中國 都市住宅制度의 改革에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름) : 155∼172

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: □計劃□에서 □市場□으로의 전환*

* 이 논문의 완성에 많은 도움을 주신 익명의 심사위원들께 깊은 감사를 드린다.

A Study on the Urban Housing System Reform in China

: From Plan to Market

백 승 기(동의대학교)

중국의 도시주택정책은 개혁□개방 이후 1998년 이전까지 임대료 인상과 주택가격의 할인 등의 정책을 실시했다. 어느 정도의 성과는 거두었으나 이전의 추택제도의 토대인 주택실물분배를 건드리지 않았기 때문에 개혁의 효과는 제한적일 수밖에 없었다. 그러다가 사회주의 체제에서의 근로자에 대한 주택제공 등의 의무에 따른 재정부담은 결국 주택의 시장화 길을 모색하게 되었고 1998년부터 주택분배화폐화정책이 시행에 들어가 주택의 실물분배가 사라지고 도시주택신체제가 세워지는 단계로 접어들었다.

하지만 중국의 도시주택정책은 몇 가지 문제에 직면하고 있다. 첫째는 중국 정부는 시장메커니즘을 도입하기를 원하지만 정치, 사회, 경제적 실체가 이를 받아들이지 못하고 있다는 점이다. 현재 중국에서는 종전의 계획경제가 가지던 예측가능성과 확실성이 점차 사라져 가고 시장화 속에서 불확실성이 증대되고 있다. 둘째, 주택공적금도 형평(equity)에 있어 심각한 문제를 야기하고 있는 점이다. 공적금이 봉급과 연계됨에 따라 고정된 납부비율은 높은 임금을 받는 사람은 고용자가 더 많은 몫을 지불케 하며, 반면에 저임금 계층에게는 개혁과정에서 별다른 혜택을 받지 못하게 되는 형평상의 문제를 야기하고 있다. 셋째, 주택분배화폐화정책도 이익의 균형성 측면에서 문제를 안고 있다. 즉, 기존 이익을 더 가지고 있는 자가 개혁 과정 중 얻게 되는 이익이 더 많다는 사실이다. 넷째, 관리체제와 법적 정비의 미흡을 들 수 있다. 토지재산권 거래와 관리가 정착되지 않아 거주자의 부담을 증가시키고 주택시장의 발전에 악영향을 미치고 있다.

이러한 문제를 해결하기 위해 주택금융의 발전, 개인의 주택구입능력의 제고, 법률 구조 계층의 완비, 공적금 납부비율의 제고, 신탁관리기금의 방식 도입 및 주택공적금의 투자영역 규제 완화 등의 조치를 취할 필요가 있다

주제어 : 주택정책, 중국, 임대료, 주택분배화폐화정책, 상해시, 주택공적금, 이중체제

housing marketization, dual-track system, public housing, housing provident fund(HPF)

Ⅰ. 서  론

중국은 과거에 사용해 오던 정부 주도하의 계획경제적 주택정책 대신 최근에 시장가격에 입각한 주택정책으로 전환을 시도하고 있다. 특히 1998년을 기점으로 획기적인 주택정책 전환을 도모하고 있다. 1998년 7월부터 □作業單位(work units)□를 통해 제공하던 주택을 더 이상 분배하지 않겠다는 정부의 공식발표가 있었다. 이러한 발표가 있게 된 배경에는 정부재정 부담의 과중이 자리하고 있는데, 그 때까지 국가와 작업 단위가 제공한 주택에서 매우 낮은 임대료로 생활하던 사람들에게 충격적인 결정이었다. 물론 지역에 따라 실제 실시에는 시간적 차이가 있어 廣州는 1998년 1월부터, 北京은 1999년 1월까지 연기되었지만 중국의 주택의 화폐분배는 사회주의 시장경제에서 의미하는 바 매우 크다고 하겠다. 이러한 시장메카니즘의 효율성에 대한 믿음은 향후 중국 주택정책의 기본 원칙으로 자리잡을 전망이다. 그럼에도 불구하고 이러한 시장경제로의 전환은 여러 가지 난제에 봉착하고 있는 것이 현재 상황인데, 그것은 한 마디로 정부는 주택부문에 시장메카니즘을 도입하기를 바라고 있으나, 정치경제 및 사회적 실체는 주택시장이 시장모델에 따라 움직이기를 허용치 않기 때문이다. 소유권은 없지만 평생 살 수 있는 공유주택이 있는 주민들에게 그 공유주택을 구입하거나 상품주택을 구입하도록 하는 정부 노력은 다양한 우대정책에도 불구하고 지체되고 있고, 작업 단위는 여전히 주택수요와 공급사이의 중간조정자(mediator)의 역할을 맡으려 하기 때문이다.

中國 都市住宅制度의 改革에 관한 연구 : □計劃□에서 □市場□으로의 전환

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름)

현재 중국이 시도하고 있는 주택의 실물분배 중단에 이은 주택분배화폐화정책(住房分配貨幣化政策)은 거대한 사회실험으로서 대단히 중요한 연구대상이라고 볼 수 있다. 이 정책은 긍정적인 성과가 적지 않음에도 불구하고 분배의 공평성이라는 측면에서 문제를 안고 있다. 또한 중국 주택정책에 대한 연구는 최근 북한이 배급제를 기본으로 하여 의식주를 국가가 보장하던 것을 화폐경제로 운영하는 쪽으로 전환하려는 움직임이 포착되고 있다는 보도가 나오고 있는 점에서 중요성을 더하고 있다. 과거 북한이 토지정책에 있어 중국의 □城鎭國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例□를 크게 참고한 □토지임대법□을 1993년에 제정한 사례에서 본 것처럼 북한의 토지제도나 정책이 중국의 토지정책을 크게 참고할 가능성이 크다. 이처럼 중국의 토지정책을 받아들였던 선례에 비추어 중국 주택정책의 전환은 북한의 향후 정책 변화에 미치는 영향이 클 것이다.

) 일부 보도에 의하면 북한에서 주거비는 지금까지 무료였지만 현재는 1□당 6-15원으로 되었다고 한다(조선일보. 2002. 7. 20).

본 연구의 주된 목적은 전환기 중국의 주택정책에 대한 체계적인 이해에 있다. 현재 우리 나라에서 이 부문에 대한 연구가 우선 양적으로 부족한 점이 고려되어 주택제도 개혁의 과정과 최근의 시장화전략의 소개에 초점을 맞추어 연구를 진행했다. 본 연구는 서론에 이어 중국 주택정책의 전개과정과 특성을 시기별로 파악하는데 여기서는 개혁□개방 이전의 주택정책과 개혁□개방 이후의 주택정책으로 나누게 된다. 또 후자는 주택분배 화폐화정책의 실시를 기준으로 1998년 이전과 이후로 다시 나누어 살펴본다. 이어서 도시주택정책의 사례분석으로 上海市의 경우를 살펴보게 되는데, 상해시를 사례로 선정한 이유는 이 시의 1인당 GDP가 중국내 1위를 차지하는 등 도시부동산을 포함한 중국경제에서 차지하는 위치가 감안되었으며 특히 주택정책과 관련해서 주택공적금이 중국에서 최초로 실시된 점도 고려되었다. 이어서 중국 주택시장의 불확실성과 정책과제를 언급하며 마지막으로 결론을 내리는 순으로 진행된다.

Ⅱ. 중국 주택정책의 전개과정과 특성

1. 개혁·개방 이전의 주택정책

1949년 이후 1956년까지 농촌에서는 사유주택이 그대로 유지되고 도시에서는 국가에 의해서 주택이 공급되기 시작하였다. 이 기간동안 국가가 공급과 분배를 책임지는 행정성 주택분배 방식이 통용되지 않았고, 오히려 정부는 以租養房(임대료를 높여서 주택을 건설한다)을 통해서 주택 투자재원을 보충하려 하였다. 중국정부는 1955년에 국무원령으로 □中央國家機關工作人員住用公家宿舍收租暫行辦法□을 발표하고 임대료 징수에 대한 세부규정을 명시하였으며, □以租養房□의 방침을 관철하도록 촉구하였다. 그러나 이것은 제대로 지켜주지 못했는데 대약진기에는 직공의 부담을 경감시킨다는 이유로 임대료를 더욱 하향조정하여 이 원칙은 완전히 붕괴되었다. 北京의 경우, 1955년에서 1979년까지 15차에 걸쳐서 임대료를 조정하여 1□에 0.414元에서 0.12元으로 임대료를 낮추었다(전현택, 2001: 69). 낮은 임대료와 실물주택공급은 사회주의가 자본주의보다 우월하다는 것을 나타내는 것으로 선전되었다.

결과적으로 무상분배와 저가 임대료 때문에 투자자금이 회수되지 않고 주택이 재생산되지 않아서 주택공급이 부족해졌다. 주택부문 투자의 부족은 □생산이 먼저이고 생활은 그 다음(先生産後生活)□이라는 지침에서 보면 당연한 결과였고, 1952년에서 1978년까지 국민총생산액의 0.75%에 해당하는 금액만을 주택부문에 투자했는데 이 수치는 다른 국가들의 평균인 3-6%에 비해 많은 차이가 있었다(전현택, 2001: 70).

2. 개혁·개방 이후 1998년까지의 주택개혁

1) 실시내용

개혁□개방 이후 주택개혁이 본격적으로 추진 된 것은 1978년 9월의 □도시주택건설공작회의(城市住宅建設工作會議)□에서 개혁방침을 공포 한 후, 1980년의 등소평 강화에서 보다 구체화되어 그후 1986년 국무원에 의해 煙臺, 蜂埠, 唐山, 審陽 등 4개 도시에서 시범적으로 주택제도 개혁이 이루어졌다. 1987년에는 重慶, 武漢 등 12개 도시로 확대되었으며, 1988년에는 北京, 上海 등 대부분의 도시지역에까지 부분적인 주택개혁 조치가 실시되었다(임길진□이만형, 1991: 122-123). 이 기간 동안의 주택개혁의 근간은 주택가격 할인과 임대료 인상인데 그 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.

(1) 주택가격의 할인

상술한 등소평의 □강화□ 이후 1980년 4월, 중국 정부는 몇 개의 실험지구에서 주택 판매를 시도했다. 이 단계의 초기단계에는 보조금 없이 주택건설원가 전액을 분양가격으로 했다. 즉, 陜西省 西安市와 廣西自治區의 柳州市 등지에서 주택의 유상분양을 시도했다. 주택의 유상분양방식은 중앙정부가 주택건설자금을 지원하여, 지방정부로 하여금 주택을 건설토록 한 후, 개인에게 건설원가로 분양하는 방식이었다. 그러나 건설원가로 분양했음에도 불구하고, 그 가격이 주민소득에 비해 너무 높아 분양실적이 부진했다. 게다가 당시에는 전통적인 공유주택에 대한 저임대료제가 그대로 유지되고 있었으므로 주택을 구입하는 것보다는 저렴한 임대료를 부담하는 것이 경제적으로 보다 합리적인 상황이었다. 따라서 공유주택의 유상분양은 매우 부진했으며, 지역에 따라서는 공유주택(公房) 실제 가격에서 30%-67% 할인율을 적용하기도 했지만 판매부진을 극복하지 못했다(전현택, 2001: 72). 1981년말까지 전국적으로 팔려나간 공유주택의 숫자는 3,000여채에 불과하게 되어 후술하는 보조금지급판매방식(補貼)이 유상분양방식을 대체하게 된다(中國社會科學院公共政策硏究中心□香港城市大學公共管理及社會政策比較硏究中心, 2002: 221).

1982년 4월에는 소위 □삼삼제(三三制)□, 즉 신축주택을 대상으로 정부, 기업, 개인이 각각 주택건설 토건비용의 1/3씩 부담하여 주택을 구입하도록 한다는 방침이 결정되었으며, 우선적으로 江蘇省의 常州, 四平 등 4개 도시를 실험지구로 정했다. 지방정부와 기업이 2/3를 보조해 줌에 따라 이 제도는 직공가정의 부담을 크게 줄여 이들 가정이 약 2년간의 수입으로 일반주택을 구입할 수 있게 되어 순조롭게 진행될 수 있었다. 그러나 이 제도는 일부 기업들과 지방정부의 강력한 저항에 직면하게 되었는데 특히 지방정부의 부담까지 져야 하는 기업으로서는 주택을 구입하는 직원이 많으면 많을수록 경제적 부담은 더 커지게 되기 때문이었다(中國社會科學院公共政策硏究中心□香港城市大學公共管理及社會政策比較硏究中心, 2002: 221)

(2) 임대료 인상 및 주택자금 지원

중국 정부는 1987년 8월에 煙臺市 등 3개 지역을 1988년 1월에 1개 지역을 주택임대료제도 개혁의 실험장으로 지정했다. 실험의 핵심내용은, □임대료 인상과 보조금 지급, 임대와 분양의 결합, 임대료 인상을 통한 분양촉진□이었다. 연대시는 주택제도 개혁을 가장 광범위하게 실시해오고 여타 도시들에 대하여 제도개혁의 모형을 제시한 도시이다. 연대모델은 아래 세 가지 측면에서 널리 알려져 있다. 첫째, 주택개혁의 핵심요소로 임대료를 다루고 있다. 둘째, 보조금의 형태로 주택바우쳐(voucher)의 사용을 도입했다. 셋째, 주택구입자가 주택가격 전액을 지불하도록 유도했다(Li, 1999: 68).

煙臺市는 1987년 8월 1일부터 68,085호의 공공주택에 대한 임대료를 대폭 인상하였다. 그 결과 임대료가 □당 1,28 元까지 인상되었는데 이 수치는 전국 평균 0.13 元보다 매우 높은 것이었다(Li, 1999: 68). 이 방법은 공유주택을 판매한다는 목적에는 큰 성과를 보지 못하였지만, 불법적으로 공유주택을 두 개 이상 가지고 있던 주민들에게 주택 한 개 이외에는 포기하게 하는 부수적인 효과가 있었다(전현택, 2001: 72).

이러한 임대료 인상은 □以租養房□의 부활로 볼 수 있는데 그간 자본주의에 대한 사회주의의 우월성을 강조하기 위하여 지극히 낮게 책정되었던 임대료를 현실화하고자 했던 것이다. 이 시기 동안에 다양한 정책과 방법을 통해 공유주택을 판매하려 하였고, 부동산 개발업체를 통해서 상품주택을 공급하여 주택을 상품화하려 하였지만 그러한 정책은 실패하였다. 종합해보면 중국의 시장화전략은 □가격조정을 통한 시장화□와 □다양한 소유제 도입을 통한 시장화□로 구분할 수 있는데 주택 임대가격이 1980년부터 1999년까지 6배 이상 증가하였지만, 시장임대가격에 다다르지 못함으로써 가격조정을 통한 시장화는 실패하였다. 후자의 경우도 시장경제 속성이 강한 부동산 개발업체가 상품으로 주택을 공급하였지만 단위가 다시 그 상품을 구입하여 공유주택으로 판매함으로써 일반적 시장화의 두 가지 방법 모두 실패하게 되었다(전현택, 2001: 78).

2) 성과와 문제점

1998년 이전까지의 주택개혁 정책이 전체적으로 보면 주택제도의 정착에 어느 정도의 성과를 거둔 것은 사실이다. 1994년의 □國務院關於深化城鎭住房制度改革的決定□에서 주택제도 개혁의 근본적인 목적, 기본적 내용 등에 대해 원칙적인 규정을 마련했다. 이 결정은 주택공적금 제도의 전면적인 추진을 밝혔고, 2000년에는 직공가정의 평균임금의 15%선까지 임대료를 인상한다, 공유주택 판매에 있어 구입가정의 소득 수준이 다르면 판매가격을 달리한다 등을 담고 있다. 이 결정이 제시된 후 각 부문에 비교적 큰 진전을 이룰수 있었는데 1998년 6월말까지 전국적으로 주택공적금은 980억 元에 달했으며 1997년말 현재 35개 도시의 주택공적금 평균이 1□당 1.29元이었다. 공유주택의 판매도 1996년이후 상당히 신속한 진전이 있었다. 1998년에는 자가주택 보유율이 이미 50%를 넘였으며 일부 省은 60%를 넘기기도 했다(中國社會科學院公共政策硏究中心□香港城市大學公共管理及社會政策比較硏究中心, 2002: 222-223).

) 공유주택 판매가격에는 두 가지 종류가 있다. 시장가와 원가(成本價) 두 가지인데 고수입가정에 판매시 시장가를 적용하고 중저수입가정에 대해서는 원가를 적용한다. 그런데 시장가 적용에는 어려움이 있는데 어느 가정이 고수입가정에 해당하는가를 판단하는 것이 어렵기 때문이다. 원가는 공유주택 평균건축비에 근거한다. 철거보상비, 건축비, 관리비 등이 포함되며 여기다가 구입자의 작업연수, 주택의 상황 등이 고려되어 최종 결정된다(崔建華 編著, 2003: 9).

그러나 이전의 추택제도의 토대인 주택실물분배를 거드리지 않았기 때문에 개혁의 효과는 제한적일 수 밖에 없었다. 그리고 각종 제도의 불명확도 문제를 가중시켰는데 정부의 주택정책이 흔들리고 정책의 연속성이 결여되어 주택개혁의 좋은 기회를 놓쳤다고 할 것이다. 이에 관한 두 가지 예를 들면 다음과 같다(中國社會科學院公共政策硏究中心□香港城市大學公共管理及社會政策比較硏究中心, 2002: 226).

하나는 □提租增資□이다. 주택개혁은 반드시 임금제도 개혁과 병행해야 한다는 관점에서 시작되었다. 구체적인 방법은 전국적으로 임금을 올리고 그에 상응해 임대료도 인상하는 방법이다. 이렇게 되면 임대료 수준이 상품주택의 임대료 수준에 접근하게 되어 주택을 적극적으로 구입하려 할 것이다. 그러나 여러 가지 이유로 해서 뚜렷한 성과를 거두지 못했다.

다른 하나는 주택가격의 조정부분이다. 주택개혁 초기에는 도시의 주택가격이 높지 않아 北京市 주택이 1□당 200여 元에 불과했다. 그러나 주택가격의 전국 평균은 1991년에서 1998년사이에 2.45배 증가했고, 대도시와 연해도시에서는 주택가격은 더 빠른 속도로 증가했다. 北京의 경우, 주택가격이 1991년의 □당 550원에서 2000년에는 □당 6,000원으로 크게 증가했다(Zhu, 1998). 따라서 일반가정이 이처럼 높은 가격의 주택을 구입하는 것은 불가능했다. 만약 당시에 주택가격 조정의 중요성을 인식하고 주택가격 상승 속도를 주민 수입증가 속도보다 낮게 하는 정책을 추진했더라면 주민의 주택 구매능력을 제고시켰을 것이다.

이상에서 보는 바와 같이 이 기간동안의 중국의 주택개혁정책은 몇 가지 주요요소에 대해 일정 정도의 변화를 가져왔다. 그러나 이러한 변화는 질적인 변화가 아니라 양적인 변화에 그치는 감이 있으며, 이러한 잘못된 경험을 토대로 1998년 7월에 새로운 주택정책으로 주택분배화폐화정책을 실시하게 된 것이다.

) 주택건설 총량은 급속히 확대되었다. 주택자금 총액을 보면 개혁 초기 10년 동안 주택투자는 이미 국민총생산액의 3.6%를 차지했고 사회고정자산의 13.5%를 차지했다. 주택건설성과를 보면 1979년-1997년의 18년간 전국의 주택준공면적은 31.7억□로 1950-1978년간 주택준공총면적의 4.47배에 달했다(中國房地産報, 1999. 2.26).

3. 1998년 이후 주택분배화폐화 정책의 실시시기

1998년 7월 □도시주택제도 개혁의 심화와 주택건설의 촉진을 위한 통지□(關於進一步深化城鎭住房制度改革加快住房建設的通知: 國發 〔1998〕23號)에서 시범도시에서의 실험을 통하여 검증된 정책들의 전국적인 확대실시를 결정, 공포하였다. 이 지침에서는 주택제도 개혁작업의 목표를 확정했는데 주요 목표를 보면 ① 주택의 실물분배를 중단하고, 새로이 주택분배화폐화정책을 실시한다, ② 경제적용주택을 위주로 하는 여러 계층의 주택을 공급하는 체계를 갖추고, 주택금융을 발전시키며 주택거래시장을 육성한다 등이다.

) 이 조치는 주택관련 자금이 정부재정으로부터 민간의 수중으로 이전토록 하는 조치를 포함하는 등 이전과 비교할 때 급진적이라고 할 수 있다.

그러나 당시 국유기업 개혁의 지지부진의 영향 탓으로 주택개혁에 상당히 불리한 사회경제적 환경이 조성됨에 따라 주택분배화폐화라는 주택제도의 개혁은 부득이 1998년 연말까지 미루어지게 되었다. 1999년 1월 12일 □全國建設工作會議□가 북경에서 개최되어 1999년에 반드시 전면적으로 주택의 실물분배를 중지하고 이어서 주택의 화폐화정책을 추진하는 것을 제의하게 된다. 이 결정에 따라 1998년 연말까지 전국적으로 이미 19개 省이 주택개혁방안을 제시하였고 다른 6개 省은 비준단계를 거치고 있었으며 방안을 제출하지 않았던 나머지 省은 반드시 1999년 상반기 중에 방안을 제출하게 되었다(中國房地産報, 1999.1.31). 실제 각 지역별 실시현황을 보면, 天津, 黑龍江省 등이 1998년 12월 1일자로 주택의 실물분배를 중지했으며, 江蘇省은 1999년 1월 1일자로 주택의 실물분배를 중지했다. 貴州省은 이미 1997년에 실물분배를 중지했기 때문에 1999년부터 화폐분배정책의 집행에 들어갔다.

1) 의의와 도입배경

주택분배화폐화는 주택분배의 새로운 양식으로서 중국이 새로운 주택제도를 건립하는 데 있어 가장 중요한 이슈이다. 즉, 전체 주택제도 개혁의 성공 여부에 가장 큰 영향을 미친다고 할 수 있다. 주택분배화폐화는 단위의 책임과 의무를 개인에게 돌리는 것으로 파악할 수 있는데(崔建華 編著, 2003: 16), 종래 단위는 구성원들에게 주택을 제공할 책임과 의무를 가지고 있었으나 화폐화 이후 단위는 더 이상 그러한 책임과 의무를 가지지 않고 주택문제 해결을 개인에게 맡기게 된 것이다.

1998년까지의 주택상품화 과정에 문제가 있었지만 주택 실물분배 포기를 선언하는 것은 정치적 부담이 매우 큰 일이었다. 시장경제를 도입했지만 사회주의를 여전히 표방하고 있으며, 공산당이 정권을 유지하고 있는 중국에서 사회주의의 우월성의 선전 내용이었던 주택 실물분배를 포기하는 것에 대한 부담이 있었다. 그러나 朱鎔基 총리는 1998년 3월, 9차 전인대 회의 기자회견에서 □우리는 반드시 현재 시행중인 주택실물 분배제도를 화폐로 분배하는 방식 혹은 주택을 상품으로 만드는 정책으로 바꾸어서 인민들이 스스로 주택을 구입하게 해야 한다□ 고 분명히 밝혔다. 그리고 1998년 7월부터 주택 실물 분배를 포기하였다.

2) 화폐화정책의 기본 내용

주택분배 화폐화정책은 작공에게 일정한 화폐로 보조를 실현하는 것이 주요 과정이다. 한 직공이 얼마만큼의 보조를 얻는 가는 주로 보조받는 자의 주택면적표준, 실제 주택상황, 임금 가운데 이미 포함되어 있는 주택자금액, 목표가격, 보조기간 등에 의해 결정된다.

개혁과정 중, 직공은 □新人□과 □老人□으로 구분된다. 이것은 연령으로 구분하는 것이 아니고 작업에 참가한 시간에 따른다. 예를 들어 어떤 도시정부는 2003년 1월 1일부터 주택의 실물분배를 중지하고 주택의 화폐화 분배 개혁을 실행하기로 헸다. 그러면 2002년 12월 31일 이전에 실물분배를 한 單位에서 근무한 이들은 노인이 된다. 신인은 단위로부터 주택을 받지 못하고, 대신 매월 임금의 일정 비율로 책정된 주택보조를 받게 된다. 노인의 경우 주택이 이미 표준에 도달했으면 보조를 받을 수 없고, 주택이 없거나 주택이 있더라도 표준에 도달하지 못하거나, 승급했을 때 각각 다른 액수의 보조를 받게 된다.

) 재경중앙국가기관의 방안에 따르면, 부처급 공무원으로 1998년에 10년을 근무했으며 월임금은 600원이다. 그 단위에서는 1997년에 주택공적금이 건립되었다. 그가 다음 해 승급하면 級差보조액은 13,820元이 된다. 이를 구하는 공식은 다음과 같다(崔建華 編著, 2003: 18-19).

급차보조액=(당시기준보조액+ 당시근무연수보조액×주택공적금건립이전의 근무연수)×급차면적

급별표준면적은 다음과 같다. 科級이하: 60□, 正副科級: 70□, 副處級: 80□, 正處級: 90□, 副局級: 10

5□, 正局級:120□

금전적 보조는 각 지역의 실정에 맞게 정해지며 전국적으로 통일을 기할 수 있는 것이 아니다. 그 이유는 중국의 각 도시간에 상품주택가격의 차이가 임금 수준의 차이를 크게 능가하기 때문이다. 이처럼 각 지역의 주택분배 화폐화 정책은 지역 특성에 따라 다소 차이가 나지만 전체적으로 보아 주택의 상품화와 시장화를 지향하고 있음은 동일하다. 여기서 간단히 각 지역의 주택분배 화폐화정첵이 어떻게 진행되었는가를 살펴본다.

(1) 廣東省 斗門縣에서는 1997년 6월에 직공이 주택 구입시 일시불로 주택 보조를 했다. 현금 보조가 아니라 직공이 주택구입 신청시 주관부서에서 매도자에게 직접 지불했다.

(2) 廣州는 중국에서 가장 먼저 주택화폐화개혁을 시행한 대도시 중 하나이다. 신인에 대해서는 연한과 직급에 따른 주택의 표준면적 등에 따라 매월 주택보조를 실시했다. 그리고 老人에 대해서는 기본적으로 일시불로 주택보조를 했다. 정부나 기업은 300개월치의 주택보조를 하고 개인은 주택가격의 20%를 부담토록 하여 부부가 1□당 3,500元의 주택을 구입토록 한다는 것이었다. 이 도시의 모델은 아래 두 가지 특징을 지닌다. 하나는 직공이 1997년 9월 이전에 채용되었다면 화폐화정책 참여여부에 대해 선택권을 준다. 다른 하나는 주택보유율을 높이기 위해 보조 기간을 25년까지 늘렸다는 점이다.

(3) 재경중앙국가기관개혁방안에 따르면, 1998년 12월 31일 이후에 근무에 들어간 경우 아래 공식에 의해 주택보조가 결정된다.

매월 주택보조액=월표준임금×0.66

(4) 貴陽市는 전민소유제와 집체소유제 단위에 재직하고 있는 직공에게 주는 주택보조로 存量보조와 增量보조를 시행했는데, 전자는 현직급의 연보조액×1998년까지의 근무연수로 계산되며 직공의 주택임대나 구매에만 사용케 했다. 또 1999년 1월 1일부터는 이들 직공들이 增量보조를 받을 수 있도록 했는데, 증량보조는 단위가 주택공적금의 납부비율을 높이는 방법으로 실시되었으며 이 방안은 진일보한 화폐화방안이라고 할 수 있다(中國社會科學院公共政策硏究中心□香港城市大學公共管理及社會政策比較硏究中心, 2002: 231).

3) 주택분배화폐화정책 시행의 정책효과

2000년 말 현재 절대다수의 성, 자치구, 직할시 등이 이미 주택분배화폐화 실시방안을 내놓고 있는데, 35개 대도시 가운데 30개가 개혁방안을 내놓고 있고 나머지 5개도 이미 비준을 요청해 놓고 있다. 이들 30개 도시 중 17개 도시는 이미 전면적으로 화폐화방안을 시행하고 있다. 실시한 지 2년 정도 지난 주택분배 화폐화정책의 긍정적 효과는 다음과 같다.

첫째, 이 방안은 역사적으로 볼 때 획기적인 조치로서 저임대료와 복지주택제도에 대한 근본적인 개혁으로 일반 주민들의 주택개념에 대한 일대 전환을 가져 왔다. 주택의 실물분배가 사라지고 도시주택신체제가 세위지는 단계로 접어들었다. 아울러 각 지역은 임대료 제도 개혁을 적극적으로 추진하여 공유주택의 임대료가 1995년에 1□당 0.60元 정도되던 것이 2.0元으로 인상되었다. 또 아래 표에서 보는 바와 같이 공유주택의 80% 정도는 이미 팔려나가고 주민들도 이전의 복지적 주택개념에서 주택은 자기 힘으로 얻는 것이라는 것과 주택보유시 가치가 증가한다는 주택상품화의 개념을 인식하게 되었다.

<표 1> 전국 주요도시의 공유주택 판매비율

도시	판매가능공유주택(만□)	기판매공유주택(만□)	판매비율(%)
北京	13500.00	8000.00	60.00
上海	9200.00	4729.00	50.00
大連	2145.00	1384.5.00	65.00
深□	1170.00	1027.00	87.08

출처: 中國社會科學院公共政策硏究中心□香港城市大學公共管理及社會政策比較硏究中心, 2002: 233-234.

둘째, 주택시장화의 가속화에 따라 도시주택건설의 운영메카니즘에 많은 변화가 초래되었다.

개인이 상품주택을 구입하는 비율이 대폭적으로 증대되었다. 아래 표에서 보는 바와 같이 2000년 1-11월 사이 개인이 상품주택을 구입한 면적은 전체의 89.23%로서 1995년의 53%, 1985년의 14%에 비해 현저하게 증가했다.

<표 2> 상품주택 개인구매 비율의 변화(%)

1985년	1995년	1999년	2000년(1월-11월)
14	53	61.2	89.23

廣西, 天津 등 7개 지역은 개인의 상품주택 구입비율이 95%를 넘었다. 이러한 개인 주택매매 시장의 활성화는 주택상품화를 정착시킬 수 있는 토대가 된다. 주택시장의 소비주체 변화는 주택이 상품화하는 과정을 더욱 가속화시킨다. 단위가 구입하여 직공에게 저가의 임대료를 받는 주택으로서 분배한다면 재생산을 할 수 없게 된다. 개인이 시장가격으로 주택을 구매할 경우 구매한 당사자 혹은 타인에게 임대를 줌으로써 인구이동이 있을 것이다. 시장가격을 통해 발생하는 인구이동은 연쇄반응을 일으키면서 주택시장을 활성화시킨다.

대체로 1999년을 기점으로 상품주택 구매의 주체가 개인으로 넘어가고 있음을 보여준다. 1992년 단위의 상품주택의 구매비율이 72%였음을 참고한다면 주택매매의 중심주체가 단위에서 개인으로 넘어갔다고 할 수 있다. 1998년에 공유주택 구매를 위한 지출이 상당했음에도 불구하고 1999년과 2000년의 상품주택 판매가 비약적으로 증가한 것은 주택시장이 작동하기 시작했음을 알려준다. 2000년의 전국상품주택 판매면적은 16984.14만□에 달했고 이것은 전년대비 26.9%가 늘어난 것이다(中國統計年鑒, 1999-2000). 개인을 중심으로 하는 주택시장이 작동한다는 것은 주택 상품화가 완성단계에 도달한 것을 의미한다.

셋째, 주택금융업무의 신속한 발전과 주택소비주체의 변화로 인해 개인의 주택대출이 증가했다. 1995년이래 商業銀行의 개인 주택대출이 매년 1배 이상의 속도로 증가했다. 2000년 1월부터 11월사이에 증가한 상업은행의 주택대출은 1610억元으로 이것은 1999년의 2.16배에 달했다. 개인의 주택공적금 대출도 크게 증가하여 2000년 1-9월사이에 새로이 늘어난 개인 주택공적금 대출도 179억원으로 전년 동기대비 52%가 증가했다(中國社會科學院公共政策硏究中心□香港城市大學公共管理及社會政策比較硏究中心, 2002: 237).

넷째, 도시주택 건설의 활황을 들 수 있다. 도시 주택건설이 호조를 띰에 따라 도시 주택이 부족하던 시기는 지나가고 주택건설이 국민경제에서 차지하는 비중 역시 제고되었다. 1995- 1999년사이에 주택준공면적이 3.75억□에서 5.59억□로 증가했으며, 1인당 평균거주면적도 8.1□에서 9.78□로 늘어났다(中國社會科學院公共政策硏究中心□香港城市大學公共管理及社會政策比較硏究中心, 2002: 237).

Ⅲ. 대도시 주택정책의 사례분석: 上海市

上海市의 종합적인 주택개혁 정책은 1991년 5월에 시작되었다. 煙臺市 모델과 마찬가지로 상해시의 주택정책은 임대료 인상, 주택보조금 그리고 개인 투자 등이 포함된다. 그러나 연대시 정책과 가장 큰 차이는 주택공적금 제도의 도입이다. 상해시의 주택개혁정책은 성공적인 것으로 평가되고 있는데, 그 이유는 개혁을 조금씩 조금씩(bit by bit) 실시한 것이 아니라 전반적인 패키지(overall package)에 초점을 맞춘 것이다.

1. 주택공적금

종래 중국에서는 주택은 □화폐분배□가 아니라 □실물분배□방식을 취하여 배급되었다. 배급하는 기본 원칙에서 가격요소는 배제되고, 표면적인 배급원칙 외에 관계나 뇌물같은 암묵적인 비리도 실제적으로 중요한 배급수단으로 이용되었다.

) 표면적인 배급원칙은 근무연한, 나이, 학위, 행정 혹은 기술직책, 사상이나 성분, 가족계획 실천여부, 무주택자 혹은 주거곤란 경우, 결혼 등이다(張躍慶, 1989).

그러다가 주택상품화를 촉진하기 위해 상해시의 경우 1991년 5월에 중국에서 최초로 □住房公積金□(provident fund system)을 도입하게 된다. 이 펀드는 싱가포르 모델을 따른 것으로 주택공적금 시행을 관리하는 최고위 기구는 □상해시 주택위원회(住房委員會)□이고, 관리부문은 □상해시 公積金管理中心□에서 맡았다. 주택위원회는 주택공적금에 관한 구체적인 관리시책을 제정하고 구체적인 납부비율과 최고대출한도액을 획정하는 일을 담당한다. 공적금관리중심은 공적금의 대출, 공적금 계좌의 개설 등을 담당한다. 단, 매 직공은 오직 하나의 공적금 계좌를 개설할 수 있다. 이 제도는 모든 근로자가 그들 임금의 5%(1991년의 경우)를 적립하는 주택구입용 적금 제도이며 같은 액수가 그들의 직장단위와 정부에 의해 조달되는데, 이 5%는 경제 상황과 근로자의 소득에 따라 조정된다. 이처럼 이 제도는 국가, 집체, 개인 3자가 결합하여 주택건설자금을 조달하는 메카니즘을 구축하여 개인의 주택구매 능력을 점진적으로 제고시키기 위한 것이다. 1996년에는 □上海市住房公積金條例□를 공포하였고, 공적금의 가입자는 2000년에 6천9백만 명이 되었으며, 적립총액도 점차 증가하여 1,400억 元이 되었다(Zhang, 2001: 169). 공적금 납부 비율도 초기의 5%에서 9%까지로 상향조정하였다(박인성, 2001: 21). 가입자는 이 공적금에 저리의 융자를 신청할 수 있는데 1999년에 158억 元이 개인들에게 융자되었다. 중국은행도 1990년대에 주택융자를 실시했는데 1999년에 746억 元이 대출되었다. 그러나 융자에 까다로운 조건이 있고 주택가격이 보통 가정에게 너무 비싸 주택 판매로 이어지지는 못했다(Zhang, 2001: 170).

) 주택공적금 납부비율은 직공의 월평균 임금의 5%보다 적어서는 안된다. 그리고 각 도시는 이 비율을 올릴 수 있다(住宅公積金管理條例 제18조)

정부의 주택 상품화 계획 하에서 도시 가구의 48.4%는 공유주택(public house)을 할인된 가격에 구입했고, 단지 5.4%만이 상품화 주택(commercial house)을 구입했다. 사유화된 공유주택의 재판매(re-sale)는 상해시에서 최초로 1996년에 시행되었으며, 1998년에 10,155건이 1999년에는 19,771건이 재판매되었다. 이러한 사유화된 공유주택의 재판매 시장의 형성은 상품화된 주택시장의 전망에 영향을 줄 것이다. 상업용 주택의 가격이 너무 비싸다고 여기는 사람들은 오래된 공유주택을 싼 가격에 구입하기를 선호할 것이다(Zhang, 2001: 170). 원거주자(tenants)는 축적된 이 공적금을 주택 계약용으로 사용할 수 있으나, 만약 이를 전매하게 되면 동일한 금액을 다시 넣어야 한다. 국유기업의 근로자들은 자신이나 가족들의 공적금을 가지고 주택을 구입할 수 있으며 만약 충분한 금액이 되지 않으면 공적금에서 그 차액만큼 차용할 수 있다.

) 공적금의 사용 용도는 주로 주택구입자금으로서 주택구입용 대출이 1993년의 18%에서 1999년 93%로 증가하였다(박인성, 2001: 21).

상해시에서 시작된 주택공적금 제도는 전국의 주요 도시로 확산되었으며, 이 제도의 업적은 국가, 집체, 개인이 공동으로 자금을 조달하여 주택을 건설하는 메카니즘을 구축하여 주택건설량을 대폭 늘렸다는 점이다.

2. 주택 공급 추진주체

주택건설 종합업무는 시건설위원회가 주관한다. 위원의 임기는 5년이며 위원회에서는 주로 주택개혁에 대한 장기적인 계획을 담당한다. 건설위원회 산하에 주택처가 설치되어 있다. 1995년 2월에는 대형화하는 주택건설 수요에 효율적으로 대처하고자 주택발전국을 세웠는데. 상해시의 주택발전국은 시정부산하의 사업부서로서 시건설위원회의 감독하에 상해시 전체의 주택건설, 행정관리 관련 제반 업무를 담당한다. 각 구와 현에도 원래 있던 주택건설관리판공실 혹은 도시건설종합개발판공실 체제를 시 주택발전국에 상응하는 신체제로 개편하여 구와 현 주택발전국이 설립되었다(박인성, 2001: 20).

1980년대에 상해시에서 개발된 60여 개 거주구 중 시 거주구종합개발중심(居住區綜合開發中心)의 주관하에 개발한 것이 50%, 각 구(區) 정부의 주택부서 산하 부동산개발공사가 주관하여 개발한 것이 26%, 공업, 재정무역, 교통 등 각 부문별 산하 직장단위가 개발한 것이 8%, 기타 부동산개발공사가 개발한 것이 16%를 차지하고 있다. 상품주택의 개발은 거주구개발총공사와 부동산개발공사가 담당하고 있는데, 1990년대 이후에는 부동산개발공사의 역할이 점차 증가하는 추세이다(박인성, 2001: 20).

3. 사회복지성격 주택의 폐지

1999년 12월초에 □上海住房制度綜合配套改革方案□이 공포되었다. 이 방안은 이제까지의 실물주택배분 방식의 종료를 선언했으며, 향후 주택정책의 주요 방향을 상품주택 거래시장의 육성과 저가 임대주택 공급체계의 건립이라는 두 가지 방향으로 요약 제시하고 있다(한중사회과학연구회, 2002: 502). 상해시 정부는 중저소득층을 대상으로 시장가격보다 저렴하게 주택을 공급하기 위하여 안거주택, 경제적용주택 등의 복지성 주택을 구분하고 시장가격보다 저렴한 가격으로 분양해왔다. 경제적용주택(經濟適用房)은 정부가 정책성 대출을 제공하고 토지는 행정배분 방식으로 공급하는 것을 원칙으로 하며, 주택의 공급가격은 건설원가에 근거하여 정한다. 이 주택은 복리성이 강한 주택이긴 하나 안거주택에 비해 공급가격을 상대적으로 높게 책정한다(박인성, 2002: 497). 그런데 경제적용주택의 가격이 상품주택 가격의 1/3 수준에 그침에 따라 구입자격에 두 가지 제한이 따른다. 하나는 구매자가 주택이 없거나 표준면적에 도달하지 않아야 한다. 다른 하나는 2001년말 현재 가정의 연수입이 60,000元 이하여야 한다(崔建華, 2003: 28).

) 안거주택(安居房)은 국가와 지방정부가 재정을 투자하여 중저소득 가정을 위해 건설, 공급하는 비영리성 주택이다. 안거주택의 건설용지는 시인민정부가 행정배분 방식으로 공급하며, 도시기반시설 건설 연관비용은 원칙상 시정부가 부담한다.

) □경제적용방□의 이윤폭을 규정해 건설단위가 폭리를 취하는 것을 방지하기 위해 일반적으로 부동산개발업체의 이윤폭에 대해 최고 3%의 제한을 가하고 있다(崔建華 編著, 2003: 26).

그러나 이러한 방식은 정상적인 상품주택시장의 발전을 저해했고, 중저소득층 주민들보다 더 열악한 주거조건하에 있는 최하위 빈곤층 주민의 주택문제 해결에는 전혀 도움이 되지 못했다. 복지성격의 주택 구분을 폐지하고 모든 신축주택을 상품화하여 시장에 진입시킬 때 상품주택시장에 참여할 수 없는 최하위 소득계층의 주택문제 해결을 위해서 저가 임대주택체제를 건립한다는 것이다. 이러한 저가임대주택은 廉租住房으로 불리는데 이것은 최저소득계층을 위해 정부가 제공하는 염가의 임대주택으로서 임대료는 유지비와 관리비로 구성되며 해당 가정의 수입이 당해연도의 최저수입수준을 초과하면 염가주택을 돌려줘야 한다. 上海市는 이 주택을 신청하기 위해서는 아래 조건에 맞아야 함을 규정하고 있다(崔建華 編著, 2003: 28). (1) 가족 구성원이 상해시최저생활보장표준액을 초과해선 안되며, 거주하고 있는 주택의 면적이 1인당 5□를 초과해서는 안된다. 또 가족 중 1인 이상이 5년 이상 거주하고 있어야 한다. (2) 임대 순서는 주택의 곤란 정도와 등기 순서 등을 고려해 정한다.

4. 上海市 사례의 분석결과

上海市 주택정책의 분석결과에서 다음과 같은 몇 가지 특징을 찾을 수 있다.

첫째, 정책결정체계의 과감성을 들 수 있다. 짧은 기간내에 안거주택과 경제적용주택 등 복지형 주택 유형구분을 폐지하고 신축주택의 가격결정과 거래는 전적으로 시장에 맡긴 것이 그것인데 이로써 신축주택을 모두 상품주택화하여 주택시장에서 유통시키게 된다.

둘째, 극빈계층의 주택문제 해결을 위해 저가 임대주택체제를 강화한 점이다. 이러한 중국의 경우는 이미 극빈자를 위한 영구임대주택 건설정책을 포기한 우리에게 시사하는 바 크다.

셋째, 토지의 국공유제 하에서 정부정책의 수단들이 보다 강력하다는 점이다. 그 토대는 주택을 포함한 모든 건물의 건축행위를 위한 용지를 필요로 하는 개발주체는 시 정부로부터 토지사용권을 유상양도 받아야 하기 때문이다(박인성, 2001: 22-23).

이상에서 보는 바와 같이 주택개혁 정책을 본격적으로 추진한 지 얼마되지 않는 상해시가 정확한 문제진단과 과감한 정책결정을 내리는 것은 투기억제와 경기활성화라는 두 가지 상반된 목표와 그에 따른 상호모순된 정책수단 사이에서 고민했던 우리 나라의 경우와 비교된다.

Ⅳ. 중국 주택시장의 불확실성과 정책과제

1. 시장메카니즘의 미성숙

중국은 현재 계획경제도 아니고 그렇다고 시장자본주의도 아닌 그 사이 어딘가에 있다(China is now neither a planned economy nor a market capitalism. It is somewhere in-between)(Lee, 2000: 62). 주택에 관한 시장메카니즘의 미성숙을 보면, 근본적으로 중국정부는 주택부문에 시장메카니즘을 도입하고자 하지만 정치, 경제 및 사회적 실체는 주택시장이 이상적인 시장모델에 따라 운영되는 것을 허락치 않고 있다. 첫째, 일반적으로 주택가격은 가계 연간수입의 3배에서 5배 사이일 때 일반적으로 구입 여력이 있다(affordable)라고 간주한다. 그러나 중국은 전통적으로 저임금체제를 유지하고 있어 주택가격이 가계 소득의 10배에서 20배로 판단되고 있다(Rosen & Ross, 2000: 79). 따라서 일반인이 시장가격으로 값비싼 주택을 구입할 여력이 없다. 둘째, 작업단위(work units)들이 여전히 주택을 종업원에게 공급하는 것을 그들의 사회적 책임으로 여기고 있다는 사실이다. 이것은 정부의 새로운 주택정책이 공공부문의 시장 간여를 줄이려는 것과 배치되며 직장단위들은 여전히 주택공급과 수요사이의 조정자 역할을 하고자 한다. 즉 작업단위들은 시장가격으로 주택을 구입하여 구성원들에게는 그보다 싼 가격에 구입케 하는 등 시장 메카니즘이 성숙된다 해도 주택서비스에서 작업단위의 역할이 줄어들지 않는다(Zhang, 2001: 163). 신규주택이 아닌 구주택의 경우 소유 형태가 매우 복잡하나 그 내막을 들여다보면 공공주택이 사실상 70% 이상을 점하고 상품주택은 20%에 불과하다. 이처럼 절대적 부분이 공유라는 사실에서 그 간의 주택개혁에도 정부와 단위의 주택문제에 대한 입김이 강하게 남아 있어서 주택상품화에 대한 반작용이 되고 있다(임반석□이상한, 2001: 206). 여기에 더하여 매각시 소유권이나 전매(轉賣)에 대해 제약을 가하고 있으며, 직접 개인에게 소유권을 이전하는 경우는 아직도 흔하지 않다. 상품주택도 판매-구매조건의 설정, 각종 보조, 가격의 통제, 판매대상의 제한 등 여러 제약조건이 있어서 온전한 상품이 되지 못하고 있다(임반석□이상한, 2001: 205).

) 전국적으로 볼 때 주택가격은 1991년에 비해 1998년에 2.45배 인상되었다. 그러나 대도시나 연해 지역에서는 이보다 훨씬 높은 인상률을 기록했다. 北京의 경우 1991년에 □당 550 元에서 2000년에는 □당 6,000 元으로 인상되어 일반 가구가 그렇게 비싼 주택을 구입할 수 없었다(Zhang, 2001: 169).

이러한 문제를 극복하기 위해 주택의 시장 진입을 도울 수 있는 제도적 장치가 시급히 마련되어야 한다. 그 중의 하나로 주택개혁의 성공을 위한 주택금융의 개발이 요구되고 있다. 우선 정부가 주택저당대출보험보증기구를 만들어 중저소득가정의 주택구매시 담보를 제공하게 한다. 이렇게 되면 주택저당대출의 안전성이 제고되어 은행의 저당대출 능력이 제고될 수 있다(曹振良□高曉慧, 2002: 208). 여기서 더 나아가면 주택저당대출증권화를 추진할 수 있다. 홍콩특별행정구는 1999년 10월에 10억 홍콩달러의 저당대출증권을 발행한 바 있는데, 중국이 이를 성공적으로 추진하기 위해서는 법률적 보장이 구비되어야 할 것이다. 법률적인 감독과 보호가 없다면 저당대출증권의 2급시장에서의 거래비용이 크게 증가할 것이기 때문이다.

2. 주택공적금의 비형평성

西藏자치주를 제외한 전 지역에서 이미 주택공적금 제도를 시행하고 있는데 이것의 장점은 ① 강제집행이 가능하기 때문에 널리 모금이 수월하다. ② 자금 모으기가 용이해 주택건설을 확대할 수 있다 ③ 직공의 주택구매 능력을 제고할 수 있다 ④ 양로보험과 연계할 수 있다 등이다. 그러나 현재 상황을 보면 누적율이 떨어지고 관리체제가 완벽하지 못하는 등의 문제를 노출하고 있다.

그리고 주택공적금은 형평(equity)에 있어 두 가지 주요한 문제를 야기하고 있다(Lee, 2000: 70-71). 첫째, 공적금이 봉급과 연계됨에 따라 고정된 납부비율은 높은 임금을 받는 사람은 고용자가 더 많은 몫을 지불케 하며, 반면에 저임금 계층에게는 개혁과정에서 별다른 혜택을 받지 못하게 된다. 이것은 심각한 형평상의 문제를 야기하고 있다. 이전의 배급 체제하에서는 직위를 가지고 있는 사람이면 누구나 공공주택을 배급받았으나 공적금 체제에서는 정부공무원, 국유기업 등의 종사자들은 임금이 대체로 낮아 불이익을 당하고 있다. 매달 5%의 개인몫과 기업몫은 50 元에 불과하다. 이렇게 되면 주택 구입에는 상당한 기간이 소요된다. 그리고 임금 인상이 주택 가격 인상에 따라가지 못하는 현 상황에서 단지 봉급 수준이 상당히 높은 최상급 계층만이 주택공적금으로부터 직접적인 혜택을 받을 수 있다. 둘째, 공공주택을 매우 싼 가격에 판매하는 것은 거의 소유권 이전에 속한다. 과거 공공주택의 배정에도 비형평(inequity)이 존재했다. 잘 알려진 □關係□가 거의 대부분의 업무 단위에 팽배했다. 자신들의 직위나 사회적 네트워크에 따라 한 채 이상의 공공주택을 배정받기도 했다. 이제 주택공적금 하에서 이미 공공주택을 배정받은 사람들은 더욱 보호되게 되어 기득권자에 대한 보호가 형평성에서 문제가 된다. 공유주택의 판매가 오로지 원거주자에게만 열려있어 구배분체제에서 야기된 불평등을 제거할 수 없고 오히려 현존하는 비형평을 합법화시키는 셈이다. 이러한 비형평은 보조금에도 나타나는데 직접 현금 보조는 부유한 사람에게 더 많은 혜택이 가는 제도이다. 보조금은 필요(needs)보다는 그 사람의 사회적 지위에 따라 분배되어 사회적 지위가 높을수록 더 많은 보조금을 받았다.

) 저소득가정에 융자를 제공해 그들의 주택 구매능력을 제고하는 것이 공적금의 주된 사회적 목적이다. 그러나 현실을 보면 공적금 대출의 대상은 단위, 개발기업 및 고소득가정 등이고 직공의 주택담보대출은 매우 낮다. 1997년에 상해시 주택공적금의 16%만이 직공들의 주택담보대출에 사용되었고, 북경은 단지 0.5%의 공적금만이 그 용도로 사용되었다(曹振良□高曉慧, 2002: 200).

이와 같은 문제를 해결하기 위해 주택 가격의 지나친 인상을 억제할 필요가 있다. 현재 지나치게 많은 재산 관련 세금과 사용료(PTFs)는 투자자를 혼란시키고 그들에게 재정적으로 무거운 부담을 지우고 있다. 어떤 경우에는 그 부담이 총개발비의 45-55% 에 달하기도 하며, 종종 이러한 부담은 상업용 주택 가격의 가격으로 전가된다. 이러한 가격 인상은 일반 소비자들의 주택 구입가능성을 낮추어 주택 개혁을 더욱 어렵게 만들고 있다. 사실 과거 제도 아래에서는 건축계획을 수십 개 기관에서 승인을 받아야 했다. 행정비용과 토지사용비가 50-60%를 차지했고 하부구조와 하부구조건설에 10-20%가 들어가며 이에 반해 직접적인 건설비용은 최종 주택가격의 단지 20%전후를 기록했다(Rosen & Ross, 2000: 80). 이 문제를 통제하기 위해 중앙정부는 1997년에 자의적이고 중복되거나 불필요한 48개의 세금과 사용료를 폐지했는데(Chan, 1999: 57), 이는 긍정적으로 평가할 수 있다.

) 北京市의 경우 주택가격이 건설비의 6배를 초과하기도 하는데 이것은 개발업자들에게 부과되는 수많은 재산관련 세금에 기인한다(Zhang, 2001: 169).

3. 주택분배화폐화정책의 부작용

이 정책은 이익의 균형성 측면에서 문제를 안고 있다. 즉, 기존 이익을 더 가지고 있는 자가 개혁 과정 중 얻게 되는 이익이 더 많다는 사실이다. 예를 들어 甲과 乙이 모두 副處級 공무원으로 1998년까지 10년을 근무했으며 그들의 단위는 1997년에 주택공적금을 설립했다. 매월 표준월급은 모두 600元이며 甲은 이미 X□(80□보다 작음)의 주택을 분배 받았고 乙은 주택이 없다. 주택분배의 화폐화개혁에 따라 두 사람이 가질 수 있는 몫은 다음과 같다.

甲: 일시불 차액보조를 받는다. 보조액은 (110,560-1,382X)元이다.

乙: (1) 일시불 보조를 받는다. 보조액은 56,880元이다.

(2) 매월 396元의 주택보조를 받는다.

이처럼 甲이 받게 되는 차액보조는 乙이 얻게 되는 일시불 보조와 같은 액수이다. 즉, 110,560-1,382X=56,880이 되어 X=38.84□가 된다. 甲의 주택면적이 38.84□이면 두 사람이 얻게 되는 일시불 보조는 같게 된다. 만약 甲의 주택면적이 38.84□보다 작다면 갑의 차액보조액이 을의 일시불 주택보조액보다 더 많게 된다(崔建華 編著, 2003: 24).

이들 문제의 해결을 위해 제도적 보완을 필요로 하는데 공적금 납부비율의 제고, 신탁관리기금의 방식 도입, 공적금의 투자영역 규제 완화 등의 조치를 취할 필요가 있다

4. 관리체제와 법적 정비의 미흡

토지재산권 거래와 관리가 정착되지 않아 거주자의 부담을 증가시키고 주택시장의 발전에 악영향을 미치고 있다. 전체 주택건설 용지 중 정부의 토지관리부서가 직접 상품주택용지를 유상출양하는 경우는 겨우 8%에 불과하고, 이에 비해 동 기간 시장가격으로 판매되는 상품주택들이 시장에 나온 전체 주택용지의 69%를 차지하고 있다(曹振良□高曉慧, 2002: 105). 이것은 개발업자들이 劃拔방식으로 취득하고 각종 세비를 감면받고서는 시장가격으로 상품주택을 판매함으로써 원거주자에게 가야 할 토지수익이 개발업자에게 넘어가고 있다. 이러한 맥락에서 토지거래에 따른 재산권의 변동을 명확히하는 절차가 필요한 것이다.

이처럼 중국의 주택관련법체계가 상당한 취약점을 안고 있다고 할 수 있다. 이렇게 된 데에는 여러 가지 이유가 있을 수 있는데 그 중의 하나가 부동산 관리체제에서 오는 문제이다. 예를 들어 택지사용권 문제에 있어 중국의 법학계에서는 이를 토지사용권에서 독립시켜 物權으로 보고 있으나 □土地使用權出讓和轉讓暫行條例□에서는 택지사용권을 토지사용권에 포함시키고 있다. 이러한 난맥상은 주택은 건설부가 관장하고 토지는 토지부문부서에서 관장하여 관련 규정들이 서로 저촉되기 때문이다(曹振良□高曉慧. 2002: 456). 따라서 부동산과 관련한 각종 분규 발생시 어떤 법조항을 적용할 것인지 찾지 못하는 경우가 적지 않다. 따라서 법의 집행과정 중 여러 가지 형태의 파행을 빚고 있다. 예를 들어 국민생활과 밀접한 관련이 있는 □住宅法□도 아직 제대로 마련되지 않고 있어 상품주택의 재양도같은 문제에 대해 □城市房地産管理法□ 제45조에서 □商品房豫□的, 商品房豫□人將購買的未竣工的豫□商品房再行轉讓的問題, 由國務院規定□(상품주택을 예약구매한 자는 아직 준공되지 않은 상품주택을 재양도할 수 있는가 하는 문제는 국무원의 규정에 따른다)라고 규정하고 있다. 그러나 국무원의 조례는 계속 지체되어 아직 나오지 않고 있어 법 해석상의 혼란을 초래하고 법의 권위를 실추시키고 있다(曹振良□高曉慧. 2002: 455).

) 중국 부동산법의 입법체계를 보면, 가장 상위에 부동산법률(房地産法律), 부동산법규(房地産法規), 그리고 하위에 부동산규장(房地産規章)이 있다. 먼저 부동산법률은 전국인민대표대회와 상무위원회에서 제정, 공포되는 것으로 전체 부동산 관련 법중 최고의 지위를 갖는다. □성시방지산관리법□이나 □중화인민공화국토지관리법□ 등이 이에 속한다. 두 번째 부동산법규는 부동산행정법규와 부동산법규를 포함한다. 부동산법규는 국무원에 의해 □條例□의 형식으로 제정된다. □城市私有房屋管理條例□가 이에 해당한다. 마지막으로 부동산규장은 부동산행정규장과 부동산지방성규장을 포함한다. 이들은 법률 효력면에서 부동산행정법규에 미치지 못한다. 부동산규장은 국무원 소속의 部委가 □辦法□의 형식으로 제정한다. □城市商品房豫□管理辦法□이 이에 해당한다. 부동산법규가 큰 틀에서 정해지면 세칙은 부동산규장을 통해 시행된다(曹振良□高曉慧, 2002: 441-442).

) 商品房豫□는 부동산개발업자가 건설중인 상품주택을 구매희망자에게 우선 판매하고 구매자는 계약에 따라 비용을 지불하고 준공검사에 합격하면 주택소유권을 취득하는 매매형식이다. 공정이 상당히 길기 때문에 이 매매방식은 여러 가지 불확실한 요인들 때문에 위험부담이 크다(宋彪 主編, 2003: 201-202).

그리고 부동산관련법이 독립적인 법률부문이 되기 위해서는 완전한 법률계층구조를 갖추어야 한다. 規章, 辦法 더 나아가 전국인민대표대회에서 공포하는 기본법과 국무원이 공포하는 행정법규 등이 있어야 한다. 그러나 현행 부동산 관련 문서를 보면, 부동산 관련 법률이나 법규는 비교적 적고 대부분이 각 부처의 □규장□, □지시□. □의견□, □통지□ 등이어서 법률적인 책임이 결여되어 있다(曹振良□高曉慧. 2002: 457). 아울러 이러한 문제를 해결하기 위해 도시주택과 토지의 통합관리체제가 필요하다. 현재 도시에서 주택과 토지가 분리 관리되고 있어 주택관리와 토지관리 양자에게 유익하지 못하다. 도시의 부동산 관리 부처가 도시토지관리국, 건설관리부처, 주택관리부처 등 다양함에 따라 권력이 중복되어 경우에 따라서는 아무도 책임을 지지 않는 혼란을 초래하고 있다. 이러한 상황을 틈타 은밀히 지하시장에서의 부동산 거래가 이루어져 국가수입의 유실이 이루어지고 있다.

) 1953년 이전에는 중국은 주택과 토지를 분리 관리하는 체제를 갖추었다. 1953년에 이 양기구를 합병하여 통일된 관리기구인 □토지주택관리위원회□를 설치했는데 이것은 나중에 □房地産管理局□으로 개칭되었다. 문화대혁명기간을 거친 후 1978년에 토지를 전문적으로 관리하는 토지관리국을 일부 도시에 설치하게 된다. 1986년에 □국가토지관리국□이 신설되어 전국의 토지를 종합적으로 관리하게 된다.

이 외에 왜곡된 주택 가격뿐 아니라 보다 근본적으로 주택 구입 능력이나 작업단위의 적절치 못한 간여, 저당 시스템 등 주택 정책 전반을 재검토해야 한다. 정부는 이러한 문제를 시장에 맡겨 둘 것이 아니라 좀 더 적극적인 역할을 맡아야 한다. 시장 지향적 정책이 결코 정부가 아무 것도 하지 않는다는 것을 의미하지는 않기 때문이다(Zhang, 2001: 171).

) 미국의 경우 안정된 직장과 신용만 구비되면 소액의 현금으로 집을 마련할 수 있다. 예를 들어 10만불짜리 집을 마련할 경우 일반저당대부융자(conventional mortgage financing)을 한다하더라도 집값의 10-20%인 10,000불--20,000불의 선금(down payment)을 치르고, 나머지는 해당 주택을 담보로 저당권을 설정 금융기관으로부터 장기저당융자를 받게 된다. 이를 저당대부융자(mortgage financing)라 한다(김정호, 1989: 60)

Ⅴ. 결  론

중국은 현재 계획경제에서 시장경제로 나가고 있다. 정책결정자들도 주택문제는 국가의 간여나 주택보조금을 줄이고 시장메카니즘을 도입하는 것이 주택문제가 더 원만히 해결된다고 보고 있다. 앞에서 본 상해시의 주택정책의 경우에도 시장과 계획의 영역에 대한 인식이 체계적임을 알 수 있다. 그러나 계획에서 시장으로의 전환에 따른 구조적 변화가 따라 주지 않아 중국의 도시주택정책은 앞서 본 대로 적지 않은 문제에 봉착하고 있다.

가장 큰 문제는 일반 시민들이 상품주택을 구입할 능력이 결여되어 있다는 점이다. 일반적으로 주택가격이 한 가정 연간소득의 3-6배일 때 구매가 가능하다고 본다. 중국의 경우 가장 표준적인 것이 세 식구 가정이므로 적당한 면적은 100□에서 120□의 주택이 된다. 북경시를 예로 들면 이 정도의 주택은 50만元에서 60만元 선으로 한 가정의 평균연간소득의 10배에 달한다(崔建華 編著, 2003: 19-20). 지금까지 작업단위(work units)가 시장가격에 주택을 구입하여 이를 할인된 가격으로 종업원들에게 판매하는 식으로 이들이 공급자와 수요자간의 갭을 채워 주었다. 그러나 경기침체로 인해 작업단위의 상업화 주택 구매능력을 영향을 미쳤다. 적자를 보는 기업이 크게 늘어나고 있고 가계의 경우도 해고의 가능성 속에 그들의 수입이 불확실하게 되었다. 이러한 것이 주택 사용에 부정적 영향을 미쳐 1994년 이후 비어있는 아파트의 숫자가 크게 늘고 있다. 일부 지역에서는 새로 만든 아파트의 70%가 팔리지 않은 채 남아 있다. 중국 정부당국도 공식적으로 이에 대한 우려를 표명하고 있다. 北京, 上海 등 대도시 고급아파트 중 완공 후에도 비어 있는 공간이 전체 면적의 22-35%선인데도 대도시지역과 일부 지방도시들에서 투자 붐이 과열되고 있다고 공식 경고하고 있는 것이 한 예이다(조선일보, 2002. 7.8).

또 다른 문제는 주택시장에서의 이중체제(dual housing system)가 불확실성을 증폭시키고 있는 점이다. 이러한 주택분배 과정의 불평등은 주택제도 개혁이 새로운 주택소유자를 만들어 냈으나 수백만 가구들은 전국 평균에 미치지 못하는 주거환경에서 살게 하고 있다. 상품주택 부문에 있어서 불확실성은 공유주택에 거주하는 사람들이 상품주택보다 값싼 공유주택을 선호하게 만들어 향후 주택시장의 불확실성을 증대시키고 있다.

이와 더불어 이원화되어 있는 주택관리체제의 개혁도 따라 주어야 한다. 그러기 위해서는 도시의 주택관리와 토지관리를 합병하여 통일된 관리기구 이를테면 □도시부동산관리국□을 신설하여 □도시종합건설관리위원회□에 직속시키는 방안도 신중히 검토해야 한다. 이 외에 주택구입이 장기적인 투자가 될 수 있기 위해서는 주택재산권의 확립과 주택 2급시장의 활성화가 요청된다.

결론적으로 중국의 주택정책의 전환은 제도적 변화와 시장 개혁을 요구하고 있다. 만약 주택의 시장화 방향으로 지나치게 빠른 속도로 나가게 되면 주택 문제를 불러일으킬 것이고 사회불안을 야기할 것이다. 적자 기업들의 주택 구매 여력에도 한계가 있고 근로자들도 주택구입에 따른 담보대출의 부담을 이겨내기가 힘들 것이다. 또 하나 간과하지 말아야 할 것은 주택제도의 개혁이 구체제하에서 기득권을 누리던 사람들에 대해 더 많은 혜택을 주고 대다수 일반대중들에 대해서는 인내를 강요하는 형태로 진행될 수 있다는 사실이다.

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백승기(白承起) : 臺灣국립정치대학 대학원 정치학과(정치연구소)에서 박사학위 취득(논문: 中韓兩國農村發展政策之比較硏究). 미국 U. C. Berkerly IGS에서 객원연구원 역임. 주된 학문관심분야는 정책학, 비교정책 및 중국정부론임. 저서로는 정책학원론(2001), 정책분석론(공저, 2003), 정책평가론(공저, 2003) 등이 있고 논문으로는 □중앙-지방관계로 본 한국과 중국 지방정부의 자율성에 대한 국가간 비교연구(지방정부연구 제4권 제2호), □중국 지방정부의 토지개혁정책에 관한 연구(지방정부연구 제6권 제2호) 등이 있음.

<E-mail: skpaik@dongeui.ac.kr/논문접수일:2003.7.14/심사완료일:2003.8.19>