지방정부 정책과정에서의 NGO 참여와 역할에 관한 연구*

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을) : 123∼143

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* 본 연구는 한국학술진흥재단의 지원을 받아 연구되었습니다.(KRF-2002-005-B00002)

(사)한국지방정부학회 2003년도 하계학술대회에서 발표된 논문을 수정보완한 눈문입니다.

- 부산광역시 명지대교 건설사례를 중심으로

A Study on NGO's Participations and Roles of Policy Process in the Local Government

- Focus on Myung Gi Bridge Construction of Pusan Metropolitan City

김 상 구(한국해양대학교 통상행정학부 전임강사)

최 병 대(한양대학교 행정학과 부교수)          .

NGO는 거버넌스 개념의 주요 구성요소이고, 이 개념에는 성과와 효율을 지향하는 신공공관리적 개혁 뿐만 아니라, 정부의 주요 정책과정에 NGO가 참여해야 한다는 연대적 혹은 네크워크적 협동정신이 포함되어 있다. 이에 본 연구는 지방정부 정책과정에서의 NGO 참여와 역할을 부산광역시 명지대교건설 사례분석을 통해 실증적으로 분석하고자 하였다. 분석의 결과, 정책과정에서 수행역할 책임이 어느 집단에 있느냐?에 따라 책임이 있는 집단은 변수의 수행역할을 충실히 다하였다고 응답하고 있는 반면에, 수행책임이 없는 집단은 상대방의 역할을 낮게 평가하고 있는 것으로 나타났다. 그리고 NGO의 참여에 영향을 미치는 요인으로는 토론회·청문회 등의 참여, 정부의 책무성 추궁, 시민단체의 의견을 재투입하려는 시도 등으로 나타났고, 역할에 영향을 미치는 요인으로는 공익문제에 대한 이의제기, 정책오류의 수정 및 변경시도, 시민단체의 의견을 재투입하려는 시도 등으로 나타났다.

주제어: NGO, 참여, 역할, 정책과정, 수행책임

Ⅰ. 서  론

일반대중에 기반을 내리지 못한 급진적 민중운동과 일정한 선을 그으면서 1989년 경실련이 출범한 이후 약 10여년간 정책 전 과정의 확실한 참여자로서 NGO가 급성장해 왔지만, 행정학에서 이에 대한 이론적 이해를 위한 시도는 1990년대 후반기까지 태동하지 않았다. 그러다가 1998년을 기점으로 행정학 문헌에서 NGO 또는 NPO에 대한 개념정립을 시도한 연구들이 나타나기 시작하여(김준기·김정부, 2001: 196), 현재는 □제4의 정부□ 또는 □시민사회의 시대□, □NGO의 시대□가 도래하였음을 알리는 많은 연구들이 나타나고 있다.

지방정부 정책과정에서의 NGO 참여와 역할에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을)

NGO에 대한 지금까지의 연구경향을 분석하면 대략 다섯 가지의 방향으로 연구가 진행되어 왔다는 것을 알 수 있다. 첫째, NGO에 대한 개념 정립적 연구로서, 이는 NGO 연구의 초기에 많이 수행되어졌지만, 아직까지 NGO가 무엇이라고 뚜렷하게 합의된 개념은 존재하지 않고 있다. 둘째, NGO 부문의 역량 혹은 성장요인에 관한 연구이다. 이 경향의 연구들은 NGO의 내적 특성 혹은 NGO의 실태를 분석하는 것이 주류를 이루고 있다. 셋째, 정부와 NGO간의 관계에 관한 연구이다. 이 경향의 연구는 정부와 NGO간의 바람직한 파트너십 구축을 위하여 필요한 전제조건은 무엇이고, 어떤 방식으로 파트너십을 구축할 것인가? 하는 것에 연구의 초점을 맞추고 있다. 그리고 NGO에 관한 연구의 대부분이 여기에 해당하고 있는 실정이다. 넷째, NGO에 대한 정부지원에 관한 연구이다. 이 경향의 연구는 NGO의 기여점을 분석하고, NGO에 대한 정부지원의 근거를 밝히려고 한다. 그리고 정부지원의 종류도 재정적 지원, 법률적 지원, 행정적 지원 등으로 구분하고 있다. 다섯째, 정책과정에서의 NGO역할 혹은 참여에 관한 연구이다. 그러나 이 부분에 대한 연구는 아직 많지 않고, 심도있는 연구도 진행되고 있지 못한 것이 사실이다. 다만 특정사례를 중심으로 한 사례연구는 꾸준히 나타나고 있다(김준기·김정부, 2001: 220). 예를 들어 환경정책과정에 대한 참여연구(이근주, 2001; 김종래·강제상, 2000), 반부패활동 가능성에 대한 연구(윤태범, 2000), 지방자치수준에서의 정책참여연구(유팔무·김원동, 2000; 오재일, 2000) 등이다.

이와 같이 □시민사회의 시대□, □NGO의 시대□ 등을 알리는 많은 연구들이 수행되어졌지만, 사회자본 생산자인 NGO의 실제 정책과정에서의 역할과 정책참여 수준을 분석한 연구는 대단히 드문 실정이다. NGO는 거버넌스 개념의 주요 구성요소이고, 이 개념에는 성과와 효율을 지향하는 신공공관리적 개혁 뿐만 아니라, 정부의 주요 정책과정에 NGO가 참여해야 한다는 연대적 혹은 네크워크적 협동정신이 포함되어 있다. 따라서 정부의 정책과정에서 NGO들이 어느 정도의 역할을 수행하고 또한 참여하는지를 분석하는 것은 거버넌스 시대를 맞이하여 매우 의미있는 연구가 될 것으로 판단된다. 이에 본 연구는 정책과정에서의 NGO참여와 역할을 사례분석을 통해 실증적으로 분석하고자 한다.

) 아직까지 정책과정에서의 NGO 참여와 역할에 초점을 맞추어 진행한 연구는 거의 존재  하지 않고 있다. 최근 NGO의 정책활동에 대한 연구를 제시하고 있는 OECD의 연구진도 정책에 대한 NGO의 기여, 정책과정에서의 NGO의 역할 등을 이해하기 위한 체계적인 분석의 틀을 제시하지 않고 있는 실정이다. 국내에서도 최근 김태룡(2002)이 발표한 논문이 이에 가장 근접한 수준에 있는 실정이다.

) 전영평(2002: 128)에 의하면 한 사회에 어떠한 수준의 NGO가 존재하며, 그것이 정부와 어떤 관계를 유지하고 있는가는 그 사회의 삶의 질과 행정의 효과성을 파악할 수 있는 지표가 된다고 한다.

본 연구에서의 분석대상 사례는 부산지역 경제활성화를 목적으로 부산광역시가 추진했던 강서구 명지동 명지대교건설 사례를 중심으로 살펴본다. 그 이유는 부산시가 이 사업을 추진하는 과정에서 시민단체와 상당한 진통 및 우여곡절을 겪은 사례로 인식되고 있기 때문이다. 즉, 정책결정과정상에 다양한 이해관계집단들이 등장하여 반목과 갈등현상이 증폭되었으며, 이러한 과정에서 시민단체들의 역할이 매우 중요한 변수로 등장하였기 때문이다. 이러한 사례의 실증분석을 통하여 본 연구에서 밝히고자 하는 것은 정책 全과정(의제설정, 정책형성, 정책결정, 정책집행, 정책평가과정)에서 NGO가 어느 정도 참여하고 있으며, 그 역할은 어느 정도인지를 분석하여 지방정부의 정책과정에서 바람직한 양자간의 관계를 설정하는데 도움이 될 수 있는 시사점을 탐구하는 데에 있다.

Ⅱ. NGO의 현황과 변수의 선정

1. 정책과정에 참여하는 NGO의 현황

<표 1>은 행정자치부에 등록된 비영리 시민단체의 설립형태와 회원수 및 설립시기를 나타낸 것이다. 먼저 설립형태를 살펴보면, 비법인 단체수가 76.3%(2,971개)로 가장 많으며, 다음으로 사단법인 형태의 단체수가 22.6%(878개), 재단법인 형태의 단체수가 1.1%(43개)로 나타나, 재단법인 형태의 단체수가 가장 적은 것으로 나타났다. 그리고 부산광역시에 등록된 비영리 NGO의 설립형태를 살펴보면, 비법인 단체수가 79.59%(234개)로 가장 많으며, 다음으로 사단법인 형태의 단체수가 19.73%(58개), 재단법인 형태의 단체수가 0.68%(2개)로 나타나, 아직까지 우리나라 시민단체의 재정상태가 매우 열악한 것으로 나타나고 있다. 차성수(2001: 148)와 박원순(2002: 180) 등은 이를 근거로 시민단체의 재정적 압박과 도전이 비영리 시민단체의 가장 큰 문제점이라고 지적한다.

다음으로 회원수를 기준으로 보면, 500명 이하의 회원을 가진 단체수가 전체의 61.7%

(2,403개)로 가장 많으며, 1,000명 이하의 회원을 가진 단체수가 13.5%(524개), 3,000명 이하의 회원을 가진 단체수가 11.6%(453개)로 나타나, 우리나라 시민단체의 규모는 영세한 것으로 알 수 있다. 실제 행정자치부에 등록된 총 3,892개 단체 중 86.8%인 3,380개 단체가 3,000명 이하의 회원수를 가진 것으로 나타났다.

그리고 시민단체의 지역별 분포를 보면, 총 등록단체수의 11.1%(431개)는 중앙에서 활동하고 있으며, 88.9%(3,461개)는 지방에서 활동하는 것으로 나타났다. 이처럼 아직까지 단체수의 측면에서는 지방이 중앙보다 우세하다고 볼 수 있겠으나, 회원수의 규모로 본다면 지방보다는 중앙이 우세하다고 할 수 있다. 실제 중앙지역 시민단체의 9.3%(40개)가 5만 이상의 회원수를 가진 것으로 나타났으나, 지방소재 시민단체의 경우는 1.1%(41개)만이 5만 이상의 회원수를 가진 것으로 나타났다. 따라서 아직까지 재정규모나 회원수 측면에서는 지방소재 시민단체보다는 중앙소재 시민단체가 우세하다고 볼 수 있다.

<표 1> 비영리시민단체 등록현황

구 분		계	%	중앙	지방	부산
설립형태	사 단	878	22.6	260	618	58
	재 단	43	1.1	20	23	2
	비법인	2,971	76.3	151	2,820	234
	합 계	3,892	100	431	3,461	294

<표 2>는 분야별 시민단체의 설립연도를 나타낸 것이다. 먼저 분야별로 보면, 1999년 현재 노동/농어민 분야의 단체수가 전체의 36.7%(1997개)로 가장 많으며, 다음으로 시민사회 분야의 단체수가 16.7%(908개), 사회서비스 분야의 단체수가 12.6%(686개), 문화분야의 단체수가 10.3%(563개)의 순으로 높은 비중을 차지하였다. 그리고 기타 및 국제분야의 단체수가 각각 0.3%(18개), 0.8%(42개)로 가장 적은 것으로 나타났다.

<표 1> 비영리시민단체 등록현황

회 원 수	500명 이하	2,403	61.7	190	2,213
	500-999명	524	13.5	47	477
	1천-3천명	453	11.6	54	399
	3천-5천명	125	3.2	20	105
	5천-1만명	131	3.4	27	104
	1만-5만명	175	4.5	53	122
	5만-10만명	24	0.6	12	12
	10만명 이상	57	1.5	28	29
	합 계	3,892	100	431	2,213
설립시기	59년 이전	51	1.3	9	42
	60년대	120	3.1	9	111
	70년대	201	5.2	12	189
	80년대	803	20.6	37	766
	90-95년	661	17.0	62	599
	96년 이후	2,056	52.8	302	1,754	294
	합 계	3,892	100	431	2,213	294

자료: 행정자치부(2002: 5에서 재구성). 비영리 민간단체 등록현황

한편, 각 분야별 시민단체의 설립연도를 보면, 공통적으로 1990년대 이후에 가장 많은 수의 시민단체가 설립되었다는 것을 알 수 있다. 구체적으로 시민사회분야 단체의 62.0%, 지역자치분야 단체의 86.5%, 사회서비스분야 단체의 52,8%, 환경분야 단체의 87.6%, 문화분야 단체의 50.3%, 교육/학술분야 단체의 55.3%가 90년대 이후에 설립된 것으로 나타났다. 이러한 이유는 1987년의 6·29선언 그리고 1991년의 지방자치제 실시 등 우리 사회의 전반적인 민주화의 진전에 기인한 것으로 판단된다.

또한 부산지역 NGO의 등록연도를 살펴보면 2000년도에 가장 많은 NGO가 등록을 하였으며, 해가 갈수록 등록단체의 수가 줄어드는 것으로 나타났다. 즉 2000년도에 63.61%(187개), 2001년도에 21.77%(64개), 2002년도에 8.84%(26개), 2003년도에 5.78%(17개)로 해가 갈수록 등록단체의 수가 줄어든다. 그리고 2000년도에 가장 많은 단체가 행정기관에 등록을 한 이유는 비영리민간단체지원법이 1999년도에 통과되어 2000년도부터 등록된 비영리 민간단체에 대한 지원이 이루어졌기 때문인 것으로 판단된다.

<표 2> 분야별 시민단체의 설립연도

구 분	단체수 (%)	40년 이전	50년대	60년대	70년대	80년대	90년대	합 계
시민사회	908 (16.7)	4.9	1.7	5.4	7.6	18.4	62.0	100.0
지역자치	192 (3.5)	-	-	-	2.1	11.5	86.5	100.0

<표 2> 분야별 시민단체의 설립연도

사회 서비스	686 (12.6)	1.6	4.1	6.4	7.7	27.4	52.8	100.0
환 경	259 (4.8)	0.4	-	0.8	2.7	8.5	87.6	100.0
문 화	563 (10.3)	5.3	2.5	7.6	10.5	23.8	50.3	100.0
교육/학술	208 (3.8)	2.4	1.9	3.8	7.7	28.8	55.3	100.0
종 교	97 (1.8)	5.2	-	9.3	21.6	27.8	36.1	100.0
노동/농어민	1997 (36.7)	3.6	4.1	10.7	9.6	25.4	46.7	100.0
경 제	473 (8.7)	2.7	2.7	15.6	15.2	22.2	41.4	100.0
국 제	42 (0.8)	2.4	4.8	21.4	21.4	19.0	31.0	100.0
기 타	18 (0.3)	-	16.7	16.7	-	22.2	44.4	100.0

자료: 한정자(2002: 52).

2. 선행연구의 분석과 변수선정

한국사회에서 NGO의 활동이 활발하게 된 가장 큰 동기는 1987년 6.29선언 이후의 참여민주주의에 대한 요구 확대와 1990년대 이후 지방자치제의 전면적인 실시라는 시대적 상황을 바탕으로 하고 있다. 따라서 NGO의 설립도 1990년대 들어서면서 폭발적으로 증가하였던 것이다. 또한 정부에 대한 NGO간의 관계를 보면 권위주의 체제시기에는 정부에 대한 NGO의 종속형에서 민주주의체제로 전환함에 따라 종속형을 탈피하여 동등형으로 변화하고 있음을 알 수 있다. 1980년대 상황을 분석한 박우순(1986), 김병진(1988), 이정희(1990) 등의 연구는 정부에 대한 환경단체의 영향력 미약을 제시하고 있다. 박우순(1986)과 이정희(1990) 등에 의하면 권위주의체제하의 산업화과정에서 NGO는 서서히 발전하고 있었으나, 내적인 인적·물적 자원확보가 저수준에 머물러 있어 자율적인 다원주의적 이익표출구조를 가지지 못하였다고 지적한다. 그러나 1990년대 전후의 상황을 분석한 박상필(1999), 박종민(1994) 등의 연구는 정부의 NGO에 대한 인식제고와 영향력 증가를 지적한다(배응환, 2000: 99-100에서 재인용). 권위주의체제하의 산업화의 결과와 1987년 민주화선언으로 인한 민주화 추세에 부응하여 환경운동연합, 경실련, 참여연대 등 여러 다양한 NGO들의 등장과 성장이 이루어지고 이들의 정부에 대한 이해관여가 증가하고 있다고 지적한다.

그러므로 한국의 정부와 NGO간의 관계는 Coston(1999)의 유형 분류인 □제도적 다원주의□의 수용단계로 진입한 것으로 볼 수 있거나 혹은 Young(2000)의 관계 유형인 □적대적□ 관계를 지나 □보충적□ 관계로 진입하고 있는 것으로 볼 수 있다. 따라서 적어도 Gidron (1992)의 관계 유형인 정부-NGO 이중혼합형 혹은 상호공조형으로 진입하는 과정에 있다고 주장할 수 있다. 실제 1990년대 들어 정부와 NGO가 재정과 서비스공급을 분담하거나, 또는 NGO부문이 서비스공급에서 많은 재량권을 갖는 공동협동형의 관계유형으로 발전하고 있다. 특히 재정보다는 서비스공급의 부문에서 NGO의 활동이 두드러지는 유형으로 발전하고 있다. 이상의 지적처럼 NGO의 역할이 증대하여 왔지만, 실제 정책활동의 과정에서 NGO는 어느 정도의 역할을 수행하고 있으며, 또한 그 참여수준은 어느 정도인가를 분석했던 연구는 흔치 않은 실정이다. 따라서 본 연구는 현시점에서 대단히 의미있는 연구라고 할 수 있으며, 이하에서는 실증분석을 하기 위한 변수추출을 위하여 NGO역할과 참여에 대한 선행연구자들의 논의를 고찰한다.

먼저 김준기·김정부(2001)는 NGO는 크게 8가지의 역할을 담당하고 있는 것으로 지적하고 있다. 그것은 첫째, NGO는 시장과 정부에 대한 견제역할을 담당하고 둘째, 민주주의의 참여의 장으로 활용되고 셋째, NGO는 비시장적 재화 및 서비스의 생산자 역할을 수행하며 넷째, 사회적 수요는 있으나 영리단체나 정부에 의하여 생산이 되지 못하는 공공서비스를 생산하는 역할을 하며 다섯째, 비영리추구에 따른 소비자의 신뢰를 확보하여 영리단체보다 거래비용이 낮으며 여섯째, 정부기관에 비해 더 효율적으로 특정 재화나 서비스를 생산하며 일곱째, NGO는 사회적, 정치적 융합을 위하여 중재자 역할을 수행하며 여덟째, 사회의 다양한 사상과 아이디어를 확산시키는 역할을 한다고 한다. 또한 박상필(2000)은 NGO의 역할을 견제기능·복지기능·대변기능·조정기능·교육기능 등의 다섯 가지 기능으로 나누어서 분석하고 있다. Clayton(2000)은 서비스 전달과 효율성 제고 기능을 수행한다고 지적하면서, NGO는 공공재화와 서비스 공급에서 정부역할을 지원하는 효율적인 파트너가 되며 또 정부와 시장이 역할을 하기 어려운 상황에서 자율적인 역할을 수행한다고 한다. O'Connell

(1996)은 NGO의 가장 중요한 역할로서 권익주창과 정부의 책무성 및 투명성 제고기능이라고 지적하며, CIVICUS(1999)의 보고서도 국가의 권력행사를 모니터링하며 정책결정과정에 시민참여를 확대시키면서 권력과 목소리를 갖고 있지 않은 시민들을 위한 권익주창자 역할이 NGO의 일차적 역할이라고 한다.

그러나 이상과 같은 논의에서 변수추출을 하기에는 체계적이지 못한 측면이 있어, 정책 全과정인 의제설정·정책형성·정책결정·정책집행·정책평가 과정에서의 NGO 참여와 역할로 나누어서 논의를 진행한다. 왜냐하면 정책들이 의제화되고 결정되어 집행되고 평가되는 정책과정은 정부와 NGO간의 관계 및 정책과정에서의 NGO 역할과 참여수준을 분석할 수 있는 분석영역이라고 할 수 있기 때문이다(배응환, 2000: 87).

첫째, 의제설정은 선출직 공무원 및 임명직 관료에 의해 주도되는 과정으로 Dunn(1994)은 이들 공직자들이 공익문제를 공공의제로 설정한다고 설명함으로써 제도권 밖에 위치한 NGO의 의제설정 역할을 중시하지 않았다. 그러나 Berry(1999)의 분석에 의하면 미국 의회 청문회에서 NGO들이 노조와 기업단체보다 의제설정에 더 큰 영향력을 미치고 있다고 한다. Berry는 그 증거로 언론에 보도되는 공공의제 설정 혹은 여론형성 과정에서 NGO가 기업단체, 노조 등에 비해 압도적인 영향력을 행사한다는 자료를 제시한다. 국내 연구자로 임승빈(1999)은 NGO의 역할을 크게 정책과정에서의 파트너역할, 정책제언자 역할, 국제사회의 일원으로서 국제적인 협조적 역할 등의 세 가지를 제시하고 있다. 따라서 의제설정에서 NGO의 역할이란 공익문제에 대한 이의제기, 공익문제에 대한 여론형성 및 주도, 정치인 및 관료에 대한 공공의제(Agenda) 제시 등이라고 할 수 있다.

) Advocacy활동은 사회문제소재 및 원인을 파악하여 시정을 호소하는 행동이라는 사전적 의미가 있다. NGO의 주요한 역할에서의 Advocacy활동은 사회적 수요발생 원인을 파악하여 정부정책 우선순위 결정과정에 반영시키려고 하는 정책제언을 하는 것이다. 일반적인 Advocacy활동 유형은 ①법률제정 및 규제 등에 대해서 영향을 미치는 행위 ②정부의 서비스프로그램개선에 영향을 미치는 행위 ③정부로부터 자금을 확보하기 위해 영향을 미치는 행위 ④각 조직의 서비스수혜자에 대해 좋은 조건을 확보하기 위해 영향을 미치는 행위 등이다(임승빈, 1999: 13).

둘째, 정책형성과 관련된 문제이다. 그 동안 선출직 및 임명직 공무원들이 문제해결을 위한 대안을 형성하는데 주도적인 역할을 하며 NGO 및 이익집단 등은 보충적인 역할을 한다는 것이 종래의 통설이었다. 그러나 Berry(1999)의 연구는 정책형성에서 NGO의 역할이 급증하는 추세라고 지적한다. Berry는 미국에서 NGO가 기업, 이익집단, 노조보다 더 막강한 의제설정자이자 정책형성자의 역할을 하고 있다고 주장한다. 또한 Berry(1999)는 정책형성에서 NGO의 역할로 이해관계자로서의 시민의 이해표출과 집약, 문제해결을 위한 합리적인 대안의 제시, 이익집단이나 이해집단들 사이의 대립과 갈등을 조정하는 대안 제시 등을 들고 있다. 그리고 Cobb와 Elder(1977)는 공익문제가 어떠한 것이냐, 문제와 관련되는 이해집단이 어떻게 구성되어 있느냐에 따라 정책형성과정이 영향을 받는다고 지적한다. 따라서 정책형성과정에서 NGO의 역할이란 시민의 이해표출과 집약, 문제해결을 위한 합리적인 대안의 제시, 이해집단간의 이해와 갈등의 조정 등으로 정리할 수 있다.

셋째, 정책결정은 정책대안이 입법부의 다수결, 행정기관 책임자들의 합의 혹은 법원의 결정에 의해 채택되는 과정이다. 따라서 NGO의 영향력은 직접적이기보다는 간접적이고, 제도권에 대한 접근이 공개적이라기보다는 폐쇄적이라고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 NGO의 영향력은 정책결정에 필요한 전문지식과 자문의 제공, 시민의 여론과 정보의 제공, 전화·이메일 등에 의한 정책결정집단에 대한 압력, 참고인 자격으로서의 간접적인 영향력 등으로 나타난다고 한다. 임승빈(1999: 12-13)에 의하면 정책결정단계에서 NGO의 역할은 크게 두 가지로 나뉘는데, 정책결정자들에게 문제해결을 위한 전문지식을 제공하거나 문제의 환경에 대한 정보수집 및 제공이 그 한가지이고, 정치적 지원을 빌미로 정책이 결정되도록 압력을 행사하는 것이 나머지 역할이라고 한다. 따라서 정책결정과정에서의 NGO 역할은 전문지식과 자문의 제공, 토론회·청문회 등의 참여자, 정책결정집단에 대한 압력행사 등으로 정리할 수 있다.

넷째, 정책집행은 일반적으로 재원과 인력을 동원하는 행정기관의 독점적인 과정으로 이해하여 왔다. 그러나 최근의 민영화(privatization), 외부용역(contracting-out), 제3자 정부 등의 강력한 추세는 정책집행이 행정기관에 의해 독점되기보다는 영리기업과 NGO 등의 비영리기관들과 공유하는 방향으로 발전되고 있다는 것을 알 수 있다. 임승빈(1999: 106)에 의하면 정책집행과정에서 국가와 NGO간의 가장 대표적인 결합방식이 민간위탁이라고 한다. 그리고 이러한 정책집행과정은 정책집행자와 집행환경 및 집행참여자들에 의하여 정책상의 변화가 일어나는 과정이다. 경우에 따라서는 정책이 유지되지 못하고 폐지되거나 혹은 수정 및 보완, 축소 및 확대가 일어나기도 한다. 정책집행과정에서 NGO들은 정책의 변경을 요구하는 경우가 대부분이고, 정책의 변경은 바로 정책의 유지 및 확대요구, 정책의 수정 및 보완요구, 정책의 축소 및 폐지요구 등으로 나타난다. 따라서 이러한 요구들이 정책집행과정상에서의 NGO 역할이라고 볼 수 있다.

) 민간위탁의 상황은 중앙정부적인 차원에서는 권한의 위탁이 주로 실시되고 있으나, 지방정부의 정책집행부문에서는 사회복지관, 체육시설의 관리 등 정책집행부문에서 점차적으로 YMCA 등의 NGO가 공공시설의 위탁수행자로서 역할을 수행하고 있다.

) 명지대교건설 사례의 경우는 시민단체가 명지대교의 건설에 기본적으로 반대하었다. 따라서 □유지 및 확대요구□라는 변수는 본 논문의 변수선정에서 제외한다.

다섯째, 정책평가는 법적 요구사항에 대한 충족, 정책목표달성 여부에 대한 판단을 하는 과정으로 NGO와 직접적으로 관련되지 않은 과정으로 볼 수 있다. 그렇지만 무수한 정책사례에서 NGO들의 정부정책 비판, 감시, 모니터링 역할이 크게 늘면서 NGO가 사회의 주요한 정책평가자로서의 위상을 갖추고 있다고 보는 것이 일반적이다. 정책평가 과정에 대한 외부평가자로서의 NGO의 역할은 정책에 대한 정부의 책무성 추궁, 정책의 효율성 및 투명성 요구 등으로 제시된다. 임승빈(1999: 12-13)에 의하면 정책집행이후의 단계에서도 NGO의 역할이 최근 두드러진다고 한다. 이 단계에서 NGO는 집행된 정책의 오류를 수정하고 변경시키려 하며, 수행중인 정책에 대한 지속적인 감시자로서의 역할을 담당하고, 자신들의 견해가 효과적으로 정책에 재투입되도록 시민들을 교육시킨다고 한다. 따라서 정책평가과정에서의 NGO 역할이란 정책에 대한 정부의 책무성 추궁, 정책오류의 수정 및 변경시도, 시민단체의 의견을 정책에 투입하려는 시도 등으로 볼 수 있다. 이상에서 논의된 NGO의 역할과 이를 근거로 변수를 추출하여 표로 정리하면 아래의 <표 3>과 같다.

<표 3> NGO 역할과 이의 변수화

정책 과정	변 수
의제설정과정	□공익문제에 대한 이의제기 □공익문제에 대한 여론형성 및 주도 □정치인 및 관료에 대한 공공의제(Agenda) 제시
정책형성과정	□시민의 이해표출과 집약 □문제해결을 위한 합리적인 대안의 제시 □이해집단간의 이해와 갈등의 조정
정책결정과정	□전문지식과 자문의 제공 □토론회·청문회 등의 참여자 □정책결정집단에 대한 압력행사
정책집행과정	□집행과정에서의 수정 및 보완요구 □집행과정에서의 축소 및 폐지요구
정책평가과정	□정책에 대한 정부의 책무성 □정책오류의 수정 및 변경시도 □시민단체의 의견을 정책에 투입하려는 시도

Ⅲ. 사례의 개요와 설문지의 구성

1. 명지대교건설 사례의 주요 내용

부산광역시는 부산지역 발전의 양대축인 서부산권 가덕도 신항만과 동부산권 수영정보·업무 복합단지를 잇는 명지대교를 건설하기로 1996년 3월 6일에 결의하였다(부산일보, 1996). 그리고 1997년 3월 12일에는 명지대교 건설계획을 확정하고 민자유치로 명지대교 건설비용을 충당하기로 하였으며(부산일보, 1997), 1999년 6월 24일에는 낙동강 철새도래지 문화재지정구역 가운데 을숙도 일부와 명지대교 건설예정지 일원 등 두지역 19만여평에 대한 문화재지정구역 해제를 문화재청에 건의하였다. 그리고 2000년 2월 11일에는 부산시청 국제회의실에서 □낙동강 하구 일원 환경관리 기본계획(안)□에 대한 공청회를 개최하였다. 그런데 이 자리에 토론자로 참석한 부산지역 환경단체 대표들은 을숙도 하단을 지나는 명지대교 건설을 전제로 낙동강 하구 생태계 보전을 추진하는 것은 일을 수 없다며 부산시에 대해 명지대교 건설계획을 포기하거나 노선을 전면 수정할 것을 요구했다(부산일보, 2000a).

환경보호와 산업개발 논리 사이에서 1년째 노선 논쟁을 벌여온 명지대교 건설문제는 부산시와 환경단체, 환경전문가, 어민대표 등으로 구성된 낙동강하구협의회를 구성하고, 2000년 11월 24일 부산시청 회의실에서 첫회의를 가졌다. 이 회의에서 강서구와 사하구를 잇는 명지대교를 하구둑 북단 500-600m 우회하여 반원형으로 건설하였는데 합의를 보았다. 그리고 구체적인 노선과 공사과정에서 발생하는 환경훼손 최소화, 민원해결 등에 대해서는 올해 안으로 완전히 매듭짓기로 합의했다(부산일보, 2000b). 낙동강하구협의회가 합의를 봄에 따라 부산상공회의소와 녹산경영자협회 등은 2001년 5월에 문화재관리청에 문화재 변경허가를 건의했다. 이들의 주장에 따르면 명지대교는 당초 녹산국가산업단지 입주업체의 가동시점인 2001년 개통예정이었지만, 환경단체의 반대와 문화재관리청의 현상변경 허가지연으로 착수조차 못하고 있다며, 명지대교의 조속한 건설을 위해서는 문화재 현상변경의 조기 허가가 필요하다는 것이었다(부산일보, 2001a).

그러나 부산녹색연합 등이 중심이 된 □을숙도 명지대교 건설계획 저지를 위한 시민연대□측은 부산시의 교량건설 계획이 낙동강 하구의 건강한 갯벌을 황폐화시켜 철새도래지를 크게 훼손할 뿐만 아니라, 해양 등 주변 생태계를 파괴시킬 것으로 우려하여 반대입장을 분명히 하였다(부산일보, 2001b). 이러한 갈등상황하에서 문화재관리청은 2002년 2월 27일에 부산시가 제시한 직선형 우회안 건설계획이 만장일치로 최종 통과시켰다. 이에 대해 부산녹색연합 등 일부 환경단체에서는 부산시가 지난 한달 동안 명지대교 노선 소위원회를 열고 외국 전문가들에게 자문하는 척하면서 이와는 별도로 부산시의 노선안 일방통과를 추진했다고 주장하면서(부산일보, 2002a), 동년 4월 10일에 중앙환경분쟁조정위원회에 환경분쟁조정을 제기하였다. 녹색연합은 조정신청서에서 문화재위원회가 습지보전지역이자 문화재보호구역인 낙동강 하구 갯벌을 가로지르는 명지대교 건설계획을 허가하여 조류 등의 서식환경이 크게 훼손될 우려가 있어 심의 취소를 요청한다고 밝혔다. 그리고 동년 11월 15일에는 부산환경운동연합이 제8차 람사회의에 참석하여 낙동강 하구 습지의 현실과 보전대책을 국제적으로 이슈화시켜 명지대교 건설을 저지하고자 하였다(부산일보, 2002b).

2. 설문지의 구성

본 연구의 사례 및 실증분석 대상은 부산광역시 강서구 명지동 명지대교건설 사례를 선택하였다. 그 이유는 강서구 명지대교건설 사례의 경우 참여자들의 이해관계가 첨예하게 대립한 갈등사안으로 그 동안 신문지상에 수차례에 걸쳐 보도되었으며, 여기에 많은 시민단체회원들이 관여하여 본 연구의 목적인 정책과정에서의 NGO 참여와 역할을 분석할 수 있는 좋은 사례이기 때문이다. 따라서 설문조사의 대상은 이들 사례에 관련된 시민단체와 시민단체 소속 전문가(자문위원) 및 행정기관을 대상으로 한다. 구체적으로 시민단체는 부산환경운동연합, 녹색포럼, 부산녹색연합, 환경을 생각하는 부산교사 모임, 녹색도시부산21추진협의회, 습지와 새들의 친구, 부산경제가꾸기시민연대, 서부산시민협의회, 부산참여자치시민연대 등이다. 그리고 조사대상 공무원은 본 사례와 직접·간접적으로 관계를 가진 부산광역시 건설주택국 및 환경국 소속 공무원들이다.

그리고 설문조사 대상으로 선택된 조사대상자에게 조사하고자 하는 설문지의 내용을 다음과 같기 구성하였다. 먼저 각 설문에 대한 응답항목은 리커트 척도를 적용하여 5등급화 하였다. 각 설문항목은 측정내용에 따라 긍정적인 표현과 부정적인 표현으로 구성하였으며, 각 표현에 따라 절대적으로 혹은 매우 긍정적인 응답에 5점, 긍정적인 응답에 4점, 보통수준 혹은 부정도 긍정도 아닌 응답에 3점, 부정적인 응답에 2점, 절대적으로 혹은 매우 부정적인 응답에 1점을 각각 부여하였다. 설문지의 구성은 가능한 한 문항수를 압축코자 각 변수별로 2개씩의 문항으로 구성하여 총 28문항으로 구성되었다.

즉 정책과정의 단계별로 구성하였는데, 의제설정과정에서의 NGO 참여와 역할을 파악하기 위하여 공익문제에 대한 이의제기, 공익문제에 대한 여론형성 및 주도, 정치인 및 관료에 대한 공공의제(Agenda) 제시 등을 변수로 설정하였다. 먼저 각 변수에 대한 참여정도를 측정하기 위한 설문은 다음과 같이 구성하였다. □시민단체는 명지대교건설로 인한 환경파괴의 방지를 위하여 어느 정도로 문제를 제기하고 관련기관에 이의제기를 하였다고 생각하십니까□, □시민단체는 명지대교 건설문제의 해결을 위하여 여론형성과 주도를 어느 정도로 수행하였다고 생각하십니까□, □시민단체는 명지대교 건설문제의 해결을 위하여 관련 정치인 및 관료에게 어느 정도로 의견제시를 하였다고 생각하십니까□로 구성하였다. 그리고 각 변수의 역할을 측정하기 위한 설문은 □명지대교건설에 대한 시민단체들의 이의제기는 정부기관에 의하여 어느 정도 수용되었다고 생각하십니까□, □시민단체가 명지대교 건설문제의 해결을 위하여 여론형성과 주도를 한 결과, 정부기관은 이를 어느 정도 수용하였다고 생각하십니까□, □시민단체가 명지대교 건설문제의 해결을 위하여 관련 정치인 및 관료에게 제시한 의견은 정부기관에 의하여 어느 정도 수용되었다고 생각하십니까□로 구성하였다.

정책형성과정에서의 NGO 참여와 역할을 파악하기 위하여 시민의 이해표출과 집약, 문제해결을 위한 합리적인 대안의 제시, 이해집단간의 이해와 갈등의 조정 등을 변수로 설정하였다. 각 변수에 대한 참여정도를 측정하기 위한 설문은 다음과 같이 구성하였다. □시민단체는 명지대교 건설문제를 둘러싼 이해관계자들의 이해를 어느 정도로 집약하고 대변하였다고 생각하십니까□, □시민단체는 명지대교 건설문제의 해결을 위하여 어느 정도의 합리적 대안을 제시하였다고 생각하십니까□, □시민단체는 명지대교 건설문제를 둘러싼 이해집단들간의 이해를 어느 정도 집약하고 갈등을 조정하였다고 생각하십니까□로 구성하였다. 그리고 각 변수의 역할을 측정하기 위한 설문은 □시민단체에 의한 이해관계자들의 이해 대변은 정부기관에 의하여 어느 정도 수용되었다고 생각하십니까□, □시민단체가 제시하는 합리적 대안을 정부기관은 어느 정도 수용하였다고 생각하십니까□, □시민단체가 수행한 이해관계자들의 이해 및 갈등의 조정역할을 정부기관은 어느 정도 인정하였다고 생각하십니까□로 질문하였다.

정책결정과정에서의 NGO 참여와 역할을 파악하기 위하여 전문지식과 자문의 제공, 토론회·청문회 등의 참여자, 정책결정집단에 대한 압력행사 등을 변수로 설정하였다. 각 변수에 대한 참여정도를 측정하기 위한 설문은 다음과 같이 구성하였다. □시민단체는 명지대교 건설문제의 해결과정에서 어느 정도의 전문지식과 자문을 제공하였다고 생각하십니까□, □시민단체는 명지대교 건설문제의 해결을 위한 토론회 혹은 청문회에 어느 정도로 참여하였다고 생각하십니까□, □시민단체는 명지대교 건설문제의 해결과정에서 정치인 및 관료 등에 대하여 어느 정도로 압력을 행사하였다고 생각하십니까□로 구성하였다. 그리고 각 변수의 역할을 측정하기 위한 설문은 □시민단체가 제공하는 전문지식과 자문은 정부기관에 의하여 어느 정도 수용되었다고 생각하십니까□, □명지대교 건설문제의 해결을 위한 토론회·청문회 등에 시민단체가 참여하는 것은 문제해결에 어느 정도로 도움이 되었다고 생각하십니까□, □명지대교 건설문제의 해결과정에서 시민단체가 행사한 압력은 정부기관에 의하여 어느 정도 수용되었다고 생각하십니까□로 질문하였다.

정책집행과정에서의 NGO 참여와 역할을 파악하기 위하여 집행과정에서의 수정 및 보완요구, 집행과정에서의 축소 및 폐지요구 등을 변수로 설정하였다. 그리고 각 변수에 대한 참여정도를 측정하기 위한 설문은 다음과 같이 구성하였다. □시민단체는 명지대교의 건설에 대하여 수정 및 보완을 어느 정도 요구하였다고 생각하십니까□, □시민단체는 명지대교의 건설을 축소 혹은 폐지하려고 어느 정도 노력하였다고 생각하십니까□로 질문하였다. 또한 각 변수의 역할을 측정하기 위한 설문은 □시민단체에 의한 명지대교 건설의 수정 및 보완요구는 정부기관에 의하여 어느 정도 수용되었다고 생각하십니까□, □시민단체의 명지대교 건설 축소 및 폐지 요구는 정부기관에 의하여 어느 정도 수용되었다고 생각하십니까□로 구성하였다.

정책평가과정에서의 NGO 참여와 역할을 파악하기 위하여 정책에 대한 정부의 책무성 추궁, 정책오류의 수정 및 변경시도, 시민단체의 의견을 정책에 투입하려는 시도 등을 변수로 사용하였다. 여기서 변수에 대한 참여정도를 측정하기 위한 설문은 다음과 같이 구성하였다. □시민단체는 명지대교 건설문제에 대하여 정부기관의 책임을 어느 정도로 추궁하였다고 생각하십니까□, □시민단체는 정부기관에 의한 명지대교 건설정책을 변경시키려고 어느 정도로 노력하였다고 생각하십니까□, □시민단체는 명지대교 건설정책에 자신들의 의견을 어느 정도 투입하였다고 생각하십니까□로 구성하였다. 그리고 각 변수의 역할을 측정하기 위한 설문은 □시민단체에 의한 정부기관의 책임성 추궁은 정부기관에 의하여 어느 정도 수용되었다고 생각하십니까□, □명지대교 건설정책에 대한 시민단체의 변경노력은 정부기관에 의하여 어느 정도 수용되었다고 생각하십니까□, □명지대교 건설정책에 대한 시민단체의 의견투입은 정부기관에 의하여 어느 정도 수용되었다고 생각하십니까□로 질문하였다.

<표 4> 설문지의 구성

정책 과정	변수	설문문항 (참여수준/역할)
의제설정과정	□공익문제에 대한 이의제기 □공익문제에 대한 여론형성 및 주도 □정치인 및 관료에 대한 공공의제(Agenda) 제시	1/2 3/4 5/6
정책형성과정	□시민의 이해표출과 집약 □문제해결을 위한 합리적인 대안의 제시 □이해집단간의 이해와 갈등의 조정	7/8 9/10 11/12
정책결정과정	□전문지식과 자문의 제공 □토론회·청문회 등의 참여자 □정책결정집단에 대한 압력행사	13/14 15/16 17/18
정책집행과정	□집행과정에서의 수정 및 보완요구 □집행과정에서의 축소 및 폐지요구	19/20 21/22
정책평가과정	□정책에 대한 정부의 책무성 □정책오류의 수정 및 변경시도 □시민단체의 의견을 정책에 재투입하려는 시도	23/24 25/26 27/28

Ⅳ. NGO의 정책참여와 역할분석

1. 응답자료의 특성분석

본 연구의 설문응답자들의 특성은 대략 여섯가지로 정리되어다. 첫째, 응답자들의 소속집단을 살펴보면 31.3%(26명)가 시민단체에 속하는 상근 근무자이었으며, 15.7%(13명)는 시민단체 소속 자문위원인 교수나 연구자 나타나, 전체의 47.0%는 시민단체 소속으로 나타났다. 그리고 53.0%(44명)는 정책관련 공무원으로 나타났다. 둘째, 성별을 분석하면 전체의 83.1%

(69명)는 남자, 16.9%(14명)는 여자로 나타났다. 이러한 원인은 시민단체의 과장급 이상, 부산광역시의 7급 이상 및 교수 혹은 관련전문가의 경우 일반적으로 여자보다는 남자가 다수를 차지하기 때문이다. 셋째, 연령을 살펴보면 40대가 전체의 55.4%(46명)로 다수를 이루고 있으며, 다음으로 30대이하가 26.5%(22명)로 나타났다. 넷째, 응답자들의 학력을 살펴보면 전체의 67.5%(56명)는 대졸인 것으로 나타났고, 대학원졸 이상도 16.9%(14명)로 나타나 응답자들의 학력수준은 상당히 높은 것으로 판단할 수 있다.

) 조사대상 시민단체는 녹색연합, 서부산발전협의회, 부산경제살리기시민연대, 부산환경운 동연합, 녹색도시부산21추진협의회, 습지와 새들의 친구, 참여연대, 환경을 생각하는 교사들의 모임 등이다.

) 조사대상 공무원은 건설주택국 및 환경국의 7급 이상 공무원으로 한정하였다.

다섯째, 공무원들의 직급을 보면 7급이 56.8%(25명)로 다수를 이루고 있으며, 6급은 29.5%(13명), 5급 이상은 13.7%(6명)로 나타났다. 일반적으로 행정기관의 정책계획 및 수립은 이들 직급에 의하여 수행된다는 측면에서 볼 때, 명지대교의 사례를 분석하기 위한 설문 조사대상의 선정은 타당한 것으로 판단된다. 마지막으로 시민단체소속 응답자들의 직급을 분석한 결과 국장급 이상이 46.2%(12명), 과장급 이하가 53.8%(14명)으로 나타났다.

<표 5> 응답자료의 특성

구 분			빈도	%
소속집단	시민단체	상근자	26	31.3
		교수 및연구자	13	15.7
	공무원		44	53.0
성 별	남 자		69	83.1
	여 자		14	16.9
연 령	30대 이하		22	26.5
	40대		46	55.4
	50대 이상		15	18.1
학 력	전문대졸 이하		12	14.6
	대졸		56	67.5
	대학원졸 이상		14	16.9
공무원의 직급	5급 이상		6	13.7
	6급		13	29.5
	7급		25	56.8
시민단체의 직급	국장급 이상		12	46.2
	과장급 이하		14	53.8

2. 정책참여 및 역할에 대한 집단간 평균차이 분석

여기서는 시민단체 및 관련 연구자집단과 부산광역시 공무원들간의 각 변수에 대한 평균차이를 구하고자 한다. 먼저 정책참여에 대한 양집단의 평균차이 분석의 결과, 공익문제에 대한 이의제기, 시민의 이해표출과 집약, 합리적인 대안의 제시, 이해와 갈등의 조정, 전문지식과 자문의 제공, 토론회·청문회 등의 참여, 정책의 수정 및 보완요구, 정책의 축소 및 폐지요구, 정부의 책무성 추궁, 정책오류의 수정 및 변경시도, 단체의 의견을 정책에 재투입하려는 시도 등에서 양집단간에 통계적으로 의미있는 평균차이가 존재하였다. 특이한 것은 이상의 변수들의 평균점수가 시민단체 소속 응답자들의 점수가 높게 나타나고, 명지대교건설 시행주체인 공무원들의 평균점수는 낮게 나타난다는 것이다.

그런데 NGO의 역할에 대한 양집단간의 평균차이를 분석한 결과는 정반대로 나타났다. 즉 공익문제에 대한 이의제기, 여론형성 및 주도, 공공의제(Agenda) 제시, 시민의 이해표출과 집약, 합리적인 대안의 제시, 이해와 갈등의 조정, 전문지식과 자문의 제공, 정책결정집단에 대한 압력행사, 정책의 수정 및 보완요구, 정책의 축소 및 폐지요구, 정부의 책무성 추궁, 정책오류의 수정 및 변경시도, 단체의 의견을 정책에 재투입하려는 시도 등에서 양집단간에 통계적으로 의미있는 평균차이가 존재하였다. 그러나 정책참여의 평균차이 분석결과와는 반대로 각 변수들의 평균점수가 시행주체인 공무원들의 평균점수가 높게 나타나고, 시민단체 및 관련전문가들의 평균점수는 낮게 나타났다는 것이다.

이러한 분석결과의 원인은 무엇인가? 이에 대한 해답은 각 변수의 속성에서 찾을 수 있다. 즉, 변수의 수행역할 책임이 어느 집단에 있느냐?에 따라 책임이 있는 집단은 변수의 수행역할을 충실히 다하였다고 응답하고 있는 반면에, 수행책임이 없는 집단은 상대방의 역할을 낮게 평가하고 있는 것이다. 예를 들어, 공익문제(명지대교 건설로 인한 철새도래지의 환경파괴)에 대한 시민단체의 이의제기 정도에 대해서 시민단체 및 관련전문가들은 높은 정도 이상의 이의제기를 하였다고 응답한 반면에, 시행주체인 공무원들은 시민단체 및 관련전문가들의 이의제기가 보통이었다고 응답한다. 이러한 원인은 공익문제에 대한 이의제기가 일반적으로 시민단체 및 관련전문가의 역할이기 때문이다. 실제 EU(2000)는 NGO의 주요 기능으로서 서비스전달 혹은 공급, 권익주창, 자조집단 혹은 상조모임, 자원 및 조정 등의 네 가지를 제시하고 있으며, O'Connell(1996)은 NGO의 가장 중요한 역할로서 권익주창과 정부의 책무성 및 투명성 제고기능이라고 지적하며, CIVICUS(1999)의 보고서도 국가의 권력행사를 모니터링하며 정책결정과정에 시민참여를 확대시키면서 권력과 목소리를 갖고 있지 않은 시민들을 위한 권익주창자 역할이 NGO의 일차적 역할이라고 한다. 국내연구자로 박상필(2000: 418-419)도 NGO의 역할을 견제기능·복지기능·대변기능·조정기능·교육기능 등의 다섯가지 기능으로 제시한다.

그런데 시민단체 및 관련전문가들의 이의제기가 행정기관(부산광역시)에 의하여 어느 정도 수용되었는가? 하는 시민단체의 역할에 대한 질문에 대해서는 반대의 결과가 나타났는데, 즉 시민단체 및 관련전문가들은 자신들의 이의제기가 행정기관에 의하여 수용되는 정도가 낮은 편이라고 응답한 반면에, 시행주체인 공무원들은 시민단체 및 관련전문가들의 이의제기를 보통 이상(3.86)으로 수용하였다고 응답하고 있다. 이는 관련 단체 및 전문가들의 의견을 수용하는 책임이 시행주체인 공무원들에게 있기 때문인 것으로 판단된다. 결론적으로 시민단체 및 관련전문가들은 자신들의 의무로 여겨지는 요구(일반적으로 시민단체의 기능이 여기에 해당)에 대해서는 충실히 수행하였지만, 이를 행정기관이 수용하지 않는 편이라고 응답한 반면에, 시행주체인 공무원들은 시민단체 및 관련전문가들의 요구가 낮은 편이지만, 그래도 행정기관은 이들의 요구사항을 상당히 수용하는 편이라고 응답하고 있다.

<표 6> 정책참여에 대한 집단간 평균차이 비교

정책과정	변 수 명	구 분	평 균	표준편차	t값	유의수준
의제설정	공익문제에 대한 이의제기	시민단체 공무원	4.25 3.18	.77 1.32	4.320	.000
	여론형성 및 주도	시민단체 공무원	3.72 3.32	.74 1.05	1.943	.056
	공공의제(Agenda) 제시	시민단체 공무원	3.31 3.24	.89 .98	.290	.772
정책형성	시민의 이해표출과 집약	시민단체 공무원	3.61 2.56	.99 1.08	4.533	.000
	합리적인 대안의 제시	시민단체 공무원	3.64 2.27	.90 1.05	6.212	.000
	이해와 갈등의 조정	시민단체 공무원	2.83 2.29	1.00 1.01	2.416	.018
정책결정	전문지식과 자문의 제공	시민단체 공무원	3.74 2.20	.67 1.09	7.206	.000
	토론회·청문회 등의 참여	시민단체 공무원	3.53 2.95	.99 1.10	2.389	.019
	정책결정집단에 대한 압력행사	시민단체 공무원	3.03 3.37	1.06 1.11	-1.371	.175
정책집행	수정 및 보완요구	시민단체 공무원	4.24 3.30	.78 1.13	4.136	.000
	축소 및 폐지요구	시민단체 공무원	4.12 3.27	.64 1.23	3.647	.000
정책평가	정부의 책무성 추궁	시민단체 공무원	3.88 3.05	.69 1.24	3.541	.001
	정책오류의 수정 및 변경시도	시민단체 공무원	3.88 3.36	.96 .89	2.427	.018
	단체의 의견을 정책에 재투입하려는 시도	시민단체 공무원	3.73 2.84	1.04 1.29	3.231	.002

<표 7> NGO 역할에 대한 집단간 평균차이 비교

정책과정	변 수 명	구 분	평 균	표준편차	t값	유의수준
정책집행	수정 및 보완요구	시민단체 공무원	2.32 3.45	.91 .70	-6.210	.000
	축소 및 폐지요구	시민단체 공무원	2.21 3.11	.95 .89	-4.332	.000
정책평가	정부의 책무성 추궁	시민단체 공무원	2.53 3.20	.79 .76	-3.816	.000
	정책오류의 수정 및 변경시도	시민단체 공무원	2.38 3.36	.95 .97	-4.471	.000
	단체의 의견을 정책에 재투입하려는 시도	시민단체 공무원	2.24 3.27	.89 .97	-4.845	.000

이상의 분석결과는 지역 시민단체와 지방정부간의 협력관계를 저해하는 요인이 무엇이라는 것을 유추할 수 있는 중요한 판단자료이다. 즉, 시민단체 및 관련전문가들의 입장에서는 지방정부의 시민단체에 대한 이해부족 혹은 담당공무원의 인식부족이 양자간의 협력관계를 저해하는 가장 중요한 걸림돌로 인식하는 것으로 알 수 있다. 반대로 시행주체인 공무원들의 입장에서는 지역 시민단체의 행정기관 불신이 양자간의 관계를 저해하는 걸림돌로 인식하고 있는 것으로 유추할 수 있다. 실제 조석주·김필두(2000)의 □지역NGO의 지방자치단체 정책참여방안□이라는 연구에서 환경단체 관리자들의 50%는 양자간의 협력관계를 저해하는 가장 큰 원인으로서 자치단체의 지역NGO에 대한 이해부족을 들고 있다. 반대로 공무원들의 34.3%는 지역NGO의 자치단체 불신을 양자간의 협력관계를 저해하는 가장 큰 원인이라고 응답하였다. 또한 김수현·박은철(2001)의 □서울시와 NGO의 파트너십 구축을 위한 사례연구□에서도 민관 파트너십 형성의 걸림돌로 NGO대표자들은 31.0%가 담당공무원의 인식부족을 지적하여 양자간의 파트너십 형성의 최대 걸림돌로 지적하였다.

3. 정책참여 및 역할의 영양요인 분석

시민단체 및 관련전문가와 공무원집단 전체를 대상으로 NGO의 정책참여에 영향을 미치는 요인을 분석한 결과, 토론회·청문회 등의 참여, 정부의 책무성 추궁, 시민단체의 의견을 재투입하려는 시도 등의 변수가 참여에 영향을 미치는 변수로 나타났다. 이러한 분석의 결과는 시민단체와 공무원집단을 분리하여 분석하지 않고 통합하여 분석한 결과로 나타난 것으로 판단되며, 또한 명지대교 건설사례의 특징으로부터도 그 원인을 도출할 수 있다. 먼저 토론회·청문회 등의 참여가 NGO의 정책참여에 영향을 미치는 변수로 나타난 것은 사례로부터 알 수 있다. 즉, 2000년 2월 11일에 부산시청 국제회의실에서 명지대교 건설에 대한 공청회를 개최하였는데, 이 자리에 토론자로 참석한 부산지역 환경단체 대표들은 을숙도 하단을 지나는 명지대교 건설은 낙동강 하구 생태계에 치명적인 영향을 미치므로 부산시에 대해 명지대교 건설계획을 포기하거나 노선을 전면 수정할 것을 요구했다(부산일보, 2000). 그리고 동년 11월 24일 강서구와 사하구를 잇는 명지대교를 하구둑 북단 500-600m 우회하여 반원형으로 건설하는데 합의를 볼 때까지 수차례에 걸쳐 공청회에 참석하였고, 이 때마다 환경단체는 환경보호를 위한 제목소리를 내었기 때문에 공무원이나 관련전문가들은 토론회·청문회 등의 참여가 시민단체의 정책참여에 영향을 미친 것으로 응답한 것이다.

) 참여의 종속변수는 □시민단체는 명지대교 건설 전과정에 어느 정도 적극적으로 참여하였다고 생각하십니까□, □시민단체는 명지대교 건설 전과정에 어느 정도 자발적으로 참여하였다고 생각하십니까□로 질문하였다.

시민단체에 의한 정부의 책무성 추궁이 NGO의 정책참여에 영향을 미쳤다고 나타난 원인은 명지대교 건설사례의 특징과 공무원들의 인식으로부터 유추할 수 있다. 2000년 11월 명지대교를 직선형 우회도로로 건설한다는 합의 후에도 부산녹색연합 등이 중심이 된 □을숙도 명지대교 건설계획 저지를 위한 시민연대□측은 부산시의 교량건설 계획이 낙동강 하구의 건강한 갯벌을 황폐화시켜 철새도래지를 크게 훼손할 뿐만 아니라, 해양 등 주변 생태계를 파괴시킬 것으로 우려하여 반대입장을 분명히 하였다(부산일보, 2001). 그러나 문화재관리청은 2002년 2월 27일에 부산시가 제시한 직선형 우회안 건설계획이 만장일치로 최종 통과시켰다. 이에 대해 부산녹색연합 등 일부 환경단체는 동년 4월 10일에 중앙환경분쟁조정위원회에 환경분쟁조정을 제기하였다. 녹색연합은 조정신청서에서 문화재위원회가 습지보전지역이자 문화재보호구역인 낙동강 하구 갯벌을 가로지르는 명지대교 건설계획을 허가하여 조류 등의 서식환경이 크게 훼손될 우려가 있어 심의 취소를 요청한다고 밝혔다. 그리고 동년 11월 15일에는 부산환경운동연합이 제8차 람사회의에 참석하여 낙동강 하구 습지의 현실과 보전대책을 국제적으로 이슈화시켜 명지대교 건설을 저지하고자 하였다(부산일보, 2002). 이상과 같은 시민단체의 저항과 법적 호소 행위는 공무원들에게는 상당한 압력으로 작용하였고, 이것이 시민단체의 대표적인 참여라고 인식한 것으로 판단된다.

시민단체의 의견을 정책에 재투입하려는 시도가 정책참여에 영향을 미친 원인은 앞서의 평균차이 검증으로부터 유추할 수 있다. 즉, 정책과정에서 시민단체는 높은 정도로 참여하였고 요구를 하였으나(정책참여에 대한 시민단체의 응답 참조), 시행주체인 공무원들은 시민단체의 참여가 보통수준이었고(정책참여에 대한 공무원집단의 응답 참조), 또한 이들의 요구를 거의 수용하지 않았기 때문에, 시민단체(NGO역할에 대한 시민단체의 응답 참조)는 정책의 집행이나 평가단계에서 자신들의 의견을 정책에 반영하려고 한 것으로 판단된다. 실제 대부분의 공공사업은 이미 행정기관의 의도에 따라 방향이 결정되고, 제도적인 참여인 청문회·위원회 등의 참여도 대부분 자문, 협의의 성격을 지닌 것이 많고, 위원들의 위촉이 행정기관에 의해 이루어진다는 점에서 행정기관의 정책의도는 관철될 가능성이 크다(옥원호, 2002: 26). 그리고 실제 □어떠한 공공문제에 관하여 시 정부와 시민단체가 동반자로서 문제를 풀어나가야 할 경우가 생긴다면 그 주도성은 누구에게 있어야 한다고 생각하는지□에 대한 질문에 공무원들의 경우 47%가 시 정부가 주도성을 발휘해야 한다고 응답하였고, 시민단체가 주도해야 한다는 응답은 10%에 지나지 않았다(이병수·김일태, 2001: 34).

<표 8> NGO 정책참여의 영향요인

정책과정	변 수 명	표준화 계수(□)	표준오차	t값	유의수준
	상 수		.341	1.837	.071*
의제설정	공익문제에 대한 이의제기	-.100	.125	-.671	.505
	여론형성 및 주도	.155	.184	.872	.387
	공공의제(Agenda) 제시	.018	.132	.148	.883
정책형성	시민의 이해표출과 집약	-.022	.135	-.147	.884
	합리적인 대안의 제시	.022	.127	.160	.874
	이해와 갈등의 조정	-.025	.121	-.209	.835
정책결정	전문지식과 자문의 제공	-.016	.124	-.116	.908
	토론회·청문회 등의 참여	.313	.129	2.317	.024**
	정책결정집단에 대한 압력행사	-.153	.109	-1.347	.183
정책집행	수정 및 보완요구	-.127	.156	-.743	.461
	축소 및 폐지요구	.065	.157	.380	.705
정책평가	정부의 책무성 추궁	.407	.139	2.681	.009***
	정책오류의 수정 및 변경시도	-.066	.125	-.546	.587
	단체의 의견을 정책에 재투입하려는 시도	.414	.117	2.948	.005***
R2 = .695 F = 9.749 P = .000 *P<.1 **P<.05 ***P<.01 ****P<.001

다음으로 NGO 역할에 영향을 미치는 영향요인을 분석한 결과, 공익문제에 대한 이의제기, 정책오류의 수정 및 변경시도, 시민단체의 의견을 재투입하려는 시도 등의 변수가 NGO의 역할에 영향을 미치는 변수로 나타났다. 여기서는 공익문제에 대한 이의제기, 정책오류의 수정 및 변경시도만을 논의하고자 한다. 왜냐하면 시민단체의 의견을 재투입하려는 시도에 대해서는 앞서서 언급하였기 때문이다. 먼저 공익문제(명지대교 건설로 인한 을숙도 철새도래지의 환경파괴)에 대한 이의제기가 NGO의 역할에 영향을 미친 원인을 분석하면 다음과 같다. 임승빈(2001: 242-243)에 의하면 지방정부에서의 지역NGO의 상당부분은 환경NGO가 주도적으로 차지하고 있으며, 환경단체는 advocacy적 성격이 강하므로 정책과정에서의 참여가 가장 많은 것이 특징인데, 특히 공무원들은 환경단체를 정책입안단계에서부터 참여시켜 환경단체의 이의제기를 최소화하려고 하는 경향이 강하다고 지적한다. 실제 조석주 외(2000: 120)의 실증조사에서도 조사대상 공무원들의 59.8%는 정책입안단계에서부터 시민단체의 의견을 수렴하는 것으로 나타났다. 그러므로 공무원들은 의제설정단계에서 시민단체의 이의제기를 시민단체의 중요한 역할로 인정하고 있는 것으로 판단할 수 있다. 그러나 NGO 활동가들은 자신들의 이의제기가 행정기관에 의하여 거의 수용되지 못하고 있다고 지적한다.

) NGO 역할의 종속변수는 □시민단체는 명지대교 건설 전과정에 참여하여 그들의 의도대로 정책을 어느 정도 변경하였다고 생각하십니까□, □시민단체의 의견은 명지대교 건설 전과정에서 어느 정도 수용되었다고 생각하십니까□로 질문하였다.

다음으로 정책오류의 수정 및 변경시도가 NGO의 역할에 영향을 미친 원인은 명지대교 건설의 사례에서 찾을 수 있다. 을숙도 명지대교 건설저지를 위한 시민연대는 2001년 8월 22일 부산지역 28개 시민·환경단체대표 및 실무자 40여명이 참여하는 긴급간담회를 갖고 낙동강하구 보전을 위한 범시민 건의문을 문화재관리청에 체출하였다. 또한 문화재관리청이 2002년 2월 27일에 부산시가 제시한 직선형 우회안 건설계획을 만장일치로 최종 통과시키자 부산녹색연합 등 일부 환경단체는 동년 4월 10일에 중앙환경분쟁조정위원회에 환경분쟁조정을 제기하였다. 그리고 동년 11월 15일에는 부산환경운동연합이 제8차 람사회의에 참석하여 낙동강 하구 습지의 현실과 보전대책을 국제적으로 이슈화시켜 명지대교 건설을 저지하고자 하였다. 이상과 같이 행정기관이 계획한 정책의 오류수정 및 변경시도는 양자간의 관계를 갈등형으로 만들었다. 환경문제에 대한 정부와 NGO들간의 관계에서 가장 빈번하게 나타나는 유형이 갈등형이다. 환경분야의 NGO들은 기본적으로 환경문제의 심각성을 밝혀내어 이를 해결하기 위해 기존의 정부 사업을 취소시키거나 새로운 사업을 실시하도록 강력하게 요구하는 경향이 강하다(김종래·강제상, 2000: 53).

<표 9> NGO 역할의 영향요인

정책과정	변 수 명	표준화 계수(□)	표준오차	t값	유의수준
	상 수		.234	.863	.392
의제설정	공익문제에 대한 이의제기	.335	.117	2.518	.014**
	여론형성 및 주도	-.213	.129	-1.427	.159
	공공의제(Agenda) 제시	-.246	.145	-1.518	.134
정책형성	시민의 이해표출과 집약	-.038	.118	-.312	.756
	합리적인 대안의 제시	.039	.166	.221	.826
	이해와 갈등의 조정	.060	.103	.560	.578

<표 9> NGO 역할의 영향요인

정책과정	변 수 명	표준화 계수(□)	표준오차	t값	유의수준
정책결정	전문지식과 자문의 제공	-.034	.148	-.227	.821
	토론회·청문회 등의 참여	.091	.064	1.273	.208
	정책결정집단에 대한 압력행사	.084	.130	.635	.528
정책집행	수정 및 보완요구	.030	.160	.184	.855
	축소 및 폐지요구	.174	.114	1.449	.153
정책평가	정부의 책무성 추궁	.146	.124	1.263	.211
	정책오류의 수정 및 변경시도	.265	.125	1.878	.065*
	단체의 의견을 정책에 재투입하려는 시도	.290	.142	1.800	.077*
R2 = .771 F = 14.636 P = .000 *P<.1 **P<.05 ***P<.01 ****P<.001

Ⅴ. 결  론

현재 정부는 효율성 및 민주성의 강화에 대한 압력을 내외적으로 받고 있다. 효율성을 강화하기 위하여 정부는 민간경영기법의 도입, 정부감축 및 민영화, 서비스공급체계의 민간화, 규제완화 등을 추진하고 있다. 그리고 민주성을 강화하기 위하여 현재 거대하게 성장하고 있는 시민사회, 특히 시민단체(NGO)와 원활한 협력관계를 유지하고자 노력하고 있다. 이러한 노력의 현상을 학자들은 거버넌스, 정책참여네트워크, 제3자적 정부, 국정관리 등으로 표현하고 있다. 그리고 양자간의 관계를 강조하는 이유로서 한 국가의 역량강화를 제시하고 있다. 즉, 이들에 의하면 한 국가의 역량은 정부부문의 역량과 사회부문의 역량을 더한 것이되고, 이들간의 관계에 따라 전체적인 역량이 영향을 받게 된다고 한다. 그렇다면 전체적인 역량을 강화시킬 수 있는 바람직한 양자간의 관계를 모색하는 것은 거버넌스 시대에 가장 중요한 연구작업이 아닌가? 라고 반문하고 있는 것이다(김상구, 2003: 143).

그러나 NGO에 대한 연구도 아직 부족하지만, 양자간의 관계유형에 대한 연구는 더욱 부족한 실정에 있다. 게다가 실제 NGO들이 정책과정에 어느 정도 참여하고 어느 정도 역할을 수행하는지에 대해서는 연구가 거의 이루어지지 않고 있다. 본 연구는 정책과정에서 NGO가 어느 정도 참여하고 있으며, 그 역할은 어느 정도인지를 분석하여 지방정부의 정책과정에서 바람직한 양자간의 관계를 설정하는데 도움이 될 수 있는 시사점을 탐구하고자 하였다. 분석의 결과, 정책과정에서  수행역할 책임이 어느 집단에 있느냐?에 따라 책임이 있는 집단은 변수의 수행역할을 충실히 다하였다고 응답하고 있는 반면에, 수행책임이 없는 집단은 상대방의 역할을 낮게 평가하고 있는 것으로 나타났다. 그리고 NGO의 정책참여에 영향을 미치는 요인으로는 토론회·청문회 등의 참여, 정부의 책무성 추궁, 시민단체의 의견을 재투입하려는 시도 등으로 나타났고, 역할에 영향을 미치는 요인으로는 공익문제에 대한 이의제기, 정책오류의 수정 및 변경시도, 시민단체의 의견을 재투입하려는 시도 등으로 나타났다.

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김상구(金相九) : 행정학박사 학위를 2002년 8월에 부산대학교에서 □협상방법의 결정요인과 결합유형 에 관한 연구□로 취득하였으며, 현재 한국해양대학교 통상행정학부의 전임강사로  재직중이다. 학문적 관심분야는 환경행정, 인사행정, 도시행정 등이다. 발표논문으로 는 □지방정부 환경관련 사무의 개선방안에 관한 연구(한국행정논집 제11권 2호,1999년)□, □지방정부의 항만계획기능 참여방안에 관한 연구(한국행정학보 제33권 1 호, 2000년)□, □협상방법의 결정요인에 관한 연구-쓰레기소각장 입지갈등을 중심으 로(한국행정논집 제14권 1호, 2002년)□, □협상의 영향요인에 관한 연구-환경기초시 설 입지갈등을 중심으로(한국행정학보, 제36권 2호, 2002년)□ 등이 있다.<ksg1515@hanmail.net>

최병대(崔炳大) : 1992년 미국 University of Akron에서 Ph. D. 획득. 논문은 Urban Housing and Public Policy Responses in a Developing Country. 현재 한양대학교 부교수로 재직중이며 지방자치 및 지방행정에 관심. 주요 논문으로는 □거브넌스와 시민참여□, □자치단체 환경기초시설 민간위탁의 성과평가□, □시민 평가제의 효과적인 도입방안□, □SMG's Experiences and Lessons in Administrative Reform□등을 발표. 서울시정개발연구원 선임연구위원, 도시경영연구부장, 기조실장 및 서울특별시 정책기획관(국장)을 엮임. 현재 한국정책과학학회 부회장, 한국도시행정학회, 한국국토도시계획학회, 한국지역개발학회, 한국정책분석평가학회 이사 등으로 활동 중. <전화: 02-2290-0831. E-mail: choibd@hanyang.ac.kr/논문접수일: 2003.9.2/심사완료일: 2003.10.16>