퍼지AHP를 이용한 부산신항의 항만관리

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름) : 69∼87

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방안에 관한 연구*

* 이 연구는 □항만공사법□이 2002년 9월 17일 국회에 제출된 후 법안의 심의가 계속되고 있는 과정중에 진행되었다. 법안 심의중에 부산시와 경상남도는 부산신항의 명칭문제를 비롯한 행정구역 문제로 잦은 충돌이 있었고 항만공사 운영에 경상남도가 참여하는 문제에 대하여 부산시와 첨예하게 대립하고 있었다. 이 연구가 끝난 시점인 2003년 4월 30일에는 이 연구의 결과와 동일한 내용으로 항만공사법이 국회 본회를 통과하여 항만공사의 최고의사결정 기구인 항만위원회에 경상남도가 추천하는 2명의 인사를 포함하는 것으로 결론지어졌다.

A Study on the Selection of the Administration System

for Busan New Port using the Fuzzy AHP

이 강 웅(동의대학교 행정학과)

김 성 국(부산광역시의회 정책연구실)

항만공사는 항만을 관리하는데 가장 유용한 형태이다. 우리나라는 이와 같은 항만공사를 곧 부산에 설립하려고 한다. 그러나 부산신항은 행정구역으로는 부산광역시와 경상남도에 걸쳐 위치하고 있기 때문에 항만의 공식적 명칭은 물론이고 항만관리체계의 형태가 불투명하다. 이처럼 부산광역시와 경상남도 양 지방자치단체의 갈등 속에서 중앙정부는 오히려 관망하고 있는 상태이다. 따라서 광역행정적 처리를 필요로 하는 현실에서 본 연구에서는 Fuzzy AHP 방법을 이용하여 가장 선호되는 부산신항의 항만관리체계를 평가하였다. 이러한 연구방식과 그 결과는 부산과 경남 사이에 대두되고 있는 다른 사안들, 즉 경마장 운영, 낙동강 수계관리 등을 포함하여 타 지방자치단체들의 지방정부간 관계에 있어서 원용할 수 있는 관리기법의 하나가 될 수 있을 것이다.

주제어 : 다계층분석, 퍼지, 항만관리, 항만공사, 광역행정

Analytic Hierarchy Process, Fuzzy, Port Management, Port Authority, Area-Wide Administration System

Ⅰ. 서  론

우리나라 항만은 1996년까지 국가에서 항만시설을 소유하고 운영하는 국유국영 체제로 관리·운영되어 왔다. 그래서 다른 나라에서는 유래를 찾아보기 힘들만큼의 단기간 내에 집중적인 항만발전을 가져왔으며 1970-80년대 우리나라 경제발전을 선도하는 역할의 한 축을 담당해 왔다. 그 후 1996년부터는 항만시설을 민간에서 운영하는 국유민영 체제로 변경되어 운영되고 있다. 그러나 이러한 항만운영관리의 변경에도 불구하고, 국가운영체제로부터 발생한 항만효율성 저하문제가 계속되고 있고 뿐만 아니라 항만개발과 도시개발 주체가 서로 달라 지방정부의 균형적인 도시발전에 많은 문제점이 노출되고 있다.

1990년대 중반이후 국민경제 전반에 걸친 자율과 개방의 추세에 따라 항만행정분야에서도 민간부문의 역할이 강조되고, 지방화시대에 부응하여 제도변화를 시도하려는 움직임이 부산, 인천, 울산, 광양 등의 대형 항만도시를 중심으로 제기되었다. 이에 따라 우리나라는 항만자치의 제도적 도입형태를 항만공사(Port Authority; PA)로 하고 1999년 3월 국무회의에서 행정개혁의 일환으로 부산항과 인천항에 항만공사를 도입한다는 방안을 확정하였다.

퍼지AHP를 이용한 부산신항의 항만관리 방안에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름) : ∼

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□지방정부연구□ 제7권 제2호(2003 여름)

한편, 선박의 고속·대형화에 따른 대형선박을 유치하기 위한 항만의 조기개발의 필요성에 따라 또한 동북아 국제물류 중심기지 구축을 위해서 釜山新港을 민간기업과 공동 출자하여 가덕도에 건설 중이다. 30개 선석으로 연간 810만TEU를 처리할 수 있는 이 사업이 완료되면, 부산항은 해양시대의 국제교역 중심지로 성장할 것이고 부산신항의 배후지역 및 배후도시는 새로운 발전의 전기를 맞이할 것이다. 그러나 중앙정부의 항만관리에서 지방자치단체 주도의 항만관리로 운영권이 전향된다면, 부산신항의 운영권에는 문제가 발생될 가능성이 크다. 왜냐하면 부산신항의 행정구역이 부산시 권역인지 경남도 권역인지 그 여부가 명확하게 정리되지 않고 있으며 부산시와 경상남도가 항만공사 운영에 큰 견해 차이를 보이고 있기 때문이다.

) 부산 가덕도와 경남 진해시 일원에 조성중인 신항만의 명칭을 두고 양 지방자치단체 사이에 갈등이 증폭되고 있다. 즉, 부산은 □부산 신항만□을, 경남은 □부산·진해 신항만□을 주장하고 있다. 따라서 본 연구에서는 1997년 8월 신항만건설촉진법 제5조에 따라 □부산신항□으로 결정·고시된 데에 따른 명칭을 사용할 뿐이다.

이처럼 지방자치단체의 항만관리 이해상충으로 인한 불합리성을 제거하고 부산신항의 바람직한 운영방식을 모색해야 할 필요성에 따라 본 연구를 진행하였다. 이 연구에서는 현재까지의 의사결정방법으로 가장 유용한 방법중의 하나인 Saaty(1977)가 제안한 AHP(analytic hierarchy process; 다계층분석)를 이용하였다. AHP 방법은 다수가 참여하는 의사결정의 문제에 있어서 사용될 수 있는 중요한 의사결정지원방법론으로 알려져 있다(Harker, 1989). 한편, 최근에는 개선된 형태의 AHP 방법론이 나오고 있는데 이 연구에서는 Fuzzy AHP(or Hierarchical Fuzzy Integration, 階層化퍼지積分)를 이용하여 교수, 연구원 등으로 구성된 전문가 그룹을 통해 부산신항의 항만관리 방안을 검토하였다.

Ⅱ. 부산신항의 광역적 관리의 필요성

1. 부산신항의 관리문제

부산항의 물동량은 급증하고 있는데 비해 항만시설은 부족하여 각종 중, 단기 개발을 추진한다고 해도 늘어나는 화물을 원활히 처리하기는 어려운 실정이다. 부산항은 더 이상 항만시설을 확충하는데는 한계가 있기 때문에 1989년 □부산항 광역개발 기본계획□ 수립시 대규모 신항만 건설의 필요성이 제기되었다. 그 결과 □부산신항만건설사업(최초명칭: 가덕도신항만건설사업)□이 1995년 3월 민자유치대상 사업으로 선정되어 1995년 4월에 타당성 조사 및 용역이 발주되었고 신항만의 입지, 사업의 구체적 규모, 사업비 조달문제 등이 기본계획용역을 통해 1996년∼1997년에 실시설계를 하여 1997년 10월 31일에 착공되었다(부산지방해양수산청, 2001).

부산신항만 건설은 부산광역시 강서구 천가동(가덕도), 진해시 용원동 일대에서 <표 1>과 같은 규모로 이루어지고 있다. 현재 부산신항만 건설사업이 순조롭게 추진되고 있으며 이 계획대로 완공되면 부산항이 동북아시아의 중추항만이 될 수 있는 유리한 여건을 갖추게 된다.

<표 1> 부산신항의 개요
구분		전체 (1995∼2011)	제1단계 (1995∼2008)	제2단계 (2009∼2011)
계	사업비 사업량 효 과	91,542억원 30개 선석 804만TEU	55,519억원 14개 선석 352만TEU	36,023억원 16개 선석 13,727만TEU
정부	사업비 사업량	41,739억원 방파제 1.49km 투기장호안 20.8km 연결잔교 0.3km 다목적부두0.4km(1선석) 항로준설 62백만□	28,012억원 방파제 1.49km 투기장호안 20.8km 연결잔교 0.3km 다목적부두0.4km(1선석) 항로준설 40백만□	13,727억원 - - - - 항로준설 22백만□
민자	사업비 사업량	49,803억원 9.55km(29개선석)	27,507억원 안벽4.3km(13개선석)	22,296억원 5.25km(16개선석)

그러나 부산신항의 경우 항만의 경계가 두 개 이상의 지방자치단체에 걸쳐 있어 운영관리면에서 문제의 소지가 크다. 즉, 부산신항 중 북컨테너부두(89만평)와 북컨항만관련단지(93만평)로 구성된 북항 182만평은 육안과 지리적인 조건으로 볼 때 경상남도 진해시 웅동에 위치하고 있다. 하지만 항만공사를 추진하기 위해 매립하기 전에는 공유수면이었기 때문에 현재는 관할권이 없는 지역이다.

또한 항만구역지정시 도시지역으로 결정·고시하기 위한 국토관리법 제13조의3 제3항에 의해 부산시와 경상남도가 취한 일련의 행정적 절차로서는 부산신항의 행정구역이 부산광역시 권역인지 경상남도의 권역인지 그 여부가 아직까지 정리되지 않고 있다.

양 지방자치단체가 서로의 관할 행정구역임을 주장하는 이유는 다음과 같다. 즉, 부산시의 경우 부산신항 조성공사를 염두에 두고 1996년 12월 □부산시도시기본계획□을 수립하면서 현 북항 부지 중 상당부분인 75만평을 부산시로 편입시키고 2000년 1월 □도시계획재정비□를 통해 이를 결정고시했다(부산광역시, 1997). 또한 경상남도도 이에 맞서 동일한 부지에 대해 1997년 10월□도시기본계획(재정비)□을 결정고시하여, 현재는 북항내 70만평이 부산시와 경상남도의 관할지역으로 중복된 상태이다(경상남도, 1997). 이러한 상황에서 건설교통부는 동일지역에 대해서 1996년 12월 16일에 경상남도, 18일에는 부산시의 중복된 도시계획을 승인한 바 있다(<표 2>참조).

<표 2> 부산신항의 행정구역 설정 경과

<국토관리법 제13조의3 제3항에 의한 절차>

- 1996. 7.20 부산신항 기본계획 고시(건설교통부)

- 1996.12.16 경상남도 도시계획 승인(건설교통부)

- 1996.12.18 부산시 도시계획 승인(건설교통부)

- 1997. 8.27 부산시 도시계획구역 변경 고시(부산시)

부산시 고시 제1977-216호(도시계획재정비)

- 1997. 9.12 항만구역지정 통보 (해양수산부→건설교통부)

- 1997.10.30 진해시 도시계획구역 변경 고시(경상남도)

경상남도 고시 제1977-322호(도시기본계획(재정비))

- 1997.11. 4 부산신항 정부사업 착공(해양수산부)

- 1998. 1.19 항만구역 지정통보(건설교통부→부산시)

- 1998. 2.18 부산시 도시계획구역 변경결정 고시(부산시)

결국 부산시 도시기본계획상 북쪽부두의 60%인 105만평(컨테이너터미널 67만평, 배후부지 38만평)이 부산시 구역이며, 진해시 도시기본계획상 북쪽부두의 34%인 60만평(컨테이너터미널 41만평, 배후부지19만평)이 부산시 구역이다. 또한 부산시와 경상남도의 중복구역 4선석, 45만평(컨테이터미널 26만평, 배후부지 19만평)이 행정구역의 중복지역으로 남아있다.

북항은 2006년 1단계 3선석 개항을 앞두고 부산시나 경상남도 중 어느 한쪽 지방자치단체에 지적법상 토지 신규등록을 해야하는 단계이기 때문에 북항이 완공되기에 앞서 관할분쟁이 더욱 가열되고 있다. 이러한 배경에는 지금까지 국가가 항만을 직접 관리함으로써 항만 개발에서 배제되었던 지방정부가 당해 항만의 개발과 운영에 참여하여 항만과 배후도시의 조화로운 발전을 도모하고자 항만공사를 설립하기 때문이다. 즉, 부산신항의 완공에 즈음하여 본격적인 항만공사의 출범으로 중앙정부의 항만관리에서 지방자치단체 주도의 항만관리시대가 개막된다면, 항만경영의 효율화를 통한 경제적 비용절감 효과와 항만생산성의 제고라는 경제적 의미가 달성된다. 여기에서는 지방정부의 항만행정 참여로 그 동안 중앙정부와 그 특별행정기관(지방해양수산청)이 독점했던 권한에 대한 정치행정의 분권화라는 항만자치적 의미가 있다. 뿐만 아니라 도시행정적 측면에서도 그 동안 미흡했던 지방정부의 도시개발행정과 항만행정을 조화시킬 수 있으므로, 도시의 균형적 발전을 도모할 수 있게 된다. 그래서 과거와는 달리 항만을 소유하고 있는 지방자치단체는 과거보다 더욱 항만의 운영관리에 관심을 갖지 않을 수 없게 되었다(한국행정연구원·한국해양수산개발원, 2000).

따라서 정부와 부산광역시는 항만공사법의 통과에 따라 항만공사가 설립되면, 일단 부산항을 관리하다가 부산신항이 준공될 경우 부산신항도 통합 관리한다는 방침이다. 한편, 경상남도는 □추진중인 항만공사는 기존 부산항의 관리에 그쳐야하며 신항만관리를 위해선 별도의 항만공사가 설립돼야 한다□ 또한 □항만공사에 경상남도가 배제된다면 도가 신항만 운영을 위한 단독 PA 추진도 고려하겠다□라고 주장하고 있어 부산시와 큰 차이점을 보이고 있다(부산일보, 2003). 부산광역시와 경상남도가 항만공사의 항만위원회 위원 참여에서부터 참여 시기 등에 걸쳐 갈등을 표출하는 것은 항만공사가 항만의 개발과 운영 방향, 배후부지 개발 등 지방자치단체의 이해를 관철시킬 수 있는 기구가 되기 때문이다.

항만공사의 출범 목적이 항만에 기업적이고 상업적인 경쟁 개념을 도입하고 전문 경영인에 의해 항만을 관리·운영함으로써 동북아 허브포트를 선점하고자 하는데 있는 만큼, 양 지방자치단체가 □동북아 물류중심 기지□의 구축이라는 목표에는 모두가 공감한다. 그러나 부산광역시와 경상남도가 목표달성을 위한 수단의 선택과 제도화는 물론이고 항만의 명칭에 있어서까지 심각한 갈등을 드러내는 것은 오히려 항만공사 출범으로 인해 기존에 가졌던 막강한 권한을 잃는 것이라는 피해의식에 젖어있는 중앙정부로 하여금 항만공사 항만위원회를 통해 자신들의 주도권과 영향력을 계속 행사할 수 있는 빌미를 제공하는 것인 만큼, 항만공사의 설립 취지가 무색해지는 일이라 하겠다.

결국 지방화 시대에 맞는 새로운 항만관리제도인 항만공사가 제대로 출범도 하기 전에 지방자치단체의 첨예한 이해관계 대립으로 부작용을 불러일으킬 소지가 있어, 이해가 상충되는 부산신항의 관리운영 방안이 시급히 검토되어야 할 시점이다.

2. 광역행정체제 도입의 필요성

광역행정이란 둘 이상의 지방자치단체의 관할 구역에 걸쳐서 공동적 내지 통일적으로 수행되는 행정을 의미한다. 광역행정은 도시화로 인해 형성된 광역도시권과 연담도시권에서 주로 발생되는데, 여기에는 지방자치단체간의 협력뿐만 아니라 협력의 궁극적 단계라고 볼 수 있는 합병·통합까지 포함하는 포괄적인 개념이다. 이러한 광역행정은 일반적으로 도시화의 급속한 진전, 재정과 행정서비스의 불균등문제, 개발행정과 계획행정의 요청, 지방분권과 중앙집권의 조화, 토지이용에 관한 갈등의 완화, 중복 행정서비스의 제거 등의 이유로 그 필요성이 강조되고 있다(박종화 외, 253-255).

우리나라의 경우에 지방자치제의 실시 이후, 각 지방자치단체가 다소간의 자율성과 독자성을 지니게 되었다. 여기서 지방자치제는 각 지방정부가 관할 구역내의 모든 공공서비스를 자기완결 방식으로 처리하는 체제를 만들자는 것이 아니다. 독자적으로 문제를 해결하기가 어렵거나 규모의 경제가 필요하다면 이웃의 자치단체들과 상호협력체제를 구축하여야 한다. 이런 의미에서 자치적, 자율적 광역행정은 지방자치제의 운영 속에 포함되는 것이어야 하는 것이다(이강웅·허철행, 2002: 188).

지방자치단체들의 공간구조적 특성이 연담도시화의 모습을 보일 경우에 도시간 기능의 적절한 분담체제가 구축되면 공공서비스 공급에 있어서 효율성을 증대시킬 수 있다. 그러나 이를 위한 적절한 광역행정체제가 갖추어지지 않아 각 지방자치단체가 개별적으로 모든 도시기능에 관한 문제를 해결하려고 하면 중복투자로 인한 예산과 인력의 낭비 등 비효율이 발생할 소지가 많은 것이다. 지방정부의 한정된 조직과 예산으로 각종 행정 문제를 해결하지 못하고 있는 실정임에도 불구하고 광역행정 방식과 이를 어떻게 추진할 수 있을 것인가에 대한 고려는 부족하다. 더욱 문제가 되는 것은 자치단체들이 자신들 지역의 이익만을 위하여 타 자치단체를 매우 배타적인 관계로 인식하고 상호 경쟁을 하기 때문에 오히려 행정의 효율성을 상실하고 있다는 점이다.

이처럼 지역간 상호작용, 지방정부간의 기능적 연계와 협력이 지방적 차원에서 필요하게 되었는 바, 특히 부산, 경남, 울산 지역의 경우에 이러한 경향이 더 두드러지다고 하겠다. 이 지역을 부산을 중심으로 볼 때, 반경 40Km 이내에 양산, 김해, 진해가 위치하고 있고 울산의 경우도 60Km에 불과한 만큼, 한 마디로 동일한 공간범위 내에 위치하고 있다고 볼 수 있다. 이러한 공간 구조상의 연결성은 각 도시별 인구와 물자의 이동성을 높이고 나아가 하나의 생활권, 경제권이 된다. 즉 주거지와 직장, 교육, 문화, 의료 등 일상생활의 주요 사항들이 기존의 행정구역을 넘어서서 광역단위로 이루어지는 것이다. 이는 인접 도시와의 상호관계가 매우 높아짐을 의미한다. 따라서 행정의 광역적 고려를 필요로 하고 있으며, 현실적으로 이에 따른 행정수요는 증가하고 있다. 따라서 부산·경남·울산 지역의 발전은 이 지역 지방자치단체들의 상호협력체제의 구축 없이는 사실상 기대하기 어려운 현실이라 하겠다.

) 한표환(1999: 348-349)은 도시간 협력 네트워크의 중요성을 강조하고 있다. 각 도시간 네트워크의 형성은 긍정적인 외부효과나 상승작용을 유발하므로 도시발전을 담보하려면 네트워크 메카니즘이 활발하게 작동되어야 하며, 이를 위하여 지역간 커뮤니케이션과 상호작용이 전제되어야 한다고 주장하였다. Camagni와 Salone 1993)는 협력네트워크를 위계적 네트워크, 보완적 네트워크, 시너지형 네트워크로 나누고 있는데 실제에 있어서는 이 세 가지 종류의 네트워크체제가 혼합되어 있다고 보아야 한다. 부산이라는 대도시의 주변 도시들은 부산에 모두 위계적으로 종속되어 있다고 보기 어렵다. 따라서 향후 이 지역에 형성될 협력 네트워크의 성향은 보완형이나 시너지형 네트워크가 바람직하다고 하겠다.

광역행정업무는 일반적인 행정업무와는 그 성격을 달리한다. 바꾸어 말해, 광역적 처리를 필요로 하는 업무가 각 자치단체에 걸쳐 동시적이고 지속적으로 부과되는 것이 아니다. 한 마디로 공동현안 문제가 등장할 경우에 한해 광역행정 업무가 추진되는 것이다. 그것도 사안에 따라 관련 지자체가 바뀌게 된다. 따라서 지방정부간 관계는 단기적인 접근이 이루어질 가능성이 높다.

이러한 특성에 비추어 볼 때, 지속적이고 포괄적으로 적용될 수 있는 광역행정체제를 구축하는 것은 결코 쉬운 아니다. 더 구체적으로 광역행정이 활성화되지 못하고 있는 이유를 살펴보면 첫째, 중앙정부의 광역행정에 대한 무관심이나 자율적 광역행정체제의 구축에 대한 부정적 인식을 들 수 있다. 이것의 원인은 아직도 해소되지 않고 있는 국가운영의 중앙집권성이다. 지방자치제를 실시한지 10년이 넘었지만 지방자치제가 충분히 정착되지 않았으며, 최근에는 오히려 중앙정부에 의한 통제가 강화되어 □지방자치위기론□까지 제기되고 있는 실정이다(문재우, 1997; 박재욱, 2002). 그야 말로 중앙집권적 체제가 현행대로 계속되는 한 광역행정수요를 해소하기 위하여 자연스럽게 발생하는 자율적 광역행정체제를 수립하고 운영한다는 것은 어려운 일이다.

) 광역행정의 일반적인 방식은 크게 집중, 분산, 이원 형태로 나뉘어지는데, ①집중형태에는 ⓐ통합, ⓑ편입, ⓒ시·군 통합 등이 있고 ②분산형태에는 ⓐ합의·협정, ⓑ기능이양(상위정부 대행), ⓒ협의회 등이 그리고 ③이원형태에는 ⓐ연합체, ⓑ조합, ⓒ특별구, ⓓ공사 등의 방식이 있다.

집중형태는 행정구역 개편을 수반하므로 그 적합성에도 불구하고 실현가능성은 별반 없다고 하겠다. 분산형태 역시 다양한 업무를 총괄적으로 또 즉시에 수행하여야 하는 항만관리에 있어서는 적합한 형태가 아니라 하겠다. 다음으로 이원형태의 방식 각각은 장단점을 지니고 있는데,

□연합체(federation)는 둘 이상의 지방자치단체가 각각의 법인격(관할구역)을 유지하면서 광역사무만을 처리하기 위한 새로운 조직을 구성하는 것으로 계획권과 집행권은 가지나 과세권은 없으며, 업무중복으로 인한 행정낭비와 행정집행에 대한 책임소재의 불명확이 우려되는 방식이다.

ⓑ조합(association of community)은 지방자치단체 사무 중에서 한 개 또는 수 개의 사무를 공동으로 처리하기 위하여 2개 이상의 지방자치단체가 합의에 의한 규약을 만들어 설치하는 법인격을 가진 특별지방자치단체로 행정의 효과성, 자율성, 평등성 확보가 용이하나 사무공백의 가능성이 있다.

ⓒ특별구(special district)는 특별한 광역행정업무를 처리하기 위하여 일반행정구역이나 지방자치구역과는 다른 별도의 구역을 설정하여 이를 관할하는 특별지방자치단체를 구성하는 것으로 계획권, 집행권, 과세권을 가지며, 단일목적 특별구와 다목적 특별구 등이 있다.

ⓓ공사(corporation)는 특별한 목적을 달성하기 위하여 관계법령을 바탕으로 중앙정부와 지방정부가 협의하여 설치하는 공공단체가 되며 공사의 필요한 인원은 직접 채용하게 된다.

둘째, 법·제도의 미비를 들 수 있다. 우선 행정협의회와 사무위탁, 지방자치단체조합 등 현행 지방자치제법상의 가능한 광역행정방식은 중앙정부에 모두 보고나 신고하여야 한다(지방자치제법 141조, 142조, 149조). 조합방식은 중앙정부의 허락을 받아야 한다(지방자치제법 149조). 중앙정부는 모든 방식의 주체들에게 권고, 조정할 수 있고, 자료제출을 요구할 수 있다. 또한 예산이 사용되는 광역행정체제에 대하여서는 더욱 강력한 감독을 할 수 있다. 그리고 행정협의회의 경우 그야말로 □협의회□에 그치고 있어서 합의사항이 이행되지 않고 있다고 하더라도 이를 강제할 방안이 없다. 그러므로 형식적으로 운영될 소지가 많은 것이다.

셋째, 지방자치단체의 공무원자들의 광역행정에 대한 인식부족을 지적할 수 있다. 우선 지방정치인들은 지역이기주의에 입각한 배타적인 성향으로 광역행정에 부정적이거나 무관심할 수 있다. 지방자치단체장이나 지방의원들은 제공할 수 있는 모든 공공서비스나 행정에 대하여 지방정부 단독으로 이루어지기를 바란다. 아울러 혹시 자신이 소속한 자치단체가 주도권은 잃는 광역행정체제는 정치인으로서 실익이 없다고 판단하여 소홀히 취급하거나 부정적으로 인식하게 되는 것이다. 자치단체 공무원의 경우도 광역행정에 대한 인식이 부족하다(이강웅·허철행, 2002). 타 지방정부와 상호작용을 증가시키기보다는 지방정부내부에서 자율적으로 처리하려는 성향이 강하게 작용하고 있는 것으로 보인다.

현재 부산광역시와 경상남도 사이에 부산신항을 물론이고 경제특구의 관리 운영, 경마장의 설치 운영, 국립부산대학교 양산 캠퍼스 조성, 낙동강 수계 관리 등 매우 다양하고 복잡한 공동관리 대상의 문제들이 앞에 놓여 있다. 따라서 첫 사업에 대한 중요성을 아무리 강조해도 지나침이 없다고 하겠다.

Ⅲ. 의사결정요인 평가

1. AHP 계층구조

이 연구의 의사결정의 목표는 부산신항의 여러 문제를 해결하기 위한 최적의 대안을 평가하고 선택하는 것이라고 볼 수 있다. 이 연구에서 사용하는 AHP 방법은 의사결정을 내릴 때 계량화가 어려운 □感□, □直感□, □feeling□에 의한 부분이 많은 점을 충분히 인식한 다음 그런 상황 속에서도 최대공약수적인 판단을 그 속에서 이끌어 내려는 수법이다. 이러한 AHP는 의사결정자의 판단에 기반 하여 의사결정문제를 표현하고 대안에 대한 선호도(priority)를 개발하기 위하여 계층 혹은 네크워크 구조를 사용하는 다기준 의사결정모델(multi-criteria decision model)이며, 공통의 목적(common goal) 혹은 기준(criteria)에 대하여 대상(objects)들을 짝(pair)을 지워서 비교함으로써 의사결정문제를 해결한다(Saaty, 1977 and 1980).

우선 본 연구를 위한 계층구조는 그림 1과 같으며, 이 계층구조를 이용하여 각 단계에서의 요인들은 다음 상위단계(higher level)의 모든 요인들에 의하여 평가된다.

<그림 1> 대안평가를 위한 AHP 계층구조
목표						부산신항 관리방안
기준		항만 자치				항만 효율				도시 발전				항만개발
대안		개별 PA				공동 PA				부산 PA				해양 수산부

AHP 분석을 위한 계층구조를 구축하기 위하여 부산신항의 발전방안을 선정하기 위한 고려요소에는 어떤 것이 있는지를 문헌연구와 직접면접법을 통해서 4가지로 선정하였다. 고려요소의 정의는 다음과 같다.

① 항만운영: 수익성 있는 항만과 상업화 항만을 지향하기 위하여 항만의 운영은 사회간접자본의 인식보다는 생산성 위주의 경제적 욕구를 충족시켜야 함

② 항만개발: 항만의 효율적 운영과 아울러 항만의 개발을 통해서 선박기술의 발달로 인한 대형화 선박을 유치하기 위하여 적정규모의 항만을 개발하고 계획하여야 함

③ 도시발전: 도시의 일부분을 차지하고 있는 항만은 도시의 성장과 함께 발전하여야 하며, 항만의 발전을 통해 도시를 풍요롭게 하고, 도시의 활력을 찾는 요소가 되어야 함

④ 항만자치: 항만공사는 도시·지역·주민을 기반으로 하는 항만의 관리운영주체이므로, 지역경제나 사회에 기여할 수 있도록 자치권의 확립과 재정적인 독립, 항만 지역 및 항만을 관리·운영할 수 있는 권한은 필수적인 요소임

다음으로 기준에 의해 대안을 짝비교하기 위해서, 각 지방자치단체가 추진 할 수 있는 부산신항의 관리방안은 4가지가 예상된다.

① 공동 PA(부산·경남이 공동참여하는 부산신항PA 설립): 부산신항을 특정한 구역으로 설정하고 1개의 PA를 설립하고 운영에는 부산시와 경상남도가 공동으로 참여하는 형태

② 부산 PA(부산 PA가 부산신항까지 관리하는 형태): 부산 PA의 관할항만을 부산신항까지로 하고 경상남도에서는 PA를 설립하지 못하는 형태로 경상남도는 항만관리에 참여하지 못하거나 제약됨

③ 개별 PA(부산신항에 부산 PA와 경남PA를 각각 설치): 부산신항의 행정구역상에 부산시와 경상남도가 각각의 행정구역을 관리하는 PA를 설립하여 운영하는 형태

④ 해양수산부(기존의 중앙정부가 부산신항을 관리): 부산신항에는 부산시와 경상남도가 PA를 설치하지 않고 해양수산부에서 관리하게 하는 형태

한편, AHP에서는 짝비교를 위한 대상들의 독립성이 높게 요구되는데 이 연구에서 사용한 기준항목은 요소들간에 완전한 독립성이 보장되지 않는다. 이러한 문제는 크리스프집합(crisp sets)과 다르게 인간의 사고나 주관에 내재하는 모호성을 비교적 왜곡시키지 않고 표현할 수 있는 퍼지집합(Fuzzy sets)을 요구하게 된다(Zadeh, 1965). 결국 퍼지집합을 이용한 AHP는 인간사고의 퍼지성(fuzziness)을 정량적으로 다루어 정보의 손실을 줄여 보다 좋은 결론을 유도할 수 있다(高萩榮一郞, 1997). 따라서 요소들간에 완전한 독립보다 상호작용이 발생하는 경우에는 AHP를 확장한 HFI의 사용이 장려되고 있다(杉山孝夫·椎塚久雄, 1993).

일반적으로 AHP에서는 의사결정집단으로 전문가집단을 중심으로 하는데, 본 연구에서는 연구목적에 의하여 실제 항만의 문제를 깊이 인식하고 있는 도시계획, 교통계획, 항만전문가 및 실무경력자 등 5명의 의사결정자들이 2003년 3월 8일에서 15일까지 집단회의(group meeting)를 개최하였다(<표 3>참조). 즉, 보다 다양하고 많은 수의 항만관리와 무관한 의사결정자들 보다는 항만관리의 경험자나 지방자치단체의 행정경험자, 그리고 해운관련전문가 등의 전문가가 우수할 것이라고 판단하였기 때문이다.

<표 3> 회의참여자 특성
소속 및 직책	학위	비고
국립대학교 교수	법학박사(해사법학)	컨테이너부두공단 실무경력자
사립대학교 교수	경영학박사(해운경영)	PA학위논문 작성자
해양수산부 공무원	경영학박사(해운경영)	항만물류 실무가
부산시의회 연구위원	경영학박사(해운경영)	선박운항 경험자
부산발전연구원 연구위원	공학박사(도시공학)	교통공학 전문가

2. 분석방법론

의사결정집단에 합의된 계층구조를 이용하여 의사결정에 참여한 전문가 그룹을 대상으로 각 요인들에 대한 배정값을 할당하도록 하였다. 배정값을 할당함에 있어서는 집단의 합의를 도출하였는데, 평가의 척도는 <표 4>와 같은 9점 척도를 사용하였다. 9점 척도외에 다른 척도를 사용하는 것도 가능하지만, Harker(1987), Harker and Vargas(1987), Saaty(1987)에 의해 수행된 광범위한 실질적 연구에서 9점 척도가 사용하기에 아주 효율적이다는 것을 제시하고 있다.

<표 4> 배정값의 크기
수 치	정의
1	동등하게 중요하거나 선호되는 경우(equal)
3	약간 더 중요하거나 선호되는 경우(moderate)
5	강하게 더 중요하거나 선호되는 경우(strong)
7	아주 강하게 더 중요하거나 선호되는 경우(very strong)
9	극도로 더 중요하거나 선호되는 경우(extreme)
2,4,6,8	전후 두값 사이의 절충하기 위한 조정 값(compromise)

이 연구에서는 의사결정자들이 대안을 평가함에 있어서 고려해야 할 요인과 선호하는 대안을 합의를 통하여 도출하고, 의사결정 기준의 평가요인을 짝비교(Paired comparison)를 통해 배정값을 부여하였다.

기준의 평가요인은 완전히 상호독립적이지 않기 때문에 퍼지AHP를 이용하였다. 이 연구에서는 高萩榮一郞(2000)이 제안한 퍼지측도-Choquet적분치를 이용한 AHP를 사용하였는데, 짝비교에 사용한 상호작용지표로서 □를 투입하였다. 일반적으로 □의 값이 1에 가까우면 가까울수록 최대치에 의한 평가가 되고, 0에 근접하면 근접할수록 최소치에 의한 평가가 되는데, 0.5는 통상의 加重平均이 된다(<표 5>참조).

이 연구에서는 평가요인간의 균형을 중시하고 상승효과가 있을 것으로 기대되는 경우에는 실무적인 값인 □=0.2를 사용하였다(高萩榮一郞, 2000).

<표 5> 상호작용지표 □의 정의
□	□ < 0.5	0.5 < □
퍼지측도	優加法的	劣加法的
일반적 호칭	보완적, 상승효과	대체적, 상쇄효과
평가의 경우	균형중시 소극적, 신중한 비관적, 보수적 확실성중시	개성중시 적극적, 대담한 낙관적, 모험적 가능성중시
극단의 경우	AND, MIN	OR, MAX

부산신항의 항만관리방안 대안의 평가에 관한 의사결정과정에 일관성이 있는가를 조사하기 위해서는 일관성 비율(Consistency Ratio; CR)을 이용한다. 일관성 비율의 계산과정은 다음과 같다.

CR = CI / RI

이때, CI = (□max - n) / (n-1)

□max = (행렬고유근의 합) / n

일관성비율(CR)을 구하기 위하여 일관성지수(Consistency Index; CI)와 무작위지수(Random Index; RI)를 이용한다. RI값은 비교해야 될 요인들의 갯수에 대한 함수로써, <표 6>에 제시되어 있다.

<표 6> 무작위지수 값
n	1	2	3	4	5	6	7	8	9
R.I	0.00	0.00	0.58	0.90	1.12	1.24	1.32	1.41	1.45

계산결과 CR값이 0.1이내이면 짝비교는 합리적인(reasonable) 일관성을 갖는 것으로 판단하고, 0.2이내일 경우에는 용납할 수 있으나(tolerable), 그 이상이면 일관성이 부족한 것으로 판단한다. 만약에 의사결정자가 짝비교를 할 때 완벽하게 일관성을 유지한다면, □max = N이며 그 결과 CI = 0이 된다. 하지만 의사결정자가 짝비교에서 일관성이 없다면 □max > N이 된다.

Ⅳ. 부산신항의 관리방안

1. 이상적인 형태의 관리방안

공공성 위주의 획일적인 항만관리정책에서 벗어나 신속한 의사결정으로 국제경쟁력을 강화하고 민간경영기법 도입을 통한 상업적인 항만관리체계를 도입하며, 국제환경변화에 민감하게 대응할 수 있는 항만수요자 중심의 서비스체계를 갖출 뿐만 아니라 도시와 항만의 상호보충적 발전을 위한 이상적인 형태의 부산신항 관리방안을 우선적으로 고려하였다.

<표 7>에서 의사결정 기준의 평가요인의 선호도는 도시발전>항만개발>항만자치>항만효율 순서로 나타났다. 일관성비율은 0.13으로서 평가요인들간의 짝비교에서 배정값을 할당하는 의사결정과정에서 일관성을 유지하고 있다.

<표 7> 평가요인의 선호도(사례 1)
	항만자치	항만효율	항만개발	도시발전	선호도
항만자치	1	7	1/2	1/7	0.15344
항만효율	1/7	1	1/5	1/8	0.04479
항만개발	2	5	1	1/4	0.19386
도시발전	7	8	4	1	0.60792
□max 4.36165		C. I. 0.12055		C. R. 0.13394

최적의 부산신항 관리방안의 대안을 결정하기 위한 기준(항만자치, 항만효율, 항만개발, 도시발전)의 측면에서 각 대안을 <표 8>과 같이 평가하였다. 기준에 따른 대안의 일관성비율을 살펴보면 0.04에서 0.16으로 비교적 수용가능한 수준으로 전반적인 의사결정에 일관성이 있다고 볼 수 있다.

상호작용의 지표를 결정하기 위해 □=0.2를 사용하고 입력數 기준으로 퍼지測度를 同定(identify)한 결과는 <표 9>와 같다. 최종적으로 <표 10>과 같이 대안의 평가요인 측면에서 각 대안을 평가하고 계산된 선호도 벡터들의 값들을 해당하는 기준들의 선호도를 이용하여 Choquet 적분치를 구하였다. 이 Choquet 적분치가 총선호도에 해당한다.

□=0.2일 때 총선호도를 보면 개별PA>해양수산부>부산PA>공동PA의 순서로 선호되는 것으로 나타났다. 그러나 상호작용의 지표로서 사용한 □의 변화에 따라 퍼지측도값의 변화를 살펴본 민감도 분석(Sensitivity Analysis)결과 평가요인간의 상승효과를 기대하는 수준에서는 개별PA>해양수산부>부산PA>공동PA의 순서였으나 □=0.3을 기준으로 상쇄효과의 영향을 고려하면 개별PA>부산PA>해양수산부>공동PA의 순서로 바뀌는 것을 알 수 있다. 그러나 이 연구에서는 사용된 평가요인은 보수적 평가가 기대되므로 퍼지척도는 優加法的으로 □ < 0.5가 타당하다.

<표 8> 기준에 의한 대안의 선호도(사례 1)
항만자치		공동PA	해양부	개별PA	부산PA	선호도
	공동PA	1	1/9	1/3	1/4	0.05102
	해양부	9	1	6	7	0.67752
	개별PA	3	1/6	1	1	0.13047
	부산PA	4	1/7	1	1	0.14099
	□max 4.12180		C. I. 0.04060		C. R. 0.04511
항만효율		공동PA	해양부	개별PA	부산PA	선호도
	공동PA	1	1/8	1/5	1/4	0.05052
	해양부	8	1	4	1	0.45064
	개별PA	5	1/4	1	2	0.25727
	부산PA	4	1	1/2	1	0.24157
	□max 4.39439		C. I. 0.13146		C. R. 0.14607
항만개발		공동PA	해양부	개별PA	부산PA	선호도
	공동PA	1	1	1/8	1/9	0.06845
	해양부	1	1	1/4	1/2	0.10300
	개별PA	8	4	1	5	0.57807
	부산PA	9	2	1/5	1	0.25048
	□max 4.45514		C. I. 0.15171		C. R. 0.16857
도시발전		공동PA	해양부	개별PA	부산PA	선호도
	공동PA	1	1	1/5	1/5	0.11376
	해양부	1	1	1	1	0.23545
	개별PA	5	1	1	2	0.37831
	부산PA	5	1	1/2	1	0.27249
	□max 4.41830		C. I. 0.13943		C. R. 0.15493

<표 9> 퍼지 측정값(사례 1)
집합	퍼지측도값
{}	0
{항만자치}	0.0353490
{항만효율}	0.0088149
{항만자치,항만효율}	0.0488379
{항만개발}	0.0474469
{항만자치,항만개발}	0.1079540
{항만효율,항만개발}	0.0625353
{항만자치,항만효율,항만개발}	0.1310430
{도시발전}	0.2930080
{항만자치,도시발전}	0.4837210
{항만효율,도시발전}	0.3405650
{항만자치,항만효율,도시발전}	0.5564940
{항만개발,도시발전}	0.5489900
{항만자치,항만개발,도시발전}	0.8754330
{항만효율,항만개발,도시발전}	0.6303940
{항만자치,항만효율,항만개발,도시발전}	1
퍼지측도의 同定방법: 입력數 기준

<표 10> 대안의 선호도(사례 1)
	항만자치	항만효율	항만개발	도시발전	Choquet 적분치
공동PA	0.00783	0.00226	0.01327	0.06915	0.026496
해양부	0.10396	0.02018	0.01997	0.14313	0.072090
개별PA	0.02002	0.01152	0.11206	0.22998	0.104042
부산PA	0.02163	0.01082	0.04856	0.16565	0.069376

<그림 2> 민감도 분석(사례 1)

이 분석결과에 의한 사례는 미국의 Los Angeles항과 Long Beach항을 들 수 있을 것이다. 이들 항만은 동일한 灣(San Pedro Bay)에 위치하고 있음에도 불구하고 2개의 도시에서 각각 따로 항만을 관리하고 있는데 오늘날 미국 서부 최대의 항만으로 자리잡고 있다(전국경제인연합회, 1997). 또한 이들 항만은 미국 수입화물의 ¼을 처리하여 미국내 1, 2위의 지위를 가지고 있고, 총물동량은 홍콩, 싱가포르에 이어 3위에 해당하며 지방자치단체가 상호협력하고 있으며 1997년부터는 미국내 최대 공공 인프라 프로젝트의 하나인 Alameda Corridor 프로젝트를 통해 미국 최초의 통합철도망을 구축하고 항만의 경쟁력을 유지하고 경제성장을 유발하며 고용을 창출함으로써 지역경제를 부흥시킬 것으로 기대되고 있다.

따라서 이 분석결과와 Los Angeles항과 Long Beach항의 사례에서와 같이 양 지방자치단체가 도시발전을 별도로 추구하더라도 항만자치권은 침해받지 않고, 항만개발과 항만운영에는 어려움이 없는 형태로 항만이 운영된다면 부산PA와 경상남도PA가 부산신항만에 각각 운영되는 것이 가장 이상적인 형태라고 판단된다.

2. 현실적인 형태의 관리방안

부산신항의 가장 이상적인 관리방안인 부산PA와 경상남도PA의 개별설립에도 불구하고 현실적으로는 많은 제약을 가지고 있는 것이 사실이다. 부산광역시의 경우 항만공사가 출범되면 기존 부산항을 운영관리하다가 부산신항이 준공될 경우 부산신항도 통합관리한다는 방침을 정해 놓고 있고 경상남도는 부신신항 관리를 위해선 별도의 항만공사가 설립돼야 한다고 주장하고 있으므로 결국 정치적인 고려로 양 지방자치단체가 공동으로 참여하는 항만공사가 출범될 소지를 안고 있다.

현실적으로 부산항의 위치를 부산시 및 경상남도 진해시로 규정하고 있을 뿐만 아니라 부산항계가 □광안리 해수욕장 남측끝단-진해시 명동신명 남단□까지로 되어 있어 부산신항이 부산항계내에 포함된다(해양수산부, 2001). 따라서 동일한 항계내에 2개의 항만공사가 단일한 항만을 관리하기는 어렵다.

뿐만 아니라 정부가 추진중인 부산신항을 중심으로 한 □부산·경남권 경제자유구역□은 인천이나 광양권과는 달리 관리행정기구를 부산시와 경남도가 공동으로 설치, 운영해야 하므로 양자치단체의 갈등이 적지 않을 것으로 우려된다(부산일보, 2003). 이렇다고 본다면 부산신항의 관리운영은 경제자유구역의 실현을 위해 현실적인 운영방안을 강구하지 않으면 안될 상황에 처해 있다.

이와 같은 현실적인 상황을 고려한 의사결정 기준의 평가요인의 선호도는 <표 11>과 같이 항만자치 > 도시발전 > 항만개발 > 항만효율 순서로 나타났다. 이것은 도시발전을 가장 선호하는 <표 4>의 결과와는 다른 것이고 일관성비율은 0.04로서 더욱 정밀한 일관성을 보이고 있다.

<표 12>의 최적의 부산신항 관리방안의 대안을 결정하기 위한 기준(항만자치, 항만효율, 항만개발, 도시발전)의 측면에서 각 대안을 평가하면, 일관성비율은 0.02에서 0.19로 비교적 수용가능하다.

<표 11> 평가요인의 선호도(사례 2)
	항만자치	항만효율	항만개발	도시발전	선호도
항만자치	1	7	6	3	0.572151
항만효율	1/7	1	1/3	1/5	0.056458
항만개발	1/6	3	1	1/3	0.114813
도시발전	1/3	5	3	1	0.256577
□max 4.12781		C. I. 0.042603		C. R. 0.047337

<표 12> 기준에 의한 대안의 선호도(사례 2)
항만자치		공동PA	해양부	개별PA	부산PA	선호도
	공동PA	1	3	7	4	0.529603
	해양부	1/3	1	7	3	0.291349
	개별PA	1/7	1/7	1	1/3	0.052557
	부산PA	1/4	1/3	3	1	0.126491
	□max 4.141562		C. I. 0.047187		C. R. 0.05243
항만효율		공동PA	해양부	개별PA	부산PA	선호도
	공동PA	1	3	2	3	0.428707
	해양부	1/3	1	1/3	1	0.129744
	개별PA	1/2	3	1	1/3	0.206541
	부산PA	1/3	1	3	1	0.235008
	□max 4.514444		C. I. 0.171481		C. R. 0.190535
항만개발		공동PA	해양부	개별PA	부산PA	선호도
	공동PA	1	4	1/3	1	0.21606
	해양부	1/4	1	1/5	1/3	0.073546
	개별PA	3	5	1	3	0.513565
	부산PA	1	3	1/3	1	0.196829
	□max 4.076084		C. I. 0.025361		C. R. 0.028179

<표 12> 기준에 의한 대안의 선호도(사례 2) <계속>
도시발전		공동PA	해양부	개별PA	부산PA	선호도
	공동PA	1	3	1/2	2	0.283166
	해양부	1/3	1	1/3	1/2	0.107209
	개별PA	2	3	1	3	0.444537
	부산PA	1/2	2	1/3	1	0.165087
	□max 4.071224		C. I. 0.023741		C. R. 0.026379

퍼지測度를 同定(identify)한 결과는 <표 13>과 같으며 최종적인 총선호도인 Choquet 적분치는 □=0.2 수준에서 <표 14>와 같이 공동PA > 해양수산부 > 부산PA > 개별PA의 순서로 나타났다. 현실적인 상황에서는 부산시와 경상남도가 공동으로 항만공사를 운영하는 것이 가장 선호된다는 것을 의미한다.

민감도 분석을 통해 □의 변화에 따른 퍼지척도값의 변화를 보여주는 Fig. 4를 보면 □=0.6을 기준으로 공동PA > 해양수산부 > 개별PA > 부산PA의 순서로 변경되어 나타난다.

<표 13> 퍼지 측정값(사례 2)
집합	퍼지측도값
{}	0
{항만자치}	0.2590560
{항만효율}	0.0112968
{항만자치,항만효율}	0.3142500
{항만개발}	0.0249886
{항만자치,항만개발}	0.3811460
{항만효율,항만개발}	0.0405198
{항만자치,항만효율,항만개발}	0.4570290
{도시발전}	0.0691204
{항만자치,도시발전}	0.5967670
{항만효율,도시발전}	0.0921298
{항만자치,항만효율,도시발전}	0.7091870
{항만개발,도시발전}	0.1200170
{항만자치,항만개발,도시발전}	0.8454420
{항만효율,항만개발,도시발전}	0.1516510
{항만자치,항만효율,항만개발,도시발전}	1
퍼지측도의 同定방법: 입력數 기준

<표 14> 대안의 선호도(사례 2)
	항만자치	항만효율	항만개발	도시발전	Choquet 적분치
공동PA	0.3021	0.0258	0.0242	0.0728	0.112784
해양부	0.1653	0.0078	0.0077	0.0286	0.055597
개별PA	0.0285	0.0126	0.0561	0.1144	0.033385
부산PA	0.0741	0.0144	0.0220	0.0442	0.041819

<그림 3> 민감도 분석(사례 2)

이 분석결과는 우리나라와 유사한 행정체계를 가진 일본의 경우 名古屋港管理組合은 名古屋市와 愛知縣의 공동운영 형태를 가지고 있는 사례에서 발견된다. 또한 미국의 Port Authority of New York & New Jersey 역시 New York州와 New Jersey州의 공동관리 형태를 취하고 있다(전국경제인연합회, 1997). 따라서 여러 가지 현실을 고려한다면 신항만의 운영형태는 정치적 고려까지 포함하여 부산시와 경상남도가 공동으로 참여하는 형태로 진행될 것으로 보여진다.

Ⅴ. 결  론

항만의 개발과 관리분야에서 중앙정부 주도로 이루어졌던 국영제 중심의 항만행정체계를 민간기업, 지역주민, 지방자치단체를 균형 있게 참여시키는 형태로 전환하고, 재정적으로 자립형태인 독립채산제로 항만을 운영해야 한다는 논리에 따라 항만자치공사가 출범할 예정이다. 그러나 부산신항의 관리운영제도에 대한 검토는 복잡하고 애매한 요소로 이루어지고 요소간 관계도 복잡하게 얽혀있어 적절한 항만 관리운영방식을 명확하게 제시하거나 평가하는 일이란 매우 어렵다.

본 연구에서는 이와 같이 복잡하고 애매하게 얽힌 요소간의 관계를 고려하여 향후 부산신항은 어떤 형태의 항만운영이 바람직할 것인가를 AHP 분석을 통해 정량적으로 분석, 평가하였다. 따라서 부산신항의 관리를 위한 이상적인 형태와 현실적인 형태로 구분하여 퍼지AHP 분석을 실시하였다. 이상적인 부산신항의 관리에서는 □개별PA>해양수산부>부산PA>공동PA□의 대안으로 선호되었고, 현실적인 고려요인을 따른다면 □공동PA>해양수산부>부산PA>개별PA□으로 선호되었다.

즉, 최적의 대안이 이상적인 상황에서는 부산시와 경상남도가 각각의 항만공사를 설립하여 도시발전을 추구하는 형태가 선호되었지만, 현실적인 문제를 고려하기 위해서는 부산시와 경상남도가 공동으로 참여하는 항만공사의 설립방안이 선호되었다. 따라서 두 결과가 다르게 나타났으므로 최적의 단일한 의사결정 결과를 도출하여 최선의 부산신항 관리방안을 선정하여야 한다.

여기서 부산신항의 공간구조상의 위치를 고려할 때, 부산광역시와 경상남도의 공동적 관리 대상이 되리라는 것은 어느 정도 예견되는 일이다. 소위 광역행정의 대상이 되는 만큼, 이제 이에 걸 맞는 구체적인 관리방식을 모색하여야 한다. 다시 말해서 부산신항이 갖는 목표와 이를 달성하기 위한 최적의 수단으로서 공동관리 방식이 이론적으로 또 현실적으로 타당한 것으로 받아들여지고 있는 것이다.

현재 부산항만공사의 출범은 2004년 1월 1일로 계획되어 있다. 따라서 해양수산부가 중심이 된 항만공사 설립기획단이 항만공사 설립을 위한 준비작업을 본격화하고 있으나 2003년 4월 부산항만공사의 항만위원회 위원 정수를 11명으로 하기로 해양수산부와 부산광역시가 합의하고 정부, 부산시, 항만이용자의 항만위원 추천권 배분비율을 4:4:3으로 결정하였다. 그러나 경상남도가 위원회 추천권 지분 배분에 참여함에 따라 항만위원회 위원 정수를 15명으로 하기로 하고 추가로 늘어나는 4명은 정부 2명, 경상남도 추천인사 2명으로 배정하였다. 경상남도의 추천인사는 경상남도 1명, 경남도가 추천하는 항만이용자 1명으로 하기로 하였다. 그러나 항만공사가 2004년 초 출범할 때는 11명의 위원으로 항만위원으로 운영하고 신항만의 부두시설을 관리·운영하게 될 때에는 15명으로 하기로 하였다.

그러나 지방자치단체장이 추천하는 자의 부산항만공사 항만위원회 참여 보장은 법률이 아닌 항만공사법 시행령에 반영키로 하고 있고 경상남도의 참여 시기는 해양수산부령으로 정하기로 한 만큼, 앞으로 시행령과 해양수산부령 제정 과정에서 많은 협의와 검토가 이루어져야 할 것이다.

부산신항의 관리문제는 항만에만 국한되는 것이 아니다. 배후에 들어서게 될 경제자유구역까지 고려한다면 포괄적인 지역개발의 문제로서 지방자치단체의 모든 역량이 집결되어야 할 사안이다. 따라서 항만운영에 관한 노하우나 경험이 부족한 지방자치단체의 현실에서, 더구나 이해관계가 다른 두 지방자치단체의 항만관리는 더욱 심도 있게 연구될 필요가 있다. 즉 지방화 시대의 항만관리라는 영역과 광역행정이라는 문제가 동시에 어우러지는 분야로서의 검토 대상이라 하겠다.

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李康雄 : 부산대학교에서 행정학 박사학위(논문: 행정정보공개제도의 기준설정에 관한 연구)를 취득하고 현재 동의대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 인사행정론과 환경행정론을 강의하고 있으며, □환경행정의 이론과 실제□(공역서, 1995),□현대행정의 이론과 현실□(공저, 2003) 등의 저서와 □광역쓰레기매립장의 설치·운영에 관한 비교연구□(1995), □지방정부의 행정이념 지향성□(1999), □공무원의 노동기본권 보장이 행정발전에 미치는 영향"(2001), □동남권(부산·경남·울산) 광역행정체제의 구축방향□(2002), □행정PR에 있어서 언론의 역할□(2003) 등의 논문을 발표하였다. <E-mail: kulee@dongeui.ac.kr>

金星國 : 한국해양대학교에서 경영학 박사학위(논문: 국제운송물류서비스의 지각된 서비스 품질이 고객반응에 미치는 영향에 관한 실증연구)를 취득하고 영국 에딘버러대학교와 일본 와세다대학교에서 박사후 과정을 거쳐 현재 부산광역시의회 정책연구실 연구위원으로 재직하고 있다. 해운항만정책과 도시교통물류정책을 연구하고 있으며 □디지털 경제시대를 대비한 운송산업의 대응방안에 관한 연구□(학술진흥재단과제, 2000)와 □부산항관세자유지역활성화에 관한 연구□(2002), □한반도철도(TKR)건설에 대비한 기초적 연구□(2002) 등의 논문을 발표하였다. <E-mail: benedicto@bs21.net/논문접수일:2003.7.9/심사완료일:2003.8.13>