지방정부의 투자심사제도에 관한 연구*

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름) : 7∼24

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* 이 논문은 2000학년도 부경대학교 기성회 학술연구비에 의하여 연구되었음.

A Study on the Method of Capital Investment Decision in Local Government

이 재 원(부경대 행정학과 교수)

지방재정투·융자 심사제도는 지방재정운영의 합리성을 제고하기 위해 1993년도부터 행정자치부가 운용하는 주요 재정관리장치중 하나이다. 그런데, 동 제도가 도입된 이후 10년이 지났지만 기대만큼 정착되지 못하고 있다. 이 글에서는 네 가지 내용에 초점을 맞추었다. 우선 투자심사제도의 변화과정을 분석하면서 자치이전 집권체제의 재정통제의 틀이 유지된다는 점을 지적하였다. 둘째, 선행연구 등 전반적인 논의에서 제도의 유용성에 대한 의문 제기는 아직 없으며 대부분 비슷한 맥락을 유지하는 경향이 있다는 점을 밝히면서, 지자체의 역량과 현실을 고려한 새로운 접근의 필요성을 강조하였다. 셋째, 제도 초기부터 발생했던 문제들이 아직 상존하는 현실을 확인하였으며, 최근에는 정치적 요소들도 작용하는 경향을 분석하였다. 넷째, 제도의 유용성을 높이고 의도하는 효과를 제고할 수 있는 정책과제들을 모색하였다.

주제어 : 지방재정, 투자심사제도

Local Finance, Captal Investment Decision, Local Financial Investment Screening System

Ⅰ. 서  론

지방정부에서 일정 규모이상의 투자사업에 예산을 배정하기 위해서는 지방재정투융자심사를 거쳐야 한다. 지방의회 구성이후 방만한 재정낭비를 우려하여 민선단체장 선거를 실시하기 이전인 1993년도부터 본격적으로 시행되었다. 당초에는 중기재정계획의 실효성을 높이기 위한 보완장치로 구상되었는데 투자심사의 강도와 효과를 제고하기 위해 예산편성 과정에도 독립적으로 작동하는 주요 장치로 제도화되었다.

당초 제도를 도입한 초기의 성격들은 10년이 지난 지금까지 대체로 일관성을 유지하고 있다. 하지만 처음부터 제기되던 쟁점들이 지속되고 있으며 부분적인 개선을 통해 일부 해소되고 있지만 기대되었던 목적을 충분히 달성하지 못한다는 의견이 지배적이다. 운영과정에서 기술적 한계와 제도 자체에 내재되어 있는 기본 한계가 동시에 작동하기 때문이다.

이 글에서는 투자심사제도가 도입된 이후 10년의 기간 동안에 진행되었던 쟁점들을 분석하면서 보다 효과적인 투자심사제도가 기능할 수 있는 정책방안들을 모색하였다. 우선 선행연구 등 현재의 전반적인 논의가 제도의 유용성에 대한 근본의문 제기가 없이 동일한 맥락을 유지하고 있으며, 지자체의 역량과 현실을 고려한 새로운 접근이 필요하다는 점을 강조하였다. 또한 투자심사장치를 재설계할 때 전제되어야 하는 새로운 고려 요소로서 □지방□ 및 □지방정부□ 특성을 논의하였다. 둘째, 투자심사제도의 변화과정을 분석하면서 자치이전 집권체제의 재정통제 기조의 틀을 그대로 유지하고 있다는 점을 지적하였다. 셋째, 제도도입 이전부터 지적되었던 문제들이 그대로 상존하고 있는 현실을 서울시와 부산시 사례를 중심으로 재확인하였다. 넷째, 제도의 유용성을 높이고 기대한 목적대로 운영될 수 있는 대안적인 접근시각을 모색하였다.

지방정부의 투자심사제도에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름)

Ⅱ. 투자심사제도의 쟁점분석을 위한 이론적 접근

1. 투자심사제도에 대한 선행연구

투자심사에 대한 관심은 제도 도입 이후 지속적으로 증대되고 있으며 여러 연구기관과 학자들의 연구들이 수행되었다. 연구보고서와 개별 학술논문에서는 투자심사제도 자체의 의의에 대해 긍정적으로 평가하고 확대발전해야 한다는 주장이 지배적이다. 내용에서는, 대부분의 연구에서 비용편익분석을 중심으로한 계량분석을 강조하고 관련 조직과 인력의 전문성 제고 과제 등을 제시하였다. 다만 하혜수 외(1996)에서는 투자심사를 위한 체크리스트를 제시하였으며, 변창흠(2001)에서는 외국의 사례를 정리하고 계량분석 이외의 비계량적인 점검요소들이 정리한 바 있다.

) 투자심사제도와 관련하여 한국지방행정연구원에서 지난 10년 동안 네 권의 보고서가 발표되었다(이상용, 1991; 1993; 이효, 1996; 이창균외, 2002). 이 밖에도 시도연구원에서 3편의 연구보고서들이 발간되었다(하혜수외, 1996; 한무호, 1998; 변창흠, 2001). 개별 학자의 논문은 연구보고서와 맥락을 같이 한다. 제도에 대한 소개나 연구결과에 대한 요약발표가 중심이다(최외출·안지민, 1999; 이효, 1991, 이재원, 1996; 이상용, 1992; 1999; 이규환, 2001 등).

선행연구들에서는 계량분석 이외 점검해야할 사안들에 대해서는 추상적으로 언급하는데 그치며 지자체에서 계량분석을 수행할 수 있는 역량 분석과 정책제안들의 현실 적용가능성 등에 대한 고려들은 심도있게 논의되지 않았다. 효과적인 투자심사를 위해서는 심사기법의 기술 조건, 담당조직 조건, 그리고 행·재정적 실현가능성 조건들이 상호연계되어야 한다(Millar, 1988: 64). 하지만 아직 이와 같은 입체적인 관점에서의 연구작업들은 수행되지 않고 있다.

계량분석기법을 강조하는 과정에서 필요 이상 혹은 현실적으로 도입이 용이치 않은 내용들까지도 나열되어 있어 연구와 현실의 괴리도 발생하고 있다. 동일한 주제의 연구보고서들이 시차를 달리하여 발표되면서 <표 1>에서와 같이 유사 내용들이 반복적으로 소개되면서 기존 연구에서 소개되지 않았던 기법들이 계속 추가되고 있다. 하지만 정부의 투자심사지침에서 제시하는 여덟 가지 기준과 실제 관행을 고려하면 이들 기법이 적용될 수 있는 영역은 기대만큼 크지 않을 수 있다. 현실적으로 투자심사를 담당하는 조직의 규모와 인력의 전문성, 그리고 심사기간을 고려하면 선언적인 주장에 그칠 가능성도 많다.

선행연구들은 대부분 기법소개, 현행 제도 문제점, 제도 절차의 개선방안으로 구성되어 있으며 기법과 제도개선과제와는 직접 연계없이 별도로 소개하는 정도로 병렬적인 경향이 있다. 이는 연구의 구성 문제라기보다는 투자심사제도 자체의 본질적 특성에 기인하는 바가 크다. 투자심사제도가 예산사정이나 중기지방재정계획과 연계성이 밀접해지고 있는데, 윤영진(2001)에서와 같이 전체적 시각에서 접근을 시도한 연구도 있지만, 전반적으로는 재정관리제도에서 상호 역할분담관계 등에 대한 접근 분석이 심층적으로 다루어지지 않았다. 나아가 국고보조금 지원과 관련된 중앙 각 부처의 정책이나 중앙예산부서의 예비타당성 조사 등과 같은 중앙정부에서 운용하는 관련 제도들과 연계 방안에 대한 모색작업도 시도되지 않았다.

<표 1> 주요 선행연구에서 제시되었던 투자심사 방법들

주요 연구	보고서에서 정리하고 있는 심사분석기법
이창균 외 (2002)	경제성 분석	여행비용법, 헤도닉가격, 가상가치법, 순현재가치, 내부수익률, 회수기간, 수익성지수, 자본회수율, 비용손익분기분석, 현금흐름분석
	정책적 분석	경제기반모형, 변이할당모형, 투입산출모형, 사회계정행렬모형, 연산일반균형모형, 위험도분석, 몬테칼로 시뮬레이션 분석, 델파이 기법(비계량)
변창흠 (2001)	비용/편익 산출가치평가 기법	직접적 측정방법	생산성접근법, 소득변화기법, 대체비용기법, 예방비용기법, 재배치비용기법
		간접적 측정방법	여행비용법, 헤도닉가격분석, 가계생산함수, 지대함수접근법,인적자본접근법, 임금격차 접근법, 대리재기법
		가상적 측정방법	가상가치법, 가상순위·빈도법, 규정선호법, 우위평가기법
	경제·재무적 타당성분석	비용편익비, 순현재가치, 내부수익률, 회수기간, 자본회수율, 비용손익분기분석, 사업생애주기 현금흐름
	정책적 분석기법	변이할당모형, 경제기반모형, 투입산출모형, 사회계정행렬모형, 연산일반균형모형
	위험도 분석기법	민감도분석, 수형도, 분산-공분산 접근, 역사적 시뮬레이션 접근, 영향력평가, 극한값 접근, 몬테칼로 시뮬레이션 접근
	우선순위 결정기법	표준화법, 투자시기분석, 비용효과분석, 계획대차대조법, 최소목표달성법, 득점모형, 목표성취도 행렬, 일치분석, 계층적 평가기법, 퍼지평가기법
이 효 (1996)	경제성분석	비용편익분석(사회적 비용과 편익, 적정할인률), 투자회수기간법, 단순수익률법, 순현재가치법, 편익/비용비율, 내부수익률법
	재무분석	투자회수기간법, 회계적 이익률법, 순현재가치법, 내부수익률법
	타당성분석	총자본이익률, 총자본영역이익률
하혜수 외 (1996)	타당성분석	단순 편익-비용비 분석, 순현재가치법, 내부수익률분석법, 투자시기분석법 가설시장평가법
	우선순위분석	V/C에 의한 우선순위, AHP에 의한 우선순위
이상용 (1993)	경제성분석	비용편익분석, 비용효과분석, 목표달성분석, 비용목표분석, 비용제약분석 예산제약분석
	재무분석	자금수지분석, 손익분석, 수익률분석
	우선순위설정	의사결정분석, 단순다속성평가기법, 분석체계법, 사회적 판단법

2. 투자심사제도를 위한 새로운 전제조건으로서 □지방□과 □지방정부□

) 지방정부의 투자사업에 대한 심사분석에서는 일반적인 공공부문 투자심사분석의 조건 이외에도 추가적으로 고려해야할 조건들이 있다. 이는 자치권과 공간범위에서 비롯되는 제도·지리적 조건들이다. 이들 조건들을 고려하면 흔히들 주장되듯이 엄밀한 경제적 분석에 따른 투자사업의 심사분석이 지방단위에서는 그 필요성이 반감될 수 있다.

1) □지방□정부의 투자심사분석에 대한 고려

지역사회에 대한 공공투자사업을 분석한다는 것은 □지방□의 투자사업에 대한 심사분석을 의미한다. 전국 공간규모를 전제로 하는 □중앙□정부의 투자사업이 아니며 지리적으로 한정된 □국지적□ 공간에 대한 투자사업이 가지는 특성이 전제된다. 공간적 측면에서, 중앙정부는 국가 목표를 전제로 가장 효과적인 대안이 되는 공간을 선별할 수 있어 투자사업의 분석과 대안설정에서 공간적 제약은 상대적으로 적다. 또한 파급효과가 국가전체에 걸쳐지는 대규모 사업들을 심사하기 때문에 사용되는 가치기준도 경제적 효율성의 측면이 상대적으로 부각될 수 있다.

하지만 지방이라는 국지적 공간에서는 투자대상이 되는 공간의 규모가 한정되고 필요한 사업에 대한 대안들이 다양하지 못하다는 제약 때문에 □제한된 대안탐색□에 그칠 수밖에 없다. 따라서 대안의 비교분석이 가지는 의미는 상대적으로 약하며 대부분의 경우는 단일 대안의 투자 타당성에 대한 심사분석에 그치는 경우가 많다. 더욱이 심사대상사업들이 지역주민의 민원이 지속되었던 사안이거나 지역발전을 위해 전략적으로 필요하다고 자체 판단되는 사업들인 경우에는 사업의 적절성과 우선순위 측면에서 국가적 시각에서 요구하는 복잡한 분석이 뒷받침되지 않아도 선험적으로 타당성이 인정될 수 있다는 특성이 있다. 이는 지방의 자율 선택 영역일 수 있다.

□지방□의 투자사업을 분석하는 작업이 힘들다는 이유는 반드시 공간 규모의 제약 때문만은 아니다. 국지적인 공간인 만큼 지역사회 구성부문들이 복잡 다양하고 보다 □직접적□으로 얽혀져 있어 합리적이고 가치중립적인 기준이 적용될 수 있는 영역이 많지 않다는 점도 고려되어야 한다. 따라서 특정한 단일 대안의 사업을 계획하더라도 지역의 구조가 이미 형성되어 있는 상황을 재구조화하는 효과를 가지기 때문에 고려해야할 가치범주가 다양하게 등장하여 투자사업의 적정성 여부를 평가하기 힘들어진다. 거미줄 같은 지역사회 네트워크에 영향을 미쳐 새로운 모양새를 만드는 전략적인 투자사업에서는 경쟁력이라는 거시적 원칙을 강조하는 정책지향 보다는 주민 삶의 모습들에 대한 □미세한□ 미시정치논리들이 비중있게 반영된다. 이는 당연히 밑에서부터 출발하는 상향식 접근전략을 취하도록 만든다. 따라서 겉보기에는 타당 혹은 부당한 것처럼 보이는 □지방□의 투자사업에 대해서도 그 파급효과와 이해관계에 대한 지방중심의 세심한 분석이 요구된다.

) 예를 들어 읍지역을 통과하는 우회도로 건설의 경우, 이는 물류비용을 최소화하여 지역경제기반을 충실하게 하는 생산기능을 수행하는 다른 한편으로, 해당“지역”의 도로라는 점에서는 해당주민들이 용이하게 이용할 수 있는 생활도로의 기능도 수행한다. 따라서 특정 지점과 지점을 최단시간에 연결할 수 있는 우회도로로 건설할 것인지 아니면 지역의 자산으로 주민들이 함께 이용할 수 있도록 관련 접속지점을 가능한 최대로 건설하는 우회도로로 건설할지에 대한 타당성 분석이 경제적 효율성이라는 단일가치기준으로만 평가하기는 힘들 것이다.

이와 같은 □지방□변수이 투자심사제도에서 적절하게 고려되기 위해서는 중앙정부 시각에서 하향적으로 전달되는 투자심사지침이 다양하게 구성될 필요가 있다. 중앙정부의 투자심사 기준이 특정 시각중심으로 구체적이고 세밀하게 구상되면 다양한 지방의 현실을 제도에 충분히 반영하기 힘들다. 나아가 투자심사제도에 따른 통제의 강도를 높이면 지자체가 중앙정부의 기준에 소극적으로 대응하여 자체적인 심사 기준을 개발·운용할 수 있는 여지가 좁아진다. 따라서 중앙정부에서는 현재와 같은 포괄적으로 표준화된 지침 보다는 지방의 유형과 투자사업의 부문별 특성이 적절히 반영될 수 있는 심사지침이나 체크리스트들이 개발·제공하고, 관련 지자체에서는 지역실정에 적합한 심사기준을 선택할 수 있도록 제도의 유연적 설계와 운영이 필요하다.

2) □지방정부□의 투자심사분석에 대한 고려

투자심사의 제도 틀에서는 □지방정부□의 투자사업에 대한 심사분석이라는 점도 고려되어야 한다. □중앙정부□의 투자심사분석과는 사업주체, 관련법령, 동원재원 등의 측면에서 질적으로 다르다. 지방정부는 생활정부이기 때문에 지방단위의 공공서비스의 관리와 공급을 위한 □관리주의적□ 조직과 인력구조로 형성되어 있다. 따라서 투자심사에서 요구하는 경영행정이나 정치적 기업가로서의 역할을 수행하기에는 한계가 있다. 즉 지방정부는 기획업무보다 공공서비스를 관리하는 집행업무가 상대적으로 중시되는 만큼 기획단계에서의 엄밀한 투자심사분석이 현실적으로 힘들다.

대규모 물리적 투자사업들이 지방의 자체 수요에서 비롯되었다기 보다는 상위정부의 관련 계획의 일부로 하향적으로 사전 계획된 경우가 많아 지방정부가 투자사업을 구상할 수 있는 영역의 자율성이 제약받고 있다. 이에 따라 상위정부의 투자사업에 대한 지방부담 규정 등의 이유로 지방이 희망하는 방식대로 재정투자의 우선순위가 결정되지 않는 경우도 드물지 않게 발견된다.

투자심사과정에서도 상위정부의 종합적인 투자계획의 일부인 사업에 대해서는 타당성 여부가 비교적 쉽게 판정되는 반면 지방의 자체 사업에 대해서는 보다 엄밀한 투자심사가 이루어진다. 따라서 해당 지방의 입장에서는 투자재원 배분과정에서 자체의 우선순위와 상위정부의 우선순위가 충돌되는 경향도 발견되며 이 경우에는 지방의 우선순위가 상대적으로 불리한 위치에 놓이게 된다. 결국 지방정부 자체의 투자심사에서 엄밀한 경제·사회적 분석의 현실적인 의미는 크지 않게 된다. 지방정부가 자체적으로 투자사업에 대한 효과분석을 엄밀히 하려는 노력 자체가 무의미할 수 있고 상위정부의 투자심사분석에 대한 기본입장이 현재와 같이 투자사업 자체에 대한 타당성분석과 투자사업의 실천가능성에 대한 분석으로 이원화하지 않고 전체적으로 파악한다면 좋은 분석기법이 있어도 지방정부가 이를 활용할 필요성은 느끼지 못하게 된다.

□지방정부□ 변수들이 투자심사제도에 의미있게 반영되기 위해서는 투자심사를 실천하는 지방행정 수준에 대한 배려가 필요하다. 행정력 혹은 전문성이 취약한 자치단체에 대해서는 투자심사와 관련된 역량강화 프로그램들을 개발·지원해야 한다. 또한 지방중심의 투자사업이 추진되기 위해서는 중앙정부의 보조금 지원 기준들이 유연하게 적용될 필요도 있다. 나아가 지자체의 심사역량을 고려하여 심사제도를 통한 중앙의 통제 수준을 차등적으로 설계할 필요도 있다.

3. 투자심사제도 개편을 위한 접근 구도

현실 제도와 선행연구 그리고 추가적으로 강조되는 □지방□과 □지방정부□ 변수들을 포함하여 투자심사제도의 새로운 틀을 모색하는 본 연구의 접근 구도는 <그림 1>과 같다. 지방재정투융자심사제도에서는 계량분석을 중심으로 하는 심사의 객관성과 합리성을 기대하고 있으나 현실의 각종 제약 속에서 기대하는 효과들이 충분히 창출되지 못하고 있다. 지자체에서 계량분석기법을 사용하는데는 기술적 제약이 있으며 행정자치부의 지침에 제시된 심사기준은 과도하게 포괄적으로 나열되어 있다.

<그림 1> 지방정부의 투자심사제도 개선을 위한 접근구도

이러한 현실 속에서 투자심사제도가 지방재정관리장치에서 차지하는 역할비중에 맞게 자리매김되기 위해서는 앞서 논의한 □지방□변수와 □지방정부□변수들이 전제될 필요가 있다. 즉 현행 제도의 틀과 새로운 두 가지 요소들을 고려하여 제도의 취지를 반영할 수 있는 분권 기반의 자율적인 전문화된 심사장치로 개선되어야 할 것이다. 이하에서는 투자심사제도가 가지고 있는 현실적인 쟁점에 대해 제도 도입이후 변화과정에서의 특징, 제도의 기본구조에서 발생하는 일반 쟁점, 그리고 제도 운영과정에서의 쟁점으로 중심으로 체계화하면서 제도개선을 위한 대안들을 모색할 예정이다.

Ⅲ. 지방재정투자심사제도의 변화과정과 쟁점

1. 지방재정투자심사제도의 변화과정

지방정부의 투자심사는 서울시를 중심으로 1980년대 초반부터 실시되었으나 심사기법과 여건이 성숙되지 못해 시범운용에 그쳤다. 이에 따라 당시 내무부는 1988년 4월에 중장기지방재정계획제도를 법제화하는 동시에 투자계획의 합리적 수립과 관련재원의 효율적 배분을 위해 1989년 중기지방재정계획을 수립할 때 부분적으로 투자심사를 수행하도록 유도하였다(이상용, 1993:1). 1991년 6월에 □지방사업투자심사규정□(내무부훈령 1026호)이 제정되면서 투자심사의 제도화 장치가 마련되었고 다음 해에 지방사업투자심사지침이 시달되었다. 1993년 8월에는 보다 체계화된 □지방재정투·융자심사규칙□(내무부령 제570호)이 마련되었다. 이후 전국의 지방자치단체는 이를 근거로 자체 투자심사규정을 마련하여 투융자사업에 대한 심사를 실시하고 있다.

그런데, 아직까지 심사분석을 위한 구체적인 지침과 방법들이 정착되지는 못하고 있다. 제도 도입 이후 지금까지 변화 내용들을 보면, 투자심사에 대한 법적 근거를 공고히 하거나 자료제출 시기, 심사순기와 회수 조정하는 등과 같은 절차적인 개선에 그치는 경향이 있다. 심사대상사업이나 심사결과에 대한 부분 조정은 있었지만 심사방법이나 기법은 초기 구조를 그대로 유지하고 있다.

<표 2>에서는 그동안의 제도 변화내용을 정리하였는데 네 가지 특징들이 확인된다. 첫째, 심사대상 사업은 투자재원 규모에 기초하여 선정되는데 인구 규모에 따라 달리 적용된다. 이는 행정편의적인 기준설정인데 자치단체의 재정관리역량이나 재정규모, 그리고 사업의 특성 등과 같은 요소들은 고려되지 않고 있다. 최근 들어 투자사업이 대형화되면서 인구규모, 광역시와 도의 구분에 따른 자치단체별 세부 적용규정들을 통합하여 단순화시켰지만 지엽적인 변화이다.

둘째, 투자재원의 규모 이외에 시기별로 중요하게 부각되는 일부 사업들이 심사대상으로 추가되었다. 즉 2개 이상 지자체가 관련되는 광역사업과 여덟 가지의 행사성 사업이 포함되었다. 그런데 심사기준은 당초 구조를 그대로 유지하고 있어 개별 사업에 대한 구체적 심사에 활용하는데 한계가 있다. 특히 행사성 경비를 중앙에서 표준적 시각으로 심사할 경우 지방의 재정자율성을 필요이상으로 억제할 가능성이 있다.

셋째, 투자심사의 통제력을 확대하는 조치들이 지속되고 있다. 2000년도에 재심사 요건을 신설하고 2002년도에는 대상사업을 확대시켰으며 2단계심사 장치도 마련하였다. 또한 행정자치부가 주관하는 사후평가제도가 도입되었다. 지자체의 재정관리 역량문제라는 현실적인 여건에서 불가피한 측면도 있지만, 이미 글로벌 표준으로 공감하고 있는 집행단계에서의 분권화와 구체적 성과에 대한 책임이라는 신관리주의적 재정개혁 기조와는 거리가 있는 조치들이다. 지식기반행정개혁에서 강조되는 투자심사의 기법과 자체적인 내부역량강화 프로그램들에 대한 구체적인 접근은 부각되지 않았다. 따라서 제도의 강제력은 강화되었지만 제도를 소화할 수 있는 역량에 대한 배려가 충분하지 않아 여전히 선언적인 강조와 관례적인 제도운영에 그칠 가능성이 크다.

) 다만 1997년도부터는 심사결과 판정에서 □조건부 추진□ 항목을 추가하여 투자심사결과가 예산반영에 미치는 강도를 높이는 과정에서 제기되었던 자치단체의 애로를 인정한 부분도 있다.

마지막으로, 투자심사위원회의 규모와 민간전문가의 참여를 확대하여 심사의 전문성과 투명성을 높였다. 당초 9인 이내의 공무원과 관계전문가로 구성된 투자심사위원회에서 2000년도에는 공무원의 참여 수를 제한하고 다음 해에는 위원회 구성을 15인 이내로 확대하였다. 그런데 모든 자치단체에 대해 획일적으로 지침을 적용하고 있어 관련 민간전문가를 충분히 확보하기 힘든 시군에서는 지침을 수용하는 것이 쉽지 않은 현실 여건이 고려되지 않았다.

2. 투자심사 제도의 성격에 대한 기본 쟁점

1) 투자심사제도 자체의 존치 필요성에 대한 쟁점

투자심사제도는 사업의 적정성과 우선순위를 판단하여 한정된 지방재원을 효율적으로 배분하기 위해 사업계획과 관련된 제반 요소와 장래 지역의 여건을 검토하는데 의의가 있다. 이에 따라 심사제도의 타당성은 충분히 인정된다는 의견이 지배적이다(이상용, 1992; 이규환, 1999:8, 행정자치부, 2002, 이창균 외 2002 등).

<표 2> 지방재정투융자사업 심사지침의 변화

			1993	2000	2001	2002
심사대상사업	의뢰심사	중 앙 심 사	200억원 이상(광역시) 100억이상(도) 외자도입사업	200억원 이상(광역시, 도) 외자도입사업 2개이상시도관련사업	동일	동일 2개이상 시도관련 10억이상 사업 외자도입 10억이상 사업 10억원이상 행사성 경비 사업 10억원이상 외국에 투자하는 사업
		시 도 심 사	서울자치구 30억, 광역시는 20억 50만이상 시구, 30억이상 2개이상 시군구 관련사업	50억원이상 200억원 미만사업 좌동	동일	30억원이상 200억원 미만사업 2개이상 시군구관련 10억이상사업
	자체심사	시 도 심 사	서울 30억,시도 20억	50억원 이상 200억원 미만 (시도본청은 20억원 이상) (서울시본청은 30억원 이상)	200억미만신규사업 삭제 삭제	좌동
		시군구심 사	10억 이상	10억이상 사업 단 총사업비에 설계비 부대경비 포함)	50억미만 신규사업	10억이상 30억 미만 8가지 행사성 사업 추가 총사업비 기준확대(민자, 기금출연출자, 위탁사업 포함)
	재심사		-	심사완료후 3년 미추진사업 당초대비 50%이상 증액사업	좌동	심사완료후 3년 미추진사업 당초대비 50%이상 증액사업 당초대비 50%미만 증액사업중 -시군구심사사업중10억이상 증액 -시도심사사업중 30억이상 증액 -행자부심사사업중 200억이상증액 -심사제외사업중 심사기준 넘긴 사업 -재원조달계획 변경 사업
	2단계 심사		-	-	-	1천억원이상사업은 실시설계 전/후로 2차례 심사
투자심사위원회			9인이내, 공무원, 관계전문가	공무원수제한(시도1/3,군1/2이내) (심사위원회 구성은 9인이내)	좌동 (심사위원회구성은 15인 이내)	좌동
심사결과			정상, 재검토, 유보	인정, 조건부인정, 재검토, 유보	적정, 조건부추진, 재검토, 부적정	적정, 조건부, 재검토, 부적정
투자심사기준			국가장기계획부합성 중장기지역계획, 재정계획 연계성 소요자금 조달 및 원리금상황능력 재무적·경제적 수익성 종합적인 평가.분석	국가장기계획부합성 중장기지역계획, 재정계획 연계성 소요자금 조달 및 원리금상황능력 재무적·경제적 수익성 사업의 필요성 및 시급성 주민숙원.수혜도 및 사업요구도 사업규모, 사업비의 적정성 종합적인 평가.분석	좌동	좌동
사후평가			-	-	-	사후평가 초점 (행자부주관) 예산반영율 미심사 사업예산 반영율 재검토, 부적정사업예산반영 조건부사업 조건이행율 기타 재정계획과 연계운영여부
자료 : 행정자치부(각연도), 지방재정투·융자사업 심사규칙

그런데, 예산과 관련하면, 투자심사는 중장기발전계획과 중기재정계획 사업에서 차기 연도 예산반영 여부를 결정하는데 영향을 미치지만 현실에서는 형식절차에 불과할 수 있다. 지자체에서는 중기재정계획 자체가 형식적이며 대강의 예산편성을 마무리한 이후 역산으로 정리하는 경우가 많기 때문이다. 또한 투자심사의 논리와 예산편성의 논리가 달라 투자심사의 결과가 직접적으로 예산에 반영되지는 않는다. 이는 투자심사분석이 예산반영 타당성만 평가하기 때문인데 이 기능은 의회심사나 부서별 자체 예산요구서에서 수행될 수 있다.

서울시와 같이 의회의 정치과정이 복잡하고 이익집단 논리가 강한 경우 예비적인 여과장치로 투자심사의 기능이 인정되지만 전체 지자체의 입장에서는 예외적이다. 필요한 경우 지자체의 조례를 통해 운영할 수 있어 중앙정부의 재정통제장치로 운영할 필요성은 약하다. 더욱이 분권형 재정운영에 부합하지 않는다는 문제를 제기할 수 있다. 통제 지향적인 지방재정제도를 유지하는 우리나라의 독특한 장치이다.

현재의 투자심사제도는 지자체와 지방의회에 대한 불신구조가 만들어낸 정치적 산물이라고 할 수도 있다. 예산감시 활동을 수행하는 한 시민단체에서 수여하고 있는 □밑빠진 독상□의 사업내용들을 보면 대부분 투자심사를 제대로 거치지 않은 것이다(이재원, 2001). 따라서 예산낭비를 위한 장치로서의 긍정적 의미가 부여될 수 있다. 그런데 이는 비판을 할 때 구실은 제공하지만 사전적인 처방은 되지 못한다. 자치단체의 많은 사업들에 대해 행정자치부가 모두 관여하지 못한다. 투자심사를 거쳤다고 해도 불합리성을 가진 모든 사업을 중앙정부가 억제하기는 현실적으로 힘들다. 현재와 같은 통제지향적인 투자심사제도를 통해 지방의 비합리적인 투자사업을 사전 억제하는데 한계가 있는 만큼 새로운 접근이 필요하다.

2) 투자심사관련 기구와 인력의 한계

현행 투자심사제도는 심사형식에서 종합심사이고 실제는 개별사업별로 투자 타당성을 확인하는 것이다. 따라서 종합심사에서 강조되는 우선순위 설정기능은 수행되지 못한다. 심사의 타당성은 중기재정계획이나 관련 사업의 중장기 계획수립에서 이미 반영되는 것이기 때문에 형식적으로는 중복되는 것이다. 또한 심사기준과 심사의 내용에서 보다 심층적인 접근이 이루어지지 않고 있다. 투자심사제도를 운영하는 지방의 기구 특성에서 원인의 일부를 발견할 수 있다.

서울시를 제외하면 별도의 과조직 수준에서 투자담당조직이 운영되지는 않는다. 행자부의 경우도 마찬가지이며 실무자 1∼2명이 관련 행정업무를 처리할 뿐이다. 90년대 후반 IMF 위기에 대응하는 과정에서 지방행정조직에서 구조조정이 단행되었는데 이 과정에서 투자심사 관련 부서들이 예산부서와 통합되어 독립 □과□에서 □계□ 수준으로 전환되었다. 대부분의 지자체에서 기구와 인력이 동시에 축소되었으며 예산부서내에서도 주도적인 역할을 수행하지 못한다. 이와 같이 중앙 차원에서는 투자심사를 지속적으로 강화하는 반면 지방에서는 오히려 기능을 약화시키고 있으며 심사의 실질적 의미를 높게 부여하지 않는다. 지방의 입장에서 중앙정부의 조치들은 설득력을 충분히 확보하지 못하고 있는 것이 현실이다.

현재의 담당인력으로는 의미있는 지침 개발이 힘들고 의미있는 수준의 현장 확인이나 심도있는 평가도 기대하기 힘들다. 실국의 대표들로 구성된 실무위원회 심사는 다른 부서의 영역에 간섭하기를 선호하지 않는 관료적 특성으로 인해 실질 심사가 용이하지 않다. 대개 해당 부처의 의견을 그대로 수용하는 경향이 있다. 투자심의위원회도 전문성 부족으로 실무의견을 대부분 반영한다. 획기적인 조직 및 인력 강화 없이는 이 제도의 존치 의의가 부각되지 않는다. 그런데, 획기적인 조직 및 인력확충은 투자심사의 기능에 비추어 바람직하지 않을 수 있다. 부문별 전문성을 갖추기 위해서는 대폭적인 인력 확충이 필요하지만 이는 조직 현실을 감안하면 불가능하며 해당 실국의 전문인력 기능과 중복된다. 민간전문가들에게 아웃소싱이 바람직할 수도 있지만, 사업부문별로 포획논리가 작용할 수 있고 전문성에 따른 편견을 배제하기 힘들기 때문에 반드시 합리적인 방안은 되지 못한다.

3) 중기지방재정계획제도와 연계성

중장기·종합적 관점에서 사업과 예산 연계성을 확보하기 위해 1988년도에 중기지방재정계획이 제도화되었다. 1992년도에 도입된 투자심사제도는 중기재정계획의 실질적인 내용을 강화하기 위해 도입된 것이다. 따라서 투자심사가 중기재정계획 수립 이전에 실시되어 우선순위와 예산배분의 가치성을 인정받은 다음, 그러한 사업들을 중심으로 중기재정계획을 수립하고, 예산편성 혹은 사정에서는 중기재정계획의 사업들 중에서 차기연도 예산사업 혹은 재원배분을 결정하는 것이 원칙적으로 합당하다.

) 투자심사제도 도입의 기초 연구였던 이상용(1991:3)에서도 투자계획수립과정에서 미흡하였던 점을 보완하기위해 투자우선순위결정, 재원배분방식 개발 등을 통해 실효성있는 중기재정계획의 수립을 지향해야 한다는 문제의식에서 출발하고 있다.

하지만 현행 제도를 보면, 형식적으로 중기재정계획을 수립한 이후 투자심사를 거쳐 예산심의를 하기 때문에 중기재정계획이 형식화되고 투자심사가 중장기적인 전략과 비전을 통해 도출되지 못하고 있으며 예산심의 목적만으로 활용되는 경향이 있다. 더욱이 투자심사를 거치지 않는 사업은 예산에 반영되지 못하게 하기 때문에 투자심사에서 정치적 이해관계가 얽혀있어 합리적인 투자심사를 저해하게 되고 심사일정도 예산편성과 맞물려 수시로 진행하여 시간부족에 따른 부실한 심사 혹은 예산배정을 암묵적으로 정해 놓고 거꾸로 맞추기식 투자심사를 할 수도 있다.

결국 투자심사제도는 중기재정계획과는 별개로 운영되며 독립적인 심사기준이 적용되고 있다. 사실 중기재정계획에서는 사업별 우선순위부여나 심사기준 적용 등과 같은 장치가 없다. 중기계획 속에서 투자심사가 존재해야 중장기적인 부문별 우선순위와 전략적 투자 개념이 적용될 수 있다. 현재와 같이 예산편성 직전 단계에서 검토 성격으로는 투자심사의 기준과 절차를 개선할 여지는 많지 않다. 투자심사제도가 중기재정계획의 실효성을 제고하기 위한 수단으로 구상되었던 만큼 심사대상 사업은 중기재정계획에 반영된 일정규모의 투자사업이어야 한다. 그럼에도 불구하고 중기재정계획에 반영되지 않은 사업이 투자심사를 거쳐 예산에 반영된 사례도 적지 않게 지적되었다. 결국 중기지방재정계획과 투자심사제도의 연계기능이 미흡하여 예산편성의 기초자료로 활용되지 못하고 있다.

) 우선, 부문별로 우선순위 비교 자체가 불가능하다. 동일 부문내에 투자효과 비교가 아니기 때문이다. 둘째, 단지 사업 자체가 예산투자의 타당성이 있는지를 검증하고 합리적이지 못한 사업이 예산에 바로 반영되지 못하도록 하는 정치적 기능이 있다면, 이는 포괄적인 기준별 체크리스트 작성 및 검토 정도에서도 충분하다. 셋째, 예산편성을 위한 예비작업으로 투자심사의 중요성이 인정된다면 이를 중앙 차원에서 강요하는 법제화 수준은 불필요하다.

3. 투자심사제도 운용 현실에서의 쟁점

1) 총사업비 중심의 투자심사

최근 5년동안 부산광역시의 사례를 중심으로 투자심사 결과의 기본적인 특징을 정리하면서 투자심사제도에서 제기되고 있는 일반 쟁점들을 확인하면 다음과 같다. 우선 제도의 특성상 총사업비가 심사결과의 핵심 변수로 작용되고 있다. 1998년도부터 2002년도까지 최근 5년간 부산광역시의 사례를 보면 <표 3>과 같이 총사업비가 커지면 적정으로 판정되는 비율이 현저히 낮아지고 있다.

) 50억원미만 사업에서 적정으로 판정되는 경우는 33.7%였는데 300억원이상 경우는 9.7%에 불과하며 재검토로 판정된 경우는 30.6%를 차지하여 50억원 미만의 6.7%와 비교된다.

<표 3> 총사업비 중심의 심사결과(1988-2002)                           (단위 : %, 건)

	적정	조건부	재검토	유보	합계 (건수)
50억원 미만	33.7	49.4	6.7	10.1	100.0	(89)
50억원 이상 100억원 미만	20.7	50.9	23.3	5.2	100.0	(116)
100억원 이상 300억원 미만	16.0	58.5	18.9	6.6	100.0	(106)
300억원 이상	9.7	53.2	30.6	6.5	100.0	(62)
합계	20.6	53.1	19.3	7.0	100.0	(373)

자료 : 부산광역시 예산담당관실     [eqn: chi ^ 2]=27.2   p=0.001

현행 법령상으로 투자심사대상사업은 총사업비의 일정규모 이상의 신규 투융자사업으로 규정되어 있으며 행정자치부의 지침에 예시된 8개 사업분야로 유형화된 사업을 위주로 심사하고 있다. 여기서 대상사업범위가 불분명할 뿐 아니라 중앙 혹은 상위정부의 심사대상사업이 총사업비 기준으로 선정되고 있어 투자부문 및 지역의 특성과 재정투융자사업의 성격을 반영하기 어렵고 특정 지역이나 특정 부문의 사업에 집중되고 있다. 최근 행사성 사업을 추가하였지만 객관적 기준이 모호한 정책적 판단에 따른 조치에 불과하다.

2) 심사대상 분야별 판정결과

투자심사에서 경제성과 재원조달가능성에 심사기준을 과도하게 강조하면서 경제성 분석에서 계량적인 형태의 타당성 조사가 상대적으로 용이한 SOC건설이나 지역경제 분야에서의 심사결과가 불리하게 판정되는 경향이 있다. 예시적인 수준이지만, 부산시의 사례를 보면, 문화복지 등 소규모 사업들이 오히려 유리하였다. 이 경우 지자체의 전략적인 투자사업들이 심사에서 불리하게 판정될 수 있다.

<표 4> 사업유형별 심사결과(1988-2002)                                 (단위 : %, 건)

	적정	조건부	재검토	유보	합계 (건수)
도로교통 및 연안정비	9.5	59.8	19.5	11.2	100.0	(169)
공공시설	70.5	29.5			100.0	(44)
문화,복지,주거정비등	23.2	41.1	30.5	5.3	100.0	(95)
행정관리및공공청사등	16.7	72.2		11.1	100.0	(18)
지역경제	10.6	68.1	21.3		100.0	(47)
합계	20.6	53.1	19.3	7.0	100.0	(373)

자료 : 부산광역시 예산담당관실     [eqn: chi ^ 2]=107.5   p=0.000

3) 재원조달가능성 중심의 투자심사

지방의 특성이나 지자체가 전략적으로 구상·추진하는 사업들이 투자심사과정에서 적극적인 방향으로 판정되지 않기 때문에 지자체 입장에서는 주도적인 지역개발 사업을 의욕적으로 수행하는데 애로를 겪게 된다. 이는 투자심사에서 재원동원가능성 측면을 과도하게 고려한 결과이다. 하지만 재정규모가 일정 수준 이상인 대도시의 경우, 전략적인 사업수행에서 재원동원가능성은 사업 자체의 타당성과 지자체의 역량에 따라 다양하게 접근될 수 있기 때문에 중앙정부의 시각에서 재정관리측면 중심으로 사업을 심의하는데 한계가 있다. <표 5>에서는 부산시 사례를 정리하고 있다.

<표 5> 부산광역시의 중앙심사결과 (2001년, 2002년 상반기 심사)      (단위 : 억원, %)

유형	사업명		사업비				판정	판정이유
		규모	비중	국비	시도비	민자등		국비	민자	사업성	기타
경제	자동차부품협동화단지지정	4,270	100.0	3.7	0.9	95.3	조건부	□	□
	S/W종합진흥센터건립	450	100.0	44.4	33.3	22.2	조건부	□	□
	동부산 국제자유관광단지조성	5,454	100.0	14.6	14.6	70.8	조건부		□	□
	서부산유통단지조성	2,077	100.0	2.0	2.6	95.3	조건부		□	□
	One-Stop 수출단지조성	764	100.0	70.0	30.0	0.0	조건부	□		□
	섬유패션진흥원설립	540	100.0	65.9	24.8	9.3	조건부	□
	첨단복합재배어업센터	267	100.0	50.2	49.8	0.0	재검토				□
	동부산권수산종합물류,관광단지(2001)	6,803	100.0	38.1	23.2	38.7	재검토			□
	바이오기술산업센터건립	370	100.0	55.4	44.6	0.0	재검토	□
	동부산권수산종합물류,관광단지(2002)	6,803	100.0	38.1	23.2	38.7	재검토	□
	시립수산자원센터건립	267	100.0	50.2	49.8	0.0	조건부	□
기반	삼락IC-양산연결도로건설	4,040	100.0	50.0	50.0	0.0	조건부	□
	남항대교 건설	3,440	100.0	50.0	44.2	5.8	조건부	□			□
문화	낙동강 하구 민속어촌 조성(2001)	350	100.0	50.0	50.0	0.0	재검토	□		1
	LME Distri Park 조성	500	100.0	60.0	20.0	20.0	조건부	□
	UN평화공원조성사업(남구청)	269	100.0	71.4	28.6	0.0	재검토	□			□
	선박과학관 조성사업	200	100.0	25.0	65.0	10.0	조건부	□
	UN평화공원조성사업(시본청)	297	100.0	49.8	50.2	0.0	조건부	□
	낙동강하구민속어촌조성(2001)	350	100.0	50.0	50.0	0.0	조건부	□	□
청사	동구 신청사 건립	316.2	100.0	1.2	20.4	78.4	조건부				□
	해운대구 신청사 건립	400	100.0	0.5	29.8	69.8	조건부				□
행사	부산국제영화제	29	100.0	34.5	17.2	48.3	적 정
	세계합장올림픽부산유치	73	100.0	27.4	16.4	56.2	조건부				□
	제2회부산국제모터쇼 개최	40	100.0	12.5	37.5	50.0	적 정
	제2회부산국제조선해양대제전개최	19	100.0	15.8	5.3	78.9	적 정
	제1회부산국제수산업전개최	10	100.0	50.0	50.0	0.0	조건부	□
	제3회 조선통신사행렬 재현	16	100.0	50.0	50.0	0.0	조건부	□
합계								17	5	5	6
자료 : 부산광역시 예산담당관실

지역경제와 관련된 사업들은 도시기본계획, 국토종합계획 등에 이미 포함되어 있는 전략사업이기 때문에 행자부의 통제지향적인 투자심사의 관점에서 접근하기 곤란한 측면이 있다. 국비지원여부는 해당 중앙부처와 부산시청간의 정치적 문제일 수 있기 때문이다. 행자부가 국비지원 확보를 지원할 수는 있지만 해당 중앙부처로부터 실질 지원여부 결정에 관여하는데는 한계가 있다. 또한 심사과정에서 국비확보 여부의 실현 가능성을 해당부처(혹은 담당실무자)로부터의 의견청취만으로 확인하는 관행도 실질 심사에서는 한계가 있다. 보조금의 배분과정에서 정치적 영향변수가 고려되지 않기 때문이다.

해당부처에서도 대규모 전략사업의 경우에는 국회의 정치과정을 통해 예산이 결정되는 비중이 높기 때문에 행정부처의 관료적 판단에도 한계가 있다. 중앙정부에서 국비 보조금이 결정되면 자체 재원을 실제 어느 정도까지 동원할지에 대한 결정은 부산시의 의회에서 담당하게 된다. 따라서 투자심사에서 예산요구 사업에 전략사업들을 처음부터 배제시키고 다른 사업에 부산시의 재원의 투자를 유도하는 것은 전체 부산시 재정투자의 기본 틀을 왜곡시킬 수도 있다.

) 투자 심사의 일관성과 종합성 측면에서도 쟁점들이 제기되고 있다. 예를 들어, □동부산권수산종합물류,관광단지□ 조성사업을 중심으로한 BLUE CITY 프로젝트는 2001년도에 이어 다음 해에도 재검토로 판정났지만 판정이유가 바뀌었다. 2001년도에는 예비타당성을 검토하여 사업 추진여부를 결정하라고 판정하였는데 2002년도에는 국가지원계획 확정 이후 사업계획을 재검토하라고 판정하였다. 이와 같은 전략사업들의 경우에는 중앙차원에서의 표준화된 시각에서 접근하는데는 한계가 있다. 자치시대에 지방전략사업에 대한 타당성의 평가는 지방의 몫이기 때문이다.

4) 투자심사제도의 정치적 성격 쟁점

투자심사제도는 비권력적 통제장치로 인식되고 있다(이규환, 1999:8). 예산편성에서 행자부 장관의 승인요건이 필요한 것이 아니기 때문이다. 하지만 최근 투자심사제도를 강화하면서 투자심사를 거치지 않는 사업들은 예산에 반영되기 힘들고 감사원에서 집중적인 감사대상이 되기 때문에 실질적으로는 권력적 통제장치로 운영된다. 투자심사는 법률-시행령-시행규칙-업무지침으로 이어지는 법률 구체화단계의 최하위단계의 규정인 행정자치부의 지침에 의하여 수행되기 때문에 투자심사의 사례에 따라 심사기준을 달리 적용할 가능성이 없지 않으며 매년 개정되는 지침의 내용에 따라 투자심사제도가 불안정해질 가능성도 있다. 지자체 차원에서 자체적인 투자심사를 위한 내부역량이나 조직 및 인력의 강화를 추구하지 않는 가운데 중앙정부에서의 정치적 권력통제 기능을 강화할 경우 합리적인 기준에 따른 심사보다는 정치적 요소들이 우선적으로 고려될 가능성도 배제하지 못한다. 부산광역시의 경우, 최근 5년 동안 33건의 중앙심사 가운데 적정으로 판정된 경우는 3건에 불과하며 대부분이 조건부 승인되었으며 대부분 재원조달에 대한 조치가 지적되었다. 결국 사전적으로 인지가능한 쟁점을 가지고 중앙정부가 지자체의 예산과정을 왜곡시킨다는 비판이 가능하다.

한편, 사후조치를 강화하면서 예산과정에서 투자심사의 정치화 경향들이 발견된다. 예산사정의 예비작업으로 정치적 요구가 심하지만 타당성에 의문이 가는 사업은 투자심의위원회에서 우선 여과되어 예산사정에 도움을 줄 수 있다. 하지만 예산편성 기능과 관련해서, 의회가 담당할 기능을 대표성에서 한계가 있는 임명제 기구가 담당하기 때문에 대표성 쟁점이 제기될 수 있다. 더욱이 투자심사과정에서 지자체의 실국별 주무 계장을 중심으로한 실무심사위원회의 영향력이 크며 사실상 투자심의위원회의 역할은 기대만큼 크지 않다. 투자심의위원회가 부실하다기 보다는 구조적으로 불가피한 측면이 있어 투자심사의 의미가 부각되지 않으며 지역의 전략사업에 대한 의사결정이 집행부의 행정과정을 통해 일방적으로 결정될 수 있는 요인이 잠재된다.

) 서울시의 경우 1996년도부터 2000년까지 투자심사한 482건의 사업중 적정사업으로 실무종합의견이 제출되고 투자심사위원회에서도 같은 적정결정을 받은 비율이 88%였다. 조건부추진으로 실무종합의견이 제출되고 투자심사위원회에서 적정 또는 조건부추진결정을 받아 사업이 추진가능하게 된 사업이 85.9%에 달해 투자심사실무부서의 실무종합의견이 투자심사결과에 상당한 영향을 미치고 있는 것으로 분석되었다(변창흠, 2001; 고승효, 2002). 부산광역시는 투자심의위원회에서 번복된 예가 거의 없다. 부산시는 최근 2년동안 실무심의위원회결정이 심의위원회에서 변경된 것은 2001년도의 3건에 불과하다. 그것도 재검토로 판정된 3개사업을 조건부로 적극적인 방향에서 변경한 것이다.

투자심사제도 운영의 이면에는 지방의회의 예산과정에 대한 불신이 내재될 수 있는 것이다. 그런데 의회를 신뢰할 수 없다면 심의위원회가 신뢰성있고 전문적이라는 전제 역시 정당성을 유지하기 힘들다. 다른 한편으로 경우에 따라서는 투자심사의 정치적 속성들이 실무심사위원회에 영향을 미치게 된다. 이는 재정투자심사가 정치적 성격을 탈피할 수 없는 예산과정의 한 부분이 되고 있는 현실을 반영한 것이다.

) 투자심사과정에서 해당 지자체 담당자는 투자심사실무부서를 방문하거나 전화를 이용하여 투자심사과정에 영향력을 행사하고 있다. 특히 실무심사과정에서 불리하게 판정되었다는 정보를 확인하면 실무심사결과를 번복시키려는 정치적 활동도 이루어질 수 있다. 실제 서울시의 경우 2001년에 1건 2002년에 2건 발생하였다(고승효, 2002).

4. 투자심사결과의 활용에 대한 쟁점

1) 투자심사의 예산반영률

행정자치부가 전국 평균 투자심사 예산반영률을 산출한 자료에 따르면 99.49%로 투자심사사업의 예산반영률이 높다. 이는 투자심사대상사업중 투자심사 적정 및 조건충족 사업예산액의 반영비율이다. 하지만 사업시행과 관련하여 지자체별로는 예산을 배정받지 못한 경우가 많아 실제 예산반영률은 지역별로 차이가 있다. 제주도의 경우 건수 기준으로 1996∼2000년도의 예산반영률은 67.9%, 동두천의 경우 동기간 평균 29.3%만이 예산에 반영되었다(이창균 외, 2002: 118). 서울시의 경우 투자심사에서는 타당성을 인정받았지만 사업건수 기준으로 1999년에는 23.6%, 2000년에는 16.0%에 해당하는 사업이 예산을 배정받지 못했다(변창흠, 2001:136). 투자심사와 예산은 별개의 것이기 때문에 예산반영률이 다양한 것은 당연한 현상으로 이해할 필요가 있다.

2) 투자심사결과의 구속력

지자체에 따라서는 투자심사결과를 무시한 채 투자사업이 추진되는 사례가 다수 발생하고 있어 투자심사제도의 강도를 높이는 정당성 근거로 활용되고 있다. 감사원에서 발표한 2000년 투융자심사관련 자료에서 1995년 이후 47개 지방자치단체에서 89개 사업에 대한 심사결과 재검토결정을 받은 사업이 결정내용과 관계없이 사업이 추진되거나 심사없이 사업을 추진한 것으로 나타났다(행정자치부, 2001).

투자심사의 실효성을 확보하기 위한 수단으로 중앙정부차원에서는 투자심사결과에 대한 사후평가제도를 도입하고 투자심사결과에 대한 반영없이 사업을 추진하는 경우에는 재정페널티를 부여할 수 있도록 제도를 개선하였으나 투자심사에 대한 환경여건 변화가 수반되지 않는 제도개선만으로서 심사결과가 반영되는데는 한계가 있다. 제도 운영에 관한 법적 구속력의 강도는 관련 감사원 감사가 정례화되고 감사결과에 대한 기관경고를 발하는 등 법적 구속력이 강화되고 있다. 하지만 투자심사제도가 비교적 활발히 운용되고 있다고 평가받는 서울시의 경우도 자체적인 관련 감사는 시행된 적이 없어 법적 구속력을 강화시키려는 자체 시도는 아직 없다(고승효, 2002).

그런데, 예산편성의 사전통제장치로서 투자심사가 기능하게 되면 투자심사의 합리성이 왜곡될 가능성이 많다. 중기재정계획의 실효성을 높이기 위해 투자심사제도가 도입되었지만 실제 예산편성 절차로 운용되기 때문에 중기재정계획 자체가 보다 형식화되고 있다. 예산편성에는 민선단체장의 정치적 사업들이 많이 포함된다. 단체장의 영향력을 고려하면 암묵적으로는 심사결과를 이미 설정해 둔 가운데 심사를 추진해야 하는 병리적 현상도 발생한다. 이는 단체장 선거를 전후하여 드물지 않게 나타나는 현상이다. 제도의 구속력을 강화하면 기대와는 달리 투자심사 제도 자체의 합리성을 왜곡시킬 수 있다. 투자사업에 대한 합리적인 심의 강도를 제고할 것을 기대하지만 중앙심사와 결과조치가 강화되면 심사□과정□ 보다는 심사□결과□에 집착하게 된다.

Ⅳ. 지방정부 투자심사제도의 개선을 위한 정책과제

투자심사의 논리와 제도화의 논리는 다를 수 있다. 현재 학계에서 주장하는 투자심사의 논리는 개별 부문의 사업타당성 분석에서 사용하는 것이며 그 기법은 투자부문별로 달리 적용되어야 한다. 즉 경제적 합리성 기준이 우선적으로 적용되는 분야와 복지와 형평의 논리를 강조해야 하는 분야 등 다양한 개별적인 접근이 요구된다. 획일적이고 나열적 기준은 필요이상의 정치적인 소모성 논쟁을 유발하게 된다.

재정관리장치의 틀 속에서 투자심사제도가 가지는 위치를 고려하여 현실적으로 운용 가능한 수준에서 동 제도를 개편하기 위해서는 한 단계 높은 수준에서 새로운 접근 시각이 필요하다. 우선 투자심사제도에 대한 위상 재설정이 필요하다. 중기지방재정계획과 투자심사의 연계성을 위해서는 중기계획 이후 투자심사를 실시하기보다는 일정 규모 이상의 사업에 대해서는 투자심사가 선행된 이후 중기계획에 반영시켜야 한다. 관료 및 예산과정의 병리를 막기 위한 편의적 도구 기능 수행에 그치는 투자심사제도에 대해 지나친 기대와 요구사항이 많다. 논의되는 많은 주장들은 중기재정계획 수립과정에서 지자체별 실국의 계획반영 사업의 타당성 근거로 활용되는 것이 합리적일 수 있다. 이 경우 투자심사보다는 중기재정계획을 강화하는 방안이 적극적으로 검토되어야 한다. 반면, 현재와 같이 예산편성과정과 직접 연계시키기 위해서는 기획예산처에서 실시하는 예비타당성 조사와 같이 특정 사업에 대해 집중적인 심사가 이루어질 필요도 있다.

둘째, 투자심사제도를 지자체에 적용할 때는 □지방정부□ 변수를 고려하여 차등적인 접근이 필요하다. 자체적인 투자심사 역량이 충분한 경우에는 중앙심사단계를 면제하여 중앙심사의 업무부담을 줄이고 대신 심사능력이 상대적으로 낮은 지자체의 사업에 대해 집중적인 심사기능을 수행할 필요가 있다. 중앙심사를 받지 않은 역량있는 지자체에 대해서는 자체적으로 지역시민사회에 대한 검증장치를 부여하면 투자심사의 투명성과 객관성을 보완할 수 있다. 실제 서울시와 같이 투자심사위원회가 비교적 활성화되어 있는 지자체는 중앙심사의 의미가 약하다. 반면, 외부전문가를 충분히 확보하지 못하는 자치단체에 대해서 위원회 구성요건을 동일하게 적용하는 것은 제도의 현실성이 약한 것이다.

셋째, 투자심사제도를 통한 재정통제 기조를 유지하기 보다는 지자체에 대한 역량강화 프로그램을 개발·지원하는 포지티브 방식으로 전환이 필요하다. 이를 위해 투자심사 기법개발, 관련 외부 전문가 지원(물론 관련 경비 지원이 필요), 담당공무원의 교육훈련 및 자격증 부여 등의 조치를 고려할 수 있다. 각종 투자사업의 파급효과가 광역화되는 특성을 고려할 때 투자심사를 위한 지자체의 역량강화는 기초단체 보다는 상대적으로 행정 전문성이 높은 광역단체 중심으로 추진될 필요가 있다.

넷째, 중장기적인 관점에서 투자심사제도는 재정관리 측면을 넘어 지자체의 성과관리체계 속에서 통합·운영되어야 한다. 투자심사에서 분석되고 요구되는 관련 사업 및 정책 성과의 내용이 중장기적인 전략계획, 단기적인 연간성과계획(업무계획), 목표관리, 그리고 주요사업심사분석체계와 연계되는 통합성과관리장치로 운영될 필요가 있다. 투자심사과정에서는 해당 사업이 가지는 내용들이 거창하게 포장되어 우선 심사에 통과되는 것이 목적이었다가 심사통과이후에는 현실을 고려한다는 변명으로 본래 의도하였던 사업의 내용이 왜곡 혹은 변질되는 경우가 있어서는 곤란할 것이다. 처음 계획들이 사후 집행 이후 성과평가까지 이어져야 초기부터 신중한 접근이 가능해 질 것이다.

다섯째, 투자심사의 폭과 수준을 넓혀야 한다. 개별 단위사업에 대한 비용편익분석에 과도하게 초점이 맞추어져 있는데 이는 숫자 장식에 그칠 가능성이 많다. 대신 개별사업이 아닌 한 단계 높은 정책프로그램별 투자심사로 확대될 필요가 있다. 지자체에 따라서는 개별사업단위를 투자심사가 면제되는 소규모 단위로 분할하여 진행하면 투자심사를 회피할 수 있다. 또한 개별 사업의 타당성 분석만으로는 유관 사업과의 연계성이나 중복사업을 막을 수 없다. 나아가 해당지자체의 개별사업에 대서는 인근지역의 유관 사업과 연계성, 중복성, 그리고 입지경쟁력 등에 대한 자료들이 포괄적으로 분석되기 위해서는 시책 차원의 개별 사업 심사보다는 해당 시책이 포함되는 상위의 정책프로그램별 심사분석 노력도 병행되어야 한다. 현재 투자심사를 중앙에 의뢰할 때 제공하는 정보는 해당 지자체의 일반 행정 및 재정여건과 해당 사업의 타당성 정보에 그친다. 보다 넓은 시각에서 투자심사를 수행하기 위해서는 정책프로그램에서 해당 사업의 위치, 벤치마킹 대상의 경쟁력, 경합지역의 유관 계획과 해당 사업의 상대적 경쟁력 등과 같은 전략적인 분석 부분들이 포함될 필요가 있다.

Ⅴ. 결  론

효율적인 지방재정관리를 위해서는 투자심사가 중요한 것은 누구나 인정한다. 하지만 지금까지 발표된 각종 연구 논문이나 보고서 논의에서의 요구들은 현행 제도 틀에서는 담기 힘든 내용이 많다. 논의의 방향을 수정하거나 제도 틀을 재검토할 필요가 있다. 제도정착의 요건인 기술전문성, 조직관리, 실천가능성의 세 가지 측면에서 현행 투자심사제도는 지난 10년동안 기대만큼의 개선을 이루지 못했다. 대부분의 지자체에서 권고되었던 분석기법과 실제 심사분석이 연계되지 않고 있으며 실제 사용할 수 있는 역량도 충분하지 않다. 관련 조직은 확대되기 보다는 축소되었으며 실무 행정처리 이상 의미를 가지지 못한다.

민선단체장의 영향력 아래에서는 정치적 통제 이상의 의미를 가지지 못한다. 투자심사제도에서도 □지방□ 및 □지방정부□ 변수가 적절히 고려되지 못한 채 사업비 규모만을 기준으로 획일적으로 적용하고 있다. 제도운영의 실제 모습을 고려하면서 정책과제를 일치시키는 것이 오히려 현실적일 것이다. 현실 이상을 기대하면 제도운영에 대한 과부하로 인해 병리적 현상만 지속될 수 있다. 투자심사제도의 성과가 기대만큼 창출되지 못한 이유를 지자체의 소극적인 자세보다는 제도 자체의 본질적인 한계에서 찾을 필요가 있다. 중복되는 재정통제 및 관리 장치들의 기능 분담을 합리적으로 재구성하고 자치시대의 자율적인 지방재정운영을 위한 새로운 접근이 요구된다.

관련 분야의 연구 초점에서는 현실을 좀더 반영할 필요가 있다. 지방정부의 투자심사에서 후자요소인 □투자심사□에 대해 이론적인 접근에 과도하게 집중된 나머지 □지방정부□의 현실은 지나치게 소홀히 다루어지고 있다. 따라서 지방에서 제대로 소화하기 힘든 주장들이 검증없이 제기되고 있어 이론과 현실의 괴리가 과도하게 발생하고 있다. 지자체의 유형별 혹은 사업별로 적용 가능한 투자심사 논리와 접근 방식들을 개발하는 미세한 시도들이 요구되고 있다.

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李在苑 : 서울대에서 행정학 박사학위를 받고 (논문 : 지방공공서비스 공급의 광역화에 관한 연구) 현재 부경대 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 관심분야는 재무행정, 지방재정, 부동산관리이다. 주요 논문으로는 □지방정부의 성과관리시스템 개발에 관한 연구□(2002), "지방세정조직 통합의 성과분석"(2000), "성과지향적인 지방재정운영을 위한 예산과정 개혁"(1999), "Local Institution Reforms for the Public Service Provisions in Korea"(1998) 등이 있다. <E-mail: jaewon@pknu.ac.kr/논문접수일: 2003.7.2/심사완료일: 2003.8.3>