시도 의회와 시군구 의회의 관계

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을) : 7∼22

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

A Study on the Relations between County Council and District Councils in Korea

강 재 호(부산대학교 행정학과 교수)

본고는 시도 의회와 시군구 의회의 관계를 제도와 실제의 양면에서 고찰하는 것이다. 먼저 시도 위임사무의 행정사무감사를 둘러싼 상호 경합관계와 시도 조례와 시군구 조례의 한정적 상하관계에 관하여 이를 제도적으로 고찰한 다음, 앞으로 더욱 활성화될 것으로 예견되는 정당정치에 따른 정치적 협력·대항관계에 관해 살펴본다.

경합관계와 상하관계를 지양하고 각기 역할을 분담하는 가운데 서로 특히 협력관계를 증진하기 위해서는 궁극적으로는 시도와 시군구에 그 권한에 따른 사무를 중복되지 않게 배분하며 아울러 위임사무제도를 철폐 또는 크게 감축하는 것이 필요하다. 그리고 특히 시군구 의원(후보)에 대한 정당의 표방이 해금됨에 따라 지방의원 상호간의 정치적 관계는 앞으로 더욱 긴밀해져 지방의회 상호간에도 이러한 의존과 협력의 관계는 증대될 것이다.

주제어: 시도의회, 시군구의회, 세계지방자치헌장, 보완성의 원리, 통제조례

Ⅰ. 서  론

지방분권은 원래 중세 이래의 지역적 또는 직능적 할거체제를 무력으로 타파하고 일원적인 정치질서를 확립한 서구의 절대왕정체제가 시민혁명을 거쳐 근대국가로 이행한 후에 맞이한 정치사회적 중요 과제의 하나였다. 이들 근대국가에서는 이전의 절대왕정체제에 의해 고양되어 확립된 국가 및 국민으로서의 일체성을 민주주의와 법치주의라는 새로운 정치이념의 도입을 통해 조성하려고 하였는데, 지방분권은 이러한 정치사회적 변혁과정에서 자연스레 저변으로 확대되어 나타난 지역판 민주주의의 발로가 불러일으킨 새로운 과제였다. 이에 이들 국가에서는 주권의 절대성을 유지하면서 종전의 지나친 중앙집권체제를 완화하여 각지, 특히 도시의 정치적 수요에 따른 자치를 인정하고 도시 등에 법인격을 부여해 그 자치를 제도화하게 되었다. 이러한 근대적 의미의 지방자치제도에서 자치단체의 자치는 주로 중앙정부와 자치단체의 관계(central-local government relations) 속에서 상대적으로 성장해 왔다.

그런데 특히 산업혁명을 거치면서 예전에 없던 외부(불)경제효과가 사회에 널리 나타나 그 대응이 요구되자 국가는 이에 적극적으로 개입하게 되었다. 이와 더불어 새로운 계급세력으로 등장한 노동자 등의 정치적 요구에 따라 종전의 차등·제한선거제도가 점점 완화·철폐되고 이들에게도 한결같이 (피)선거권이 부여되어 정치는 일반 대중을 상대하기에 이르렀다. 이로써 서구 각국의 정당들은 새로운 유권자들인 이들의 사회경제적 요구에 응하지 않을 수 없게 되어 그 정책강령 속에 각종의 national minimums를 앞다투어 담게 되었다. 주로 산업혁명을 계기로 하여 서구 각국에 나타난 이러한 직능국가, 대중민주주의, 복지국가 현상은 중앙정부에 대해서는 물론이고 자치단체에 대해서도 그 역할의 확충을 크게 요청하는 것이었다(西尾勝, 2001: 68; 강재호, 2002b: 63).

시도 의회와 시군구 의회의 관계

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을)

이런 과정에서 각지에 널리 자치단체가 설치되며 이와 기존의 자치단체를 광역적으로 아우르는 새로운 자치단체가 출현하여, 국가와 자치단체 사이뿐만 아니라 자치단체 상호간에도 서로 역할을 분담하게 되었다. 예컨대 당시 이와 같은 현상을 선도하고 있던 영국은 1888년 지방자치법을 제정하여 기존의 자치도시 등을 광역적으로 포괄하는 county 단위에도 council을 설치하고, 나아가 1933년 지방자치법을 통해서는 대부분의 지역에 기초 council과 광역 council을 함께 설치함으로써 이를 2층제로 정비하였다(吉田雅彦: 18-20). 특히 당시부터 최근에 이르기까지 자치단체의 모든 권한을 일률적으로 이들 council에 부여해 온 영국에서는 기초 자치단체와 광역 자치단체의 관계는 곧 기초 자치단체 의회와 광역 자치단체 의회의 관계였다.

) 하지만 1997년 이후 노동당 정권에 의해 추진되어 2000년 지방자치법 제11조 등에 결실을 맺은 규정에 따라 잉글랜드 및 웨일즈의 자치단체는 다음의 네 유형 중에서 하나를 골라 그 집행기관을 구성하게 되었다. 그리고 이 가운데 주민이 직접 선출하는 장을 중심으로 하는 집행기관의 도입은 주민투표를 통해 선택하도록 하였다(Local Government Act 2000).

① 주민이 직접 선출하는 장과 이 장이 의원 중에서 지명하는 자들로 구성하는 내각(a mayor and cabinet executive), ② 의회에서 선출하는 리더와 이 리더(또는 의회)가 지명하는 자들로 구성하는 내각(a leader and cabinet executive), ③ 주민이 직접 선출하는 장과 의회에서 지명하는 매니저(a mayor and council manager executive), 그리고 소규모 자치단체 등에 인정되는 ④ 국무장관이 부령에서 규정하는 유형.

그런데 2002년 12월 현재, 잉글랜드 및 웨일즈 지방에서 주민이 직접 장을 선출하고 있는 곳은 2000년 별도의 GLA법에 의해 창설된 GLA와 11개 자치단체에 머물고 있는 실정이다(自治體國際化協會, 2003: 2-5).

광역 자치단체가 설치되어 자치단체가 크게 광역 자치단체와 기초 자치단체로 재편되기에 이르렀는데, 이를 전후하여 종전의 중앙정부와 자치단체의 관계로써는 포착하기 어려운 측면이 나타났다. 우선 자치단체는 특정 공공서비스의 생산 등을 통해 가치를 권위적으로 배분하는 권능을 신장하여 자기통치(self-government)를 강화하고 정부화해 가는 경향을 띠었다. 그리고 이동성의 발달로 인해 주민의 생활권 등은 자치단체의 관할구역을 넘나들게 되어 자치단체 상호간에 새로운 관계가 모색되었는데 이는 산업사회화와 더불어 점점 긴밀해졌다. 이러한 관계는 동종의 자치단체 상호간에 한정되지 않고 기초 자치단체와 광역 자치단체 사이에도 요청되었다. 종전의 중앙정부와 자치단체의 관계를 비롯하여 이들 정부간의 정치, 행정, 재정적인 여러 상호관계를 아우르는 용어가 미국에서 20세기 전반부터 쓰이기 시작해 이후 각국으로 유포된 정부간관계(intergovernmental relations)이다.

) □정부간관계□라는 개념의 유래와 함의 등에 관해서는 西尾勝(1990: 393-202)을 참조하기 바람.

본고는 정부간관계에 관한 일반적인 이해에 비추어, 이를 구성하고 있는 하위 관계의 하나인 광역 자치단체와 기초 자치단체의 관계 중에서도 특히 광역 의회와 기초 의회의 관계에 관해 우리의 법제와 실제를 중심으로 고찰하는 것이다. 이 분야에 관한 그 동안의 연구가 주로 정부간관계 또는 지방정부간관계 일반에 집중되어 왔는데(이병렬·박기관: 23-41), 앞으로는 이를 보다 충실한 내용으로 가다듬기 위해서라도 이를 구성하고 있는 여러 하위관계에 관한 충실한 연구가 반드시 필요하다고 생각된다.

Ⅱ. 정부간관계에 관한 이론

1. 복지국가와 상호의존관계

1) 정부간관계의 유형

광역 자치단체와 기초 자치단체의 관계 일반에 관한 이해는 이를 포괄하는 정부간관계에 관한 그 동안의 이론적 또는 경험적 연구에서 간접적으로 얻을 수 있다. J.A.G.Griffith, D.C.Nice, D.S.Wright 등에 의한 기존의 연구를 종합하면 정부간관계의 유형은 크게는 다음과 같은 세 가지로 나눌 수 있다. 포괄종속형, 분리독립형, 상호의존형이 그것인데 이들 각각의 내용을 이해하기 쉽게 그림으로 나타내면 아래의 〈그림 1〉과 같다(최창호: 774-775; 한국지방행정연구원: 12-20).

포괄종속형의 관계는 예전에 프랑스나 독일 등 유럽 대륙의 각국에서 볼 수 있었던 것으로 일본이나 한국의 지방자치제도는 여기서 그 원형을 구하고 있었다. 이들 나라에서는 중앙정부가 자치단체에 대해 얼마간의 자치권을 인정하면서도 그 운용에 관해서는 내무부 등을 통해 엄격하고 후견적인 행정적인 통제를 가하고 있었다. 그리고 기초 자치단체에 대한 감독은 주로 광역 자치단체의 집정기관을 겸하고 있던 관선 지사를 통해 이루어지고 있었다.

이에 대해 분리독립형의 관계는 영미 등 앵글로색슨 국가에서 전형적으로 볼 수 있었던 유형인데, 중앙정부는 자치단체가 행사할 수 있는 권한과 이에 따른 사무를 매우 제한적으로 열거하는 방식을 취하고 있었다. 중앙정부와 자치단체 사이뿐만 아니라 광역 자치단체와 기초 자치단체 사이에도 각자의 사무와 권한을 명확히 구분하여 각기 역할을 서로 분담하려고 했던 것이다(西尾勝, 2001: 63-64).

〈그림 1〉 정부간관계의 유형

포괄종속형                        분리독립형                     상호의존형

A: 기초 자치단체, B: 광역 자치단체, C: 중앙정부

2) 상호의존관계로의 수렴

하지만 포괄종속형과 분리독립형은 다분히 이념적인 것으로서 어느 유형이든 오늘날 순수한 형태로는 존재하고 있지 않다. 현재 주요 각국에서는 자치단체의 일상적인 행정활동 전반을 다른 자치단체나 중앙정부가 감시·감독하는 일은 바람직하지도 않거니와 물리적으로도 거의 불가능에 가깝다. 또한 이와는 정반대로 자치단체의 모든 행정활동이 다른 자치단체나 중앙정부의 그것과 완전히 분리된 채로 무관하게 이루어지는 경우도 실제로는 없다(Reed: 6-11).

그 이유는 독일이 제2차 세계대전에 패한 이후 연방제를 채택하고 지방자치를 강화하였고 프랑스도 특히 1983년의 □코뮨, 데파르트망, 레지옹, 국가간의 권한배분에 관한 법률□을 통해 자치단체의 자치권을 크게 신장하였으며, 그리고 영국과 미국에서도 복지국가의 성향을 강화하는 과정에서 중앙(또는 주)정부가 그 사무·권한의 일부를 자치단체에 위임하여 처리하는 일이 적지 않게 나타났기 때문이다. 이로써 이들 두 유형은 특히 20세기 후반에 이르러 본래의 모습을 바꾸기 시작해 서로 상당히 접근하여 새로운 모습을 보이게 되었던 것이다(西尾勝, 2001: 66-67; 강재호, 2002b: 61-62).

이를 상호의존의 관계라고 부르고 있다. 영국의 Rhodes(100-101)는, 정부간관계를 중앙정부와 각급 자치단체가 제각기 가지고 있는 법적 자원, 계층제적 자원, 재정적 자원, 정치적 자원, 그리고 정보 자원을 조합하여 서로 상대방에 대해 이용할 수 있는 영향력의 정도에서 종합적으로 고찰하고는, 영국의 정부간관계가 상호의존의 관계에 있음을 주장하였다. 한편 Ashford(15-27)는 최근에 이르기까지 널리 용인되어 왔던 프랑스의 정무직 겸직제도에 특히 주목하면서 프랑스에는 중앙정부, r□gion, d□partement, commune 각각이 서로 복잡하게 정치·행정적 영향력을 주고받고 있음을 실증적으로 밝히고 있었다. 이 겸직제도는 1980년대 중반 이후 다소 제한되기는 하였지만(최진혁, 1999: 69), 그 동안 분권화가 크게 추진되어 그 정부간관계의 역동성은 결코 줄어들지 않았다고 생각된다.

이와 같은 정부간관계의 의존성은 1980년대 이후의 일본에서도 발견된다. 村松岐夫(1988)는 중앙정부에서 都道府縣을 거쳐 市町村으로 관통하고 있던 전통적인 수직적 행정통제는 그 동안 크게 변모해 왔다고 한다. 그에 의하면, 전후의 고도 경제성장이 낳은 후유증으로 1960년대 이후 환경이나 복지 등의 분야에서 국가와 자치단체 사이에 이념적인 대립이 생기는 일이 잦아짐에 따라 국회의원과 자치단체의 장(의원)들은 유권자들로부터 정치적 지지를 조달하는 과정에서 수평적인 정치적 경쟁을 벌이는 경향을 보이기 시작했다는 것이다. 나아가 고령화사회에 접어든 1980년대 이후는 국가나 자치단체 모두 조세수입의 증가가 크게 둔화되어 행정·재정개혁을 추진하지 않을 수 없게 되었는데, 이 과정을 통해 중앙정부와 자치단체의 역할이 재검토되어 일본의 정부간관계는 특히 복지정책 등의 분야에서 상호의존성을 더하게 되었다고 한다.

2. 세계지방자치헌장과 보완성의 원리

1) 유럽지방자치헌장에서 세계지방자치헌장으로

국제자치단체연합(International Union of Local Authorities)은, 1985년 유럽의회의 각료위원회에서 다국간 협정의 형식으로 채택된 □유럽지방자치헌장□에 자극되어 동년 □세계지방자치선언□을 하고 이어 1993년에는 그 개정판(IULA: 1-4)을 내놓았다. 최근에는 이들에 공통적으로 담겨 있는 내용 등을 세계적인 정부간협정으로 발전시키기 위해 국제연합 인간정주센터(United Nations Centre for Human Settlements: HABITAT)에서 □세계지방자치헌장(World Charter of Local Self-Government)□의 초안(UN:1-11)을 마련하여 2000년부터 이에 대한 각국의 의견을 조회하여 왔는데, 이 역시 유럽지방자치헌장을 크게 참조하여 작성된 것이다.

세계지방자치헌장의 초안은 전문과 23조로 구성되어 있는데, 여기서는 이를 본고의 주제와 깊이 관련되는 부분을 중심으로 간략히 소개한 다음 자치단체 상호간의 바람직한 역할분담의 원리에 관해 고찰해 보기로 한다.

우선 전문에서는 □공적인 사무 및 책무는 주민에 가장 가까운 기관에 의해 수행되어야 하며, 또한 이 보완성의 원리는 민주적이고 참여적인 개발의 기초이고, 사무와 책무의 배분은 이 원리를 따르지 않으면 안 된다고 확신하고□ 있다. 제2조에서는 □지방자치의 원리는 국법(또는 국법 및 주법)에 의해 인지되고 또한 실제로 (이들의) 헌법에 의해 보장되어야 한다□며, 지방자치그리고 제4조에서는 지방자치의 범위를 여러 항목으로 나누어 규정하고 있는데 구체적으로는 다음과 같다. 첫째, 자치단체는 법률에 의해 권능 밖이라고 배제되어 있거나 (중앙정부 등의) 다른 기관에 부여되어 있는 것을 제외한 모든 지방적 사무에 관해 자기 스스로 발의할 수 있다. 둘째, 자치단체의 기본적인 권한, 의무, 그리고 책임은 헌법 또는 법률에 규정되어 있어야 한다. 셋째, 공적인 책무는 일반적으로 주민에 가장 가까운 자치단체에 의해 수행되어야 한다는 보완성 및 근접성의 원리(the principle of subsidiarity and proximity)에 따라, 이 책무를 다른 기관으로 배분하는 것은 반드시 기술적 또는 경제적인 능률성의 요청에 따라 이루어지며 주민의 공동이익으로써 정당화되지 않으면 안 된다. 넷째, 권한과 책무는 통상 완전하고 배타적인 형태로 자치단체에 부여되며, 자치단체가 다른 레벨의 정부와 그 권능을 공유하는 것은 피해야 한다. 이 권한과 책무는 침해되어서는 안 되며, 법률에 의한 규제 및 지침에 의하지 않고는 다른 기관에 의해 제한되지 않는다. 다섯째, 중앙정부 등이 그 권한의 일부를 자치단체에 위임하는 경우에는 자치단체가 이를 지역의 실정에 걸맞게 집행할 수 있는 재량을 부여해야 한다. 여섯째, 자치단체는 적절한 때에 적절한 방법으로 자기에 관계되는 (중앙정부 등에 의한) 모든 사항의 계획 및 의사결정 과정에 관여해야 한다. 일곱째, (중앙정부 등을 포함한) 정부간에 권능이 중첩되어 서로의 이익이 충돌하는 경우에는 화해, 조화 또는 조정이 필요한데, 어떤 개입이라도 이 헌장 제2조에서 보장하는 지방자치의 원리를 존중하지 않으면 안 된다.

2) 보완성의 원리

여기서 우리가 무엇보다도 주목해야 하는 것은 전문과 제4조 셋째에서 천명하고 있는 보완성의 원리이다. 원래 유대성(solidarity)의 원리와 더불어 사회적 책무에 관한 가톨릭 원리 중의 하나였던 보완성의 원리란, 여러 사회문제에 관한 책무는 일차적으로는 사회를 이루고 있는 개인 또는 이와 가장 가까운 단위 지역사회에 귀속한다는 규범이었다. 1960년대 이후 유럽에서는 자치단체를 포함한 공공기관의 주요 역할을 논하는 가운데 이 원리를 원용하는 저작이 나타나기 시작했는데, 당시 EC위원회 의장이던 J.Delors는 1991년 이를 정부간관계에 응용하여 권위적인 주석을 내려 각국의 지방분권화에 이념적으로 크게 기여하게 되었다(Norton: 28-30). 이를 종합하여 이야기하자면 다음과 같다.

) 현재 입법예고와 법제처 심사를 거쳐 국회에 제출되어 있는 정부의 지방분권특별법안 제6조(사무배분의 원칙) 각항은 이 보완성의 원리를 부분적으로 응용한 규정이라고 할 수 있다.

우선 개인이 할 수 있는 일은 각자 스스로 하고, 개인으로서 다루기 벅찬 사회적 문제는 가까운 지역사회에서 맡는다. 개인 또는 이러한 지역사회가 다루기 어려운 공공사무는 기초 자치단체가, 기초 자치단체가 감당하기 어려운 사무는 광역 자치단체가 각각 맡고, 이들 자치단체에서 처리하지 못하는 사무에 중앙정부가 비로소 나서야 한다는 것이다. 따라서 사적인 일에 공적 기관이 섣불리 나서는 것을 크게 경계하고, 자치단체 상호간의 관계에서는 광역 자치단체가 기초 자치단체의 역할을 보완하는 데에 그쳐야 하며, 자치단체에서도 충분히 처리할 수 있는 일에 중앙정부가 지나치게 개입하는 것을 엄격히 제한하는 내용이다. 그런데 이는 우리에게 결코 낯선 이야기가 아니다.

20세기 벽두에 지방자치론에 관한 계몽적인 논설이 널리 나타나고 있었는데(姜再鎬: 97-103), 그 가운데 대한자강회 부회장이던 윤효정(17-21)은 다음과 같이 사회를 계도하고 있었다. 즉 □夫 一私人의 團結한 바는 卽 一村落이오 一村落의 團結한 바는 一坊面이오 一坊面의 團結한 바는 卽 一郡이며 一郡의 團結한 바는 卽 一道이며 一道의 團結한 바는 卽 一國이라. 各其 適當한 區域에서 自治의 制度를 立하야 域內의 共同한 事務를 自任할 뿐 아니라 雖 一般行政에 屬한 事務라도 全國統治에 必要로써 政府가 自行處理할 者를 除한 外에는 地方自治體에 分擔함이 可하도다. 故로 其 一村力에 不堪할 者는 一面에 任하며 面力에 不堪할 者는 郡에 任하며 郡力에 不堪할 者는 道에 任하며 事務의 性質이 能히 各道에 通行함이 可한 者를 國에 任하나니 政府의 事務를 地方에 分任하야 人民으로 하야곰 參與케 함은 政府의 繁雜을 省略하며 人民의 本務를 擔負케 함이라□.

참고로 이는 일본 정부가 1888년 근대적인 지방자치제도로서 제정한 市制町村制의 공포에 즈음하여 그 부록의 형식으로 밝혔던 □시제정촌제이유□의 일부를 우리의 지방제도에 비추어 각색한 내용이었다.

요컨대 중앙정부, 광역 자치단체, 기초 자치단체는 정치·행정·재정적으로 서로 협력하는 상호의존의 관계 속에서 가능한 한 사무·권한이 서로 중첩되지 않도록 공공의 역할을 분담하되, 기초 자치단체 또는 자치단체가 우선적으로 이를 맡아야 한다는 것이다.

Ⅲ. 시도 의회와 시군구 의회의 상호관계

우리의 현행 지방자치법에서 시도 의회와 시군구 의회가 서로 작용할 수 있는 대목은 크게 나누어 다음의 두 가지이다. 첫째는 시군구 또는 시군구의 장이 처리하고 있는 시도의 위임사무에 대한 행정사무감사를 둘러싼 상호관계이며, 둘째는 시군구가 조례를 제정·개폐함에 있어 시도의 조례로부터 한정적으로 제한을 받고 있는 점에서다. 여기서는 이러한 제도적인 상호관계에 더해, 특히 지난 2003년 1월의 헌법재판소 심판에 의해 앞으로 더욱 활성화될 것으로 생각되는 정당정치에 따른 정치적 상호관계에 관해서도 살펴봄으로써, 지방의회 상호간의 관계를 제도와 실제의 양면에서 고찰하기로 한다.

1. 행정사무감사를 둘러싼 경합관계

1) 경합관계의 소재

자치단체가 처리하고 있는 행정사무에 관해서는 당해 자치단체의 집행기관 스스로 규칙(예컨대 부산광역시행정감사규칙)을 제정해 감사를 하고 있으며, 당해 자치단체의 의회 또한 지방자치법의 규정에 따라 감사를 하고 있다. 이밖에도 국회는 국정감사및조사에관한법률에 의해 각급 자치단체의 고유업무를 제외한 행정사무 전반에 걸쳐 감사할 수 있으며, 감사원은 감사원법에 의해 자치단체의 사무와 이에 소속한 지방공무원의 직무를 감찰할 수 있고, 행정자치부 장관과 시도 지사는 지방자치법에 의해 자치단체의 사무를 감사할 수 있으며, 교육인적자원부 장관 또한 지방교육자치에관한법률에 의해 교육·학예에 관한 시도의 자치사무를 감사할 수 있다.

자치단체의 행정사무에 대한 감사는 이에 그치지 않는다. 지방자치법 제36조에 의하면, 자치단체 및 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무와 시도의 사무에 대하여 국회와 시도 의회가 직접 감사하기로 한 사무를 제외하고는 그 감사를 각각 당해 시도 의회와 시군구 의회가 행할 수 있는데, 이 경우 국회와 시도 의회는 그 감사결과에 대하여 당해 지방의회에 필요한 자료를 요구할 수 있다. 즉 자치단체 의회에 의한 행정감사는 당해 자치단체의 자치사무에 한정되는 것이 원칙이나, 경우에 따라서는 당해 자치단체에 위임되어 있는 단체위임사무는 물론이고 당해 자치단체의 장에게 위임되어 있는 기관위임사무에까지 미칠 수 있다는 것이다. 여기서 국회, 시도 의회, 그리고 시군구 의회의 감사권이 서로 경합할 수 있다.

2) 시도 위임사무와 시군구 의회의 감사권

그래서 특히 시군구 또는 그 장이 위임받아 처리하고 있는 시도 사무에 관해서는 위임한 시도의 의회가 감사권을 선점할 수 있으며, 시도 의회가 이를 스스로 감사하지 않을 경우에는 위임사무를 처리하고 있는 당해 시군구의 의회가 이 감사권을 행사할 수 있어, 시도 의회와 시군구 의회는 시도 위임사무를 두고 경합관계에 놓이게 된다. 그런데 이와 같은 감사권의 경합은 실제로는 좀처럼 일어나지 않고 있는데, 이는 무엇보다도 시도 의회가 이에 대해 행정사무감사를 행하려고 하지 않기 때문이라고 생각된다. 왜냐하면 시도 의회는 시도에서 처리되고 있는 국가의 위임사무에 관해 국회를 비롯한 여러 국가기관들이 감사권을 선점하고 있는 것을 그 동안 부당하다고 줄기차게 주장해 온 터라, 시군구에 위임한 시도의 사무를 스스로 감사하겠다고 나서는 것을 자가당착으로 생각하여 삼가왔기 때문이라고 생각된다.

) 이에 한 걸음 더 나아가, 부산광역시 의회는 부산광역시의회행정사무감사및조사에관한조례 제5조(감사 또는 조사의 대상기관) 제1항을 통해 □법 제95조 제2항 또는 제3항의 규정에 의하여 위임 또는 위탁된 사무(지방자치단체에 위임 또는 위탁된 사무를 제외한다)를 처리하는 단체 또는 기관□ 등에 행정사무감사를 한정함으로써, 서울특별시 등의 의회와는 달리 부산광역시장의 권한에 속하는 것으로서 관할구역 내의 구군 또는 그 기관에 위임·위탁하고 있는 행정사무에 대해서는 스스로 행정사무감사를 실시하지 않기로 하고 있다.

시도 의회와 시군구 의회 사이에 감사권의 경합이 실제로는 거의 일어나고 있지 않다고 하여 이 규정을 이대로 두어도 좋을까. 이는 국가기관들에 대해 시도 의회가 주장해 온 논리와 마찬가지로 시군구 의회의 행정사무감사권을 공제적이며 소극적으로 제한하고 있기 때문에 앞으로 개정해야 할 규정이다. 이에 관해서는 1991년에 이루어진 일본 지방자치법의 개정을 크게 참고할 필요가 있다고 생각된다. 우리와는 달리 일본에서는 다른 여러 나라의 자치제도와 같이, 자치단체의 행정사무감사는 당해 자치단체 의회의 승인을 얻어 장이 임명하는 감사위원에 맡겨져 있다. 감사위원의 권한은 이 개정으로 인하여 자치단체의 사무에 관해서는 물론이고, 종전에는 제한되어 있던 자치단체의 장 또는 위원(회)의 권한에 속하는 사무의 집행에 관해서도 정령으로 정하는 사항을 제외하고는 널리 감사할 수 있게 되었다. 이로써 자치사무를 비롯하여 널리 장 등의 기관위임사무에 대해서도 적극적으로 감사를 행할 수 있게 되었던 것이다(妹尾克敏: 101-102).

) 구체적으로는 감사에서 공개함으로써 국가의 안전을 해할 우려가 있는 사항, 당해 개인의 프라이버시를 침해하게 되는 사항, 노동조합법에서 정하고 있는 노동쟁의의 알선·조정·중재 기타 노동위원회의 권한에 속하는 사무, 토지수용법에서 정하고 있는 수용위원회의 권한에 속하는 사무이다(지방자치법시행령 제140조의5).

3) 사무위임제도의 제한

그런데 위와 같은 경합관계는 앞에서 살펴본 □세계지방자치헌장□의 초안에서 천명하고 있는 보편적인 지방자치의 원리에 위배되고 있다. 이를 제도적으로 줄이거나 없애기 위해서는 무엇보다도 먼저 우리의 정부간관계에 만연해 있는 위임사무제도를 근본적으로 고치는 것이 필요하다. 정부조직법 제6조, 지방자치법 제93∼95조, 그리고 정부조직법 제6조에 의거한 행정권한의위임및위탁에관한규정(대통령령) 제3∼4조의 규정에 따라, 중앙행정기관의 장은 직접 시행하여야 할 사무를 제외하고는 그 권한의 일부를 자치단체의 장 등에게 널리 위임하고 있으며, 시도 지사는 행정의 능률성과 주민의 편의를 위해 필요하다고 인정되는 때에는 그 수임사무의 일부를 위임자의 승인을 얻어 스스로 제정하는 규칙이 정하는 바에 따라 시군구의 장 등에 재위임하고 있다. 이밖에도 시도 지사는 지방자치법 제95조 제2항 및 제3항의 규정에 의거하여 조례 또는 규칙이 정하는 바에 의해 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할구역 내의 시군구 또는 그 기관에 위임하여 처리하고 있다.

이와 같이 사무의 (재)위임이 개별 법령에 의해 구체적인 제한을 받고 있지 않을 뿐만 아니라 수임기관의 동의나 이와의 사전 협의도 없이 광범위하게 이루어질 수 있는 상황 하에서, 자치단체가 실제로 수행하고 있는 행정사무 중에 위임사무가 얼마나 차지하고 있는지에 관해서는 정확한 실태조사조차 이루어지지 않고 있는 것이 우리의 실정이다. 그래서 자치단체가 수행하고 있는 사무 중에 국가의 위임사무는 적게는 30.0%에서 많게는 61.5%에 이른다는 조사가 있는가 하면, 시도에서 수행하고 있는 사무의 3분의 1과 시군구에서 처리하고 있는 사무의 2분의 1은 각종 위임사무라고 하는 조사도 있다. 또한 최근의 어느 조사에 의하면, 특히 시군구의 사무 중에는 기관위임사무가 40% 정도를 차지하고 있는데 이 중의 절반은 시도 지사가 위임한 것이고 나머지 절반은 중앙행정기관이 위임한 사무이다. 그리고 후자의 대부분은 시도 지사를 경유하여 재위임된 것이라고 한다(한국지방행정연구원: 84-85).

) 이는 기본적으로는 무엇을 단위사무로 보는가에 달려있다고 생각된다. 예컨대 법령의 특정 조문에서 지칭하고 있는 사무를 통틀어 하나의 단위사무로 볼 것인가, 아니면 이에 의거하여 수행되는 여러 사무를 각기 단위사무로 헤아릴 것인가이다. 그러나 종래 사무전수조사라는 이름으로 이루어지고 있던 정부기관 등의 조사에서는 헌법, 법률, 대통령령, 총리령, 부령 등 법령의 규정에 의거하여 행정사무를 헤아리거나 분류하고 있었는데, 자치단체의 사무는 법령뿐만 아니라 이들에 위반하지 않는 범위 내에서 제정되는 조례와 규칙에 의해서도 자치단체의 행정사무는 창설될 수 있다는 점을 간과하고 있었다. 뿐만 아니라 행정사무는 이들 법규뿐만 아니라 예산에 의해서도 직접 창설될 수 있으며, 동사무소 등을 통한 대한적십자사 회비의 징수에서 볼 수 있는 바와 같이 이들 규범에 전혀 근거 없이 자치단체를 통해 수행되고 있는 사무도 없지 않다.

이로부터 우리는 인격체인 자치단체가 본인의 의사와는 무관하게 다른 단체나 기관이 위임한 사무의 처리에 일상적으로 좇기고 있는 모습을 떠올릴 수 있다. 이런 질곡으로부터 자치단체의 인격을 구제하고 보호하기 위해서는, 정부혁신지방분권위원회가 □참여정부 지방분권 추진 로드맵□을 통해 제안한 위임사무제도의 폐지가 실현될 때까지 한시적으로나마, 지난 2000년에 위임사무제도를 폐지한 일본이 그때까지의 지방자치법(제2조 제2항 및 제148조 제1항)에서 견지하고 있던 규정이라도 우선 도입할 필요가 있다고 생각한다. 즉 자치단체에 대한 위임사무는 단체위임사무든 기관위임사무든 이들은 □법률 또는 이에 의거한 정령에 의해□ 매우 제한적으로 이루어지고 있었던 것이다.

2. 통제조례에 의한 한정적 상하관계

1) 자치단체의 권력 작용과 시군구 조례의 입법적 한계

우리의 자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으며 이에는 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 내용까지 담을 수 있다. 그런데 지방자치법 제17조에서는 시군구의 조례는 이러한 □법령의 범위 안에서□라는 일반적인 제약에 더해, 당해 시군구의 관할구역을 포괄하고 있는 시도의 조례에 위반하여서는 아니 된다고 한다. 이처럼 기초 자치단체에 의한 조례의 제정·개정에 한층 더 제약을 가하고 있는 이 규정은, 1949년에 제정된 지방자치법에는 없었으며 1956년 2월의 개정 지방자치법에서 제8조의2를 신설함으로써 처음 등장하고 있었다.

이와 동시에, 종전의 □① 도 또는 서울특별시의 조례에는 법률에 특별한 규정이 없는 한 3개월 이하의 징역 또는 10만원 이하의 벌금, 구류, 과료에 처하는 규정을 제정할 수 있다. ② 도 또는 서울특별시의 장의 규칙에는 법률에 특별한 규정이 없는 한 1만원 이하의 과료에 처하는 규정을 제정할 수 있다□는 지방자치법 제9조의 규정을 □도 또는 서울특별시의 조례는 3월 이하의 징역 또는 금고, 1만환 이하의 벌금, 구류, 과료, 또는 5만환 이하의 과태료의 벌칙을 규정할 수 있다□로 개정하여, 장의 형벌권을 삭제함과 더불어 조례의 위반행위에 대한 자치단체의 형벌권 등을 크게 강화하고 있었다. 전후의 사회적 혼란에 국법으로써만 아니라 사회와 가까이 대면하고 있던 자치단체의 규범으로써도 적극적으로 대처하려고 했던 것이다.

) 이 규정은 이후 거의 그대로 답습되어 왔으나, 1993년의 서울특별시조례안 등을 계기로 하여 죄형법정주의를 규정한 헌법 제12조에 반하는 위헌규정이라는 논란을 불러일으켜, 1994년 3월의 지방자치법 개정에서 벌칙 중의 형벌을 삭제하고 행정벌을 강화하여 오늘에 이르고 있다. 이에 관해서는 김재규(99-101)을 참조하기 바람.

이들은 모두 당시 일본의 지방자치법 개정에 영향을 받고 있었다. 1947년에 제정된 일본의 지방자치법 제2조는 현행 우리 지방자치법의 규정과 마찬가지로, 자치단체는 그 공공사무 및 법률·정령에 따라 자치단체에 속하는 사무를 처리한다고 규정하고 있었다. 그런데 패전 이후 점령군사령부에 의해 주도된 민주화 과정에서 자치경찰제 등이 도입되어 자치단체가 공권력을 행사하여 주민의 권리에 제한을 가하거나 주민에게 의무를 부과하는 경우가 늘어남에 따라, 1947년 12월 지방자치법을 개정하여 자치단체의 사무범위를 보다 명확히 법제화하였다. 이로써 종전의 두 사무에 □그 밖의 행정사무로서 국가의 사무에 속하지 않는 것□이 부가되었다(秋本敏文외: 380-382). 이 행정사무는 성질상 법령에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 반드시 조례를 통해 처리하도록 하고 있었는데, 대표적인 행정사무조례로서는 농림축수산물등의검사조례, 식품위생조례, 우유음료수검사조례, 유영장수영장단속조례, 어개류행상단속조례, 집회와시위에관한조례, 소음등의방지조례, 청소년보호조례, 고철회수업등의단속조례, 공립공원등의관리조례, 통계조사조례, 공안조례, 공해방지조례, 개발규제조례, 소비자보호조례 등이 있었다(自治大學校: 160-161).

2) 통제조례제도의 도입과 폐지

이때 동법 제14조 가운데, 광역 자치단체인 도도부현은 기초 자치단체인 시정촌의 행정사무에 관해 법령에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 조례로 필요한 규정을 설정할 수 있으며, 행정사무에 관한 시정촌의 조례가 이 규정에 의한 도도부현의 조례에 위반할 때는 당해 시정촌의 조례는 무효로 한다는 규정을 덧붙였다. 주민의 생활권이 교통수단의 발달 등으로 시정촌을 넘나들고 있는 사회경제적 현실에 비추어, 공권력이 수반되는 행정사무의 처리에 관해 도도부현과 그 관할구역 내의 시정촌이 서로 다른 제한을 가하거나 또는 같은 도도부현 내의 여러 시정촌이 동일한 사안에 대해 각기 다른 제한을 규정하는 것이 당시로서는 바람직하지 않다고 생각했던 것이다. 그래서 도도부현으로 하여금 시정촌의 행정사무에 관해 필요한 규정을 설정할 수 있도록 하였다. 이 규정을 담은 도도부현의 조례를 일반적으로 통제조례라 일컬어 왔다.

도도부현과 시정촌은 각기 법률에 의해 설치된 독립적인 인격체인데도 불구하고 행정사무의 처리에 관해 시정촌의 자치권은 도도부현의 통제조례에 의해 형식적으로는 다소 제한되고 있었다. 하지만 통제조례는 시정촌 행정사무조례의 준칙 또는 대강을 정하는 정도에 그치는 내용이어야 한다는 것이 종래의 통설이었으며(秋田周: 162-165), 시정촌 의회의 조례심의에 한때 사실상 영향을 미치기도 하였지만 이후의 시정촌 지방자치 의식의 고양 등으로 인하여 최근에 이르기까지 실제로 통제조례를 제정하여 운용해 온 도도부현의 실례는 매우 한정적이었다(芝池義一: 68-70)고 한다.

그래서 1995년에 설치되어 일본의 지방분권화를 주도하고 있던 당시의 지방분권추진위원회는, 국가와 자치단체의 관계를 상하 주종에 가까운 관계로 얽매어 왔던 기관위임사무제도와 더불어, 비록 거의 형해화되어 있다고는 하지만 자치단체 사이에 제도적으로 상하관계를 용인하고 있던 통제조례제도의 폐지를 주창하여, 이를 1999년의 지방분권일괄법에 담아 철폐하도록 하였다. 2000년 이후 시정촌의 권력적 작용의 유무나 정도에 관해 지역차가 크게 발생하지 않도록 하기 위한 도도부현의 광역적인 조정기능은 오로지 조언이나 권고 등에 맡겨져 있다(西尾勝, 2000: 168-169).

) 지방분권일괄법은 지방자치법을 비롯한 475개의 현행 법률을 한꺼번에 개폐하는 법안이었는데, 이에 수반하여 440개의 정령(우리의 대통령령에 해당함), 507개의 부령·성령(우리의 총리령·부령에 해당함), 그리고 186개의 통달이 개폐되고 있었다(Furukawa: 32).

3) 상하관계의 한정적 해석

우리의 지방자치법 제17조는, 일본에서 2000년 3월까지 볼 수 있었던 통제조례처럼 기초 자치단체의 특정 사무의 처리에 한해 광역 자치단체가 통제를 가하고 있는 것이 아니라, 문구상으로는 시군구의 조례 전반에 관해 시도의 조례가 일반적으로 우위에 있는 듯이 규정하고 있다. 하지만 자치단체는 지방자치법 제15조의 규정에 의해 자기 사무에 한해 조례를 제정할 수 있는 것이 대원칙이기 때문에, 시도의 조례는 기본적으로는 시군구의 사무에 관해 규정할 수 없으며 비록 규정하더라도 그것은 동조의 규정에 의해 무효하다. 만약 서로 독립적인 인격체인 시도와 시군구 사이에서 시도가 조례로써 시군구의 사무 전반을 임의로 규제할 수 있다고 한다면 시군구의 자치는 공허한 것이 되고 말 것이다.

) 우리 지방자치법 제17조의 규정에 의해 시군구의 조례가 위반해서는 아니 되는 시도의 조례를 통제조례로 일컫고 있는 행정학자(안용식외: 174), 행정법학자(천병태: 93)도 더러 있다.

) 그런데 1995년 1월 건축법이 개정되어 제5조의2가 신설됨으로써 지방자치법 제15조에 대한 중대한 예외가 법제화되었다. 현재 이 규정에 따라 도 단위의 통일성을 유지할 필요가 있는 때는 시장·군수의 권한에 속하는 사무로서 시군의 조례로 정하여야 할 사항을 도의 조례로 정할 수 있게 되어 있다. 이 규정의 취지를 지방자치법 제15조에 대한 특칙으로 삼아 존중해야 한다는 의견도 있으나(조정찬: 88), 이는 지방자치법의 대원칙을 크게 훼손하는 규정으로서 철폐되어야 마땅하다고 생각한다.

그런데 우리 지방자치법 제9조 등은 자치단체의 사무를 매우 포괄적으로 예시하고 있어, 구체적으로는 지방자치법시행령 별표1에서 볼 수 있듯이 동일한 사무를 시도와 시군구가 각기 자치사무로서 처리하고 있는 일이 적지 않다. 이런 사무에 관해서도, 자치사무의 처리에 관한 시군구의 조례가 아직 제정되어 있지 않은 경우에 한하여 시도의 조례가 한시적으로 적용될 수 있다고 해석해야 할 것이다. 그래서 종전의 일본에서는, 도도부현이 이와 같은 사무의 처리에 관한 조례를 제정할 때에 시정촌이 같은 내용의 조례를 제정하게 되면 그 시정촌에는 이를 적용하지 않는다는 것을 더러 전제하고 있었다(阿部泰隆: 131-132).

따라서 결론적으로 말해 시도의 조례를 위반해서는 안 된다는 시군구의 조례란, 주민의 권리를 제한하거나 그 자유를 규제하는 시도·시군구의 권한에 속하는 사무에 관해 시군구가 정한 조례(안용식외: 171-174)와, 시도 또는 시도 지사가 자기의 권한에 속하는 사무를 단체위임의 형식으로 시군구에 위임한 사무의 처리에 관한 시군구의 조례에 한정하는 의미로 해석해야 할 것이다(최창호: 214). 또한 지방자치법 제8조 제3항에서 시군구가 상급 자치단체의 조례에 위반하여 그 사무를 처리할 수 없다고 하는 것도 위와 같은 사무와 조례에 한정되어야 한다. 시도의 상급성은 시군구와의 관계에서 결코 일반적인 관계를 규율하고 있는 것이 아니라 바로 이러한 경우에 한해 엄격히 한정적으로 인정되어야 할 것이다.

3. 정치적 상호의존관계와 협력·대항관계

1) 시도 의원과 시군구 의원의 상호의존관계

지난 2003년 1월 30일 헌법재판소가 시군구 의회 의원후보에게 소속 정당의 표방을 금하고 있던 공직선거및선거부정방지법 제84조는 위헌이라는 결정을 내림으로써 이 조항은 효력을 잃고 말았다.

재판부는 후술하는 학계를 비롯한 사회의 논쟁을 반증하듯 다수결의 결정을 통해, 시군구 의회 의원선거에서 정당의 영향을 배제하고 인물 본위의 투표가 이루어지도록 하겠다는 입법 의도에 대해서는 그 정당성이 의심스럽다며, 지방선거에서 정당이냐 인물이냐에 대한 선택은 궁극적으로는 주민의 몫이고 입법자가 그런 주민의 선택을 간섭하는 것은 민주주의 이념에 비추어 바람직하지 않다고 하였다. 이어 무리하게 후보자에게 소속 정당의 표방을 금하는 경우에는 주민은 누가 누구이고 어느 후보가 어떠한 정치적 성향을 가지고 있는지도 모르는 상태에서 □장님투표□를 하거나 아니면 선거에 무관심하게 되어 아예 투표를 포기할 수 있다며, 이러한 결과는 국민의 알권리를 중대하게 훼손하는 것이라고 밝혔다. 그리고 여러 공직선거의 후보자 가운데서 유독 시군구 의회 의원후보에게만 정당의 표방을 금하고 있는 것은 정치적 표현의 자유뿐만 아니라 평등의 원칙에도 위배된다고 하였다(헌법재판소, 2001헌가4; 헌법재판소 판례: 111-115).

이 규정을 둘러싸고는 그 동안 이를 다른 지방선거에까지 확대하여 지방선거와 정당정치를 절연해야 한다는 주장과 이것이 본래의 의도대로 운영되지 못하고 있으며 정치적으로도 여러 문제점을 내포하고 있기 때문에 철폐해야 한다는 서로 상반된 주장이 강력히 제기되어 왔다(강재호, 2002a: 38-41). 이런 가운데 당사자인 시군구 의회 의원들은 2002년 지방선거 때부터 시군구 의회 의원후보에게도 정당의 표방을 널리 허용하자는 정부와 새천년민주당 등의 방침에 대해, 이는 □후보자에게 엄청난 공천금을 요구□하는 것을 용인한다는 등의 이유를 내세우며 그 대표자 협의회를 통해 거듭 반대하는 입장을 견지하고 있었다(전국시군자치구의회의장회: 414-416).

하지만 헌법재판소의 결정에 따라 앞으로 공직선거및선거부정방지법은 시군구 의회 의원후보에게도 정당의 표방을 자유롭게 하도록 개정되지 않을 수 없게 되었다. 정당의 표방이 금지되고 있던 때에도 시군구 의회 의원 후보 중에는 □지방자치 대책위원□ 등의 직함을 앞세워 특정 정당과의 관계를 내세우는 경우가 특히 도시지역을 중심으로 나타나고 있었는데(전국시군자치구의회의장회: 127), 앞으로 지방의원선거에 정당정치가 보다 널리 인정되면 시군구 의회 의원(후보)과 시도 의회 의원(후보)은 특정 정당을 매개로 하여 지금까지보다도 더 유기적인 관계를 맺게 될 것으로 예상된다.

전자의 선거 입후보는 앞으로 그 동안 정당정치의 세례를 받아온 후자에 의한 공개적인 추천·지지의 유무로부터 영향을 받게 되어 이에 어느 정도 의존하게 될 것으로 생각된다. 하지만 후자의 선거구(특히 지역구)는 현재 전자의 선거구를 평균 5∼6개 포괄하고 있어 그 선거는 해금된 정당의 표방을 매개로 하는 전자들의 적극적인 협력에 더욱 의존하게 될 것이다. 따라서 앞으로 양자는 정당정치를 통해 상호의존관계를 유지하고 강화하게 될 것으로 예견된다.

) 2002년 지방선거에서 우리는 지역구 609선거구에서 609인과 비례대표 16선거구에서 73인의 계 682인의 시도 의원과, 지역구 3,459선거구에서 3,485인의 시군구 의원을 선출하고 있었다(중앙선거관리위원회).

시군구 의원과 시도 의원의 정치적 상호관계는 이러한 선거과정에 국한되지 않고 이들이 의정활동을 전개하는 시군구 의회와 시도 의회에서도 나타난다. 예컨대 시도 의원은 시도의 세출예산뿐만 아니라 자기 지역구를 관할하는 시군구의 세출예산에도 무관심하지 않은데, 이 중의 후자에 관한 관심과 이해는 정치적 상호의존관계에 있는 시군구 의원들을 통해 실현하려고 한다. 거꾸로 시군구 의원들 역시 당해 시군구를 선거구로 하는 지역구 시도 의원 등을 통해 시도의 특정 사업예산에 관해 이해를 표출하고 그 획득에 노력한다. 이와 같은 상호관계는 예산심의의 장에 그치지 않고 시도와 시군구 쌍방에 영향을 미칠 수 있는 조례의 심사·제정·개폐와 행정사무감사 등에 이르기까지 널리 나타나고 있다고 해도 과언이 아닐 것이다.

) 주민의 대표기관인 지방의원들이 실제로 대표의 대상으로서 특히 중시하고 있는 것은 자치단체 전체, 선거구, 정당이며, 이는 현대 의회민주주의 하에서 각국에 거의 공통적으로 나타나고 있는 현상이라고 할 수 있다(村松岐夫등: 130).

2) 시도 의회와 시군구 의회의 협력·대항관계

시군구 의원과 시도 의원의 상호의존관계를 통해 한층 더 긴밀해질 시군구 의회와 시도 의회는 앞으로도 서로 협력해서 공동의 이해를 확대해 나갈 것이 기대된다. 앞에서도 밝혔듯이 우리의 지방자치법은 자치단체의 사무를 포괄적으로 예시하면서도 제35조에서 지방의회의 의결권을 구체적으로 열거함으로써 이를 크게 제한하고 있다. 뒤집어 말하자면 지방의회는 자치단체의 사무 등에 관해 부분적으로밖에 관여할 수 없으며 그 나머지는 장 등이 이를 처리하고 있다. 동조뿐만 아니라 수많은 개별 법령들을 개정하여 자치단체의 장과 의회 사이에 권한의 견제와 균형(checks and balances)이 실질적으로 이루어질 수 있도록 당사자인 지방의회 스스로 의결권의 확대에 노력해야 되는데, 이를 위해서는 시군구 의회와 시도 의회가 서로 협력하는 것이 절대적으로 필요할 것이다.

의결권의 확대는 법령의 개정뿐만 아니라 그 동안의 정치적 관행을 고침으로써 이루어질 수도 있다. 예컨대 예산심의과정을 통해 장의 정책사업 등을 크게 견제할 수 있고 결산과정을 통해서는 장의 행정사무 전반을 실질적으로 심사할 수 있는데, 이러한 정치과정에서 지방의회가 종래 주체적이며 적극적으로 활동해 왔는가에 관해서는 상당히 의문스럽기 때문이다. 이밖에도 당해 자치단체의 사무 중의 특정 사안에 관한 지방의회의 행정사무조사는 조례의 제정·개폐와 예산의 심의·확정과 더불어 자치단체의 장을 긴장하게 하는 지방의회의 가장 고전적인 사무·권한인데도 불구하고, 시도 의회에서나 시군구 의회에서 거의 실시되고 있지 않는 것이 우리의 현실이다. 이러한 예산심의와 행정사무조사를 비롯하여 통상 연례적으로 이루어지고 있는 행정사무감사의 총체적인 효과를 높이기 위해서는 시도 의회와 시군구 의회가 미리 역할을 분담하는 등 서로 협력하는 길을 넓혀나가는 것이 필요하다. 정당정치를 통한 양자의 원활한 소통에 힘입어 앞으로 크게 기대되는 지방의회의 역할이라고 하지 않을 수 없다(이원희: 28).

한편 지방의회는 자치단체의 이해에 관해서는 자치단체의 장과 서로 협력해야 하는 경우도 많다. 예컨대 시군구 의회는 시군구의 자치에 관해 시군구의 장과 연대하여 중앙정부 또는 시도에 대해 정치적인 주장을 펼칠 수 있으며, 자치단체의 자치권 일반에 관해서는 시군구 및 시도의 자치단체 관계자 모두가 공동전선을 형성하여 함께 중앙행정기관이나 국회 등에 대항할 수도 있다. 따라서 시도 의회와 시군구 의회는 이해관계 등에 따라 서로 협력할 수도 있으며 대항할 수도 있는데, 이러한 협력 내지 대항의 관계는 지방의원의 정당화가 앞으로 저변으로까지 심화되면 더욱 역동적으로 전개될 것이다.

일본의 자치단체 의회 의장의 협의회인 전국도도부현의회의장회, 전국시의회의장회, 전국정촌의회의장회와, 그 장의 협의회인 전국지사회, 전국시장회, 전국정촌회가 각기 또는 함께 구체적인 조사활동을 펼치면서 이해관계에 따라 정치적으로 서로 연횡·합종하면서 자치권을 적극적으로 방어하거나 확대해 온 점은 우리에게 매우 시사적이다.

) 이들의 구체적인 활동에 관해서는 http://www.gichokai.gr.jp/, http://www.si-gichokai.gr.jp/, http://www.nactva.gr.jp/, http://www.nga.gr.jp/, http://www.mayors.or.jp/, http://www.zck.or.jp/field.html 등을 참조하기 바람.

Ⅳ. 역할의 분담에 따른 자기결정

지금까지 시군구 의회와 시도 의회의 관계를 둘러싼 일반 이론에 이어 우리의 현실을 살펴보았다. 우선 일반 이론에 비추어보아 우리의 시군구 의회와 시도 의회의 관계에서 가장 큰 문제점으로 지적할 수 있는 것은 이들이 서로 경합관계를 벌이거나 상하관계에 놓이는 경우가 적지 않다는 점이다. 전자는 시도가 시군구에 사무를 널리 위임하고 있는 데서 생기는 것으로, 이에 대해서는 앞에서도 이야기했듯이 엄격한 법령상의 제한이 가해져 서로 경합할 개연성을 억제하여 최소한으로 줄여나가야 할 것이다.

그런데 후자의 경우는 앞으로 자치단체의 자치권이 확대됨과 더불어 더욱 늘어날 수도 있다. 다시 말해 지방분권화의 추진에 의해 주민의 권리를 제한하는 등의 사무와 권한이 시도뿐만 아니라 시군구에도 더욱 늘어날 것으로 생각되는데, 지방자치법 제17조가 이대로 존속하는 한 시군구에 의한 그 사무의 처리는 시도의 조례에 의해 제약될 수 있기 때문이다. 시군구의 사무가 확대되면 될수록 이와 병행하여 시도의 조례에 의한 제약을 더욱 많이 받을 수 있게 되는 셈인데, 이것이야말로 지방분권화의 역설이라고 말하지 않을 수 없다. 따라서 이러한 현상을 초래하지 않기 위해서는 일본처럼 위임사무제도와 지방자치법 제17조를 함께 철폐하거나 위임사무를 크게 감축 또는 한정해야 할 것이다. 이는 자치단체에 의한 자기결정권 강화로 이어진다.

이에 덧붙여 시군구 의회와 시도 의회가 경합관계를 이루거나 상하관계에 놓이는 경우를 근본적으로 고치기 위해서는, 시군구와 시도가 같은 사무를 함께 처리하지 않고 각기 역할을 서로 분담하는 것이 필요하다. 우리의 지방자치법 제10조 제3항은 시도와 시군구는 그 사무를 처리함에 있어 서로 경합하지 아니하도록 하며 그 사무가 서로 경합하는 경우에는 시군구에서 우선적으로 처리한다는 보완성의 원리를 선언하고 있으면서도, 실제로는 각종 법령과 지방자치법시행령 등에서 이 원리를 거의 무시하고 있어 제대로 지켜지지 않고 있다. 정부간관계에서 일반적이고 보편적인 원리로서 주창되어 온 보완성의 원리에 가까이 다가서기 위해서는 시군구, 시도, 중앙정부가 서로 역할을 중복되지 않도록 각기 분담하는 것이 무엇보다도 필요하며, 이것이 실현되지 않고서는 정부간에 실질적인 상호의존관계가 성립하기 위한 전제인 자기결정권의 확대는 요원할 것이다.

그런데 현상은 지난 수십 년간에 걸쳐 이루어져 온 것이라 이를 단기간에 바꾸기는 실로 어려운 일이다. 게다가 제도와 이 제도를 둘러싼 정치·행정적 환경의 상호작용에 의해 형성되는 정부간관계는 유동적이라 이를 바람직한 상태로 유지 내지 유도하기 위해서는 부단한 노력이 필요하다. 바로 이런 점에서 정부간관계 등에 관한 전문적인 조사·심의를 하기 위한 상설기관으로서 1952년에 설치되어 지금은 내각부의 부속기관으로 되어 있는 일본 지방제도조사회의 존재는 매우 시사적이다. 학식·경험자, 국회의원, 자치단체의 장 또는 의장 등으로 구성되어 있는 이 조사회의 답신은 설치 이후 지방자치법을 비롯한 지방자치 관련 법령의 제정·개정을 줄곧 선도해 왔던 것이다.

) 한편 미국에서도 1959년 연방정부에 정부간관계자문위원회(Advisory Commission Intergovernmental Relations)가 설치되어, 위원회의 명칭을 통해 자치단체도 하나의 정부임을 널리 주지시키는 등 꾸준히 활동해 왔으나 연방의회에 의한 예산의 동결로 인해 1996년에 폐지되었다. 지금은 각주에서 이와 비슷한 정부기구를 설치하여 주와 자치단체, 그리고 자치단체 상호간의 관계를 조사·심의하고 있다(NACO: 1-2).

참 고 문 헌

강재호. (2002a). 지방의원선거를 둘러싼 논점의 비교론적 고찰. □지방정부연구□ 6(3).

강재호. (2002b). □일본의 행정과 행정학(신판)□. 부산: 부산대학교출판부.

김재규. (2003). 조례입법에 대한 대법원판례 분석. 법제처 편. □지방분권을 위한 입법과제□.

안용식외. (2000). □지방행정론□. 서울: 대영문화사.

윤효정. (1906). 지방자치제도론. □대한자강회월보□4.

이병렬·박기관. (2002). 한국 지방자치학 분야의 연구경향 분석. □한국지방자치학회보□14(1).

이원희. (2003). 효율적인 행정사무감사기법. □자치의정□6(6).

전국시군자치구의회의장회. (2002). □시군자치구의회 10년사□.

정부혁신지방분권위원회. (2003). □참여정부 지방분권 추진 로드맵□.

조정찬. (2003). 자치입법권의 합리적 행사를 위한 제언. 법제처 편. □지방분권을 위한 입법과제□.

중앙선거관리위원회. (2002). 제3회 동시 지방선거.

http://www.nec.go.kr:9000/Kcm/kcm09.jsp

천병태. (1998). □지방자치법□. 서울: 삼영사.

최진혁. (1999). 지방의회의 비교연구: 한국과 프랑스 모델을 중심으로. □한국지방자치학회보□11(2).

최창호. (2002). □지방자치학(제4판)□. 서울: 삼영사.

한국지방행정연구원. (2002). □중앙권한의 지방이양 기준을 위한 기준개발 및 판별 시스템구축□.

헌법재판소. (2003). 2001헌가4.

헌법재판소 판례. (2003). □자치의정□6(2).

Ashford, D. E. (1982). British Dogmatism and French Pragmatism : Central-

Local Policymaking in the Welfare State. London: George Allen & Unwin Limited.

Elcock, Howard. (1982). Local Government. London: Methuen & Co. Limited.

Furukawa, Shinichi. (2003). Decentralization in Japan. Furukawa, Shinichi and Toshihiro Menju. Japan's Road to Pluralism. Tokyo/New York: JCIE.

IULA. (1993). World Wide Declaration of Local Government.

http://www.iula-int.org/iula/template.asp?L=EN&ID=44

NACO. (1996). Advisory Commission on Relations closes.

http://naco.org/pubs/cnews/96-11-11/acir.htm

Norton, A. (1994). International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies. Hants: Edward Elgar Limited.

Rhodes, R. A. W. (1981). Control and Power in Central-Local Government Relations. Hants: Gower Publishing Co. Limited.

Reed, S. R. (1986). Japanese Prefectures and Policymaking. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

UN. (2000). Progress Report on the Preparations of the Proposed World Charter of Local Self-Government.

http://www.unchs.org/unchs/english/wcharter/crp7.htm

秋田周. (1977). □條例□規則□. 東京: □□□□□.

秋本敏文외. (1978). □地方自治制度□. 東京: □□□□□.

阿部泰隆. (1999). □政策法學□自治體條例□. 東京: 信山社.

妹尾克敏. (1997). □地方自治法□解說(三訂版□. 東京: 一橋出版.

大森彌등. (1986). □日本□地方政府□. 東京: 東京大學出版會.

姜再鎬. (2001). □植民地朝鮮□地方制度□. 東京: 東京大學出版會.

芝池義一. (2000). 條例(14條). 小早川光郞등. □□□□□□地方自治·地方分權□. 東京: 有斐閣.

自治體國際化協會. (2003). □自治體國際化□□-□□□第164號.

自治大學校(1988), □自治用語辭典(三訂版□. 東京: □□□□□.

西尾勝. (1990). □行政學□基礎槪念□. 東京: 東京大學出版會.

(2000). □都道府縣□變□□□. 東京:□□□□□.

(2001). □行政學(新版)□. 東京: 有斐閣.

村松岐夫. (1988). □地方自治□. 東京: 東京大學出版會.

村松岐夫등. (1986). □地方議員□硏究□. 東京: 日本經濟新聞社.

吉田雅彦. (1977). □外國□地方制度□. 東京: □□□□□.

山下茂등. (1992). □比較地方自治(增補改訂版)□. 東京: 第一法規.

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

강재호(姜再鎬) : 동경대학(박사). 동경대학 조수, 전임강사 등을 거쳐 2001년 3월부터 부산대학교에서 지방행정론 등을 가르치고 있다. 주요 관심분야는 지방행정과 지방자치를 제도적인 관점에서 함께 조감하는 지방제도론이다. 대표적인 저서로는 □植民地朝鮮□地方制度□(동경대학출판회, 2001)가 있으며, 역서로는 □(신판) 일본의 행정과 행정학□(부산대학교출판부, 2002)이 있다. <kang-adm@pusan.ac.kr/논문접수일: 2003.9.20/심사완료일: 2003.10.25>