지역주민과 공무원간 신뢰수준에 관한 연구*

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름) : 41∼67

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* 이 논문은 2001년도 한국학술진흥재단(지방대학 육성지원)의 지원에 의하여 연구되었음(KRF-2001-002-C00079).

Measuring the level of trust between local residents and local government employees

최 영 출(충북대학교 행정학과 교수)

백 종 섭(대전대학교 행정학과 교수)

본 연구는 신뢰와 관련하여 아래와 같이 세 가지 목적을 가지고 수행되었다. 먼저, 우리 나라 행정신뢰준에 대한 이론적 검토를 기초로 하여 첫째, 신뢰개념의 구성차원은 무엇이며, 둘째, 로컬가버넌스와 관련하여 지역주민과 공무원 상호간에 신뢰수준이 어느 정도이며 어떻게 차이가 발생하는가, 마지막으로 신뢰수준의 영향요인은 무엇인가이다. 이를 위해 충북과 충남의 주민 및 공무원을 대상으로 Currall & Judge(1995)의 신뢰개념과 신뢰측정의 다차원개념을 원용하여 설문지를 이용한 분석을 실시하였다. 분석결과, 신뢰차원의 경우 탐색적 요인분석 결과 행정신뢰는 비공식적 합의차원의 경우에만 변수하나(X7)가 커뮤니케이션 차원으로 재분류되었으며 나머지는 모두 이론적 분류 차원에 적합하였다. 주민신뢰는 커뮤니케이션 차원으로 분류된 한 변수(X1)는 탈락하고 나머지는 모두 적합한 것으로 확인되었다. 둘째로 행정신뢰와 주민신뢰를 비교한 결과 모두 커뮤니케이션 차원은 비교적 높았으나, 비공식적 합의차원과 감시차원은 비교적 낮은 신뢰도를 보였다. 마지막으로 신뢰수준의 영향요인은 행정신뢰와 주민신뢰 모두 선행연구와 마찬가지로 개인적 배경변수의 설명력은 비교적 낮았고, 행정신뢰는 연령과 신뢰손상경험, 주민신뢰는 과거 신뢰손상경험만이 유의미하였다.

주제어 : 조직경계역할인(BRP), 행정신뢰, 주민신뢰

trust measurement, multidimensionality of trust, trust level

Ⅰ. 서론: 연구문제의 제기

하나의 조직과 인간 그리고 보다 크게는 한 나라의 정부도 이해당사자와의 신뢰를 올바르게 형성하지 않고서는 소기의 목표를 제대로 달성할 수 없다. 21세기는 특히 사회자본을 강조하고 있으며, 이의 한 구성요소로 신뢰를 포함시키기도 한다. 굳이 사회자본을 강조하지 않더라도 신뢰는 현대사회에서 매우 중요한 개념임에 틀림없다.

그 동안 행정학에서 신뢰에 관한 연구는 연구기간이 짧음에도 불구하고 많은 연구들이 이루어져 이 분야의 중요성과 관심증대를 가져오고 있으며, 크게 세 가지 방향으로 구분할 수 있을 것 같다(박흥식, 오경민, 2002: 113-114). 첫째는 정부신뢰가 왜 중요한 것인가에 관한 이론적 논의, 둘째는 정부신뢰의 개념구성과 측정에 관한 연구, 셋째는 정부신뢰에 영향을 주는 요인에 관한 연구이다. 그러나 이러한 연구들의 내용적 특징을 보면, Alesina & Ferrara(2002)와 Currall & Judge(1995), Glaeser, et. al(2000)이 지적하는 바와 같이 첫째, 국민들이 행정에 대하여 가지고 있는 신뢰의 수준이 타 국가에 비하여 어느 정도 수준인지를 비교하고 있는 연구가 적다는 점, 둘째, 신뢰개념을 구성하고 있는 차원을 규명하는 연구가 적다는 점, 그리고 차원에 관한 연구가 있더라도 조직내 상관과 부하간의 신뢰개념에 관한 것 등 조직내부에 제한되어 있으며 오늘날 로컬 가버넌스 구현을 위한 지역주민과 공무원간의 신뢰개념에 관한 차원 규명은 아직 이루어지지 않고 있다는 점, 셋째, 신뢰에 관한 연구들이 대부분 어느 일방이 타방에 대하여 느끼고 있는 정도의 연구에 한정하여 상호 신뢰를 주고 받는 신뢰쌍방간에 형성되고 있는 신뢰를 측정하고 있지 않다는 점, 마지막으로 신뢰수준에 영향을 미치는 요인들 연구에서도 보다 정교한 설명변수를 사용하지 않고 있다는 점 등을 발견할 수 있다.

본 연구는 이 같은 문제인식하에서 기존의 연구들이 가지고 있는 몇 가지 한계점들을 보완함으로써 신뢰연구에 대한 기반을 조성하는 데 일조하고자 한다. 본 연구에서 다루고자 하는 연구문제들을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 신뢰개념을 구성하는 차원은 무엇인가? 둘째, 로컬가버넌스와 관련하여 지역주민과 공무원 상호간에 신뢰수준이 어느 정도 인가?셋째, 신뢰수준에 영향을 미치는 요인들은 무엇인가? 이 논문은 이상에서 제시한 연구문제들에 대한 답변을 제시함으로써 이론적, 정책적 시사점을 제시하고자 한다.

) 로컬가버넌스가 성공적으로 구축되기 위해서는 이해관계자(stakeholders)간에 신뢰형성이 가장 중요한 조건이라고 주장된다. 특히 이해관계자중에서는 공무원과 주민간의 신뢰문제가 가장 중요하다고 하고 있다(Leach & Percy-Smith, 2001; Lasker et., 2001; Goss, 2001)

지역주민과 공무원간 신뢰수준에 관한 연구

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□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름)

Ⅱ. 신뢰에 관한 이론적 논의와 연구문제의 선정

1. 신뢰에 관한 이론적 논의

1) 신뢰의 개념과 다차원성

신뢰(trust)는 오랫동안 퍼스넬리티에 있어서 및 의사전달, 개인간 관계 그리고 조직행태에 있어서 중요한 구성개념이 되어 왔다. 그러나 신뢰에 관한 문헌들은 신뢰에 대한 다양한 개념 및 개념화를 포함하고 있다. 어떤 경우는 서로 상이한 연구결과를 제시하기도 하고 또 다른 연구에서는 이론적으로 해결하기 어려운 문제들을 제기하기도 하였다. 먼저 우리 나라 학자들이 제시하고 있는 신뢰의 개념을 보면, 박통희(1999:2)는 정부신뢰에 대하여 '국민들이 정부에 대해 가지고 있는 정치적 태도의 일종'이라고 하고 있으며, 박흥식·오경민(2002: 115) 그리고 김호정(1999:20)은 Mayer et al.(1995)의 정의를 원용하여 □정부를 감시 또는 통제할 수 있는 능력과는 상관없이 국민이 정부로 인해 피해를 볼지도 모르는 데에도 불구하고 기꺼이 그것을 감수하며 정부를 지지하는 심리적 태도□로 정의하고 있다. 이외에도 많은 연구들(이헌수, 1999; 박광국·도운섭·박선희, 1999; 박통희·원숙연, 2000; 원숙연·박통희, 2001; 나태준·최순영,2003)이 신뢰에 대하여 다양한 개념정의를 내리고 있으나 연구목적에 따라 어느 정도 차이와 공통점을 가지고 있다.

외국학자들의 경우를 살펴보면, 먼저, 중립적인 입장에서 '일반화된 기대'(a generalized expectancy)(Rotter, 1967), '지속적인 태도 또는 특성'(enduring attitude or trait)(Deutsch, 1958; Giffin, 1967), 그리고 '일시적인 상황변수'(a transitory variable)(Driscoll, 1978; Kee & Knox, 1970)로 정의하기도 한다. 이러한 일반론적인 신뢰에 대한 측정결과는 때로는 구체적 관계에서 경험된 신뢰와는 크게 관계가 없기도 하다(Holmes, 1991; Tardy, 1988). 초기의 연구들은(Deutsch, 1958; Rotter, 1967) 신뢰를 광범위하게 정의하여 □인간성에 대한 믿음□ 등으로 정의하고 있으나, 보다 최근의 접근방법들은 특정상황에서의 관계가 있는 파트너에 대한 믿음에 초점을 두고 있다(Lazelere & Huston, 1980; Rempel, Holmes, & Zanna, 1985). 이와 같은 구분은 하나의 중요한 개념적 발전이며 가버넌스 개념의 진전과 더불어 조직과 조직간의 네트워크 개념이 반영된 신뢰개념을 포함하는 이론적 이슈를 해결하는데 있어서 중요한 기준이 될 수 있다.

이러한 신뢰개념을 둘러싼 논의에 있어서 또 하나 진전된 노력은 신뢰 인벤토리(trust inventory, 잠정적으로 신뢰집합이라고 부르고자 한다)에 함축되어 있는데(Couch, 1994; Couch, Adams, & Jones, 1996), 이는 일반론적인 신뢰와 관계적 신뢰를 동시에 측정하는 첫 번째 수단이라고 할 수 있다. 이 인벤토리는 구성개념을 3가지 수준으로 나누고 있는데 일반화된 신뢰(generalized trust: 인간성에 대한 일반적 신뢰), 파트너 신뢰(partner trust: 구체적 관계파트너에 대한 신뢰), 그리고 네트워크 신뢰(network trust: 사회적 네트워크에서의 신뢰)등이 그것이다. 이는 신뢰의 다차원성을 강조하는 것이라고 할 수 있으며 신뢰개념을 더욱 정교하게 측정하기 위한 노력의 일환이라고 볼 수 있다.

이러한 신뢰의 다차원성을 체계적으로 논의하면서 특히, 가버넌스 이론에서 필요한 신뢰개념을 정치하게 이론적으로 뒷받침해 주고 있는 학자는 Currall & Judge(1995)이다. 이들은 그간의 신뢰에 관한 연구들이 조직내에서의 상관과 부하간의 신뢰관계에 초점을 두거나 아니면 정부기관에 대한 국민들의 신뢰수준 측정 등에 초점을 두고 있다고 주장한다. 그 결과 서비스 공급자와 수혜자간 및 조직과 조직간의 신뢰 수준에 관한 논의는 거의 없어서 1980년대 이후 많이 논의되고 있는 가버넌스에 대한 논의를 충분히 뒷받침하지 못하고 있다는 점을 강조한다. 이들은 신뢰를 다른 학자들과는 달리 □위험상황하에서 한 개인이 다른 사람에게 대한 행태적 의존'(an individual's behavioral reliance on another person under a condition of risk)이며 □관계특정적 자산□(relationship specific asset)이라고 정의한다. 이를 위해 조직의 경계를 넘어서 조직과 조직간의 연결메카니즘을 제공하는 사람들, 즉 조직경계역할인(boundary role persons, BRPs)들 사이의 신뢰를 측정하는 설문문항을 다차원적으로 제시하고 있다. 여기에 포함되는 차원들은 커뮤니케이션 차원(communication dimension), 비공식적 합의차원(informal agreement dimen-sion), 감시차원(surveillance dimension), 업무조정차원(task coordination dimension) 이다. 이를 이용하여 이해관계를 가진 조직 내지 행위주체들간의 신뢰수준 측정을 위한 목적에 활용될 수 있다는 점을 제시하고 있다. 이는 Ajzen & Fishbein(1980)의 추론된 행동이론(theory of reasoned action)에 바탕을 둔 것으로서 조직경계역할인들 사이의 관계의 연속성, 그들의 미래예상관계, 갈등관리능력 등에 관련된 것이다.

) Currall & Judge(1995: 168)의 Appendix: Trust Items 참조

이들은 조직간 신뢰를 조작화하기 위한 첫 번째 방법은 조직간 경계를 넘어서는 연결 메카니즘을 제공하는 사람들, 즉 BRPs 사이의 신뢰수준에 초점을 맟추는 것이라고 주장한다.이러한 접근방법은 최근의 상호작용모델(interaction models)과 맥을 같이하는데 이 모델에 의하여 조직간 협력은 BRPs사이의 구체적 관계의 맥락에서 연구된다(Heide & Miner, 1992; Kumar, Stern & Anderson, 1993; Ring & Van de Ven, 1994). BRPs 사이의 개인적 관계는 조직간 협력의 구조를 형성하고 개선해 나갈 수 있다(Jarillo, 1988; Ring & Van de Ven, 1994). 그러한 협력적 장치들은 예를 들면, BRP들이 합의를 교섭하고 실행해 나갈 것을 요구하게 된다. 더군다나 BRP들은 커뮤니케이션과 협력적 장치의 실행을 모니터링하는 것과 관련한 중요한 경계기능들을 수행한다(Adams, 1976; Aldrich & Herker, 1977; Alter & Hage, 1993).

BRP들 사이의 신뢰는 □관계특정적 자산□으로서 커뮤니케이션을 용이하게 하고 조직으로 하여금 값비싼 감시 및 통제메카니즘을 활용할 필요성을 감소시킨다(Fichman & Levinthal, 1991; Alter & Hage, 1993; Bromiley & Cummings). Currall & Judge의 이러한 논의들은 본 연구의 주요 목적중의 하나인 지역주민과 공무원사이의 신뢰수준을 측정하고 영향관계를 규명하는데 원용할 수 있는 이론적 토대가 된다고 할 수 있다.

본 연구에서는 기존의 신뢰에 관한 많은 정의들 가운데에서 Currall & Judge의 개념정의를 원용하여 신뢰를 □위험상황하에서 한 개인이 다른 사람에게 가지는 행태적 의존이며 관계특정적 자산□으로 정의하기로 한다. 아울러 이를 조작화하여 측정하는 과정도 Currall & Judge의 연구를 원용하기로 한다.

BRP개념을 이용한 조직간 다차원 신뢰수준 측정은 다음과 몇 가지 점에서 중요성을 지닌다. 우선 첫째, 최근에 사회과학의 중요한 논제중의 하나인 로컬 가버넌스를 구체화하는데 중요한 토대를 제공해 줄 수 있다. 다양한 이해관계자(stakeholders)들의 네트워크 형성에 절대적으로 필요한 신뢰수준을 어떻게 측정하고 이를 높이기 위한 방법을 시사해 줄 수 있다. 둘째, 신뢰행태의 다차원적 개념을 포괄함으로써 신뢰수준 측정을 더욱 정치하게 연구할 수 있는 기회가 된다. 셋째, 특정한 이해당사자 BRP들에 대한 신뢰수준을 측정함으로써 조직간 관계를 형성하고 개선시킬 수 있는 아이디어를 제공해 줄 수 있다(Currall & Judge, 1995).

2) 신뢰의 중요성

행정에 있어서 신뢰문제는 최근 특히 중요성을 더해 가고 있다. 신뢰의 중요성에 대해서 사회과학자, 특히 경제학자들은 신뢰가 □사회자본□(social capital)의 한 주요 구성인자로서 Putnam(1999)이 정의한 바와 같이 사람들로 하여금 공유된 목적(shared objectives)을 추구하기 위하여 함께 효과적으로 행동할 수 있도록 하는 사회생활, 네트워크, 규범등으로 구성된 특성이기 때문에 신뢰에 대해서 많은 관심을 갖고 있다. 신뢰가 형성되어 있는가 하는 문제는 공공기관의 운영, 행정제도의 집행, 정책집행 등 제반에 걸쳐서 큰 영향을 미칠 수 있다. 동시에 신뢰는 시장의 불완전성(market imperfection)이 있는 장에서도 큰 도움이 될 수 있으며, 경제적 거래를 용이하게 할 수 있는 장치가 된다고 할 수 있다(Putnam,1993; Gambetta,1990).

그렇다면, 신뢰 그 자체가 과연 경제적 성공(economic success)으로 이끌어 가는가? Fukuyama(1995)는 상호신뢰수준의 차이는 몇 몇 산업국가들의 경제적 성공 수준에 영향을 미쳤다고 주장한다. 그러나 이러한 연구는 신뢰수준측정에 관하여 다소 문제점이 있다. Knack & Keefer(1997)는 세계가치조사(World Value Survey)로부터 신뢰문제 측정에 대한 해결책을 찿고자 한다. 그들은 국가별로 조사하여 다른 사람들에 대하여 신뢰하는 사람들의 비율을 국가의 성장률과 관계시켜 강력한 긍정적 관계가 있음을 발견하였다. Helliwell(1996) 역시 똑같은 신뢰변수를 이용하여 비슷한 결과를 보여주고 있다. 신뢰개념을 이용하여 경제문제로 더욱 확장한 Alesina & La Ferrara(2002)는 신뢰수준이 낮은 곳에서는 사람들이 주식과 같은 재정적 수단을 이용하는 대신에 현금을 가지고 있는 사람들의 비율이 높고, 신뢰수준이 높은 곳에 사는 사람들은 신용시장의 불완전성이 생기는 경우에도 보다 효과적으로 대처할 수 있다고 주장한다.

한편, 계량적으로 신뢰와 경제활동간의 관계를 측정하려는 시도가 있는데, Knack & Keefer(1997)는 국가수준의 신뢰에서 1 단위증가는 0.5 이상의 경제성장을 가져온다고 예측한다. La Porta et. al.(1997)은 신뢰수준에서 1 단위증가는 0.7의 사법효율성(judicial efficiency)증가를 가져오며, 0.3 의 정부부패 감소를 가져온다는 것을 발견하고 있다. 즉, 보다 많은 신뢰가 있게 되면 경제적 성공을 촉진시키게 된다(Coleman, 1990; Fukuyama, 1995, Putnam, 1993, La Porta et al., 1997; Knack and Keefer, 1997, Knack and Zak, 1999; Guiso et., 1999)는 주장은 대부분 받아들여지고 있다고 할 수 있다.

신뢰는 이상에서 논의한 바와 같이 경제문제에서 중요할 뿐만 아니라 조직론적 입장에서도 중요성을 지니고 있다. 시장(market)과 계층조직(hierarchy, 즉, 관료제) 과 대조되는 것으로서 협동적인 조직간 네트워크는 오늘날 점차적으로 중요성을 더해 가는 경제적, 사회적 조직의 한 형태이다. 오늘날 환경에서 독자적으로 활동하기를 추구하는 조직들은 변화하는 시장조직에 재빨리 적응하고 보다 창의적인 해결책을 개발하는 네트워크 조직에 비하여 경쟁력을 잃지 않을 수 없다(Currall & Judge, 1995; Lorenz, 1993). 1980년대 후반 이래로 많은 연구들은 신뢰가 조직간 협동에 있어서 중요한 특징이 되고 있다고 지적하고 있다(Alter & Hage, 1993; Fichman & Levinthal, 1991; Granovetter, 1992; Jarillo, 1988; Powell, 1990; Reve, 1990). 신뢰는 조직간 관계를 강화시키고(Fichman & Levinthal, 1991), 계약교섭을 촉진시키며(Reve, 1990) 거래비용을 감소시킨다(Currall & Judge, 1995). 신뢰와 조직간 협력사이의 연계성에 대한 이론적 관심에도 불구하고 지금까지 행해온 이론적 예측들은 아직 직접적 경험적 검증면에서 여전히 문제점이 많다. 이러한 사실은 조직간 협력에 관한 연구에 대한 강조를 해 왔던 Reve(1990)에 의해 특히 인식되기 시작했다.

3) 신뢰의 영향요인

신뢰를 결정짓는 영향요인에 대하여는 여러 학자들이 제시하고 있다. 박광국 외(1999)는 개인적 특성으로서 성별, 연령, 직급, 봉급, 근무연수, 출신지역 등을 들고 있으며 원한식(1990)은 성별, 연령, 종교 및 거주지 등을 들고 있다. 김호정(1999)은 개인적 배경으로서 성별, 연령, 직급, 학력을 들고 이들 변수를 이용하여 조직몰입에 대한 회귀분석을 하고 있다. 또 대부분의 학자들(배병룡, 이시원, 1988; 박통희, 1999; 이종수, 2001)도 정부신뢰 혹은 신뢰수준 결정에 미치는 영향변수로서 성별, 연령, 소득수준, 교육수준 들을 명시적 또는 묵시적으로 함축하고 있다.

한편, 신뢰를 결정짓는 요인에 대한 이론은 아직 개략적(sketchy)인 수준에 머물러 있다는 주장을 하는 학자도 있다(Allensina & La Ferrara, 2002: 209). Alensina & La Ferrara(2002)는 신뢰를 감소시키는 요인으로서 크게 두 가지로 범주화하는데, 하나는 개인적 특성(성, 교육, 연령, 신뢰손상 경험 등)이며, 나머지 하나는 개인이 살고 있는 그 집단의 집단적 특성이다. 개인적 및 집단적 특성을 보면, 신뢰손상에 관한 최근의 경험, 차별을 받는 집단에의 소속 여부(가령, 소수민족, 흑인 등), 소득 및 교육측면에서 실패, 혼합인종 지역사회에서의 생활 등을 들면서 이중에서 가장 큰 요인은 최근의 신뢰손상에 관련된 경험(past experience)을 들 고 있다. 이들은 신뢰는 교육수준과 같은 개인적 특성에 의해서도 강하게 영향을 받으며, 종교적 신념도 중요하다고 보며, 과거 경험과도 관련될 수 있다. 과거 경험은 신뢰에 있어서 상호성(reciprocity) 주장과 관계되는 것이다.

) 이헌수(1999)는 신뢰의 영향요인으로서 신뢰자의 인구학적 요인, 사회경제적 요인, 심리적인 요인등을 들고 더 나아가 피 신뢰자의 특성으로서 능력, 호의, 성실 및 공정, 통제 등의 특성을 든다.

4) 신뢰측정 경향

사회자본 및 신뢰에 관한 대부분의 연구들은 □일반적인□ 사회조사 방법(GSS, General Social Survey)의 태도 조사 질문에 의존하는데, 가령 '일반적으로 말해서 대부분의 사람들은 신뢰할 수 있다고 말하겠는가?'(Generally speaking, would you say that most people can be trusted?)와 같은 것이다(Glaeser, et. al, 2000). 이 질문을 사용하여 세계가치조사(World Value Survey)에서도 국가별 신뢰수준을 측정하고 있다. 주민이 행정에 대하여 어느 정도 신뢰를 가지고 있는가 하는 점에 대하여 질문하기 위해서는 보편적이고 공통적인 기준을 적용하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 번역상, 해석상의 문제점을 극소화하기 위하여 단순한 질문이 보다 타당할 것이다. 이러한 관점에서 본 연구에서도 국가간 비교를 용이하기 위하여 세계가치조사에서 이용하고 있는 질문문항과 같은 방법으로 측정한 동구권 국가들의 행정신뢰 측정문항을 활용하여 보았다. 다만, 타 국가의 조사자료가 10년전의 자료이며 비교를 위한 객관성에 논란의 여지가 있다고 판단되어 여기서는 활용하지 않고 각주에서 간단히 다루기로 한다.

) Putnam(1995)은 이러한 방식의 질문내용에 대하여 흥미롭지만, 너무 추상적이고 애매하다는 점을 지적하면서 보다 강한 행태적 지표들을 가져야 한다고 주장한다.

) 세계가치조사(http://wvs.isr.umich.edu/index.shtml)는 세계적인 사회문화 및 정치변화를 조사하고 있는데 지금까지 4차례 실시해 오고 있다. 이는 1981년, 1990년, 1995년, 및 1999년도 등 4차례 실시해 오고 있다. 전체 질문문항수는 매 조사실시때마다 크게 차이는 없으나 약간씩 다르다. 1999년도 조사시의 질문수는 244개로 되어 있으며 조사대상국가는 한국을 포함하여 96개국이다. 이 질문문항중에서 신뢰에 관련된 문항을 비교하여 활용할 수 있다. 이 자료를 이용하여 종단적, 횡단적 신뢰수준의 정도를 비교분석하는 것이 가능하다. 이 조사자료의 결과는 미시간대학교의 ICPSR(Inter-university Consotium for Political and Social Research)에서 사용료를 주고 획득 가능하다.

) □일반적으로 말해서, 대부분의 공무원들은 신뢰할 수 있다□ 라는 문항에 대해서 □1□ 은 □매우 그렇다□, □7□은 □전혀 그렇지 않다□로 문항을 설계함.

) 익명의 심사자들의 지적사항으로서 국가별 비교자료로는 객관성이 결여된다고 판단되어 각주에서 그 결과만 간단히 다루고자 함.

2. 연구문제의 선정

이상에서 논의한 내용들을 바탕으로 하여 본 연구에서는 다음과 같은 연구문제를 선정한다. 첫째, 이상에서 논의한 논의결과를 바탕으로 하여 신뢰를 □위험상황하에서 한 개인이 다른 사람에게 가지는 행태적 의존이며 관계특정적 자산□으로 정의하고자 하며 이렇게 정의된 신뢰개념의 차원을 규명한다. 신뢰개념 차원은 Currall & Judge의 4가지 신뢰개념 차원 중에서 업무조정차원(task coordination dimension)을 제외한 3가지 차원의 경험적 타당성을 검증한다.

) 업무조정차원은 교사들과 학교행정관리들 사이에 적용되기 용이한 것으로서 본 연구에서 활용하기 조작화 하는데는 다소 어려움이 있어서 제외하기로 한다(Currall & Judge, 1995: 168) Appendix Trust Items 참조.

둘째, 지역주민이 공무원에 대하여 가지고 있는 신뢰(행정신뢰)와 공무원이 지역주민에 대하여 가지고 있는 신뢰(주민신뢰)의 상대적 수준을 측정하고 비교한다. 셋째, 지역주민이 공무원에 대하여 가지고 있는 신뢰(행정신뢰)와 공무원이 지역주민에 대하여 가지고 있는 신뢰(주민신뢰)에 영향을 미치는 요인이 무엇인지를 규명한다.

) 행정신뢰, 주민신뢰 등의 용어정의도 쉬운 일이 아니고 논란이 있을 수 있다. 이시원(1993: 50)은 신뢰의 대상으로서의 정부의 범위를 어떻게 볼 것인가에 대한 논란도 정부신뢰 개념의 명확화와 경험적 측정지표의 선정에 많은 어려움을 주고 있다고 주장한다. 그러나 신뢰의 개념에 대한 용어정의가 아직 통일되어 있지도 않고 측정방법이나 차원성등에서 여전히 어려움이 있기 때문에 본 연구에서도 시론적입장에서 주민신뢰, 행정신뢰에 대한 정의를 연구자 나름대로 설정해 보기로 한다.

Ⅲ. 조사설계

1. 설문지 구성 및 자료수집

주민신뢰와 행정신뢰에 대한 설문조사는 2002년 9월 20일부터 10월 18일까지 충북과 충남의 기초자치단체에서 실시되었다. 설문지는 주민이 공무원에 대해서 느끼는 신뢰수준 측정을 위한 행정신뢰설문지와 공무원이 주민에 대해서 느끼는 신뢰수준 측정을 위한 주민신뢰설문지로 구분하여 별도로 작성하였다. 개인적 배경에 관한 사항은 7문항, 요인분석을 위한 신뢰개념 차원에 관한 15문항, 신뢰에 관한 손상경험 문항 등으로 구성하였다.

조사대상지역은 충북의 11개 기초자치단체와 충남의 15개 기초자치단체를 대상으로 하였으며 비확률적 편의표출로 표본을 구성하였다. 이러한 표출방식으로 인하여 표본의 대표성 유지가 다소 힘든 점을 고려하여 충북과 충남의 기초자치단체 중에서 서로 인구가 비슷한 지역을 매칭방식으로 선정하였다. 즉, 충북의 청주시, 제천시, 청원군, 옥천군과 충남의 천안시, 서산시, 금산군, 연기군 등을 선정하였고 각 자치단체 본청 공무원과 동(면)사무소의 공무원 및 지역주민들을 편의표출 방식으로 추출하였다.

표본은 전체 1040명이었고, 지역적으로는 충북이 413명(주민 248명, 공무원 165명), 충남이 627명(주민 355명, 공무원 272명)으로서 충남이 조금 많은 것으로 나타났다. 남성이 61.7%, 여성이 38.3%이었고, 연령은 20대(24.7%), 30대(27.7%), 40대(34.6%), 50대이상(13.1%)로 나타났다. 학력은 고졸(50.3%0, 대졸(41.5%), 대학원 이상(8.2%)이며, 월소득수준은 100만원 이하가 24,5%, 100-150만원 22.4%, 150-200만원 26.9%, 200-300만원 18.8%, 300만원 이상은 7.4%로 조사되었다.

2. 변수 선정 및 조사방법

1) 신뢰개념차원의 경험적 검증: 요인분석

신뢰개념의 구성차원을 검증하기 위하여 여기서는 Currall & Judge(1995)의 BRPs 개념을 이용한 3가지 차원-커뮤니케이션 차원, 비공식적 합의 차원, 감시차원-을 이용한 요인분석을 실시하기로 한다. 신뢰의 차원에 대한 연구들이(원숙연, 2001; 박통희·원숙연, 2000; 박흥식·오경민, 2002) 있으나, 본 연구의 목적이 바람직한 로컬 가버넌스 형성을 위해 중요한 이해관계자들인 지역주민과 공무원조직들의 상호신뢰인 만큼 이러한 연구목적에 가장 부합하다고 생각되는 BRPs 개념에 입각한 3가지 차원을 적용한다. BRPs 이론에 근거한 신뢰개념은 전술한 바와 같이 □위험상황하에서 한 개인이 다른 사람에게 가지는 행태적 의존이며 관계특정적 자산□으로 정의할 수 있다. 이에 기초하여 행정신뢰는 □위험상황하에서 주민이 공무원에게 가지는 행태적 의존이며 관계특정적 자산□으로 정의하며, 주민신뢰란 □위험상황하에서 공무원이 주민에게 가지는 행태적 의존이며 관계특정적 자산□으로 정의하며, 각 차원별로 지표들은 7점 척도로 구성하였다(부록 설문지 참조).

) 부록의 설문지는 공무원에게 질문한 공무원 용이며 주민용은 같은 질문문항으로서 □주민□ 대신에 □공무원□으로 용어를 바꾸었음. 개인적 배경부분은 공무원의 직급 대신에 주민용에서는 □직업□ 부분을 추가하였음.

<표 1> 행정(주민)신뢰의 개념구성차원과 설문지 문항번호

) 여기서 설문지 번호는 부록의 설문지 4번에 포함되어 있는 15개 문항을 의미함.

차 원	지표의 내용 개요	설문번호
커뮤니케이션 차원 (communication dimension)	공무원과 주민간에 상호 의사전달과정에서 어느 정도 신뢰하고 있는가를 측정함.	1, 2, 3, 4, 5
비공식적 합의 차원 (informal agreement dimension)	공무원과 주민간 상호 업무와 관련하여 어느 정도 신뢰하고 합의하는 가를 측정함.	6, 7, 8, 9, 10
감시 차원 (surveillance dimension)	공무원과 주민간에 합의 이후 신뢰와 관련한 상호 감시정도를 측정함.	11,12, 13, 14, 15

위에서 설정한 신뢰개념의 구성차원에 대해서 행정신뢰와 주민신뢰 각각에 대한 확인적 요인분석을 실시하여 신뢰개념 다차원성의 경험적 타당성을 규명하고자 하며 이를 위한 도구는 AMOS(Analysis Moment of Structure)를 활용하였으며, 확인적 요인분석을 위한 가설적 개념모형은 <그림 1>과 같다.

) 요인분석(factor analysis)은 연구분석목적에 따라서 탐색적인 요인분석(exploratory factor analysis), 확인적인 요인분석(confirmatory factor analysis)으로 구분한다. 전자는 이론상으로 체계화되거나 정립되지 않는 연구에서 연구의 방향을 파악하기 위한 탐색적인 목적을 가진 분석방법을 의미한다. 반면에 후자는 이론적인 배경하게서 변수들간의 관계를 미리 설정해 놓은 상태에서 요인분석하는 것을 말한다. 이론적인 배경하에서 변수들간의 기존관계를 설정하고 요인분석을 이용하여 그 관계가 성립하는지 여부를 실증하는데 사용되는 방법이다(김계수, 2001; 노영진, 2002; Arbuckle, J & Wothke, W., 2002).

) 구조방정식 모형분석용 패키지로는 LISREL이 대표적으로 인식되어 있다. AMOS는 구조방정식 모형, 공분산분석, 그리고 인과분석을 위한 자료를 분석하기 위하여 개발된 프로그램으로서 LISREL보다 운용하기가 훨씬 용이하다. 특히, SPSS프로그램과 링크되어 있어서 활용하기가 쉽다.

신뢰개념의 다차원성 분석을 통하여 지역특성을 살린 로컬 가버넌스 구축이나 정책형성 및 정책집행에 있어서 지방정부와 주민간의 신뢰형성에 관련되는 차원성에 대한 보다 심층적 측정과 분석을 통하여 불필요한 거래비용을 줄이고 행정생산성을 제고시키는데 필요한 시사점을 발견할 수 있을 것이다.

2) 행정신뢰와 주민신뢰의 상대적 수준비교

이를 측정하기 위한 측정지표로는 행정신뢰와 주민신뢰 개념의 구성 차원에 속하는 지표들의 통합평균값을 이용하여 비교한다.

<그림 1> 가설적 개념모형(행정신뢰와 주민신뢰)

3) 신뢰관계에 영향을 미치는 요인

주민신뢰와 행정신뢰에 대한 영향요인 분석을 위해서는 회귀분석을 실시하며, 개인적 배경(주민신뢰의 경우: 연령, 직급, 학력, 소득; 행정신뢰의 경우: 연령, 학력, 소득)에다 공히 신뢰상실의 과거경험 변수를 추가하여 독립변수로 하며, 신뢰수준을 종속변수로 하여 영향요인관계를 분석한다. 종속변수로서의 신뢰수준은 확인적 요인분석을 통하여 규명된 3가지 차원의 요인종합점수를 기준으로 한다.

Ⅳ. 분석 및 논의

이하에서는 본 연구에서 설정한 연구문제에 대한 경험적 분석결과를 토대로 신뢰를 구성하고 있는 차원성 분석, 지역주민이 공무원에 대하여 가지고 있는 신뢰인 행정신뢰와 공무원이 지역주민에 대하여 가지는 신뢰인 주민신뢰에 대한 분석 및 신뢰수준에 영향을 미치는 요인들에 대하여 검토해 보기로 한다.

1. 신뢰개념의 다차원성 분석

1) 행정신뢰개념의 차원성 분석

신뢰개념을 구성하고 있는 구성개념의 차원성을 확인하기 위하여 먼저 탐색적 요인분석을 실시하였고 이를 다시 확인적 요인분석으로 연결하여 실시하였다. 이렇게 두 단계를 거치는 이유는 이론적인 논의에 의해 측정구조형태가 가설화되었다 하더라도 이를 확인하는 과정이 필요하며 확인적 요인분석을 통하여 그 구조형태가 보다 정교하게 나타나기 때문이다(김계수, 2001). AMOS를 이용하여 탐색적 요인분석을 실시한 결과 주민의 행정신뢰는 1개의 변수(x7)가 이론적으로는 비공식적 합의차원에 속하였으나 커뮤니케이션 차원에 속하였다. <표 2>는 행정신뢰의 구성차원별 변수들이 회전된 이후 성분행렬을 보여 주고 있다. 아이겐벨류(eigen value)의 값을 보면 1요인의 경우 5.720, 2요인은 2.10, 3요인은 1.347이며 누적 분산값은 65.143을 나타내고 있다.

) 확인요인분석을 통하여 측정오차(measurement error)가 없는 잠재요인(latent factor)을 발견하고 회귀분석으로 잠재요인간을 연결하게 됨.

<표 2> 행정신뢰의 회전된 성분행렬

	성 분
	1	2	3
X14	.776	.192	.222
X12	.772	7.711E-02	.284
X13	.764	.292	.170
X11	.700	.117	.269
X15	.687	.255	.228
X4	.205	.788	.125
X3	4.186E-02	.751	.386
X2	.100	.703	.324
X5	.192	.692	5.160E-02
X1	.459	.588	3.160E-02
X7	.366	.539	.389
X8	.214	.217	.790
X9	.305	.104	.774
X10	.405	.243	.635
X6	.269	.436	.593

따라서 변수들의 구성차원을 새로 설정하여(x7을 비공식적 합의차원에서 커뮤니케이션 차원으로 재설정함) 확인적 요인분석을 실시하였으며, 모델추정은 최대우도법(maximum likelihood method)을 사용하였다. 확인적 요인분석결과가 <그림 2>에 나타나 있다.

여기서 설정된 모델이 어느 정도 수용될 수 있는지 어떤지를 판정하는 것이 요구된다. 그 판정의 기준으로서 여러 가지가 있으나, RMSEA, NFI 등이 이용된다. RMSEA(Root Mean Square of Approximation)의 값이 1.0에 아주 가까우면 부적합하며, 0.08정도이면 크게 문제가 없다고 할 수 있다. NFI(Normed Fit Index)는 0.90이상일 것이 권장된다. 이 모델의 경우 모델 전체의 적합도는 유지된다고 할 수 있다.

2)주민신뢰개념의 차원성 분석

공무원이 주민에게 느끼는 주민신뢰의 경우 이론적으로 설정한 3가지 차원 중에서 x1은 당초에는 커뮤니케이션 차원으로 구성하였으나, 요인적재치가 0.477로서 감시차원에 보다 가깝게 나타나고 있으나, 요인적재치가 낮아서 제거하였다. 아이겐벨류의 값을 보면 1요인의 경우 5.930, 2요인은 2.12, 3요인은 1.253이며 누적 분산값은 62.023을 나타내고 있다.

<그림 2> 행정신뢰 개념의 확인적 요인분석 결과

<표 3> 주민신뢰의 회전된 성분행렬

	성 분
	1	2	3
X12	.827	7.456E-02	.191
X13	.817	.196	.136
X14	.777	5.445E-02	.227
X15	.768	2.171E-02	.214
X11	.738	6.912E-02	.147
X1	.477	.377	.313
X4	-5.932E-02	.739	.142
X5	-.114	.720	.110
X2	.292	.717	.112
X3	.333	.714	.122
X9	.236	4.730E-02	.784
X8	.180	.206	.774
X10	.221	.147	.774
X6	.214	.518	.529
X7	.220	.476	.524

다음은 x1을 제거하고 난 다음 확인적 요인분석을 실시한 결과가 <그림 3>으로 각 차원별 구성개념의 상대적 관계를 보여 주고 있다.

<그림 3> 주민신뢰 개념의 확인적 요인분석 결과(X1제거)

주민신뢰개념의 차원성 분석을 위하여 실시한 확인적 요인분석에서도 전체적 모델 적합도는 NFI가 0.90이상이며, RMSEA 역시 0.08로서 전체적으로 적합한 것으로 나타났다. 즉, 신뢰개념을 구성하는 세 가지 차원을 확인할 수 있었다. 그러나 이 주민신뢰의 경우에서는 x1 변수가 커뮤니케이션 차원에서 삭제되어 4개변수로 구성되어 있는 것이 차이점이라고 할 수 있다.

2. 행정신뢰와 주민신뢰의 상대적 수준 비교

행정신뢰수준과 주민신뢰수준을 비교하기 위하여 먼저, 주민신뢰에서는 커뮤니케이션 차원에 속하였던 X1을 제거하고, 행정신뢰에서는 비공식적 합의차원이었던 X7을 커뮤니케이션 차원으로 재분류한 후 신뢰수준을 측정하였다. 신뢰수준은 1점에 가까울수록 신뢰수준이 높고 7점으로 가까울수록 신뢰수준이 낮게 구성되어 있기 때문에 커뮤니케이션 차원은 중간정도 그리고 비공식적 합의차원과 감시차원은 낮은 신뢰수준을 보여주고 있다.

즉, 이는 행정신뢰나 주민신뢰나 커뮤니케이션 차원에서는 서로 다소의 불신이 있더라도 일단은 자기들이 가지고 있는 정보를 기본적으로 줄 수 있다는 것인 반면, 합의나 구체적인 약속단계로 이행하는 과정에서는 서로에 대한 어느 정도의 불신으로 인하여 주저하는 것을 의미한다고 할 수 있다. 공무원들이 주민들에게 갖는 주민신뢰의 경우 비공식적 합의차원에서 가장 불신정도가 크다는 것은 공무원들이 주민들에게 각종 민원이나 복지서비스 제공 등에서 다양한 확인장치를 거치도록 유도하는 결과를 낳을 수 있다는 점을 시사하고 있다.

<표 4> 행정신뢰와 주민신뢰의 차원별 신뢰수준

신뢰의 차원	신뢰 대상
	행정신뢰	주민신뢰
커뮤니케이션 차원	3.86	3.91
비공식적 합의차원	4.33	4.73
감시차원	4.30	4.72

한편, 개인배경변수별로 각 차원의 신뢰수준에 대하여 ANOVA 분석을 통해 집단별 차이검정을 해 보았으나 집단별로 유의미한 차이를 보이는 경우는 거의 없어서 집단별로 큰 차이점을 발견할 수 없었다. 그 이유는 지역적으로 충남과 충북을 선정한 결과 지역적 특성이 크게 차이를 보여주지 못한 것도 한 이유라고 생각된다.

3. 신뢰수준의 영향요인 관계 분석

신뢰수준의 영향요인 관계분석을 위하여 개인적 배경을 독립변수로 하고 신뢰개념의 3가지 구성차원의 개념들의 종합점수를 종속변수로 하여 각각 회귀분석을 실시하였다. 분석결과를 정리하여 보면 다음과 같다. 개념의 3가지 차원의 각 요인종합점수를 종속변수로 하고 개인적 배경(연령, 학력, 소득)과 과거의 신뢰손상 경험을 독립변수로 한 회귀분석을 실시하여 그 영향관계를 분석하였다. 먼저 행정신뢰의 영향관계를 보면 다음과 같다.

) 개인적 배경의 경우에는 주민과 공무원의 신뢰영향관계 차이를 공통적으로 확인하기 위하여 월소득, 연령, 학력, 신뢰손상 경험 등을 설정하였다.

<표 5> 행정신뢰의 영향변수

구분		비표준화 계수		표준화 계수	t	유의확률
모형		B	표준오차	베타
	X21(연령)	-.511	.080	-.719	-6.373	.000
	X24(학력)	.179	.123	.163	1.460	.145
	X25(소득)	2.707E-02	.075	.041	.360	.719
	X30(경험)	.353	.083	.501	4.237	.000

R□는 0.146으로서 크게 높지는 않은 편이며, 개인적 배경이 설명해 주는 설명력이 비교적 낮다는 다른 연구결과와 일치함(박흥식·오경민, 2002: 126)을 알 수 있다. 개인적 배경 중에서는 연령과 신뢰손상의 과거 경험만이 유의미하게 나타났고 나머지는 유의미하지 않음을 알 수 있다. 유의미한 변수중에서 연령은 신뢰수준과 역의 관계를 보여주고 있다. 7점척도에서 1점은 □매우 신뢰함□을 의미하고 7점은 □매우 신뢰하지 않음□을 의미하도록 설계되었기 때문에 연령이 높을수록 신뢰수준은 높고 연령이 낮을수록 불신정도가 높음을 의미한다. 이러한 현상은 특히 젊은층에 있어서 현재의 행정공무원에 대한 높은 불신정도를 보여주고 있다고 판단된다. 아울러, 과거에 신뢰를 한번이상 손상 당해 본 경험이 있는 사람일수록 불신정도가 높음을 보여주는데 이는 외국의 경우에서도 비슷한 결과를 보여준다(Alensina & La Ferrara, 2002).

다음은 주민신뢰의 영향변수를 분석한 결과가 <표 6>에 제시되었다. 주민에 대하여 갖는 공무원의 주민신뢰의 경우 개인적 배경에 의해서는 큰 설명력이 없는 것으로 나타났다.

<표 6> 주민신뢰의 영향변수

구분		비표준화 계수		표준화 계수	t	유의확률
모형		B	표준오차	베타
	(상수)	-3.112	.739		-4.209	.000
	X21(연령)	2.607E-02	.137	.011	.191	.849
	X22(직급)	5.198E-02	.053	.054	.986	.325
	X24(학력)	4.577E-02	.122	.018	.375	.708
	X25(소득)	8.291E-02	.093	.047	.896	.371
	X30(경험)	.833	.141	.282	5.890	.000

R□는 0.180으로서 높지 않았으며, 개인적 배경으로서 과거 신뢰손상 경험이 있는 경우만 신뢰수준에 영향을 미치는 것으로 나타났고 나머지 개인적 배경은 영향관계가 없는 것으로 나타났다. 이러한 연구는 신뢰수준에 대하여 개인적 배경은 큰 영향을 미치지 않는다는 선행 연구(박흥식·오경민, 2002; 조경호, 1993; Citrin, 1974)와 비슷한 것이긴 하나 많은 논쟁점을 던져 준다고 할 수 있다. 개인적 배경가운데에서 과거에 신뢰를 손상당해 본 경험이 있는 지 여부만 통계적으로 의미 있게 나옴으로써 일반적으로 제시되는 개인적 변수는 신뢰수준에 큰 영향을 미치지 않는 것으로 분석된다. 이는 표본이 가지는 지역적 특수성과도 일부 관련되는 것으로 판단되며 향후 지역적 범위를 다양하게 하여 대표성을 보다 강화하는 노력이 추가되어야 할 것으로 생각된다.

Ⅴ. 결론: 이론적 의미와 정책적 시사점

이 연구는 첫째, 신뢰개념을 구성하는 차원들에 대하여 구성차원을 이론적으로 측정해 보는 것, 둘째, 공무원이 주민에게 갖는 주민신뢰와 주민이 공무원에게 갖는 행정신뢰의 수준을 측정하여 어떻게 차이가 나는지를 비교분석 하는 것, 셋째, 신뢰수준에 영향을 미치는 요인들을 탐색해 보는 것 등이다. 이를 위해 여러 가지 분석방법들을 동원되었으며 분석결과가 갖는 이론적 의미와 정책적 시사점은 다음과 같이 정리할 수 있다.

) 본 연구에서는 국가간 행정신뢰의 수준을 비교하기 위하여 Paul Lazasfeld가 1994년에 측정한 동구권 행정신뢰수준(Mishler & Rose, 1997)과 비교를 해 보았다.그러나 타 국가들의 자료는 10년전의 자료이기 때문에 객관성에 문제가 있을 수 있다. 다만 참고를 위해 비교 결과를 제시해 보고자 한다. 본 연구에서 단일문항으로 측정한 일반적 행정신뢰수준의 평균점수는 3.51로 거의 중간수준이라고 할 수 있다. 이를 그림으로 나타내 본 것이 <그림 4>에 나타나 있다.

) 본 연구의 설문지에서는 1점에서 7점까지의 척도를 이용하였으며 1점은 매우 신뢰, 7점은 매우 불신을 의미하도록 설계되어 있다. 그러나 동구권 국가들의 신뢰점수는 1점이 매우 불신, 7점이 매우 신뢰로 되어 있기 때문에 비교가 가능하도록 환산한 것임.

<그림 4> 행정신뢰의 국가간 비교

자료: Mishler & Rose, 1997; 박흥식·오경민(2002: 129)이 인용한 자료를 재인용하여 그림으로 재작성함.

첫째, 신뢰개념을 구성하는 차원분석에 있어서 과거 대부분의 연구들은 일차원적 개념으로 분석했을 뿐만 아니라 다차원적으로 분석하는 데 있어서도 기능적, 윤리적 차원 혹은 인지적, 감정적 차원 등의 구성차원으로 분석하였다. 이러한 시도들은 오늘날 중요시되고 있는 로컬 가버넌스 구성 및 효과적 운영전략이라는 현실적 문제에 대해서는 큰 의미를 제공해 주지 못하고 있다. 로컬 가버넌스의 구축이라는 측면에서는 많은 연구자들이 주장하는 바와 같이(Cloke et al., 2000; Goss, 2001; Leach et al., 2001; Curral & Judge) 이해관계자들 특히, 공무원과 주민간의 높은 신뢰수준 형성이 전제조건으로 제시된다. 주민과 공무원간에 상호 불신이 팽배하게 된다면 공동의 주체들이 의사결정과정에 참여하고 서로 타협과 협상을 해 나가는 과정은 근본적으로 의미를 잃게 되고 궁극적으로 로컬 가버넌스라는 기제는 적실성을 갖지 못한다는 점이다. 그럼에도 불구하고 기존의 신뢰에 관한 연구들은 이러한 측면의 연구보다는 조직내에서 상관과 부하간의 신뢰수준 측정에 많은 관심을 기울여 왔다는 점이다. 조직내에서의 신뢰에 관한 연구들은 상관과 부하와의 신뢰개념 측정 등에는 시사점을 제공하나 위에서 언급한 바와 같이 Currall & Judge 등이 강조하는 바와 같이 로컬가버넌스와 같은 조직과 조직간의 신뢰형성을 통한 역할설정과 같은 현실적 문제에는 큰 시사점을 주지 못하고 있는 것이다. 이러한 관점에서 조직경계역할인(BRPs)개념에 입각한 신뢰개념의 구성차원과 차원별 변수들을 이용하여 구성차원을 확인해 본 것은 이론적으로 의미가 있다고 할 수 있다. 주민신뢰와 행정신뢰개념의 구성차원확인에 있어서 1개 변수만의 이탈이 있었을 뿐 대부분의 변수들이 가설적 모형에 적합함으로써 향후 로컬가버넌스의 성공적 형성과 운영에 어느 정도 기여할 수 있다고 할 수 있다.

둘째, 공무원이 주민에게 갖는 주민신뢰와 주민이 공무원에게 갖는 행정신뢰의 수준에서 볼 때 주민신뢰수준이 더욱 낮음으로써 공무원들은 서비스 제공대상자인 주민들에게 많은 불신을 갖고 있음을 확인할 수 있었다. 이러한 결과는 공무원들이 주민들에게 서비스 제공과정에서 보다 많은 규제와 확인절차를 수립하도록 유도하는 기회가 될 수 있으며 많은 거래비용을 초래하게 할 수 있음을 시사하는 것이다. 대부분의 공무원들이 시군 기초자치단체의 행정현장에서 서비스를 제공하는 일선 공무원들이라는 점에서 주민들의 신뢰수준을 향상시키기 위한 다양한 노력들- 가령 주민 교육-이 요청됨을 알 수 있다. 특히, 주민과 발생하는 민원문제의 해결을 위한 사건들의 합의와 가장 관련되는 합의차원에서 가장 신뢰수준이 낮다는 것은 현재 많은 기초자치단체에서 발생하고 있는 각종 혐오시설의 설치, 운영과정에서 주민들이 보여주는 집단적 이기주의 태도, 각종 복지서비스-기초생활수급대상자 지원-제공에 있어서 무자격자들의 각종 지원혜택 등과도 연결될 수 있다고 예상할 수 있다.

셋째, 신뢰수준에 영향을 미치는 영향요인관계 분석에 있어서는 학력, 소득과 같은 개인적 배경들은 유의미한 영향을 미치지 못하고 있다는 것을 알 수 있다. 이는 타 연구결과와 같은 맥락이며 신뢰수준 영향요인 분석에 있어서 다양한 변수와 분석방법이 요구됨을 알 수 있다. 과거에 신뢰를 한번 이상 손상당해 본 경험이 있는 사람들의 경우에는 공무원에 대해서나 주민에 대해서 불신의 정도가 높아짐을 알 수 있다. 이러한 현상은 외국의 연구에서도 비슷한 결과를 보여주고 있으며 신뢰의 상처 경험이 상대에 대한 향후의 신뢰수준에 다시 악영향을 미치고 있다는 것을 반영해 준다. 일차적으로는 각 주체간에 있어서 상대에게 불신의 경험을 갖지 않도록 해 주는 노력이 필요하며 이차적으로는 신뢰손상 경험여부를 고려하여 서비스 제공에 있어서 보다 세밀한 노력이 필요함을 암시해 준다고 할 수 있다. 그러나 무엇보다도 개인적 배경과 신뢰수준과의 영향 요인 관계 분석을 위해서는 향후에도 보다 대표성을 강화한 표본과 보다 정밀한 측정지표 작성이 요구된다고 할 수 있다.

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崔永出 : 영국 University of Newcastle에서 정책학 박사학위(논문: Privatisation of Local Government Services and the Politics of Transaction Cost, 1998)를 취득하고 현재 충북대학교 행정학과 부교수로 재직중이다. 주요 관심분야는 공공관리와 지역정책 분야이다. 저서로는 The Dynamics of Public Service Contracting: The British Experience(1999), □영국의 지방정부와 공공개혁□(공저)(2001), □시장경제와 규제개혁□ (공저)(2002), □로컬 가버넌스□(공저)(2003) 등이 있으며 주요 논문으로서는 □The Politics of Transaction Cost□(1999), □차등적 분권제도에 대한 비교연구: 영, 미, 일, 북유럽을 중심으로□(공저)(2002) 등이 있다. <E-mail: ycchoi@chungbuk.ac.kr>

白鍾燮 : 서울대학교에서 행정학 박사학위(한국 공무원단체활동의 영향요인에 관한 연구,1992)를 취득하고, 현재 대전대학교 행정학부 교수로 재직중이다. 주요 관심분야는 인사행정, 노동정책, 갈등관리와 협상론 등이다. 저서로는 □새행정학(공저)□, □한국사회와 행정개혁(공저)□, □복지행정론□ 등이 있고, 논문으로는 □참여정부 인사정책의 개혁 방안□, □서울시 추모공원 건립정책의 갈등원인과 해결방안□, □지방의회 행정사무감사제도에 관한 연구□, □지방의회와 자치단체장간의 생산적 관계정립에 관한 연구□등이 있다.

<E-mail: jspaek@dju.ac.kr/논문접수일: 2003.7.16/심사완료일: 2003.8.24>

<부록1> 설문지(공무원 용)

* 아래의 질문에 대하여 해당되는 항목에 □해 주시길 바랍니다.

1. 다음의 질문에 대하여 해당되는 항목에 □해 주시길 바랍니다.

(1) 일반적으로 볼 때 대부분의 주민(민원인)들은 신뢰할 수 있다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(2) 대부분의 주민(민원인)들은 도덕적이며 공무원들을 속이려고 하지 않는다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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2. 귀하께서는 업무와 관련하여 주민들에게 신뢰상실감을 맛본 적이 있습니까?

(1) 전혀 없다   (2) 거의 없는 편이다   (3) 때때로 있다   (4) 자주 있다

3. 다음의 항목에 대해서 □해 주시기 바람니다.

(1) 주민의 속임수 때문에 손해가 생길 수 있어도 나는 일단 주민을 신뢰한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(2) 주민이 제시하는 자료는 어떤 것이든 옳다고 믿는다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(3) 주민의 말은 언제나 그대로 따른다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

4. 다음에 해당된다고 생각되는 항목에 대해서 □해 주시기 바랍니다.

(1) 주민에게 업무와 관련하여 이야기할 때는 언제나 주민을 믿을 수 있기 때문에 아무 거리낌없이 이야기한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(2) 주민에게 이야기할 때에는 그 이야기가 행정기관에 불리한 것일지라도 모든 관련된 정보를 제공한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(3) 주민과 이야기할 때 그 이야기가 나의 직무상 불리한 것일지라도 모든 중요한 이슈에 관한 정보를 제공한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(4) 주민과 이야기할 때 내가 줄 수 있는 최대의 정보를 제공한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(5) 주민과 의사소통을 할 때에는 어떠한 정보에 대해서도 의도적으로 숨기는 경우가 없다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(6) 주민과 업무상 어떤 합의를 하고자 할 때 주민의 미래 의무사항이 명확히 규정되어 있지 않는다 해도 주민을 믿고 합의를 추구한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(7) 주민과 행정기관간의 합의에 대해 다른 주변 주민들이 이를 깨뜨리도록 권유한다는 생각이 들더라도 주민을 믿고 합의를 추구한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(8) 주민과의 합의와 관련해서 문서화되지 않은 주민의 합의요구에도 응할 수 있다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(9) 나(공무원)는 주민과 문서화되지 않은 합의에 응할 것을 제안할 수 있다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(10) 주민이 행정기관과 맺은 합의를 깨뜨림으로써 손해를 보지 않을 수 있다 하더라도 주민과의 합의를 할 수 있다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(11) 주민에게 어떤 지원을 해 준 이후에는 주민이 행정기관에 피해를 입히는 경우는 없기 때문에 주민에 대하여 사후관리(감시포함)할 필요성은 없다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(12) 주민에게 어떤 의무이행을 요구한 이후에는 주민이 잘 지킬 것이므로 어떠한 감시도 필요 없다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(13) 주민에게 어떤 의무이행을 요구한 이후에는 주민들이 잘 지킬 것이므로 마음이 편안하다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(14) 주민들은 믿을 수 있기 때문에 주민들의 의무관련 활동에 대하여 규정을 어기지 않도록 다른 일반 사람들(시민단체 등)로 하여금 통제하게 할 필요성은 없다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(15) 주민들이 제출하는 자료는 믿을 수 있기 때문에 사실 여부를 확인할 필요성은 없다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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5. 다음은 개인적 배경에 관한 질문입니다. 해당되는 항목에 □해 주시길 바랍니다.

(1) 귀하의 성별은?

① 남자             ② 여자

(2) 귀하의 연령은?

① 20대   ② 30대   ③ 40대   ④ 50대   ⑤ 60대

(3) 귀하의 직급은?

① 4급이상  ② 5급  ③ 6급  ④ 7급  ⑤ 8급  ⑥ 9급  ⑦ 기능직  ⑧ 기타(   )

(4) 귀하의 종교는?

① 기독교   ② 불교   ③ 천주교   ④ 무교   ⑤ 기타 (                  )

(5) 귀하의 학력은?

① 고졸   ② 대졸   ③ 대학원 재학중   ④ 대학원 졸

(5) 귀하의 월 소득은?

① 100만원 이하  ② 100-150만원   ③ 150-200만원   ④ 200-300만원

⑤ 300-400만원   ⑥ 400만원 이상

(6) 귀하의 거주지는?

(                     )시(군)

-감사합니다-

<부록 2> 설문지(주민용)

* 아래의 질문에 대하여 해당되는 항목에 □해 주시길 바랍니다.

1. 다음의 질문에 대하여 해당되는 항목에 □해 주시길 바랍니다.

(1) 일반적으로 볼 때 지역 내 대부분의 공무원들은 신뢰할 수 있다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(2) 대부분의 공무원들은 도덕적이며 주민들을 속일려고 하지 않는다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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2. 귀하께서는 업무와 관련하여 공무원들에게 신뢰상실감을 맛본 적이 있습니까?

(1) 전혀 없다  (2) 거의 없는 편이다  (3) 때때로 있다  (4) 자주 있다

3. 다음의 항목에 대해서 □해 주시기 바람니다.

(1) 공무원의 속임수 때문에 손해가 생길 수 있어도 나는 일단 공무원을 신뢰한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(2) 공무원이 제시하는 자료는 어떤 것이든 옳다고 믿는다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(3) 공무원의 말은 언제나 그대로 따른다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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4. 다음에 해당된다고 생각되는 항목에 대해서 □해 주시기 바랍니다.

(1) 공무원에게 민원업무와 관련하여 이야기할 때는 언제나 공무원을 믿을 수 있기 때문에 아무 거리낌없이 이야기한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(2) 공무원에게 이야기할 때에는 그 이야기가 주민들(나 포함)에게 불리한 것일지라도 모든 관련된 정보를 제공한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(3) 공무원과 이야기할 때 그 이야기가 나의 민원업무상 불리한 것일지라도 모든 중요한 이슈에 관한 정보를 제공한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(4) 공무원과 이야기할 때 내가 줄 수 있는 최대의 정보를 제공한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(5) 공무원과 의사소통을 할 때에는 어떠한 정보에 대해서도 의도적으로 숨기는 경우가 없다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(6) 공무원과 업무상 어떤 합의를 하고자 할 때 공무원의 미래 의무사항이 명확히 규정되어 있지 않는다 해도 공무원을 믿고 합의를 추구한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(7) 공무원과 주민간의 합의에 대해 다른 사람들이 이를 깨뜨리도록 권유한다는 생각이 들더라도 공무원을 믿고 합의를 추구한다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(8) 공무원과의 합의와 관련해서 문서화되지 않은 공무원의 합의요구에도 응할 수 있다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

1	2	3	4	5	6 7

(9) 나(주민)는 공무원과 문서화되지 않은 합의에 응할 것을 제안할 수 있다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(10) 공무원이 민원업무와 관련하여 주민과 맺은 합의를 깨뜨림으로써 손해를 보지 않을 수 있다 하더라도 공무원과의 합의를 할 수 있다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(11) 공무원에게 어떤 협조를 해 준 이후에는 공무원이 주민에 피해를 입히는 경우는 없기 때문에 공무원에 대하여 사후관리(감시포함)할 필요성은 없다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(12) 공무원에게 어떤 의무이행을 요구한 이후에는 공무원이 잘 지킬 것이므로 어떠한 감시도 필요 없다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(13) 공무원에게 어떤 의무이행을 요구한 이후에는 공무원들이 잘 지킬 것이므로 마음이 편안하다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(14) 공무원들은 믿을 수 있기 때문에 공무원들의 의무관련 활동에 대하여 규정을 어기지 않도록 다른 일반 사람들(시민단체 등)로 하여금 통제하게 할 필요성은 없다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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(15) 공무원들이 제출하는 자료는 믿을 수 있기 때문에 사실 여부를 확인할 필요성은 없다.

매우 그렇다                                                             전혀 그렇지 않다

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5. 다음은 개인적 배경에 관한 질문입니다. 해당되는 항목에 □해 주시길 바랍니다.

(1) 귀하의 성별은?

① 남자        ② 여자

(2) 귀하의 연령은?

① 20대   ② 30대   ③ 40대   ④ 50대   ⑤ 60대

(3) 귀하의 직업은?

① 농업  ② 상업  ③ 회사원  ④ 학생  ⑤ 주부  ⑥ 전문직  ⑦ 기타(    )

(4) 귀하의 종교는?

① 기독교   ② 불교   ③ 천주교   ④ 무교   ⑤ 기타 (                 )

(5) 귀하의 학력은?

① 고졸   ② 대졸   ③ 대학원 재학중   ④ 대학원 졸

(6) 귀하의 월 소득은?

① 100만원 이하   ② 100-150만원   ③ 150-200만원

④ 200-300만원    ⑤ 300-400만원   ⑥ 400만원 이상

(7) 귀하의 거주지는?

(                    )시(군)

-감사합니다-