 명칭을 사용하였고, Smith(1988), Direr 및 Ehrlich(1991), Keating 및 Krumholz(1991)는 연계개발정책(linked develop-ment policy) 또는 연계정책(linkage policy)이라고 칭하였다. 샌프란시스코의 도심재개발에 대한 경제기반을 분석한 Hausrath(1988)는 직주연계(linking job and housing)로, Huffman 및 Smith(1988)는 사무실개발연계비용(office development linking fees)으로 표현하였다. 이에 대하여 남영우(1998)는 Andrew 및 Merrian(Andrew and Merrian, 1988, 199-200)의 견해를 참고하여 재개발 위치가 도심으로부터 도시전역으로, 주택연계에서 모든 시설간의 연계로 확대되어 나가는 경향에 따라 재개발사업의 유형으로서는 연계개발프로그램 또는 연계프로그램으로, 이를 위한 도시정책으로서는 연계개발정책 또는 연계정책으로 명명하는 것이 좋을 것 같다는 의견을 제시하고 있다.

본 연구는 부산시의 도심재개발의 활성화 방안을 모색함에 있어 한편으론 도심재개발사업의 새로운 유형으로서, 다른 한편으론 도시정책으로서 접근하기에 연계프로그램과 연계정책을 경우에 따라 혼용하여 사용하기로 한다.

3. 외국도시의 연계프로그램 적용사례와 시사점

1) 연계프로그램 적용사례

외국도시에서 도심재개발 연계프로그램을 적용한 대표적 사례로는 영국 런던의 도크랜즈(Docklands)개발, 미국 보스턴의 워터후론트(waterfront) 개발을 위한 보스턴개발계획(Boston Development Impact Plan)과 샌프란시스코의 사무실□주택연계프로그램(OHPP), 그리고 일본 도쿄의 직주균형을 위한 □3차 장기계획□ 등이 있다.

영국 런던의 경우 1974년에 발족된 도크랜즈 연합위원회(DJC : Docklands Joint Committee)는 정부·도청·지방자치단체·주민대표로부터 위원을 선출하여 공영주택의 건설과 환경개선, 실업문제 해결을 위한 공장 유치 등을 골자로 한 종합계획을 제안하였다. 그러나 막대한 투자를 요하는 종합계획은 1970년대 후반의 재정위기로 인하여 백지화되었다. 백지화된 계획은 1979년 대처 수상하의 보수당 정권의 등장으로 부활되었다. 1981년에 영국정부는 도크랜즈 개발공사(LDDC : London Docklands Development Corporation)를 설립하였다.

도크랜즈에 8년간 15.5조원의 민간자금이 투자되고, 1만명의 실업자가 구제된 것은 높이 평가받는 부분이며, Canary Wharf부도심의 완성과 Royaldock일대의 재개발은 도크랜즈의 경관을 완전히 변경시켰다. 10년간(1981년∼1990년) 도크랜즈에 투입된 도시개발공사(UDC : Urban Development Corporation)의 보조금은 약 11억 파운드로 전체의 59.3%에 달하는 엄청난 규모였다(Deakin and Edwards, 1993).

도크랜즈의 성공은 워터후론트의 잠재적 매력과 LDDC의 민간활동을 중시하는 전략, 도심과의 접근성 및 금융센터화 등에 힘입은 바 크다고 할 수 있다(장준호, 1990 : 94). 특히 Isle of Dogs지구의 북쪽에 입지한 Canary Wharf의 국제금융센터는 뉴욕·도쿄를 잇는 위성통신설비와 연면적 10만□의 인텔리젼트 빌딩에 5만명의 종업원이 활동하고 있는 곳이다. 도크랜즈의 재개발은 물적 개발에 치우쳐 구시가지의 경제·사회구조의 변혁을 이끌어 내지 못하고 원주민과 유입주민 간의 경제적 격차가 확대되었다는 단점이 있다. 그러나 연계프로그램을 적용하여 고용창출·민간참여·젠트리피케이션(gentrification)에 의한 도심회귀 및 재활성화를 시도했다는 점에서 의의를 찾을 수 있다.

미국 샌프란시스코의 경우 사무실·주택 연계프로그램(OHPP: Office Housing Production Program)은 심각한 주택문제와 도심의 급속한 확장에서 비롯되었다. 1970년대 말 서민주택의 부족은 가장 중요한 도시문제 중 하나였고, 도심부의 사무실 개발은 도심내 중소득층의 주거지를 잠식하였다. 그 결과 도심주변에 거주하던 저소득층은 주거지를 상실하게 되었다. 1975년 샌프란시스코 도심에는 총 4,260만 평방피트의 상업용 공간이 있었으나 1983년에는 이것이 6,070만 평방피트로 증가하였고, 1985년에는 1년간 250만 평방 피트가 증가하였다(신태형, 2000 : 20-21).

1980년부터 도입된 샌프란시스코의 사무실·주택 연계프로그램은 5평방 피트 이상의 사무실개발사업자에 대하여 적용되었다. 이 프로그램은 사무실 개발업자가 일정면적 이상의 사무실 건축허가를 받기 위하여 사무실 개발업자가 의무적으로 건축해야 할 주택(housing credit)의 양을 제시해 준다. 이 프로그램의 지침은 구입 가능한 주택(affordable housing) 수와 침실 수에 근거한 의무적 주택건축규모를 규정하고 있다. 그러나 이 내용은 다소 가변적이고 부분적으로는 개별 사업마다 개발담당자와 개발업자간 협상을 통하여 개발업자의 기여의 유형과 양이 변경될 수 있다.

의무적으로 건축해야 할 주택의 경우 직접 주택을 건축하지 않고 저소득가구에 대한 주택개량 혹은 기금 지원 등으로 대신할 수 있다. 샌프란시스코가 도입한 이 제도는 개발업자로부터 강제징수방식의 주택공급제도의 경우는 비교적 성공적인 것으로 평가받고 있고, 그 결과 이 프로그램이 다른 지역에 확산되었다.

일본 도쿄의 경우 제2차 세계대전 후의 인구에 비해 도심 구(區)의 인구 규모는 50%이하, 도심 주변구(周邊區)에서도 50∼70%로 대폭 감소하였다. 따라서 도심 주거기능의 쇠퇴는 사회적 병리현상을 야기할 수 있다는 시각에서 직주균형의 도심기능을 추구했다. 이를 위해 도쿄는 중심이 되는 7개구에 도심주거회복지역을 지정하여 정주인구의 유지 혹은 회복을 유도하고 있다. 도쿄는 1990년에 마련된 3차 장기계획에서 도쿄도구부(東京都區部)의 직주균형 추구를 중요한 과제로 채택하여, 도심부에 도심주거기능 회복구역을 지정(5,600ha)하였고 적극적 주거정책을 통하여 2000년까지 이 지역에 약 3만호의 주택을 공급하려고 계획하였다(신태형, 2000 : 23).

도쿄는 도심의 주택공급의 촉진을 위하여 샌프란시스코 등과 유사한 수단을 동원하고 있다. 업무지구개발과 연계하여 지도요강을 만들고 개발사업자에게 이에 대한 적극적인 협력을 구하고 있다. 관련된 구청에서도 적극적인 주택유치정책을 추진하고 있고, 우선 시가지 복합주택 종합설계제도의 도입과 확충개선 등의 원활화를 도모하고 있다. 아울러 중간소득 계층을 대상으로 한 주택의 활용이나 용도전용의 방지 관점에서 공공기관이나 구에 의한 의무건설주택의 재임대 추진 등을 도쿄도에서 적극 지원을 하고있다. 이 지역의 민간도시개발을 주택과 복합개발이 이루어지도록 선도하기 위해서 도쿄도가 솔선하여 공공시설 및 공동주택과의 통합을 추진해 나가고 있다. 나아가 도심에 현존하는 주거기능을 유지하고 이를 더욱 강화하기 위하여 지구계획의 상세화도 추진하고 있다. 또한 입체용도지역제도의 확충 등 용도지역의 선택에 다양화를 추구하고 있다.

2) 외국사례 적용의 시사점

첫째, 복합용도개발을 통한 도심부의 어메니티를 제고하고, 교육, 문화시설, 공공시설확보 등을 위해 연계프로그램를 적용한 경험을 교훈으로 삼을 만하다. 즉 대상구역의 대지면적에 인센티브 부여와 더불어 공공시설물 공급비용을 개발비용의 형태로 수익자에게 연계개발비용을 부과하는 연계프로그램의 활용, 지역적 특성과 사업의 내용에 따라 사업 시행자에게 적절히 세제상의 혜택을 부여하는 영국의 경험이 이에 해당한다. 뉴욕의 경우 Battery Park City 개발을 통해 주거기능을 입지시켜 중산층 주거지역이 늘어나고, 오락 및 위락 기능의 증가와 함께 거주지로서의 활기와 매력을 회복하게 한 점도 교훈이 된다. 금융, 보험 및 서비스산업을 확충하여 이 분야의 전문직, 관리직에 종사하는 엘리트 및 고소득층이 다시 뉴욕의 도심으로 유입되어 이전에 저소득층이 주로 거주한 것과 매우 다른 양상을 나타내고 있다.

둘째, 샌프란시스코의 경우 사무실 개발과 연계되어 주택을 공급할 경우 연계프로그램 방식을 적용하되 공급대상 범위도 다양성을 살리고 있으며, 특히 중·저소득층을 위한 주택을 건축하거나 지원하는 방식은 우리에게 시사점을 주고 있다.

셋째, 도쿄는 장기계획에서 도쿄도구부(東京都區部)의 직주균형 추구를 중요한 과제로 채택하고, 중심부의 주거기능 보전과 회복에 역점을 두고 있는 점이다. 시가지 복합주택 종합설계제도의 도입과 확충개선 등의 원활화 도모, 중간소득 계층을 대상으로 한 주택의 활용이나 용도전용의 방지 관점에서 공공기관이나 구에 의한 의무건설주택의 재임대 추진 등에 대한 적극 지원, 도쿄도의 주도로 공공시설 및 공동주택과의 통합 추진, 도심의 주거기능 유지 및 강화를 위한 지구계획의 상세화 추진과 입체용도지역제도의 확충 등은 우리에게 시사점을 준다.

Ⅲ. 부산시 도심재개발사업의 추진 실태와 계획

1. 부산시 도심재개발사업의 추진 현황과 계획

부산시 도심재개발사업은 1980년 6월 부산시 재개발사업조례 및 조례시행 규칙이 제정 후 재개발기본계획(1980년) 수립과 함께 역전구역(17,310□)과 봉래구역(181,057□)이 재개발구역으로 최초 지정되었다. 그러나 재개발사업은 생계대책 곤란으로 인한 점포주들의 사업시행 반대, 토지소유자들의 사업비 조달능력 결여, 사업성 저조로 인한 토지소유자 및 공사 등이 시행을 원치 않아 구역지정이 해제되었다.

부산시 도심재개발사업은 <표 1>과 같이 3개 구역 총 14개 지구가 지정되어 있다. 사업 시행은 온천동 재개발구역 1개 지구가 완료(1986년 5월 4일에 구역을 지정하여 1991년 9월 18일에 사업완료)되었으며, 그 후 약 10년 동안 사업이 중단되었다. 2000년 1월에 종전 부산시청 일대의 중앙동에 제2롯데월드(지하 7층, 지상 107층, 연면적 457,430□) 공사가 착공되면서 도심재개발에 새로운 전기를 맞고 있다(부산광역시 중구, 1997). 2000년 5월에는 부산광역시 재개발사업조례와 시행규칙이 개정되고, 2001년 1월에는 부산광역시 도시재개발기본계획이 수립되어 총 31개의 도심재개발 구역(면적 4,089k□)이 선정되었다.

부산시 도심재개발사업은 2001년 재개발기본계획 수립 이전까지는 <표 1>에서 보는 바와 같이 3개 구역, 즉 중구의 광복동구역 1개 지구, 동구의 좌천·범일동구역 10개 지구, 동래구의 온천동구역 4개 지구 등 총 14개 지구가 지정되었다.

<표 1> 부산시 도심재개발사업 추진 현황

구 역 명	위 치	면 적	지구수	구역지정년도	비 고
좌천·범일동 구역	동구 좌천3동· 범일5동 일원	113,702□ (34,395평)	10개	□90. 5. 9 (□92. 5. 8)	·1지구 □95. 6. 26 시행인가
온천동구역	동래구 온천동 212 일원	33,978□ (10,278평)	4개	□86. 5. 14 (□88. 1. 20)	·1지구 □91. 9. 18 사업완료 ·2-1지구:□00. 9.19 시행인가
광복동구역	중구 광복동 2가 2-11 일원	2,407□ (728평)	1개	□90. 8. 7 (□92. 8. 8)

주 : 괄호안은 사업계획결정일

자료 : 부산광역시 건축주택과

광복동구역은 (구)미화당백화점 일대 광복로 이면에 입지(중구 광복동 2가 2-11번지)하고 있고, 용도지역은 상업지역이나 노후 불량한 주거용 건축물이 혼재하며 용두산 공원과 접하고 있다. 또한 45□이하의 대지가 71%를 차지하고 있으며, 브록스레트 및 목조구조가 87%일 정도로 열악한 환경이다. 면적은 2,407□(건물 31동, 62세대, 토지소유자 22명, 170명 거주)이고, 사업계획은 판매시설, 지상 8층, 건폐율 80%이하, 용적률 1,000%이하로 정하고 있다.

좌천·범일동구역은 자성대 입체 교차로와 경부선 철도로 단절된 지역으로서 중앙로와 부두로와 접하고 있다. 용도지역은 상업지역이나 노후화 및 불량화된 주거 밀집지로서 45□이하의 대지가 75%를 점하고, 브록스레트 및 목조구조가 95%에 이를 정도로 매우 환경이 열악하다. 건물은 1,674동에 2,563세대, 11,220명이 거주하고 있고, 이 중에서 세입자가 전체의 68.7%인 1,760세대, 64%인 7,180명을 차지한다.

2001년에 수립된 부산광역시 도시재개발기본계획은 기존 재개발기본계획(1980년)을 검토하여 현행 도시재개발법에 적합한 대상구역을 선정하였다. 이 중에서 도심재개발은 총 31개 구역(면적 4.089K□), 주택재개발은 총 80개 구역(면적 7.330K□)이 선정되었다. 특히 부산시 기존도심인 중구의 경우 재개발대상구역으로 일반상업지역 내의 광복동 구역을 포함한 5개 대상구역을 선정하고 있는데, 이들은 중앙로와 연결되는 구덕로와 인접하여 분포하고 있다. 5개 대상구역으로는 국제시장구역, 광복동구역, 건어물시장구역, 남포동구역, 중앙동구역 등이 지정되어 있다.

도심재개발사업의 시행에서 제기되는 문제점을 보면 다음과 같다. 즉 광복동구역은 토지가격이 고가여서 사업성이 부족하고 사업추진주체가 없으며, 구역 면적이 협소하고 남포동 상권과 연계성이 부족하며, (구)미화당백화점 매장확장의 효과만으로는 개발효과가 미미하다는 점이다(부산광역시 도시재개발기본계획, 2001: 77). 좌천□범일동구역은 10개 지구로의 분할에 의한 각 지구별 사업추진으로 제1지구 추진사항에 따라 사업이 장기화 또는 시행이 무산될 수 있고, 제4 및 제7지구의 경우 추진위원회는 구성되어 있으나 현재 답보 상태에 있으며, 영세 세입자가 많고 국유지 불하가격이 높아 사업에 참여할 건설회사가 적고 사업시행에 어려움을 겪고 있다.

2001년 부산광역시 도시재개발기본계획은 기존 재개발기본계획(1980년)을 검토하여 도시재개발법에 적합한 도시재개발기본계획의 대상구역을 선정하였다. 이 중에서 도심재개발은 총 31개 구역(면적 4.089K□), 주택재개발은 총 80개 구역(면적 7.330K□)이 선정되었다. 특히 부산시의 기존도심인 중구의 경우 재개발대상구역으로 일반상업지역 내의 광복동 구역을 포함한 5개 대상구역을 선정하고 있는데, 이들은 중앙로와 연결되는 구덕로와 인접하여 분포하고 있다. 5개 대상구역으로는 국제시장구역, 광복동구역, 건어물시장구역, 남포동구역, 중앙동구역 등이 지정되어 있다.

2. 도시재개발기금의 운영실태

도시재개발사업은 많은 재원이 소요되기에 사업비의 조달이 중요하다. 사업비는 시행자가 부담하는 것이 원칙이나 사업시행자가 영세하거나 대규모 사업의 경우 도시재개발기금을 조성하여 운용하는 국가가 많다. 우리나라는 도시재개발법(53조)과 동법 시행령(54조)에서 도시재개발기본계획의 수립 대상이 되는 도시의 경우 도시재개발기금을 설치하여 도시재개발사업에 활용할 수 있도록 규정하고 있다.

<표 2> 부산시 도시재개발기금의 내역

(단위: 백만원)

구분	□92 이전	□93	□94	□95	□96	□97	□98	□99	□00	합계액
총조성액	23,018	6,199	5,778	10356	13,557	6,969	1,520	11,814	37,884	117,095
사 용 액	56	0	0	6,185	1	287	1	91	6,245	12,866
순조성액	22,962	6,199	5,778	4,171	13,556	6,682	1,519	11,723	31,639	104,229

자료: 부산광역시 건축주택과 내부자료에서 재작성

도시재개발기금은 도시계획세(징수총액의 10/100이상), 재개발구역 안의 국·공유지 매각 대금의 30/100이내, 재개발사업으로 인한 개발부담금 중 지방자치단체의 귀속분의 일부, 기타 시·도의 조례로 정하는 재원 등으로 구성된다. 부산시 도시재개발기금은 1984년부터 2001년 8월까지 총조성액 1,171억 중에서 도시계획세 적립금이 520억(44.4%), 이자수입이 584억(49.9%), 기타 잡수입이 67억원(5.7%)로 주로 도시계획세 적립금과 이자수입에 의존하고 있다.

부산시 도시재개발기금은 지금까지 도시재개발사업의 부진으로 인하여 제대로 활용되지 못하고 있는 실정이다. 즉 사업비에 대한 지출은 거의 없으며, 융자가 2회 123억 6000만원이 있고, 나머지는 재개발 기초조사 용역비(물건비), 재개발관련 업무 추진비(보상금) 등에 사용되었다. 서울시의 경우 1991년부터 1996까지 15개 지구에 총 579억 6000만원이 융자된 것(서충원, 1998: 148)과 비교하면 부산시의 융자금 사용은 매우 부진하다. 부산시의 융자금은 1995년에 승당부락 재개발사업조합에 대한 융자금 60.6억원과 좌천·범일지구에 대한 융자금 1.2억원으로 총 61.8억원이다. 이 경우 융자금은 세대당 2,000만원으로 금리는 연리 7%로 지원하였고, 서구 부민동 지구의 경우는 가구당 3,000만원으로 연리 7%의 금리를 적용하여 5년 상환 조건으로 총 61.8억원을 융자 지원하였다.

향후 부산시는 주택재개발기금의 대출에 따른 금리를 2001년 10월까지는 년리 7%의 금리를 적용하고, 2001년 10월 이후부터는 금리를 인하하여 년리 5.5%의 금리를 적용할 방침이다. 이는 최근의 시중 금리의 대폭적인 인하에 따른 것으로 해석된다. 또한 세대 당 지원되는 융자금의 한도를 2001년 현재 가구당 3,000만원에서 가구당 4,000만원으로 인상할 방침이다(조선일보, 2001.9.10).

Ⅳ. 부산시 도심재개발을 위한 연계프로그램의 적용

1. 연계프로그램 적용구역의 현황

부산시는 <표 3>과 같이 1990년대에 대표적 도심지역에 해당하는 중구의 도심재개발구역(2001년 도시재개발기본계획상의 5개 대상구역) 중에서 2개 구역, 즉 국제시장구역(도심1지역)과 (구)미화당 일원의 광복동구역(도심2지역) 및 중앙1구역(도심5지역)을 선정하였다. 여기서는 부산시 도심재개발사업의 활성화를 위한 연계프로그램을 이미 도심재개발사업과 구역으로 지정된 채 사업이 지연되고 있는 사업지구인 광복동구역, 국제시장구역을 대상으로 그 적용가능성을 분석한다.

<표 3> 부산시 도시재개발기본계획(2001년)의 중구 도심재개발구역

번 호	구역명	면적 (□)	용도 지역	필지수	과소토지 (200□) 이하비율 (%)	건축물 동 수 (동)	비내화 구조 비율(%)	저층 (4층이하)비율(%)	불량률 (%)	밀집도 (동/ha)	진입 도로	불량도
도심1	국제 시장	174,000	상업	1,646	95.9	1,197	45.7	94.4	96.9	69	□	84
도심2	광복동	2,407	상업	50	92.0	34	94.1	97.1	97.0	141	□	96
도심3	건어물시장	20,000	상업	187	92.0	120	73.3	98.3	99.2	60	□	83
도심4	남포1	21,000	상업	102	78.4	60	21.7	81.7	95.0	29	□	77
도심5	중앙1	42,000	상업	291	95.9	219	19.6	76.7	99.5	52	□	77

1) 광복동구역

광복동구역은 부산시의 대표적인 도심지역으로 1990년 8월 7일 재개발구역으로 지정된 후 10년 지난 현재까지도 도심재개발사업이 제대로 추진되지 못하고 있다. 이 구역은 건축물이 대부분 비내화구조(94.1%)로 되어 있어 화재의 위험을 안고 있고, 1개동을 제외하고는 모두가 저층이며 주거 및 주상혼합으로 이용되고 있고, 불량률이 97%로 매우 열악한 환경이다. 사유지(20명)가 대부분(전체의 87.1%)이고, 과소 토지가 92%로 주민간 이해관계가 복잡하여 재개발사업이 지연되고 있다.

이러한 재개발대상구역의 경우 도심재개발 활성화를 위해서는 다음과 같은 점을 고려할 필요가 있다. 즉 이 지역의 특성을 감안한 연계프로그램의 적용, 즉 상업 및 업무시설, 판매시설, 위락시설 등과 주거와의 연계를 통하여 이러한 문제를 해결할 수 있다. 특히 광복동구역 경우는 원룸형태(소형 주거)로 개발하여 제2롯데월드를 비롯한 인근지역의 상업, 관광, 호텔 및 유흥업소등에 종사하는 비교적 젊은 계층이 선호하는 업무와 주거의 혼합 오피스텔인 이른바 리빙텔이 적합할 것이다.

이 구역은 대상면적이 2,407□(약728평)로 다른 재개발 지역에 비하면 다소 협소한 편에 속한다. 이 구역의 도심재개발을 위해서는 이러한 지역적 특성을 감안하는 것이 무엇보다 중요하다. 그 이유는 첫째, 부산의 대부분의 재개발대상구역이 협소한 토지이므로 토지소유자 상호간의 합의점 도출이 매우 어렵다는 점이다. 둘째, 광복동을 비롯한 중앙동, 남포동 등의 경우 건물의 불량률이 매우 높고, 노후 및 불량한 건축물이 여러 곳에 국지적으로 분산되어 있다. 셋째, 이러한 건축물들은 대부분 이면도로에 위치하고 있으며 도로여건이 매우 열악하다.

대상지의 이러한 여건을 고려할 때 이 구역은 원룸(one room) 또는 투룸(two room)의 주거형태인 리빙텔의 개발이 적절하다고 본다. 즉 대상구역은 부산의 가장 번화한 지역임에도 불구하고 이면도로변에는 심각한 주거의 공동화 현상이 일어나고 있다. 이 구역에 종사하는 연령층은 20대와 30대의 비교적 젊은층이 많고, 미혼과 독신인 경우가 상당히 많다. 그러나 이들이 거주할 수 있는 주거공간은 매우 열악하다. 따라서 이 구역은 소형 독신자 위주의 양호한 주거공간을 제공하는 방식의 도입이 바람직하다. 이러한 주거공간의 제공은 직주근접을 통한 시간과 비용의 절감, 교통혼잡 완화와 함께 도심의 쇠퇴화, 공동화 현상을 해결하는데 기여할 수 있다. 개발방식은 철거재개발의 형태로 하고, 건축물은 건폐율을 강화하는 대신에 용적률을 완화할 필요가 있다. 이는 인접건물과의 여유공간을 확보하여 보행 및 통행을 원활을 기하고 주차난 해소에 기여하도록 해야 한다.

대상구역의 도심재개발사업은 보스톤의 사례를 참고할 필요가 있다. 보스톤은 1983년에 보스톤 재개발공사로 하여금 도심재개발사업에 연계부담금을 징수하는 방식을 채택하였다. 단 보스톤의 경우는 상업, 숙박, 위락시설 등의 설치 시에 일정비율의 연계부담금을 납부케 하고 이를 소형 저렴주택 공급에 적절히 활용하였다. 그러나 광복동의 경우는 건축물의 높이 제한 완화, 용적률 인센티브 적용으로 나타나는 효과에 대한 일정 비율만큼의 연계부담금을 납부케 하여 이를 소형주택 공급에 적절히 활용한다면 부진한 도심재개발 사업의 활성화에 기여할 수 있다.

2) 국제시장구역

이 구역은 기존 국제시장의 기능을 살리면서 발전시켜 나가는 차원에서 전문판매단지로 특화하고, 기존 주거기능은 주상복합용도로 유도하면서 도심공동화의 방지 및 환경개선 중점을 두고 개발하는 것이 적절하다. 이 경우에는 부산시가 주도하는 공공주도 파트너십 형태로 민간자본의 유치를 위하여 지구단위계획내의 건물의 높이 제한을 완화하고 용적률에 대한 인센티브제의 시행이 필요하다.

국제시장구역은 지역적 특성과 교통혼잡 등의 문제해결을 위해서는 도심재개발방식은 철거수복 재개발의 형태가 적합하다. 이 구역은 광범위하여 구역전체를 유기적으로 연결할 수 있도록 블록별 특성을 감안하여 교통문제(혼잡, 주차난)의 해소에 역점을 두어야 한다. 즉 지하철 1호선과의 비교적 짧은 거리에 위치하는 구역은 지하철과 연계하고, 쇼핑센터와 기존 지하상가와의 연결, 휴게시설, 극장, 복지회관 등 공공시설의 설치가 요청된다. 이로써 보행의 혼잡을 피하고, 쇼핑객의 편리를 도모할 수 있다. 주택은 전용면적 85□이하의 중·소형 아파트 개발을 유도하고, 일정층수 이상은 주거공간 설치를 의무화하고, 입체용도지역제의 도입이 필요하다. 기존의 국제시장은 어느 특정 상품이 특성화되어 판매되는 것이 아니라 여러 가지의 물건들이 가내 수공업의 형태로 직접 제조, 판매하는 경우가 상당수에 달한다. 의류는 일부 지역별로 특성화되어 판매하는 경우도 있어 주상복합 건물 형태에 일부를 판매영업과 생산이 동시에 가능한 아파트형 공장설치를 유도한다. 이렇게 함으로써 출퇴근 시 교통혼잡을 완화하고 생산성 향상에 기여할 수 있다.

대상 지역의 환경개선 측면에서 볼 때 건물의 형태가 보행자의 눈 높이 시각을 가리지 않고 보행의 원활함을 기하기 위해서 1층 부분을 필로티(기둥처리)를 설치하고, 용적률을 완화하는 반면에 건폐율은 강화하는 것이 필요하다. 왜냐하면 10층 이상 건물의 경우 조망권과 일조권은 기대 할 수 없다고 가정할 때 건폐율을 강화하여 공개공지가 다소 많이 확보되면 오히려 공간적 여유를 가질 수 있기 때문이다.

국제시장 구역의 재개발에 연계프로그램을 적용할 경우 도쿄의 사례를 참조할 필요가 있다. 즉 도쿄는 개발사업자에게 적극적인 협력을 구하고 솔선하여 추진해 가는 방식을 취하고 있다. 국제시장구역의 경우는 도심재개발시 주상복합 용도로 개발하되 의무주거비율을 강제할 필요가 있으며, 빌딩의 상층부를 주거용도로 지정하는 입체용도지역 제도를 도입하는 것이 바람직하다.

사례구역의 연계프로그램 적용시 추진기관, 재개발 목적, 연계내용, 재개발의 효과 및 유치기능, 외국의 참고 모델, 주거형태 등을 요약하면 아래의 <표 4>와 같다

2. 연계프로그램 적용가능성의 분석과 기대효과

이 연구에서 연계프로그램 적용가능성 분석은 부산시 도심재개발사업이 기존 도심에서 제대로 추진되지 못하고 있는 실정을 감안하여 다음과 같은 사항에 대한 가능성을 탐색하는데 역점을 두었다. 즉 우선 최근에 수립된 부산시 도시재개발기본계획(2001년)은 도심재개발 용적률을 1,000% 이하로 설정하고 있는데 이 수준에서 도심재개발사업의 실현 가능성 여부와 적절한 용적률 수준을 파악한다. 그리고 도심재개발사업은 도심 쇠퇴화와 공동화에 따른 사회적 비용과 재개발에 따른 보이지 않는 편익(지역사회개발 효과 등)을 고려할 때 부산시는 상당한 공공투자비용을 감수하면서도 사업을 추진할 필요성이 있는데 도심재개발사업의 투자비(건축비 등)와 이익금 및 연계부담금의 규모와 수준을 분석하여 사업의 실현성 가능성을 검토한다.

연계프로그램을 적용할 경우 건축법상의 건물의 높이 제한과 용적률에 대한 이해가 필요하다. 즉 대지에 접한 도로 폭이 12ｑ인 경우 건축물 높이는 전면 도로폭의 1.5배를 초과 할 수 없도록 규정하고 있기에 18ｑ를 초과할 수 없다. 일반적으로 건축물의 층고를 2.8ｑ로 보면 건축은 6∼7층 정도(용적률 500% 수준)로 제한된다.

<표 4> 사례구역별 연계프로그램 적용상 특징의 비교

내 역	광복동구역(상업중심지)	국제시장구역(시장)
위치·면적	광복동2가 2-11 일원 2,407□	창선동 4가 51번지 일원 174,000□
사업주체	부산시(공공주도 파트너십 형태로 민간기업 참여)	부산시(공공주도 파트너십 형태로 토지소유자 참여)
재개발목적	구역의 활성화(주거 및 상업기능 쇠퇴와 열악한 환경, 저밀도 토지이용)	시장의 활성화 및 특화 (시장 경쟁력 약화, 교통문제, 저밀화)
연계내용	독신자, 저소득계층의 주거시설 제공	중·저소득층 주택공급
재개발의 효과 및 유치기능	기능 회복, 주거환경개선,상업 및 업무시설, 판매시설, 위락시설, 문화 및 여가기능	고용창출, 교통 및 주거환경개선, 기존 시장 기능 유지 및 특화, 휴게 및 공공시설
외국의 참고 모델	보스톤형공공 및 민간주도형의 강제방식(연계부담금 징수)	도쿄형,입체용도지역제도입,도쿄도가 솔선수범하여 민간협력 모색
주거형태	전용40□이하의 원룸: 업무와 주거겸용	전용 85□이하의 중·소형 주거형

현행 도시계획법에 의하면 도시재개발법에 의하여 재개발구역으로 지정될 경우 일반상업지역 안의 용적률은 2배의 범위 내에서 도시계획조례가 정하는 범위 내로 할 수 있다. 부산시의 도시계획조례(제 45조 3항)는 용적률을 1000% 이하로 규정하고 있어 일반 건축법상의 일반상업지역의 용적률 1300%의 범위보다 축소하였다. 그러나 이러한 규정은 부산시의 경우 도심재개발의 실적이 1980년도 재개발구역 지정 이후 온천동 1개 지구를 제외하면 도심재개발사업이 제대로 추진되지 못하고 있는 점을 감안하면 현실성이 없다. 즉 재개발구역으로 지정될 경우 도시계획법상 일반상업지역의 용적률을 2배의 범위까지 인센티브를 제공하는 규정이 있음에도 불구하고 1000%이하로 제한하는 현행 조례 규정으로는 재개발사업이 제대로 추진될 수 없다. 이를 해결하는 차원에서 본 연구는 연계프로그램 적용시 용적률 범위를 3가지 대안으로 나누어서 적용하였다. 첫째는 부산시 도시계획 조례가 정하고 있는 용적률 1000%를, 둘째는 일반상업지역 용적률 상한선인 1300%를, 셋째는 일반상업지역에서 공개공지 확보시 부여되는 용적률 인센티브 120%를 감안한 1500%를 적용하였다. 3가지 용적률을 기준으로 사례구역별 공시지가를 적용하여 건축비를 산정하였는데 그 결과를 요약하면 <표 5>와 같다.

) 현행도시계획법 시행령 제63조 1항 8호의 규정에 의하면 일반상업지역의 용적률은 300%이상 1300% 이하로 규정되어있다.

) 도시계획법 시행령 제63조 제4항의 규정에 의하면 □법 제 55조 제3항의 규정에 의하여 건축주가 당해 건축물이 있는 다음 각 호의 지역 또는 구역 안에서 대지면적의 일부를 공원·광장·도로·하천 등의 공지를 설치·조성하여 제공하는 경우에는 당해 건축물에 대한 용적률을 제1항 각 호의 규정에 의한 해당 용적률의 2배 이하의 범위 안에서 대지면적의 제공비율에 따라 도시계획조례가 정하는 비율로 할 수 있다□ 라고 규정하고 있다. 다음 각 호는 1. 아파트지구 2. 지구단위 계획이 수립된 지구단위계획구역 3. 도시재개발법에 의한 재개발 구역 4. 상업지역 등으로 규정하고 있다.

) 이 구역들은 최근에 도심의 공동화와 함께 시청의 이전으로 인한 상권과 주거 기능의 쇠퇴, 주차난, 서면을 비롯한 새로운 상권의 부각에 따른 구매력 감소 등을 감안할 때 현재 공시지가는 다른 지역에 비하여 지나치게 높은 수준이다. 재개발사업을 시행할 경우에는 감정기관을 통하여 여건 변화를 감안 한 별도의 지가 산출이 필요하다.

<표 5> 사례구역별 용적률에 따른 건축비 산정 결과                             <단위:만원>

구분		광복동구역	국제시장구역
위치·면적		광복동2-3 (구)미화당 일원 2,407□(728평)	부평동 2가 20 국제시장 일원 174,000□(52.635평)
공시지가(표본추출)		□당/155만원(평당 /510)	□당/341만원(평당/1100)
건축비 예상금액(평당/만원)		①220	①250
용적율대비 지가산율 (평/만원)	1000%	② 51	②110
	1300%	③ 39	③ 84
	1500%	④ 34	④ 73
건축비 산 정 (평/만원)	1000%	①+②=271	①+②=360
	1300%	①+③=259	①+③=334
	1500%	□+④=254	□+④=323

이러한 분석은 각 지역의 2001년 공시지가를 기준으로 하였는데 광복동구역의 공시지가는 □당 155만원(평당 5,118,875원), 국제시장구역은 □당 341만원(평당 11,261,525원)이다. 이러한 공시지가에 대하여 용적률 1000%를 적용할 경우 건축비에서 차지하는 평당 지가는 광복동구역이 51만원, 국제시장구역 110만원이다. 용적률을 1,300% 적용할 경우 건축비에서 점하는 평당 지가는 광복동구역이 39만원, 국제시장구역 84만원이다. 용적률을 1500%로 할 경우 건축비에서 차지하는 평당 지가는 광복동구역이 34만원, 국제시장 구역 73만원이다. 예상 건축비와 이러한 용적률별 토지의 원가를 더하면 평당 총 건축비용이 산정되고 이는 광복동 구역은 용적률 1000%인 경우 271만원, 국제시장은 360만원이다. 용적률을 1300%를 적용할 경우 광복동이 259만원, 국제시장구역이 334만원으로 산출되며, 1500%의 용적률을 적용할시 광복동 구역이 254만원, 국제시장 구역이 323만원으로 나타난다. 이 같은 원가를 각 용적률별로 적용하여 사업완료 후 나타날 수 있는 이익금을 평가하고 총 이익금 중 연계기금을 얼마의 수준으로 부과할 것인가 하는 것을 사례구역별로 나타내면 아래의 표에서 보는 바와 같다.

1) 광복동구역

<표 6> 건축물의 규모와 건축비

용적률(%)		500	600	700	800	900	1000	1100	1200	1300	1400	1500
연면적(평)		3,640	4,368	5,096	5,824	6,552	7,280	8,008	8,736	9,464	10,192	10,920
건축비 (만원)	공사비	220	220	220	220	220	220	220	220	220	220	220
	지 가	102	85	73	64	57	51	46	42	39	36	34
총건축비 (평당/만원)		322	305	293	284	277	271	266	262	259	256	254

가. 용적률 1000% 적용시: 대지면적 728평. 용적률 1000% 적용시 = 연면적 7,280평.

평당건축비:(220만원 + 1000%대비지가: 51만원) = 271만원

나. 용적률 1300% 적용시: 대지면적 728평. 용적률 1300% 적용시 = 연면적 9,464평.

평당건축비:(220만원 + 1300%대비지가: 39만원) = 259만원

다. 용적률 1500% 적용시: 대지면적 728평. 용적률 1500% 적용시 = 연면적10,920평.

평당건축비:(220만원 + 1500%대비지가: 34만원) = 254만원

<표 7> 분양가 대비 이익금 산출

용적률(%)	500	600	700	800	900	1000	1100	1200	1300	1400	1500
연건평(평)	3,640	4,368	5,096	5,824	6,552	7,280	8,008	8,736	9,464	10,192	10,920
건축비 (평당/만원)	322	305	293	284	277	271	266	262	259	256	254
총건축비 (백만원)	11,720	13,322	14,931	16,540	18,149	19,728	21,301	22,888	24,511	26,091	27,736
분양가 (평/400만원)	14,560	17,472	20,384	23,296	26,208	29,120	32,032	34,944	37,856	40,768	43,680
이익금 (백만원)	2,840	4,150	5,453	6,756	8,059	9,392	10,731	12,056	13,345	14,677	15,944
연계기금 (백만원)	부과 불가	부과 불가	부과 불가	부과 불가	부과 불가	930	20,00	30,000	4,000	5,000	7,000

가. 용적률 1,000% 적용시:

분양가: 평당/400만원 - 대지 및 건축비/271만원 = 평당/129만원

총이익금 : 건축 연면적: 7,280평 □ 129만원 = 939120만원(약 94억)

나. 용적률 1,300% 적용시:

분양가: 평당/400만원 - 대지 및 건축비/259만원 = 평당/141만원

총이익금 : 건축 연면적: 9,464평 □ 141만원 = 1,334,424만원(약 133억)

다. 용적률 1,500% 적용시:

분양가: 평당/400만원 - 대지 및 건축비/254만원 = 평당/146만원

총이익금: 건축연면적: 10,920평 □ 146만원 = 1,594,320만원(약160억)

* 연계부담금 부과 수준

가. 용적률1,000% 적용시: 예상이익금의 10% 수준(약  9억원) □ 도로정비의 수준

나. 용적률1,300% 적용시: 예상이익금의 30% 수준(약 40억원) □ 공용주차장 설치

다. 용적률1,500% 적용시: 예상이익금의 45% 수준(약 70억원) □ 세대별융자 혜택

이 구역은 용적률 1500%적용시 연면적 10,920평을 15평형 약 700세대의 규모로 개발 공급할 수 있고 70억원을 장기저리로 융자할 경우 세대당 1,000만원의 혜택을 부여할 수 있음

* 기대효과

가. 교통 및 도로와의 연계하여 주변의 주차난을 해소하고. 보행의 원활에 기여

- 건축물의 주차장은 1세대 1대로의 설치를 의무화하고 법정주차대수 이상을 설치할 경우 연계기금으로 건축비 및 설치비를 지원하는 방법

- 건축물의 1층 부분을 피로티로 설치하여 녹지공간 및 휴게공간을 설치할 경우 연계기금을 지원하여 도심의 녹지공간 조성

나. 노후화되고 열악한 환경을 재정비하여 주거공간의 어메니티 제고

다. 옥상층은 하늘공간 개념으로 녹지공간 조성 및 레저, 스포츠 시설을 설치하고, 이 비용 중 녹지공간 조성에 연계기금 지원

2) 국제시장구역

가. 용적률 1000% 적용시: 대지면적 10,000평. 용적률 1000% 적용시 =연면적100,000평.

평당건축비:(250만원 + 1000%대비지가: 110만원) = 360만원

나. 용적률 1300% 적용시: 대지면적 10,000평. 용적률 1300% 적용시 =연면적130,000평.

평당건축비:(250만원 + 1300%대비지가:  84만원) = 334만원

다. 용적률 1500% 적용시: 대지면적 10,000평. 용적률 1500% 적용시 =연면적150,000평.

평당건축비:(250만원 + 1500%대비지가:  73만원) = 323만원

<표 8> 건축물의 규모와 건축비

용적률(%)		500	600	700	800	900	1000	1100	1200	1300	1400	1500
연면적(평)		50,000	60,000	70,000	80,000	90,000	100,000	110,000	120,000	130,000	140,000	150,000
건축비 (평당/ 만원)	공사비	250	250	250	250	250	250	250	250	250	250	250
	지 가	220	183	157	137	122	110	100	92	84	78	73
총 건축비 (평당/만원)		470	433	407	387	372	360	350	342	334	328	323

* 대상지 대지면적 52,635평 중 슈퍼블록화 개발시 약10,000평을 1블록으로 하여 5개 구역 개발

<표 9> 분양가 대비 이익금산출

용적률(%)	500	600	700	800	900	1000	1100	1200	1300	1400	1500
연건평(평)	50,000	60,000	70,000	80,000	90,000	100,000	110,000	120,000	130,000	140,000	150,000
건축비(평당/만원)	470	433	407	387	372	360	350	342	334	328	323
총건축비(백만원)	235,000	259,800	284,900	309,600	334,800	360,000	385,000	410,400	434,200	459,200	484,500
분양가(평/400만원)	200,000	240,000	280,000	320,000	360,000	400,000	440,000	480,000	520,000	560,000	600,000
이익금(백만원)	□35,000	□19,800	□4,900	10,400	25,200	40,000	55,000	69,600	85,800	100,800	115,500
연계기금(백만원)	부과불가	부과불가	부과불가	부과불가	부과불가	4,000	15,000	29,000	40,000	50,000	60,000

가. 용적률 1,000% 적용시:

분양가: 평당/400만원 - 대지 및 건축비/360만원 = 평당/40만원

총이익금 : 건축 연면적: 100,000평 □40만원 = 400억원

나. 용적률 1,300% 적용시:

분양가: 평당/400만원 - 대지 및 건축비/334만원 = 평당/66만원

총이익금 : 건축 연면적: 130,000평 □ 66만원 = 858억원

다. 용적률 1,500% 적용시:

분양가: 평당/400만원 - 대지 및 건축비/323만원 = 평당/77만원

총이익금: 건축연면적: 150,000평 □ 77만원 = 1,155억원

* 연계부담금 부과 수준

가. 용적률 1,000% 적용: 총투입비용 10%의 이익금 공제한 금액(약 40억원) □ 도로정비의 수준

나. 용적률 1,300% 적용: 총투입비용 10%의 이익금 공제한 금액(약 400억원) □ 공용주차장 설치

다. 용적률 1,500% 적용: 총투입비용 10%의 이익금 공제한 금액(약 600억원) □ 세대별 융자 혜택

* 연계방법

(1) 무주택 세입자들에 대한 영구 임대주택의 건설에 지원

(2) 영세상인 들에 대한 영업손실에 대한 손실 보상금 등에 지원

(3) 이 지역의 도로는 심각한 주차문제를 해결하는 차원에서 일정 블록의 지하를 주차장화하고, 지하철 1호선과 바로 연결하는 공간 및 시설을 공공부문과 연대하여 지원

(4) 건폐율을 높이면 대지에 여유공간이 생기게 되며, 용적률 1,500% 적용시에는 공개공지 확보가 필요하기 때문에 결국 여유공간은 그 만큼 증가한다. 이러한 공간은 휴게시설, 이벤트 및 문화 공간 등의 설치를 통하여 특색 있는 거리 및 공간 조성에 공공과 연대하여 지원

* 기대효과

(1) 사례구역의 특화를 통한 블록단위의 개발과 기존 국제시장의 기능을 활성화하고, 직주근접으로 인한 교통혼잡 및 주차난 해결할 수 있음

(2) 공개공지의 확보로 보행자의 눈 높이 시야가 넓어지며, 공개공지의 활용에 따라 보행자·쇼핑객·입주 주민들을 위한 문화 및 휴게공간 조성으로 어메니티 제고

(3) 지금까지 재개발의 걸림돌로 작용해 온 영세 상인의 영업손실에 따른 보상 문제를 연계기금의 지원을 통하여 보상금을 지급하고, 무주택 서민들을 위한 저렴한 임대주택을 공급가능

<표 10> 연계프로그램 적용구역별 연계기금의 배분

대상 지역	용적률 (%)	연계기금 단위/억	도로 정비	공원 조성	쇼핑 공원	저리 융자	공 영 주차장	임대주택지원	관광루트조성	비 고
광복동	1000	9	9(100%)
	1300	40	9(22,5%)				31(77,5%)			지 하 주차장
	1500	70				70(100%)
국제시장	1000	40	40(100%)							5개블록 중1구역
	1300	400	40(10%)				360(90%)			□
	1500	600	40(6,7%)		200 (33,3%)		360(60%)			□

도심재개발 대상구역의 연계프로그램 적용가능성 분석결과에 의하여 산출된 연계기금은 구역의 특성에 맞게 이를 활용할 필요가 있다. 즉 이러한 연계기금은 재개발 해당 지구 및 주변지역의 특성을 고려하여 교통, 환경, 교육, 문화 등 다양한 영역에 걸쳐 적절히 배분하고 활용해야 한다. <표 10>은 연계프로그램 적용구역별 연계기금의 배분을 용적률과 관련하여 도로정비, 공원조성, 쇼핑공원, 저리융자, 공영주차장, 임대주택 지원, 관광루트 조성 등 다양한 활용가능성을 앞서 언급한 내용을 토대로 요약한 것이다.

3. 연계프로그램을 통한 부산시 도심재개발의 정책적 시사점

이상에서 광복동 구역과 국제시장구역을 사례구역으로 선정하여 연계프로그램의 적용가능성을 분석한 결과 사례구역은 복합용도개발과 함께 연계프로그램을 적용할 경우 도심재개발사업으로 경제성이 있을 뿐만 아니라 도심의 재생 내지 활성화가 충분히 가능하다는 결과가 도출되었다. 연계프로그램을 통한 부산시 도심재개발의 정책적 시사점은 다음과 같다.

1) 도심의 복합용도개발

부산시 도심의 토지이용상 주요한 특징의 하나는 대부분 4층 이하의 저밀도로 이용되고(광복동구역 97.1%, 국제시장구역 94.4%) 있다는 점을 들 수 있다. 도시계획의 근간을 이루고 있는 토지이용계획이 주로 토지이용의 용도 결정에 초점을 두고, 토지이용의 밀도를 등한시하고 있다. 부산시의 도심을 얼마나 입체적으로 이용하느냐에 따라 부도심이나 생활권의 중심지구의 개발규모도 달라질 수 있는데 부산시의 경우는 도심의 입체적 이용을 간과함으로써 도시전체의 토지이용과 공간구조의 위계 관계(도심-부도심-지구중심) 에도 문제를 야기하고 있다. 게다가 부산시는 3난(難)의 하나로 토지난을 들면서도 가장 지가가 높은 도심부는 지나치게 저밀도로 이용하여 토지자원의 비효율적 이용뿐만 아니라 도심의 기능을 상실케 하는 결과를 초래하였다.

이런 점을 감안할 때 부산시의 도심 쇠퇴화 내지는 공동화 현상을 방지하기 위해서는 무엇보다 도심재개발 시에 입체적 관점에서 토지이용의 고도화를 기하는 것이 중요하다. 특히 중심상권을 형성하고 있는 광복동의 경우는 1980년에 2000년 사이에 인구가 약 3분의 1 수준(5,583명에서 2,105명으로)으로 대폭 감소하고, 주간인구지수는 무려 249(동구 113, 부산진구 105)에 달할 정도로 도심공동화 현상이 심각한 점을 고려해야 한다. 도심공동화 현상을 방지하기 위해서는 기존의 상업 및 업무기능 위주에서 주거기능도 함께 포함하는 복합용도개발이 필요하다. 복합용도개발은 도심의 토지를 주간 위주의 이용에서 24시간 활용하는 체계의 구축과 직주근접형의 도시구조 형성에 의한 교통수요의 억제 차원에서 접근이 필요하다. 따라서 도심지역의 재개발 시에는 주변지역의 특성을 감안하여 인센티브를 더 많이 부여하고 적극적인 복합용도개발이 이루어지도록 해야 한다. 복합용도개발의 경우 겉모습만 기능의 복합형태일 뿐 실제로는 최근에 많이 볼 수 있는 것처럼 어떤 주상복합 건물에서 거주하는 자가 멀리 떨어진 지역으로 출퇴근함으로써 직주근접의 취지 및 효과를 거두지 못하는 형태는 지양되어야 한다.

복합용도 개발 시에는 일본과 서구 선진국 사례를 참작할 필요가 있다. 즉 도심의 복합용도 건물은 고소득층만을 위한 공간이 아니라 현재 도심 거주자의 수준에 맞는 서민층을 위한 주거형태를 제공하고, 도심 공간을 필요로 하는 사람들이 쉽게 거주할 수 있도록 다양한 선택의 폭을 제공하고 있음에 주목해야 한다.

2) 도심재개발 연계프로그램의 적극적 활용

부산시의 도심은 대부분 필지들이 소규모이므로 합필을 하지 않고는 건축행위가 거의 불가능하며, 재개발사업은 이해관계의 대립과 재원문제 등으로 장기간 지체되고 도심공동화는 심화되고 있다. 이러한 문제해결과 함께 도심 공동화를 방지하기 위해서는 앞서 언급한 바와 같이 복합용도개발을 통한 도심부의 어메니티(amenity)를 제고하는 도심재개발이 요청된다. 이 같은 도심재개발을 위해서는 본 연구의 연계프로그램 적용가능성 분석결과를 감안할 때 이를 적극적으로 활용할 필요가 있다. 연계프로그램의 적용을 통한 도심재개발의 활성화를 위해서는 다음과 같은 고려가 요청된다.

첫째, 부산시 도심재개발 대상구역 전체에 대한 연계프로그램 적용을 검토할 필요가 있다. 즉 이 연구는 연계프로그램 적용 대상구역을 부산시 도심재개발 대상구역 31개(2001년 도시재개발기본계획상) 중에서 2개를 선정하여 적용하였다. 적용 결과에 의하면 연계프로그램은 향후 부산시 도심재개발사업을 활성화할 수 있는 여지가 충분히 있다고 판단된다. 이 연구에서 적용한 대상구역(광복동구역, 국제시장구역)은 지가가 가장 높은 지역임을 감안할 때 다른 도심재개발 대상구역은 연계프로그램의 적용을 통한 재개발의 활성화가 보다 용이한 경우가 많을 것으로 예상된다. 따라서 도심재개발 대상구역별로 여건과 잠재력을 분석하여 연계프로그램의 다양한 적용 수단을 모색하도록 한다.

둘째, 도심재개발 사업대상은 전략적으로 우선사업 대상지구의 선정이 필요하다. 이는 자원의 효율성 극대화 차원에서뿐만 아니라 개발효과를 극대화하기 위한 것이다. 우선사업 대상지구의 선정기준은 도심부 중에서도 개발의 파급효과를 극대화 할 수 있는 잠재력이 높은 지역을 우선적으로 선정하여 시범적으로 추진하는 것이 바람직하다. 즉 이 연구의 연계프로그램 적용 결과에 의하면 시장잠재력과 사회·경제적, 물리·환경적 측면을 감안할 때 광복동구역은 우선적으로 연계프로그램 적용을 통한 재개발사업을 시범적으로 실시할 필요가 있다. 광복동 구역을 비롯한 이 연구의 적용사례의 결과뿐만 아니라 외국 도시들의 연계프로그램 적용 경험을 교훈으로 삼아 다른 재개발 대상구역에도 연계프로그램 방식을 적극적으로 활용하는 것이 바람직할 것이다. 특히 외국의 경우 대상구역의 대지면적에 인센티브 부여와 더불어 공공시설물 공급비용을 개발비용의 형태로 수익자에게 연계개발비용을 부과하는 연계프로그램의 활용, 지역적 특성과 사업의 내용에 따라 사업 시행자에게 적절히 세제상의 혜택을 부여하는 영국의 경험은 우리에게 시사점을 주고 있다. 또한 뉴욕의 경우 Battery Park City 개발을 통해 주거기능을 입지시켜 중산층 주거지역이 늘어나고, 오락 및 위락 기능의 증가와 함께 거주지로서의 활기와 매력을 회복하게 한 점도 교훈이 된다. 금융, 보험 및 서비스산업을 확충하여 이 분야의 전문직, 관리직에 종사하는 엘리트 및 고소득층이 다시 뉴욕의 도심으로 유입되어 이전에 저소득층이 주로 거주한 것과 매우 다른 양상을 나타내고 있다.

셋째, 도시재개발을 활성화시키기 위해서는 다양한 개발수법의 도입과 적용지구 지정이 필요하다. 도심재개발은 상당기간동안 전면재개발방식인 철거재개발 방식만 허용되었기 때문에 완전 철거에 이르기까지 기간도 오래 걸리고 사업비가 많이 들었다. 부산의 도심은 오랜 기간을 통해 다양한 기능이 집적된 활동공간임을 고려할 때 지구수복, 지구보존 등과 대응할 수 있는 구역의 지정도 필요하다. 철거재개발로 인해 도심이 업무기능 위주의 단일기능공간이 될 때 나타나는 부작용을 완화하기 위해 지구에 따라 개발방식이 다양화되어야 할 것이다.

넷째, 부산시의 도심재개발사업을 추진함에 있어서는 재개발에 따른 어메니티 향상을 위하여 공공시설용지를 확보하는 것이 중요하다. 참고로 서울시가 시행한 도심재개발사업 기준으로 보면 전체 사업대상 면적 중에서 공공시설용지가 차지하는 비중은 약 16-27%에 이른다. 현행법상 도심재개발사업에서 확보해야 하는 공공시설용지 규모는 법적으로 정해져 있지는 않지만 도심재개발 사업단위별로 도로용지 10-15%, 공원용지 3-5%, 주차장 용지 3-7% 등을 포함해서 모두 16-27%에 이르는 범위에서 권장하고 있다. 이 같은 비율을 참조할 경우 부산시는 약 15-20% 정도가 적정할 것으로 판단된다. 이는 현재 민간사업 시행자가 부담하고 있는 공공시설용지에 해당하는 비용을 공공부문이 부담하는 결과가 되어 도심재개발 사업을 촉진시킬 수 있을 것으로 예상된다.

앞으로 부산시에서의 주거형태는 자가보다는 차가의 비중이 한층 높아질 것으로 예상된다. 자가 소유의 집은 재산보전과 증식의 수단으로 하되, 거주는 교통의 접근성이 양호하고, 새로 지은 편리한 아파트나 쾌적한 원룸 아파트, 주상복합 등 임대를 선호하는 경향이 높아질 것이다. 따라서 부산시의 도심재개발의 활성화를 위해서는 이와 같은 점을 감안한 연계프로그램의 적절한 활용이 요청된다.

3) 구역의 특성에 맞는 연계기금의 활용

재개발 지구는 인접한 지구와 교통, 환경, 교육, 문화 등 다양한 요소들과 상호 연관되어 있다. 재개발에 따른 연계기금은 해당 지구 및 주변지역의 특성에 맞게 배분하고 활용할 필요가 있다. 이 연구 결과에 의하면 광복동구역은 용적률이 1300%인 경우 31억원의 연계기금으로 지하 공영주차장을 설치할 수 있고, 평당 시공비 200만원을 투입할 경우 310대의 차량을 수용할 수 있는 약 1,550평 규모의 주차장(차량 1대 주차면적을 5평으로 볼 때)을 확보할 수 있을 것으로 본다. 국제시장구역은 5개로 블록화 하여 개발을 유도할 시 용적률이1000%인 경우 연계기금이 200억원에 이르며, 용적률이 1500%인 경우 때 연계기금은 3,000억원을 마련할 수 있을 것으로 예상된다. 이 경우에 영구임대주택의 건설 지원과 지하철 1호선과의 연계 및 지하 쇼핑몰의 조성을 위한 재원으로 활용될 수 있다. 특히 국제시장 구역은 중심 상점가의 공동화 현상에 대응하는 전략의 마련이 필요하다. 국제시장 구역은 슈퍼블록으로서 5개 구역으로 개발을 할 경우에 각 블록과의 연계를 통하여 쇼핑공원화 하는 것이 적절하다고 판단된다.

4) 지주공동화 사업 등의 도입

이 연구의 사례구역의 지가 수준을 감안하면 재개발사업의 시행자는 토지 매입비용과 세입자(주택 및 상가) 이주비용, 영업손실 보상비용 등을 감당하기에는 재정적 부담이 너무 크다. 이러한 조건 하에서 재개발사업의 시행은 현실적으로 어려운 바 이를 극복하기 위한 대안으로는 이른바 □지주공동화 사업□의 도입이 필요하다. 즉 지주공동화 사업은 지주는 자기 소유의 대지를 제공하고 대상지의 건축은 시공자가 투자를 하여 건축을 하는 방식으로 이후 건축물이 완전히 완성되면 그때 상호 정산을 하여 이익금을 배분한다거나, 아니면 지주가 대지의 합의금액만큼 완성된 건축물을 대물로 변제 받는 형식이다. 이는 현실적으로 많이 사용하는 방법으로 침체 상태에 있는 부산시의 도심재개발사업의 활성화를 위하여 적극 검토해 볼만한 사업방식이다.

그리고 주택저당채권제도와 병행하여 도심주택우대 보너스제도의 도입을 통하여 연계프로그램과 결합하여 활용하는 방안을 모색할 필요가 있다. 즉 부산시는 서울특별시와 광역시를 포함한 7대 도시 중에서 최근 수년 동안 실업률과 부도율이 제일 높을 정도로 경제침체가 지속화되고 있은 상황이다. 이와 같은 상황 하에서 민간부문의 건설경기 촉진을 위한 자금의 융자와 보조를 할 경우에 정부가 구상하고 있는 주택저당채권제도와 병행하여 도심주택우대 보너스제도의 도입을 통하여 연계프로그램과 결합하여 활용하는 방안이 필요하다. 왜냐하면 이 제도들의 도입으로 비주택부문의 여유자금이 주택부문으로 유입되어 건설경기가 부양될 것이라는 기대는 확실성이 결여되어 있기 때문이다.

Ⅴ. 결론 및 정책제언

이 연구는 부산시의 대표적인 도심지역인 중구의 도심재개발 대상구역 중에서 광복동 구역과 국제시장구역을 사례구역으로 선정하여 연계프로그램의 적용가능성을 분석하였다. 사례구역은 복합용도개발과 함께 연계프로그램을 적용할 경우 도심재개발사업으로 경제성이 있을 뿐만 아니라 도심의 재생 내지 활성화가 충분히 가능하다는 결과가 도출되었다. 특히 재개발사례구역은 사유지의 비중이 아주 높고, 과소 필지로 구성되어 있어 복잡한 이해관계로 토지소유자간 합의 도출이 매우 어렵고, 도시기반시설인 도로 협소와 주차장 부족 등의 열악함과 재원조달 등의 문제를 안고 있어 현실적으로 민간부문에 의한 재개발사업의 추진은 기대하기 힘든 실정이다. 이런 점을 감안할 때 도심재개발 사례구역은 전술한 바와 같이 연계프로그램의 적용을 통하여 지구계획에 의한 복합용도개발을 할 경우 경제적 타당성이 있을 뿐만 아니라 연계부담금을 활용하면 기존의 열악한 환경을 정비, 개선하여 구역의 어메니티를 제고 할 수 있다.

부산시 도심재개발사업을 활성화하기 위한 방안으로 연계프로그램을 적용한 결과에 비추어 볼 때 향후 부산시 도심재개발사업에서는 다음과 같은 점에 대한 고려가 필요하다. 즉 도시재개발방식의 전환과 효율적 추진체제의 구축, 도심의 복합용도 개발과 연계프로그램의 적극적 활용, 도심재개발 재원의 확보와 기금의 운영 개선, 도시재개발 계획 및 정책의 재고 등을 들 수 있다.

첫째, 도시재개발방식의 전환과 효율적 추진체제의 구축이 요청된다. 부산시 도심재개발사업이 지연되고 있는 이유는 재개발을 둘러 싼 권리관계가 복잡하게 얽혀 있어서 이를 조정하기가 어렵고, 막대한 비용을 조달하기 어려운 점이다. 민간주도의 방식만으로는 침체상태에 있는 부산의 도심재개발을 촉진시킬 수가 없다. 재개발을 둘러싼 복잡한 권리관계를 조정하고 이해당사자들간의 갈등을 해소하기 위해서는 공공의 참여를 통한 공공성 확보가 절실하게 필요하다. 시장논리에만 맡겨서는 권리관계를 조정과 중재는 기대하기 힘들다. 또한 막대한 사업비용과 불확실한 사업성으로 인해 자금조달이 어려운 실정에 있는 도심재개발사업을 활성화시키기 위해서는 공공의 참여와 지원이 있어야 한다. 도심재개발사업에 공공이 참여하는 것만으로도 당해 사업에 필요한 자금을 동원하는데 크게 기여할 수 있기 때문이다. 이런 점에서 부산시가 공공주도 파트너십으로 도심재개발사업에 참여할 필요성이 있다. 사례구역의 도심재개발사업이 기대효과를 거두기 위해서는 기존의 도심재개발사업을 민간부문에 맡기는 차원에서 벗어나 공공부문이 주도하는 역할 변화와 재개발 방식의 전환이 요청된다. 그리고 도심재개발사업의 효율적 추진체제의 구축, 즉 조합 설립의 완화, 재개발 전문 컨설팅에 업무의 전반적인 사항을 위임 추진, 사업주체에게 적정한 토지 소유자, 건물 소유자의 동의를 얻는 경우는 합리적인 평가기준을 통한 강제수용권의 인정 등이 필요하다.

둘째, 도심의 복합용도개발과 연계프로그램의 적극적으로 활용되어야 한다. 부산시 도심의 토지이용상 주요한 특징의 하나는 대부분 4층 이하의 저밀도로 이용되고(광복동구역 97.1%, 국제시장구역 94.4%) 있다는 점을 들 수 있다. 부산시에서는 도심의 입체적 이용을 간과함으로써 도시전체의 토지이용과 공간구조의 위계 관계에도 문제를 야기하고 있다. 게다가 가장 지가가 높은 도심부는 지나치게 저밀도로 이용하여 토지자원의 비효율적 이용뿐만 아니라 도심의 기능을 상실케 하는 결과를 초래하였다. 이런 점을 감안할 때 부산시의 도심 쇠퇴화 내지는 공동화 현상을 방지하기 위해서는 무엇보다 도심재개발 시에 입체적 관점에서 토지이용의 고도화를 기하고, 기존의 상업 및 업무기능 위주에서 주거기능도 함께 포함하는 복합용도개발이 필요하다. 부산시 도심재개발 대상구역별로 여건과 잠재력을 분석하여 연계프로그램의 다양한 적용 수단을 모색하고, 구역의 특성에 맞는 연계기금의 활용, 도심재개발 사업대상은 전략적으로 우선사업 대상지구의 선정, 재개발에 따른 어메니티 향상을 위한 공공시설용지 확보, 지주공동화사업(지주는 자기 소유의 대지를 제공하고 대상지의 건축은 시공자가 투자를 하여 건축을 하는 방식) 등의 도입이 필요하다.

셋째, 도심재개발 재원의 확보와 기금의 운영 개선이 필요하다. 부산시가 출자할 수 있는 재원 중에서 현실적으로 가장 유력한 도시재개발기금인데 기금의 확충(10%에서 30%로), 고유 목적 활용, 융자사업과 금액 확대, 임대주택 건설 혹은 구입 등 세입자 대책비로 적극 활용할 필요가 있다.

넷째, 도시재개발 계획 및 정책의 재고가 필요하다. 즉 부산시의 도시기본계획(1996년)과 재개발기본계획(2001년)은 종전에 비해 도시구조체계와 도시기능 배치 등에서 진일보한 것으로 보인다. 그러나 이러한 계획은 종합적인 기본계획의 형태로서 복잡한 도심의 문제를 일반적으로 접근하여 실천가능성 측면에서 많은 의문을 안고 있다. 따라서 부산시의 기존 기본계획이 내재하고 있는 실천성의 문제를 극복하기 위해서는 전략적 기획의 개념에 바탕을 둔 중단기적 도심에 대한 전략적 형태의 계획 및 관리가 필요하다. 기존의 정책은 주로 물리적 규제에 치중하고 있어 도심을 재생 내지는 재개발하는 적극적 정책을 추진하기보다는 단순히 규제하는 소극적 정책 내지는 □자유방임적□ 정책이었다. 도심재개발 활성화를 위해서는 물리적 측면의 단순한 규제나 현상 유지 차원에서 소극적으로 대처해 온 입장에서 벗어나 사회·경제·문화적 측면에서 실천 가능한 수단을 적극적으로 강구하는 정책의 전환이 요청된다.

이상과 같이 본 연구는 부산시 도심재개발 대상구역 중에서 광복동구역과 국제시장구역을 중심으로 연계프로그램을 적용하여 그 가능성과 함께 부산시 도심재개발의 활성화를 위한 함의를 도출하였다. 이러한 결과들은 다른 지역의 도심재개발에 유형별로 적용할 수 있는 이점을 가지고 있다. 그러나 부산시 도심재개발 대상구역들은 대체로 인근에 항만이 위치하고 있고, 열악한 도시여건 즉 도로의 협소, 보행공간과 주차장 부족 등이 있으면서 서울과 같이 지가가 매우 비싼 지역이다. 따라서 이러한 지역에 대한 분석결과를 지역적 특성이 다른 지역에 원용하는데는 한계가 있다. 다른 대도시에 적용할 경우에는 다양한 사례분석과 함께 민관의 부담방식 등에 관한, 그 지역의 실정에 맞는 후속적인 연구와 검토가 뒤따라야 할 것이다.

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朴正官 : 경성대학교 대학원에서 행정학 박사학위 취득(논문제목: 부산시 도심재개발의 활성화 방안에 관한 연구- 연계프로그램 적용을 중심으로)하고, 현재 백송종합건설 부회장이며 신라대학교 법정학부 겸임교수, 경성대학교 강사이다. 주요 관심분야는 도시행정, 지방행정, 부동산행정 등이다.

<E-mail: pjk0088@hanmail.net/논문접수일: 2003.7.7/심사완료일:2003.8.10>