지방정부의 정책은유와 집행대응

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름) : 25∼39

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- 영광□울진 원전 집행사례 -

Policy Metaphor and Implementation Responses of Local Governments to Nuclear Power Plant Construction

채 경 석(호서대학교 행정학과 교수)

왜 중앙에서 결정된 국책사업의 집행과정이 집행되는 지역에 따라 서로 상당한 정도의 차이가 나는 것일까? 즉 어떤 지역에서는 큰 저항 없이 정책이 결정된 원안대로 신속하게 집행되는 데 반해 다른 지역에서는 동일한 유형의 정책임에도 불구하고 집행과정에서 지방정부의 심각한 저항에 부딪히거나 정책내용의 수정 및 변경이 이루어지고 집행의 지연이 나타나는 것일까?

본 연구는 바로 이 같은 지방정부의 대응방식의 차이가 국책사업에 대한 지방정부나 지역주민들의 정책은유(policy metaphor)에서 비롯된다고 보고 지방정부의 정책은유가 어떻게 형성되며 이것이 지방정부의 대응방식에 어떻게 영향을 미치는가를 밝혀보려고 하였다.

원전건설의 초기에는 분석 대상인 두 지역 모두 원전을 □경제발전□의 계기가 될 것으로 인지하였으나 시간이 지나면서 영광군정부의 메타포는 □혐오시설□로 바뀌어갔고 울진군정부는 □경제발전□ 은유가 지속되었다. 두 지방정부에서 나타난 메타포의 차이는 원전건설에 대한 집행대응에 매우 큰 차별성을 드러냈다.

주제어 : 정책은유, 집행대응, 지방정부, 원자력발전, 정책집행

Policy Metaphor, Implementation Responses, Local Government, Policy Implementation

Ⅰ. 서  론

우리나라는 1995년 지방자치의 실시로 지방정치가 활성화되고 있다. 지방정치의 활성화는 지방자치 실시 이전까지만 해도 정책과정에 무관심했고 큰 영향력을 행사할 수 없었던 지방차원에서의 정치적 행위자들을 조직화하고 이들이 지방정치에 적극적으로 참여할 수 있도록 유도한다. 각기 다른 이해를 가진 다양한 참여자들이 증가함에 따라 지방정치 또한 한층 복잡한 양상을 띠게 된다. 지방정부, 지방의회, 지역주민, 각종 이익집단들이 각기 다른 이해를 가지고 정치과정에 참여하게 되며 이들 또한 자신의 이익이 정치과정에 투사될 수 있도록 다양한 전략을 구사하면서 경합을 벌이게 된다. 따라서 지방정치가 활성화 될수록 중앙에서 결정되어 하달된 정책의 집행과정 또한 고도로 정치화되기 쉽고 집행이 순조롭게 진행될 가능성은 줄어든다. 이러한 이유로 중앙에서 결정되어 지방에서 집행되는 정책은 집행과정에서 심각한 저항에 부딪히거나 원래 의도했던 바와는 전혀 다른 정책으로 변질되거나 수정되는 경우가 허다하다. 실제 지방자치의 실시이후 이러한 사례들이 급격히 증가하고 있음을 목격할 수 있다

) 인천국제공항, 영광·울진원전건설, 대불공단, 새만금개발사업, 부산가덕신항만 건설사업, 서해안고속도로, 영산강4단계사업, 위도원전센터 등의 대형 국책사업의 집행과정에서 볼 수 있듯이, 대형국책사업들의 집행과정은 고도로 정치화되어 있고 이러한 과정에서 원래 의도했던 정책목표들이 없어지기도 하고 새롭게 변경되기도 하며 정책의 집행이 상당히 지연되고 있음은 이를 잘 말해준다.

그런데 한 가지 흥미로운 사실은 동일한 정책이지만 집행과정에서 나타나는 지방정부의 정책지각과 이에 대한 대응방식이 상당히 차이가 있다는 점이다. 예를 들어 원자력발전소 건설과 관련하여 영광군과 울진군의 반응 행태는 상당히 다르게 나타나고 있음을 알 수 있다. 또한 동일한 국제공항건설의 사업집행과정이지만 청주시와 인천시의 대응방식은 매우 다르고 그 집행의 과정 및 결과도 판이하다. 경부고속전철사업이 집행되는 과정도 마찬가지다. 대전광역시와 대구광역시, 그리고 천안시와 경주시가 보인 고속전철건설에 대한 대응방식은 차이를 드러냈다. 이러한 집행사례들을 통해 우리는 다음과 같은 질문들을 제기할 수 있게 된다.

왜 중앙에서 결정된 국책사업의 집행과정이 집행되는 지역에 따라 서로 상당한 정도의 차이가 나는 것일까? 즉 어떤 지역에서는 큰 저항 없이 정책이 결정된 원안대로 신속하게 집행되는 데 반해 다른 지역에서는 동일한 유형의 정책임에도 불구하고 집행과정에서 지방정부의 심각한 저항에 부딪히거나 정책내용의 수정 및 변경이 이루어지고 지연이 나타나는 것일까?

지방정부의 정책은유와 집행대응 : 영광□울진 원전 집행사례

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름) : 73∼95

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□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름)

본 연구는 바로 이 같은 지방정부의 대응방식의 차이가 국책사업에 대한 지방정부나 지역주민들의 정책은유(policy metaphor)에서 비롯된다고 보고 지방정부의 정책은유가 어떻게 형성되며 이것이 지방정부의 대응방식에 어떻게 영향을 미치는가를 밝혀보려고 한다. 이를 위하여 본 연구에서는 정부간 관계에서 집행되는 국책사업 가운데 집행과정이 고도의 복잡성을 띠면서 매우 상이한 특성을 보여준 울진과 영광원자력발전소의 건설과정을 연구대상으로 선정하였다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 은유와 정책이해

사회에서 발생하는 어떤 현상이나 사건 등은 어느 일면적인 현상으로만 이해할 수 없는 복잡하고 총체적인 현상인 경우가 많다. 이러한 이유로 Morgan은 그들이 기업관리자든 공공관리자든 조직진단가이든 정치가이든 혹은 노동운동가이든 간에 효과적인 경영자와 전문가들은 그들이 조직하고 관리하려고 하는 상황을 □읽는□(reading the situations) 기술에 숙련되어 있어야 한다고 본다(Morgan, 1986). 숙련된 독해자들은 이미 기억하고 있는 이미지(image)와 시나리오들을 가지고 새로운 각도로 상황을 읽고, 그 상황에 적절하다고 여겨지는 행동을 산출해 낸다. 이처럼 이미 기억하고 있는 친숙한 시나리오나 이미지를 통해 상황을 이해하려는 것을 여기에서는 메타포를 통한 이해로 본다.

우리는 한 경험요소로 다른 경험요소를 이해하고자 할 때에 은유를 사용한다. 즉, 은유는 이해하고자 하는 주제현상(subject)을 매개체(vehicle)를 통해 파악하려는 것이다(Krefting & Frost, 1983; 이종범, 1992: 6). 그러므로 은유는 □A는 B이다(A is B)□ 혹은 □A는 B와 같다(A is like B)□ 라는 암시적 혹은 명시적인 주장을 통해 이루어진다. 우리가 □조직은 기계다□나 □조직은 유기체다□라고 말할 때, 우리는 그 조직의 기계나 유기체와 같은 측면들에 주의를 집중시키기 위해 기계나 유기체의 이미지를 사용하는 것이다. 이때의 필요조건은 양 현상 간에 대응관계가 성립되어야 하고, 은유를 수용하는 사람이나 주체가 주제현상보다는 매개체에 더 익숙하여야 한다. 메타포는 현상을 완전하게 파악한다기보다는 관심이 되는 현상을 선별적으로 부각시켜서 파악하도록 하기 때문에 연구대상의 복잡성을 그대로 반영하지 못하며 주제현상과의 괴리는 필수적이다. 즉 어떤 한 가지 국면의 해석을 강조함으로써 메타포는 다른 국면들을 사상시키는 경향이 강하다. 예를 들어 □조직은 기계다□라고 할 경우 조직의 기계적인 특성들만이 부각됨으로써 조직의 또 다른 메타포의 가능성(유기체로서의 조직, 심리적 감옥으로서의 조직, 홀로그래픽 시스템으로서의 조직 등)이나 대안적 사고가 배제될 위험성이 있다.

은유는 문제를 정의함에 있어 결정적인 역할을 할뿐만 아니라 특정한 행동의 시나리오(행동도식)를 연상시키거나 문제의 원인을 파악하는데 있어 중요한 역할을 한다. 행동도식이나 원인귀인은 이에 필요한 정보처리의 범위를 한정하고 나아가서 정책내용 및 대응방식을 결정한다. 즉, 은유는 특정의 행동도식을 연상시키는 표지(Signal, Cue)로서 작용한다(Gioia & Poole, 1985; 이종범, 1992: 7).

은유는 일반적으로 어떤 사건이나 상황을 익숙하게 알고 있는 또 다른 사건이나 매개체를 통해 이해하기 위한 하나의 방식 내지 도구라 할 수 있다. 따라서 하나의 사건이나 상황이 여러 가지 상이한 은유들을 통해 상당히 달리 이해 될 수 있다. 정책 역시 상이한 은유를 통해 이해될 수 있다. 여기에서 중요한 논점은 정책에 대해 어떤 은유를 사용하여 이해하느냐에 따라 이해주체의 대응방식이 상당히 영향을 받게 된다는 사실이다. 본 연구에서 중심적인 분석대상으로 삼고 있는 원전건설에 대한 정책도 원전건설이 집행되는 대상지역의 지방정부가 어떤 은유를 갖고 이해했느냐에 따라 상당히 달리 이해될 수 있고 대응전략도 달라질 수 있을 것이라는 가정이 깔려 있다. 여기에서 원전에 대한 지방정부의 은유는 연구의 필요상 크게 두 가지 상이한 차원으로 범주화하였다. 하나는 원전건설을 □지역발전의 모티브□로 인식하는 것이고 다른 하나는 원전건설을 □혐오시설□ 또는 □위험한 것□으로 인식하는 것이다.

2. 은유를 통한 정책이해와 집행대응

1) 정책은유의 매개체

정책담당자들은 사회의 지배적 은유에 따라서 상황을 설정하거나 정책문제를 정의한다. 문제에 대한 정의는 정책의 방향을 결정하는 행동도식을 연상시키며 이것은 정책의 내용과 전략을 결정한다. 여기에서 한 가지 더 언급할 것은 정책의 결정과 집행간의 관계라 할 수 있다. 정책결정과 집행간의 괴리가 나타나는 것이 일반적이다. 정책결정자와 집행자가 특정 정책에 대해 상이한 은유를 사용한다면 행동도식의 차이가 날 것이고 이에 따라 양자간에는 상당한 괴리현상이 생길 가능성이 커진다.

본 연구에서는 정부간 관계에서 정책이 집행될 때 결정과 집행 간에 괴리가 발생하는 이유를 결정자와 집행자간의 정책문제에 대한 은유가 상이하기 때문인 것으로 가정한다. 동일한 정책에 대해서도 이를 받아들여 집행을 해야 하는 주체들은 서로 다른 각도나 다른 이미지를 통해 정책을 이해할 수 있고 이러한 정책은유의 차이는 그들의 대응방식에 영향을 미친다고 볼 수 있기 때문이다.

중앙정부와 한전(주), 집행지역의 해당 지방정부가 원전문제를 어떤 은유를 통해 이해하고 있느냐에 따라 그들이 취하는 행동의 목표와 각각의 전략은 상당히 달라질 수 있을 것이라고 예상할 수 있다. 일반적으로 원자력발전소의 건설을 이해하는 데는 두 가지의 은유가 종종 사용되어 왔다. 그 하나는 원전건설을 □핵□이라는 이미지를 통해 이해하는 것이다. 지방정부가 원전건설을 □핵□이라는 은유를 통해 이해할 경우 중앙정부에 대한 지방정부 차원에서의 대응행태는 상당히 공격적인 형태로 나타날 것이다. 이 경우 원자력발전소가 지역발전에 도움이 된다는 생각보다는 혐오시설, 나아가 우리지역에 들어서서는 안 될 위험한 것으로 받아들여지고 조직적인 저항이나 반대의 대응행태를 보일 것이다(NIMBY적 대응 행태).

다른 하나는 원전건설을 □지역발전□이라는 메타포를 통해 이해하는 것이다. 이렇게 볼 경우 원전은 □적극적으로 유치되어야 할 대상□ 또는 □낙후된 지역경제의 회생을 위한 돌파구□로 인식되어 지방정부의 중앙정부에 대한 대응행태가 상당히 수동적인 형태로 나타날 것이다(PIMFY적 대응행태). 바꾸어 말하면, 원전은 혐오의 대상, 기피의 대상이 아닌 유치의 대상으로 인식되고 유치하려는 전략을 사용하게 될 것이다.

이와 같은 논의를 통해 동일한 원전건설에 대해 울진군정부와 영광군정부간에 대응행태에 있어 차이를 보인 것은 원전건설에 대한 지방정부의 정책은유의 차이에 기인했을 것이라는 가정이 두 번째 분석과제이다.

2) 집행대응전략

중앙과 지방과의 관계에서 정책의 집행이 이루어질 경우 지방의 대응방식 및 태도에 대해서는 Goggin 등(1990)이 잘 정리하고 있다. Goggin 등은 왜 정부행위가 시간이 지남에 따라, 정책에 따라, 정부단위에 따라 달라지게 되는가를 설명하면서, 앞으로 발생할 수 있는 가능한 대응방식들에 대해 다음의 4가지로 범주화하였다. 첫째, 중앙정부의 정책을 수정하지 않고 그대로 집행함으로써 집행지연도 일어나지 않고 정책의 목표도 달성하는 정책순응(compliance)이다. 둘째로 중앙정부가 설계한 정책의 집행을 연기할 뿐만 아니라, 그 정책을 자신의 전략적 이유에 따라 수정·변경하는 전략적 지연(strategic delay)의 유형을 들 수 있다. 셋째로 중앙정부에서 내려준 정책내용을 수정하지 않으면서 집행을 지연시키는 지연(delay)과 넷째로 정책집행이 이루어질 수 없도록 저항하여 중앙정부의 정책의도 실현을 방해하는 저항(defiance)을 들 수 있다. 이러한 대응전략 들은 정부간 관계가 어떤 성격으로 구성되느냐에 따라 채택될 수 있는 가능성이 상당히 달라진다고 볼 수 있다. 첫째, 내포형 지방정부간 관계모형에서 지방정부는 중앙정부의 강한 통제권 하에서 자율성은 극도로 제약을 받게 된다. 이 경우 지방정부는 중앙정부의 위임사무를 담당하는 기능만을 수행하며 중앙에서 결정하여 지방정부에서 집행되는 정책에 대해 대응하는 폭이 상당히 제약을 받게 된다. 대체로 순응적인 반응행태를 보이는 것이 일반적이다. 둘째, 분리형 지방정부간 관계모형에서 지방정부는 중앙정부의 통제로부터 자율적인 하나의 독립적인 행위자이며 자신의 목표와 선호를 분명하게 갖고 결정하고 행동한다. 따라서 중앙정부에서 내려준 정책에 대해 대응할 수 있는 방식이 다양할 수 있다. 순응, 지연, 전략적 지연, 저항 등이 그것이다. 셋째, 중첩형 지방정부간 관계모형에서 지방정부는 중앙정부로부터 자율적인 행위자이면서 상호 호혜적인 관계를 구성한다. 따라서 중앙정부와 지방정부는 공동의 협의 하에 결정과 집행을 하기 때문에 서로 갈등이 발생할 여지가 적다.

Ⅲ. 정책은유의 형성과 집행대응

1. 영광원전

1) 정책은유의 형성과 변화

영광군 홍농읍 계마리를 영광원전부지로 확정한 한전은 영광원전 1·2호기(각각 95만KW급, 1978 ∼1987 건설)와 4기의 후속 기를 건설하는데 필요한 부지( 86만 6천 평) 확보를 위해 1978년 12월부터 토지매입에 들어갔다. 당시 영광군정부는 포항제철이나 광양제철의 유치가 그 지역의 발전에 기여했던 것처럼 영광에 들어설 원전이 장차 영광발전의 큰 계기가 될 것으로 기대(□발전□ 은유) 하였다. 이러한 기대 때문에 지역주민들 사이에서도 원전유치를 환영하는 분위기가 지배적이었다. 즉, 영광군정부와 주민들은 영광원전을 □지역발전의 계기'가 될 것이라는 은유를 통하여 이해하였다. 원전에 대한 이 같은 정책은유의 형성은 영광군정부로 하여금 주민들이 부지매입에 협조하도록 설득케 하였다. 또한 원전의 진입도로 건설을 위하여 군정부가 직접 나서서 도로부지를 매입하였다. 이곳 주민들도 부지매입에 비교적 협조적이었다.

) 정영길 영광읍장은 원전이 들어오기로 결정되었을 당시만 해도 주민들은 박수를 치며 원전 유치를 환영했고 지역개발에 대한 기대를 가졌다고 당시의 분위기를 전했다. 원전에 대한 기대를 가지고 영광주민들은 버스를 전세 내어 고리 원전 기공식에도 참석하여 견학할 만큼 원전에 대하여 적극적인 관심을 나타냈다. 특히 영광주민들은 포항이나 광양처럼 원전으로 인하여 많은 부대사업이 이루어질 것으로 기대했다고 한다.

) 이에 대해서는 정영길 영광읍장, 하성기 홍농읍 총무계장과의 인터뷰를 통해 확인 되었다.

그러나 영광 3·4호기가 건설(100만 KW급, 1987∼1996)되면서 원전에 대한 지역주민의 은유가 바뀌기 시작하였고 영광지역에 반핵운동이 등장하였다. 원전이 영광에 □발전□을 가져다 줄 것이라는 기대는 차츰 두려움의 대상(□혐오시설□ 은유)으로 변하여 갔다. 특히 미국의 TMI 원전사고(1979), 우크라이나의 체르노빌사고(1986), 그리고 환경단체의 반핵운동이 시작되면서 원전에 대한 영광군정부의 정책은유는 차츰 □혐오시설□로 바뀌어갔다.

영광에서 반핵운동이 처음 시작된 것은 영광 3·4호기 건설을 저지하기 위하여 결성된 □영광핵추방운동연합□(1989. 3. 26 창립)이 활동을 시작하면서부터이다. 1989년 4월 12일에는 광주·전남지역의 대학 총·학장 10명이 영광원전 3·4호기 건설계획의 즉각 취소를 촉구하는 성명서를 발표했다. 총·학장들의 성명서 발표는 매우 이례적인 일로서 당시 광주와 전남지역의 반핵 정서를 촉발시키는 계기가 되었다. 이해 4월 15일에는 영광 3·4호기와 핵폐기물처리장 설치 저지를 위한 □전국핵추방운동본부□가 결성되어 활동에 들어갔다. 이러한 사회적 분위기는 영광의 반핵운동에도 크게 영향을 미쳤다. 이 때부터 영광의 반핵운동은 광주·전남지역은 물론 전국적인 반핵단체들과 네트워크를 형성하게 된다.

) 카톨릭 농민회는 1987년12월에 대통령선거와 관련된 유인물에서 원자력발전소건설을 반대하는 입장을 처음으로 표명했으며 원불교 중앙청년회, 원불교 대학생연합회, 영광교구 청년회는 1988년 12월 공동으로 □원자력발전소 과연 안전한가?□를 주제로 세미나를 열어 영광원전의 안전문제를 제기하였다.

1993년 7월 12∼13일 한전이 영광과 고창에서 영광 5·6호기건설(100만KW급, 1994∼2002)에 대한 설명회를 개최하자 5·6호기 건설 반대가 지역의 새로운 쟁점으로 대두되었다. 12월 21일 지역주민 100여명이 상경하여 5·6호기 추가건설에 관한 환경부의 조건부 동의에 대한 부당성을 지적하고 철회를 요구하면서 정부 제2종합청사 정문을 봉쇄하고 시위를 벌였다. 한편 1996년 1월 22일 영광군이 원전 측이 신청한 5·6호기에 대한 건축허가를 발급하자 □영광핵추방운동협의회□ 회원과 지역주민 50여명이 영광군수실을 점거하고 농성에 들어갔다. 이들은 군수를 면담하고 5·6호기 추가건설에 대해 건축허가를 발급한 군수를 성토하였다. 1996년 1월 30일 에는 천주교 신도를 중심으로 한 지역주민들과 □영광핵추협□회원 200여명이 전세버스 편으로 상경, 새정치국민회의 중앙당사에서 □5·6호기 건축허가 취소□를 외치며 농성하였다. 결국 영광군수는 이날 영광 5·6호기 건축허가 취소를 발표하였다. 이처럼 영광 지역주민의 원전에 대한 은유가 □혐오시설□로 바뀌면서 반핵운동이 극에 달했고 이에 영향을 받아 영광군정부의 정책은유도 점차 □혐오시설□로 변화되는 모습을 나타냈다. 영광의 반핵운동은 5·6호기에 대한 건축허가 취소로 절정에 달했다. 영광군수의 건축허가 취소조치는 적법성 논란과 함께 국책사업에 대한 지방자치단체의 역할에 대한 논란을 불러일으켰다.

) 이날 시위에는 고창어민보호회, 광주·전남 핵발전소대책회의, 환경과 공해연구회, 한국교회여성연합회, 환경운동연합, 배달녹색연합, 전국반핵운동본부 등이 동참하였다.

한편 5·6호기 건설허가를 심의하던 과학기술처는 1996년 2월 10일 건설허가의 전 단계인 부지사전 승인을 허가함으로써 5·6호기는 중앙정부와 지방정부간의 쟁점으로 전환되었다. 한전은 1996년 3월 29일 감사원에 심사를 청구하였고 7월 5일에는 감사원이 □영광군의 원전 5·6호기에 대한 건축허가취소처분은 위법 부당하다□는 심사결정을 하였다. 감사원의 심사결정에 대하여도 영광군은 한동안 불복하였으나 결국 영광군수가 1996년 9월17일 □건축허가 취소처분에 대한 취소□결정을 내림으로써 약 9개월 간 계속되던 중앙정부와 지방정부의 갈등은 일단락되었다.

2) 반핵운동의 특징과 영광군정부의 대응

영광원전에 대한 지역주민의 정책은유가 □경제발전□에서 □핵□ 이라는 위험시설로 바뀌면서 영광지역에서 반핵운동이 시작되었고, 극렬한 반핵운동은 결국 원전에 대한 영광군정부의 메타포가 변화되는 계기를 제공하였다. 영광군정부의 메타포변화는 국책사업인 원전건설(영광 5·6호기)에 대하여 건축허가를 취소하면서까지 저항적(defiance)으로 대응케 하는 계기를 제공하였다. 영광지역에서 전개된 반핵운동의 특징을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 반핵운동은 처음 지역의 자생적 반핵단체에 의해 주도되었으며 원불교와 가톨릭 등 종교단체의 영향력이 매우 컸다.

둘째, 영광지역에서 시작된 반핵운동은 시간경과에 따라 광주·전남지역은 물론 전국적인 환경단체의 지원과 연계 속에서 전개되었다.

셋째, 민간주도의 반핵운동에 1991년 5월부터 영광군의회가 참여하였다. 지방의회가 구성되면서 지방정부의 한 축을 구성하고 있던 지방의회가 주민 이익을 대변하기 위하여 중앙정부의 정책에 정면으로 저항하고 나섰다.

) 영광군의회는 의회에 □영광원전 특위□를 설치하고 원전에 대한 대책을 수립하였으며 군 의회는 또 1993년 5월 □영광원전 영광군대책협의회□구성을 주도하였다.

넷째, 영광의 반핵운동은 여러 단체에 의하여 주도되었는데 때로는 독자적으로, 또는 연대하여 전개되었으며 전형적인 사회운동의 기법과 전략들이 모두 사용되었다. 주도세력이 종교단체, 반핵운동가, 전교조 소속교사, 환경운동가 등으로 구성되었고 또한 이들이 전국적인 반핵운동 조직과 연계되었기 때문에 사회운동의 전략과 기법을 학습할 수 있었다.  영광지역의 반핵운동과정에서 군정부가 보인 집행대응방식을 제시하면 다음과 같다.

) 영광의 대표적인 반핵단체로는 초기의 □영광핵추방운동연합□, □영광녹색동아리□, □영광지역대책협의회□, □영광원전환경감시 및 지역대책협의회□, □영광핵추협□, □고창어보회□등을 들 수 있다. 이 가운데 가장 활발한 활동을 벌인 것은 □영광녹색동아리□, □영광지역대책협의회□, □영광핵추협□ 등이다. □영광녹색동아리□는 영광지역의 대표적인 반핵운동 조직으로서 광주·전남지역은 물론 전국적인 수준의 환경 및 반핵운동 조직과의 대외적인 창구 역할을 하였다.

) 각종 성명서발표, 군민대회·결의대회·궐기대회 등 각종 명칭의 대중 집회와 시위, 한전본사 항의방문 및 농성, 정당사회단체와 국회, 정부 각 부처에 대한 항의 방문과 농성, 진정서 및 건의서, 탄원서의 발송, 군 청사 점거농성, 기형가축출산 분포도 공개, 방사능피폭자에 대한 역학조사, 반핵홍보책자발간, 반핵강연활동, 원전문제 대책을 위한 군민서명운동, 선박을 이용한 해상시위, 지역의 문인단체인 칠산문학회의 반핵홍보활동 등 다양한 방법과 전략들이 사용되었다.

첫째, 원전을 이해하는 정책은유가 □지역발전□에서 □핵□ 은유로 바뀌면서 영광군정부의 대응방식은 확연히 달라졌다. 원전이 지역발전에 기여할 것이라는 기대를 갖게 되었을 때 영광군은 원전에 협조적이었으나 이러한 기대가 빗나가고 원전을 □핵□이나 □위험시설□로 인식하면서부터 원전에 대한 대응방식에 변화를 가져왔다. 그리고 이러한 대응방식은 지방자치 이전과 이후에 큰 차이를 나타냈다. 이것은 메타포와 함께 지방정부가 보유한 자율성의 정도가 지방정부의 대응에 크게 영향을 미치고 있음을 보여 준다. 즉, 영광 3·4호기에 대한 대응방식과 5·6호기에 대한 대응방식은 큰 차이를 보였다. 3·4호기 건설과정에서 영광군정부는 중앙정부의 정책에 비교적 순응적(compliance)이었다. 그러나 지방자치 이후에 전개된 영광 5·6호기 반대운동에서는 영광군수가 이미 허가했던 건축허가를 취소하여 국책사업의 집행에 차질을 빚게 하면서까지 중앙정부에 대하여 저항전략(defiance)을 사용하였다. 지방자치 이전에는 상상할 수도 없던 대응방식이었다. 영광군은 □5·6호기에 대한 건축허가취소를 취소하라□는 감사원의 심사결정에도 약 9개월 동안이나 중앙정부에 저항하면서 주민들에게 반응적인 대응행태를 보였다.

둘째, 영광군의회는 3·4호기나 5·6호기 모두 일관되게 주민들과 입장을 같이하며 추가건설 반대운동을 벌였다. 건축허가 취소사건을 계기로 영광군의회는 반핵운동의 주도적 역할을 담당하며 중앙정부에 대하여 저항전략과 전략적 지연(strategic delay)전략을 병행하여 사용하였다.

) 영광군의회는 5·6호기 추가건설반대를 의회의 공식입장으로 정하고 23,000여명의 주민들로부터 5·6호기 건설 반대서명을 받는 등 반대운동에 앞장섰다. 1996년 5월 7일에는 군 의회가 주도하여 □영광핵발전소 5·6호기 추가건설반대 군민결의대회□를 개최하였다. 이처럼 건축허가취소사건을 계기로 영광군의회는 반핵운동의 주도적인 역할을 담당하며 중앙정부에 저항하였다.

셋째, 영광군정부의 메타포변화는 영광군의 공무원들이 1996년 5월 7일에 열린 □5·6호기 추가건설반대 군민결의대회□에 다수가 참석하는 등 주민들의 입장에 호응하고 나선데서도 확인된다. 반핵집회인 □추가건설반대 결의대회□에 공무원들이 참가함으로써 영광지역 반핵운동은 새로운 양상을 띠었다. 원전에 대한 지방정부의 메타포 변화와 지방자치로 인한 자율성의 신장은 그동안 공무원 신분 때문에 입장표명을 유보하던 공무원들로 하여금 추가건설에 대한 반대 입장을 표면하면서 반핵운동에 동참하도록 하였다.

2. 울진원전

1) 메타포의 형성과 변화

정부는 1978년 7월 제33차 경제장관협의회에서 울진 원전의 부지를 경북 울진군 북면 부구리로 확정하였다. 사업주체인 한전이 울진원전 1·2호기(각각 95만 KW급, 1979∼1987)와 후속기의 건설을 위한 부지매입에 직접 나섰다. 당시 울진지역의 주민이나 지방정부는 원전이 낙후된 지역의 발전에 크게 기여하게 될 것으로 기대하였다. □혐오시설□ 보다는 □지역발전□이라는 메타포를 통해 원전을 이해한 울진군정부는 부지매입에 적극적으로 협조하는 등 중앙정부에 순응하였다. 토지소유자들도 지역발전에 대한 기대와 비교적 높은 땅값보상으로 원전건설에 협조적이었다. 그러나 원전에 대한 지역주민의 메타포는 울진 3·4호기 건설문제가 대두되면서 차츰 □발전□ 보다는 □핵□이나 □혐오시설□ 로 변화되기 시작하였다. 원전이 위험의 대상으로 인식되면서 원전에 호의적이던 지역정서가 바뀌기 시작하였고 결국 울진 지역에 반핵운동이 등장하였다. 울진의 반핵운동은 두 차례에 걸쳐 집중적으로 전개되었다. 흥미로운 것은 울진의 반핵운동을 촉발케 한 것은 원전건설 자체보다는 정부가 이곳을 핵폐기물처리장후보지로 발표한 것이 계기가 되었다. 지역 주민들의 반핵운동과정에서도 울진군정부의 메타포가 □혐오시설□로 변화되어 갔다는 징후는 거의 나타나지 않는다.

2) 반핵운동의 특징과 울진군정부의 대응

울진에서 전개된 반핵운동의 특징과 접근방법을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 울진의 반핵운동은 3·4호기(1987∼1996) 및 5·6호기(1998∼2005) 반대운동보다도 핵폐기물처리장설치 반대가 주요 쟁점이었다. 1992년 1월 울진군 기성면이 핵폐기물처리장 후보지로 선정되자 이에 반대하는 시위가 있었고 1994년 5월 기성면의 일부주민들이 폐기물처리장 유치신청을 내자 또 한 차례 대규모 시위가 전개되었다. 둘째, 울진의 반핵운동은 군 단위 조직보다는 읍·면 단위조직에 의해 주도된 것이 특징이다. 즉, 원전소재지인 북면과 추가건설후보지로 선정된바 있는 평해읍 직산리, 근남면 산포리, 폐기물처리장 후보지로 선정되었던 기성면, 후포면 등에 각각 □생존권투쟁위원회□등이 조직되어 반핵운동을 주도하였다. 셋째, 울진에서도 발전소 근무자의 방사능피폭사건과 기형가축출산사건이 발생하여 쟁점화 되면서 반핵정서를 더욱 격화시켰다. 넷째, 읍·면 단위로 진행되던 울진의 반핵운동은 1991년 7월 연합체적 성격의 □울진원전반대투쟁위원회□로 확대 개편되었다. 이 단체는 이후 울진의 반핵운동을 주도해 오고 있다. 다섯째, 1992년 3월 24일로 예정된 제14대 총선을 앞두고 당시 여당소속 지역 국회의원이 1월말 울진에서 가진 귀향보고대회에서 반핵단체인 □울진반투위□를 비난하는 유인물을 배포하여 파문이 일었다. 이에 자극 받은 □울진반투위□는 여당후보 낙선운동을 주도하였으며 14대 총선에서 3선 경력의 여당후보가 낙선하는 이변이 나타났다. 여섯째, 울진 3·4호기의 착공으로 □울진반투위□의 활동이 소강상태에 들어가자 원전문제와 관련하여 군 의회의 역할이 상대적으로 강화되었다. 이 때부터 군 의회는 원전문제에 대하여 적극적으로 대응하였다. 일곱째, 과학기술처가 1994년 2월과 4월 방사성폐기물처리장 유치신청을 공고하자 울진의 반핵운동은 새로운 국면에 접어들었다. 유치를 반대하는 □기성면 반투위□와 유치를 찬성하는 □방사성폐기물처리장 유치준비위원회□는 각각 주민들의 연대서명을 받아 과학기술처에 반대의견서와 신청서를 제출함으로써 양측간의 갈등이 고조되었다. 여덟째, 울진의 반핵운동은 환경단체의 개입 없이 주로 자생적인 지역의 반핵단체와 주민조직에 의해 주도되었다. 반핵운동의 접근방법도 영광에 비하여 비교적 온건한 접근방법이 사용되었다.

) 그러나 역학조사결과 발전소 근무자나 기형가축 모두 방사능 피폭과는 관련이 없는 것으로 밝혀졌다.

이상에서 보는 것처럼 울진의 반핵운동은 운동의 횟수나 참여인원, 운동의 접근방법 등에서 있어서 영광과는 많은 차이를 나타냈다. 그렇다면 반핵운동 과정에서 울진군정부는 어떠한 대응전략을 사용 하였는가?

첫째, 울진원전 1·2호기가 건설될 당시에 울진군정부는 국책사업인 원전건설에 적극 협력하고 순응(compliance)적이었다. 군 정부는 행정적인 뒷받침과 함께 부지매입이 신속하게 이루어질 수 있도록 협조하는 등 원전유치에 호의적인 반응을 보이며 순응하였다. 이러한 대응은 앞에서 검토한 대로 원전을 지역발전이라는 메타포를 통해 이해하였기 때문이다. 사실상 원전건설 초기단계에서 영광군당국이나 주민들은 원전에 대한 정확한 이해가 없었다. 더구나 원전을 □핵□이라는 위험시설로는 전혀 인식하지 못하였고 원전이 들어오면 □지역발전□에 도움이 될 것으로만 생각하였다.

둘째, 울진군 기성면이 핵폐기물처리장 후보지로 발표되면서 울진에서 반핵운동이 시작되었지만 울진군정부의 메타포는 변화를 보이지 않았다. 이것은 반핵운동과정에서도 울진군정부가 한전과 주민사이에서 중립적인 입장을 견지하면서도 중앙정부에 비교적 반응적인 태도를 보였다는 사실에서도 알 수 있다.

셋째, 1991년 6월 27일 선거에 의해 구성된 울진군의회 의원들은 울진군정부(군수)와는 다른 입장에서 원전문제에 대응하였다. 군 의원들은 시민단체나 반핵단체들과 함께 공동으로 방사성폐기물처리장 설치 반대운동에 나서면서 지역주민들에게 반응적인 대응행태를 보였다. 지방정치의 주요 구성분자인 군 의원들은 당연히 주민들에게 반응적일 수밖에 없다.

넷째, 울진 5·6호기 착공당시에는 추가건설에 대한 반대집회나 시위가 거의 없었다. 다만 울진군 내 각 사회단체, 반핵단체, 군 의회 , 그리고 군 정부가 참여하여 □범 군민대책위원회□를 구성하고 원전과 관련된 문제를 한전 측과 협상하였다. 울진군정부는 5□6호기 건설에 대하여서도 비교적 순응적인 전략을 사용하였다. 이 같은 사실은 원전에 대한 울진군정부의 메타포가 여전히 □발전□임을 알 수 있게 해준다.

) 울진군정부는 그동안 추진된 5·6호기까지에 대하여는 대체로 순응적이었으나 정부가 이곳에 원전을 추가로 건설할 계획이 있다고 알려지자 신규원전에 대하여는 반대 입장을 분명히 하면서 반대집회를 주도하기도 하였다. 따라서 5·6호기건설까지 울진군정부의 메타포는 □발전□이었지만 신규원전에 대하여는 □혐오시설□로 변화되고 있음이 감지된다.

3. 정책은유의 형성과 변화의 영향요인

1) 영광원전 지역

영광군정부와 지역주민들의 원전에 대한 인식은 시간경과와 함께 극적인 변화양상을 나타내고 있다. 즉, 정부가 영광 1·2호기를 건설하기로 결정하던 당시(경제발전)와 후속기인 3∼6호기를 추가로 건설할 때의 원전에 대한 인식(혐오시설)은 커다란 차이를 보이고 있다. 이러한 변화는 군정부나 지역주민들 모두에게 동일하게 나타났다.

그렇다면 영광지역의 원전에 대한 메타포가 왜 발전의 모티브에서 혐오시설이나 위험의 대상으로까지 변화되었는가? 이 같은 메타포의 변화에는 여러 가지 요인이 작용하였다.

첫째는 1979년 3월 미국에서 발생한 TMI 원전사고와 1986년 4월 구 소련에서 발생한 체르노빌사고의 영향이다. 두 곳에서의 원전사고는 원전에 대한 인식의 전환에 중요한 계기가 되었다. TMI 원전과 체르노빌사고는 세계적으로 원전의 안전성에 대한 비판적 시각을 고조시켰고 우리나라의 경우에도 원전지역 주민은 물론 전체 국민들에게 원전에 대한 불안감을 갖도록 하였다.

둘째, 반핵단체의 활동을 들 수 있다. 이 두 곳의 원전사고는 반핵단체들에게 반핵활동을 강화하도록 하는 계기를 제공하였다. 반핵단체들은 이 사고 이후 곧바로 영광지역 주민들과 연계하여 반핵활동에 돌입하였다. 특히 3·4호기가 1989년 12월 착공되면서 반핵운동은 본격화되었다. 이때부터 활발해진 반핵운동은 영광지역 주민이나 郡관계자, 그리고 군정부의 원전에 대한 인식을 전환케 하는데 크게 작용하였다. 반핵운동을 통하여 원전의 위험성 등 실체를 인식하면서부터 영광지역 주민과 영광 군정부의 원전에 대한 메타포는 점차적으로 위험의 대상과 혐오시설로 변화되기에 이르렀다.

셋째, 이상의 요인과 연관성을 갖는 것으로서 메타포의 변화를 초래한 또 다른 실제적 요인으로는 지방자치의 실시를 들 수 있다. 즉, 자치제의 실시로 군의회가 구성되고 단체장을 직선하면서 이러한 혐오시설이나 위험의 대상으로서의 원전의 인식은 단순한 인식의 문제에서만 그치지 않게 된 것이다. 특히 1995년 민선군수의 등장은 메타포의 변화에 있어서 하나의 획을 구성하게 되었다. 즉, 재선을 의식해야 하는 군수로서는 주민의 여론 및 여론주도자로서의 반핵운동단체의 주장에도 귀를 기울일 수밖에 없는 상황에 처하게 된 것이다. 결국 혐오시설, 위험의 대상으로서의 원전에 대한 주민 인식의 확산은 점차 군정부의 인식을 변화시키기에 이르렀다.

2) 울진원전 지역

지역의 경제발전이라는 메타포로 원전을 인식한 지역주민들과 울진군정부는 자연히 울진 1·2호기의 건설에 적극적으로 협력하게 된다. 그러나 울진군정부와 울진지역 주민의 원전에 대한 메타포는 시간의 경과에 따라 점차적으로 차별성을 드러내는 모습을 보인다. 특히 3·4호기 추가건설과 핵폐기물처분장후보지 문제가 쟁점으로 등장하면서 울진지역 주민과 시민단체들의 메타포는 □혐오시설□로 변화되는 모습을 보인다. 울진군의회의 원전에 대한 인식도 점차 혐오시설로 바뀌어 갔다. 그러나 울진군정부의 원전에 대한 메타포는 울진군의회나 지역주민들과는 달리 별다른 변화의 모습을 보이지 않았으며 원전에 대한 대응전략도 크게 변화를 보이지 않았다. 즉, 1·2호기 때와 마찬가지로 비교적 일관되게 중앙정부의 정책에 순응적인 대응을 하였고 때때로 전략적 지연 전략을 사용하여 중앙정부로부터 지원을 얻어내려고 하였을 뿐 영광군의 경우처럼 저항전략을 사용하지는 않았다. 물론 울진군의회는 울진군정부와는 상이한 대응행태를 보였다. 울진지역의 메타포 변화는 영광과는 다른 특징을 나타내고 있다. 영광지역의 주민이나 군정부가 거의 동일한 시기에 메타포의 변화를 나타냈지만 울진에서는 지역주민과 군의회의 변화만 감지될 뿐 군정부의 메타포변화에 대한 징후는 찾아볼 수 없다. 그러면 울진 지역의 주민과 의회의 메타포 변화에 작용한 원인은 무엇인가?

첫째, 울진원전 3·4호기 추가건설과 핵폐기물처분장이 이 지역의 쟁점으로 부상하면서 등장한 반핵운동을 들 수 있다. 반핵운동과정에서 주민들은 원전의 위험에 대한 정보를 접할 수 있게 되었고 원전의 실체에 대한 인식이 제고되었다. 물론 영광에서와 마찬가지로 TMI나 체르노빌원전사고는 이곳의 반핵운동이나 메타포의 변화에 영향을 미쳤다.

둘째, 울진원전 1·2호기가 상업운전에 들어간 이후 빈번하게 발생한 고장사고 등으로 방사능 누출에 대한 위험인식이 확산되었다. 특히 1996년 8월11일 울진원전 1호기가 복수기(수증기를 물로 바꿔주는 장치)의 이상으로 발전이 중단되는 사고가 발생했는데 이러한 사고는 지역주민들의 방사능누출에 대한 불안감을 높여주는 계기가 되었다. 원전측은 물론 방사능누출이 없는 경미한 사고라고 주장하지만 주민들로서는 불안감을 감출 수 없었으며 이것은 원전에 대한 인식을 전환하는 계기로 작용하였다.

셋째, 국제신문, 울진신문 등 지방언론에서 발전소 근무자의 방사능피폭 의혹사건, 원전 인근지역에서 발생한 기형가축 출산 등이 방사능오염에 의한 것이라고 보도한 사실도 원전에 대한 위험인식을 확산시켰다. 물론 원전근로자 피폭사건이나 기형가축 출산사건은 역학조사결과 방사능누출에 의한 것이 아니라고 밝혀졌다. 이러한 이유 등으로 인하여 울진 지역의 원전에 대한 메타포가 위험과 혐오시설로 변화되어 가는 현상이 나타났다. 물론 지역의 모든 주민과 시민단체들이 원전을 혐오시설로만 인식하는 것은 아니다. 원전이 물론 혐오시설이기도 하지만 울진과 같은 지리적 여건에서는 지역발전에 크게 기여할 수 있다는 인식 역시 상당할 정도로 자리 잡고 있다. 즉, 울진에는 □발전□과 □혐오시설□이라는 두 가지 메타포가 동시에 존재하고 있다고 보아야 한다. 이같이 두 가지 메타포가 공존하는 특징은 지난 1992년 핵폐기물처리장 쟁점에서 확실히 드러났다.

) 한국원자력연구소는 1991년12월 27일 울진군 기성면을 핵폐기물처리장 후보지 6곳 중의 하나로 선정·발표하였다. 당시 이곳 주민들은 핵폐기물처리장을 반대하는 측과 찬성하는 측으로 양분되어 서로 주민들로부터 반대서명과 지지서명운동을 동시에 벌였다. 당시 반대 측인 □기성면 핵폐기물처리장 반대투쟁위원회□는 주민 2,242명의 서명을 받아 1994년 5월 11일에 과기처에 유치반대의견을 제출했고, 찬성측인 □폐기물처분장 유치위원회□도 2,150명의 연대서명을 받아 유치신청서를 제출했다. 폐기물처리장 유치위원회측은 폐기물처리장유치가 지역발전에 큰 계기가 될 것으로 인식하였다. 이렇게 판단한 배경에는 한전 측의 경제적 지원과 보상약속 등이 크게 작용했다. 실제로 한전 측은 폐기물처리장을 유치하는 지역에 막대한 경제적 지원을 약속하였다. 이처럼 울진지역은 혐오시설과 경제발전이라는 메타포가 동시에 혼재하고 있다. 이 같은 인식은 울진지역 주민들뿐만 아니라 군정부의 관계자들도 동일한 것으로 판단된다.

이 같은 입장은 비단 주민들이나 이해 관계자들 뿐만 아니라 지방정부의 입장도 반영하는 것이다. 즉, 울진군정부의 입장은 원전을 군정이나 군정부의 재정수입에 크게 도움을 주는 것으로 인식하고 있다. 이처럼 울진군정부의 원전에 대한 메타포는 변화의 모습을 보이지 않고 있는데 이러한 입장은 그 동안의 행정과정을 통해서 확인할 수 있다. 이상에서 보는바와 같이 울진 지역은 원전을 경제발전이라는 메타포로 인식하는 경향이 상당히 강하게 나타나고 있다.

) 이러한 울진군의 원전에 대한 인식은 울진군 전광수 총무과장, 엄상기 기획감사실장, 임영수 북면면장 등과의 인터뷰에서도 확인할 수 있었다. 이들은 모두 원전에 대하여 호의적이었으며 원전이 지역발전이나 군의 재정수입에도 크게 도움이 된다고 했다. 또한 이들은 반핵운동에 대하여도 비판적인 시각을 갖고 있었다.

Ⅳ. 지방정부의 집행대응 비교

지금까지 원전정책에 대한 두 지역의 정책은유의 변화과정과 지방정부의 집행대응과정을 검토하였다. 집행과정에서 집행자인 한전과 대상지역 주민 간에 갈등이 발생하였다는 점에서 양 지역은 어느 정도 공통점을 가지고 있었다. 하지만, 갈등의 정도와 양상, 갈등의 원인 등에 있어서는 상당한 차이가 발견되었다. 무엇보다 피해보상운동과 반핵운동을 둘러싸고 지역주민과 한전 측과의 갈등을 빚고 있는 상황에서 각 지방정부가 개입하는 방식과 중앙정부에 대응하는 방식은 큰 차이를 보였다.

원자력발전소 건설과정 과정에서 드러난 몇 가지 대응전략상의 특징들을 비교해 봄으로써 본 연구의 문제제기와 관련된 몇몇 중대한 시사점을 도출하고자 한다.

첫째, 영광군과 울진군은 1980년대 초 비슷한 시기 한전(주)으로부터 원자력발전소 건설 후보지로 지정되어 동일한 방식의 1·2·3·4호기가 건설되었고, 두 지역에서 모두 5·6호기 건설공사가 진행되었다. 원자력 발전소 1·2호기 건설 및 집행과정을 보면 양 지역 모두 큰 저항 없이 한전의 의도대로 집행이 순조롭게 진행되었음을 알 수 있다. 간헐적으로 보상 문제와 관련하여 양 지역 모두에서 공히 주민들의 저항이 발견되긴 하나 집행자인 한전과 큰 마찰이나 갈등을 빚을 만큼 악화되지는 않았다. 양 지역의 지방정부도 중앙정부와 한전에 협조적이며 대체로 순응적인 대응행태를 보였다.

) 이 당시 양 지역(영광·울진)에서 큰 갈등 없이 원자력발전소건설의 집행이 순조롭게 진행된 데는 원전이 가져다 줄 잠재적인 위험에 대한 인식이 전혀 없는 데다 한전(주)의 원자력발전소가 가져올 경제적 파급효과에 대한 홍보에만 관심이 주어졌기 때문이다. 원자력발전소가 건설 집행되기 전 양 지역은 다른 지역에 비해 경제적으로 낙후된 상태에 있었기 때문에 이러한 해석이 가능하다. 영광읍장과의 면담내용이 이를 어느 정도 입증해 준다. □원전이 들어오면서 영광군에는 천지개벽할 것으로만 알았지 이런 후유증이 있을지 알았습니까. 원전이 들어온다니까 주민들이 모여서 박수치고 환영대회까지 열었습니다. □(면담: 2003. 3.15.).

둘째, 3·4호기 집행과정에서는 온배수 문제를 둘러싸고 피해보상 문제가 본격적으로 제기되었다. 특히 영광지역에서 이러한 문제가 심각하게 제기되었는데, 그것은 이 지역 주민들이 주로 양식어업에 종사하고 있었기 때문이었다. 영광의 경우는 온배수대책, 어업피해보상, 온배수처리를 위한 기술 확보 등 울진과는 성격이 다른 정책으로 변화되었고 피해보상 등에 많은 예산이 투입되었다. 이러한 과정에서 영광군 정부는 가능한 한 지역 주민이 정부로부터 많은 보상을 받을 수 있도록 전략적 지연 전략을 사용하였다. 이 때만해도 영광군의 정책메타포가 혐오시설로 바뀌었다고 단정할 만한 징후는 없다. 영광군의 메타포 변화는 5·6호기에 대한 반핵과정에서 확연히 들어난다. 울진의 경우는 별다른 피해보상요구 없이 거의 결정된 대로 정책집행이 이루어졌으며 이 때도 울진군정부의 원전에 대한 메타포는 여전히 □발전□이었으며 따라서 중앙정부에 대하여 순응적이었다.

셋째, 피해보상 문제를 둘러싸고 주민과 한전측간에 갈등이 발생했던 원전건설의 초중반기 동안 각 지방정부가 갈등을 해결하고 대처하는 방식은 상당한 차이를 보였음이 확인되었다. 영광군정부가 피해부문에 대한 적극적인 조사와 함께 최대한의 보상책을 제도화할 목적으로 □원전주변지역 지원에 관한 법률□을 개정하도록 중앙정부에 요청(전략적 지연)하고 이를 관철시켜 온데 반해 울진군 정부는 중앙정부와 지역주민사이에서 중립적 입장을 견지하면서 매우 소극적으로 대처하였다. 영광군정부의 주민요구에 대한 반응은 매우 능동적이었고 주민의 요구를 수용하여 중앙정부에 관철시키는 방식은 대단히 조직적이고 전략적이며 공격적이었다. 그 결과 비록 원전건설의 집행이 지연되고 여러 가지 사회적 비용들이 발생하긴 하였지만 이를 통해 한전 측으로부터 최대한의 보상과 영광지역 경제 활성화를 위한 다양한 지원프로그램들을 이끌어 낼 수 있었다. 그러나 울진에서는 중앙정부와 한전 측의 입장이 비교적 관철되는 특징을 보였다. 양 지역에 대한 피해 보상금액의 절대적 차이와 지역발전지원프로그램의 차이가 이러한 양 군정부의 활동의 차이를 반증해 주고 있다.

) 울진군정부가 그동안 원전으로 인한 주민들의 피해보상요구에 소극적으로 대처해온 사실은 울진신문 전병식 발행인과의 인터뷰에서도 드러났다. 전씨는 본 연구자와의 면접에서 울진원전지역에서 출산된 기형가축에 관한 기사가 실린 울진신문호외를 보여주며 울진군당국이 적극적으로 나서면 기형가축에 대한 보상도 받을 수 있을 탠데 그동안 울진군이 피해보상 문제에 너무 소극적으로 대처해 왔다고 비판했다.

넷째, 3·4호기의 건설과 운전을 기점으로 하여 잠재적으로 인식하고 있던 원전위험들이 노출되기 시작하였다. 원전의 잦은 고장발생, 무뇌아 유산사건, 백혈구감소증으로 인한 사망자 발생, 기형송아지 출현 등이 그것이다. 이러한 일련의 사건들은 지역주민, 언론, 환경단체, 종교단체가 가지고 있던 잠재적 위험인식을 적극적으로 표출하는 계기를 조성하였다. 이에 따라 원전문제를 둘러싼 운동의 성격은 초기의 보상차원의 운동에서 지역 내의 유치반대라는 반핵운동의 차원으로 변모해 갔다. 지방자치의 실시로 인한 지방의 민주화와 지방정치화의 진행도 이러한 문제와 관련성이 있는 것으로 판단된다.

영광과 울진 양 지역 모두 3·4호기가 건설되면서 반핵운동이 표출되었으나 반핵운동의 정도와 성격은 상당한 차이가 있었다. 영광에서는 지역주민, 원불교와 천주교를 중심으로 한 지역의 자생적 반핵단체는 물론 외부의 환경운동단체와 재야 민주화운동세력 등이 적극적으로 개입하면서 반핵운동이 조직적이고 지속성을 보여주었다. 특히 영광은 배후도시인 광주의 환경단체로부터는 물론 1980년 광주민주화운동이후 발달한 시위문화로부터도 영향을 받았다.  그러나 울진에서는 3·4호기에 대하여서보다는 핵폐기물처리장 반대를 쟁점으로 한 반핵운동이 주류를 이루었다. 이러한 과정에서 영광군정부의 원전에 대한 메타포는 점차적으로 □혐오시설□로 바뀌어가는 징후가 나타났지만 울진군의 경우는 별다른 변화를 감지할 수 없었다.

) □영광핵추협□이 주도한 피해보상운동이나 반핵시위가 영광에서 있게 되면 광주의 환경단체들도 영광에 내려와 시위에 동참하였으며 특히 광주지역의 대학생들이 쟁점에 따라서는 수천여명 씩 시위에 동참하여 시위가 대형화되는 경향을 띠었다.

다섯째, 양 지역에서 공히 반핵운동이 발생하였지만 그 시점과 강도에 있어서는 역시 차이가 있었다. 영광군의 반핵운동이 울진군에 비해 시기적으로 먼저 발생하여 대규모적이고 조직적이며 지속적인 특징을 보여준 데 반해 울진군의 경우는 소규모적이고 비조직적이고 간헐적인 특징을 보였다.

여기에서 무엇보다 주목해야 할 점은 주민들의 반핵운동에 대한 인식과 대처방식에 있어서도 역시 양 지방정부간에는 상당한 차이를 보였다는 점이다. 영광군정부가 주민들의 입장이 원전건설 반대로 정해지자 결정된 원전건축허가를 취소까지 하면서 주민들의 입장을 중앙정부에 관철시키려 했던데 반해, 울진군정부는 주민들의 반핵운동에 관여하지 않았고 주민들에 대해서보다도 오히려 중앙정부에 반응적인 행태를 보였다. 이러한 사실은 영광군정부의 경우 메타포가 □혐오시설□로 변화되어갔지만 울진군당국의 메타포는 변화가 없음을 나타내준다 하겠다.

이상의 분석을 통해 우리는 동일한 유형의 원전건설 집행과정이 지방정부간에 있어서는 상당한 차이를 보여주고 있음을 확인하였다. 양 지역 모두 공히 보상차원의 운동에서 시작하여 반핵운동으로 발전되었으나 운동의 지속성과 조직성, 격렬성에 있어 상당한 차이를 보였다. 이러한 운동에 참여하는 주요행위자들의 성격도 상당한 차이가 있고 특히 원전건설과 피해보상, 반핵운동을 둘러싼 한전과 지역주민간의 갈등상황에 대처하는 지방정부의 역할은 매우 상이했다. 영광군의 경우, 유사한 갈등상황에도 불구하고 지방자치실시 이전과 이후의 대응은 상당히 다르게 나타났다. 관선 자치단체장제 하에서는 중앙정부의 지시와 통제에 반응적이던 지방정부가 민선자치단체장이 선출되면서부터는 지역주민들의 입장을 적극적으로 옹호하고 나서는 상황으로 변모하였다. 반면에 울진군정부의 경우는 지방자치의 실시와 관계없이 처음부터 중앙정부의 요구에 상당히 반응적인 행태를 보였다. 무엇보다도 영광군정부의 경우 원전에 대한 메타포가 □발전□에서 □혐오시설□로의 변화를 보였지만 울진군정부의 경우는 메타포의 변화를 찾아볼 수 없었다.

Ⅴ. 결  론

본 연구는 정책에 대한 메타포가 상이함에 따라 집행대응이 달라질 수 있다는 가정 하에 국책사업인 영광원전과 울진원전을 사례로 선정하고 이에 대한 분석을 시도하였다. 원전에 대한 위험인지는 역동적 과정이며 시간적 차원을 내포한다(김영평, 1996). 실제, 영광 지역의 주민들이나 지방정부의 원전에 대한 은유는 시간경과에 따라 변화되었다. 즉, 초기에는 원전을 경제발전의 계기가 될 것으로 인지하였으나 시간이 지나면서 위험시설, 혐오시설이라는 메타포로 변해갔다. 이에 비하여 울진의 경우는 지역주민과 시민단체의 인식은 변해 갔지만 울진군정부의 은유는 변화의 모습을 보이지 않았다.

영광군의 경우 원전을 핵으로 인식하는 정도나 시점이 울진군에 비해 높고 빠르게 나타났다. 그리고 이러한 핵이라는 메타포는 영광군 정부가 중앙정부에 대해 강경하게 대응케 하는 주요 요인으로 작용했다. 반면, 울진의 경우에 있어서는 원전에 대한 인식의 변화가 늦게 나타났고 군정부의 메타포는 거의 변화를 보이지 않았다. 두 지방정부의 원전에 대한 메타포의 차이는 원전건설이 계속되면서 집행대응방식의 차별성을 드러내게 하였다.

첫째, 원전을 이해하는 정책은유가 □지역발전□에서 □핵□으로 바뀌면서 영광군정부의 대응방식은 확연히 달라졌다. 즉, 영광 1∼4호기에 대한 대응방식(compliance & strategic delay)과 5·6호기에 대한 대응방식(defiance)은 큰 차이를 보였다. 그러나 울진군정부의 경우 1∼6호기가 건설되는 동안 □경제발전□이라는 군정부의 메타포에는 변화가 나타나지 않았으며 중앙정부의 정책에 비교적 순응(compliance)적이었다. 또한 울진군 기성면이 핵폐기물처리장 후보지로 발표되면서 울진에서도 반핵운동이 시작되었지만 울진군정부의 메타포는 변화를 보이지 않았다.

둘째, 영광군의회는 일관되게 주민들의 입장(혐오시설)에서 추가건설 반대운동을 벌였으며 5·6호기 건축허가 취소사건을 계기로 반핵운동을 주도하였다. 울진군의회도 울진군정부(군수)와는 다른 입장에서 원전문제에 대응하였다. 울진군정부(경제발전)와 의회(혐오시설)는 서로 원전에 대한 메타포의 차이를 드러냈다.

셋째, 영광군정부의 메타포변화(발전 □ 핵)는 영광군의 공무원들이 □5·6호기 추가건설반대 군민결의대회□(1996. 5. 7)에 다수가 참석하는 등 주민들의 입장에 호응한데서도 확인된다. 이에 반하여 울진군정부는 5□6호기 건설과정에서도 비교적 순응적인 대응행태를 나타냈다. 이 같은 사실은 원전에 대한 울진군정부의 메타포가 여전히 □발전□임을 알 수 있게 해준다.

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채경석(蔡京錫) : 고려대학교에서 행정학 박사학위를 받고 1983년부터 현재까지 호서대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요관심분야는 정책이론, 위기관리정책, 통일문제 등이며 주요 저서로는 □정책집행의 논리와 현실□ (대영문화사, 2000), 정책학원론(공저, 대왕사, 1996) 등이 있다. 미국UCLA 대학 초빙교수, 일본 쓰꾸바대학 외국인연구자, 사법시험위원 등을 역임하였다.

<E-mail: KSchae@office.hoseo.ac.kr/논문접수일: 2003.6.12/심사완료일: 2003.8.6>