사업소세 제도의 개편구상

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을) : 205∼221

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A study on the improving of workshop tax system

라 휘 문(한국지방행정연구원 수석연구원)

본 연구는 지방재정의 확충방안으로 논의되고 있는 다양한 대안 중 지방자치단체의 자구노력에 의하여 지방재정을 확충할 수 있는 대안을 강구하고자 하는 목적을 가지고 있다. 특히 환경정비 및 개선에 필요한 비용에 충당하기 위하여 시·군목적세로 운영되고 있는 사업소세의 개편대안을 강구하고자 하는 구체적인 목적을 가지고 있다. 사업소세를 대상으로 한 이유는 다음과 같다. 지방자치단체는 지역경제 활성화 정책을 수립 및 집행하고 이로 인하여 해당 지방자치단체로 기업이 유입된다. 기업의 유입은 취업기회의 증대와 고용확대로 이어지고 이는 곧 지역의 소득증가를 유발한다. 이러한 지역의 소득증가는 지방자치단체의 자체 세입증가로 이어질 것이고 지방자치단체의 세입규모가 증가되면 그만큼 지역경제 활성화를 위한 투자재원으로 다시 환류된다. 이러한 과정이 반복되면서 지역경제활성화와 지방재정확충은 상승작용을 할 것이다. 그럼에도 불구하고 지역경제활성화정책의 성과는 대부분 국세로 연계될 뿐 지방세로 연계되지 않는다는 문제점들이 지적되고 있다. 본 연구에서는 이러한 문제의식하에 경험적 분석을 한 결과 지역경제활성화정책의 성과가 지방세로 연계되지 못한다는 결론을 도출하였다. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 즉, 지역경제활성화정책과 지방세수의 연계장치를 마련하기 위해서는 사업소세의 과세대상과 면세점을 조정할 필요가 있음을 제안하였다.

주제어 : 사업소세, 종업원할, 재산할

Ⅰ. 서  론

현행 참여정부는 □지방분권과 국가균형발전□을 국정과제로 선정하여 추진하고 있다. 이 중 지방분권이 성공적으로 추진되어 정착되기 위해서는 이양되는 권한과 사무를 이행할 수 있는 지방재정의 확충문제가 해결되어야 할 것이다(김흥래, 2003). 지방재정은 현재 매우 열악한 상태이다. 이러한 지방재정의 열악성은 향후 지방분권을 통해 권한과 사무가 지방으로 이양될 경우 더욱 커질 것이다. 지방재정의 열악성은 현재 국세와 지방세의 비중이 80.0:20.0로 국세의 비중이 절대적으로 높은 것으로 나타난다는 사실뿐만 아니라 이러한 이유로 인하여 232개 기초자치단체 중 지방세로 인건비를 해결하지 못하는 지방자치단체가 151개에 이르고 있다는 사실로부터도 알 수 있다. 또한 지방자치단체의 세출예산 중 자체투자비 비중은 전국평균 전체 예산의 20%내외인 것으로 나타난다. 지방이 발전하려면 권한이 이양되고 이를 수행하는데 소요되는 재원과 지역특성에 맞는 지역개발, 지역경제활성화에 필수적인 자체투자사업비를 늘려주어야 한다. 이러한 점들을 토대로 할 때 지방재정의 확충을 위한 대책이 마련되어야 할 것이다.

지방재정을 확충할 수 있는 방안으로 현재 논의되고 있는 것을 분류하면 자주재원에 의한 확충방안과 의존재원에 의한 확충방안이다. 자주재원에 의한 확충방안으로 논의되고 있는 대안들은 다시 국세의 지방세 이양과 지방자치단체의 자구노력으로 구분할 수 있을 것이다. 국세의 지방세 이양방안으로 논의되고 있는 것은 지방소비세와 지방소득세의 도입이다. 지방자치단체의 자구노력은 종합토지세와 재산세의 과표현실화율 제고, 탄력세율제도의 활성화 그리고 비과세·감면제도의 개선 등이다. 의존재원에 의한 확충방안은 지방교부세율의 인상 등을 들 수 있을 것이다(정부혁신지방분권위원회, 2003). 이러한 다양한 지방재정확충방안들 중에서 지방분권의 주요 초점이 지방자치단체의 자율성을 제고하는 것이라고 할 때 우선적으로 강구하여야 할 대안은 자주재원에 의한 확충방안일 것이다.

사업소세 제도의 개편구상

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을)

본 연구는 이러한 배경하에서 지방재정의 확충방안을 모색하고자 하는 목적을 가지고 수행되었다. 지방재정의 확충방안 중 자주재원에 의한 확충방안에 초점을 맞추고 있으며, 특히 국세의 지방세 이양보다는 자구노력에 초점을 맞추고 있다. 자구노력에 초점을 둔 이유는 지방자치의 본질과 관련할 때 주민들이 자기부담에 대한 중요성을 인식할 필요가 있다고 판단하였기 때문이다. 자구노력 중 종합토지세와 재산세 과표현실화, 탄력세율제도 활성화 그리고 비과세·감면제도의 개선은 국정과제로서 추진되고 있을 뿐만 아니라 그 중요성 때문에 이미 다양한 연구결과들이 축적되어 있는 바, 그 실현정도는 정책적 의지에 의존한다고 보여진다. 따라서 본 연구에서는 위에서 제시된 다양한 자구노력들을 제외한 다른 방안을 강구하고자 한다. 본 연구에서 다른 자구노력으로 고려하고자 하는 것은 사업소세 제도의 개편이다. 사업소세 제도를 개편하여야 하는 이유는 지방자치단체가 다양한 기업유인책들을 통하여 지역경제를 활성화시키기 위하여 노력하고 있음에도 그 성과가 지방세수로 연계되지 못한다는 기존 연구결과에 토대를 두고 있다. 이와 같이 기업의 유입이 지방세수로 연계되지 못하면 기업의 유입으로 인하여 야기될 수 있는 부작용, 즉 제반시설의 정비와 환경정비를 위한 지방재정만 지출되는 현상이 발생할 수 있을 것이다. 해당 지방자치단체에 대한 기업의 유입이 지방세수로 연계되지 못하는 이유는 다양할 것으로 생각되나 대표적인 예로 들 수 있는 것은 재산과세 중심의 지방세체계에 기인한다고 볼 수 있을 것이다. 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 지방세체계내에 소득과세를 확충할 필요성이 있을 것이며, 특히 기업과세로서 직접적 역할을 담당하고 있는 사업소세 제도와의 연계방안이 마련되어야 할 것으로 보인다.

) 진영환 외(1989), □산업기지개발의 지역파급효과분석□. 국토개발연구원; 최영출(1994), □지방기업의 지방재정파급효과분석□, 한국행정학보. 28(2).; 김성종(2001), □지역산업구조변화의 지방재정력 확충에 대한 기여도 분석,□ □지방행정연구□, 제15권 1호(통권 50호).

이러한 문제의식하에 본 연구는 사업소세 제도에 대한 개편구상을 마련하고자 하는 목적을 가지고 수행하였으며, 특히 기업유입이 사업소세의 세수로 연계될 수 있도록 연계장치를 마련하고자 한다. 종국적으로는 이러한 노력이 지방재정의 확충에 기여할 수 있을 것으로 보인다.

) 현행 사업소세는 지방목적세로서 운영되고 있다. 그러나 이하의 본문에서 살펴보는 바와 같이 사업소세는 지방목적세로서의 제 역할을 다하지 못하고 있다. 이러한 점에 착안하여 본 연구에서는 사업소세를 환경정비와 개발에 소요되는 재원에 충당하기 위하여 부과하는 지방목적세로서 존치시키기 보다는 보통세로 전환하고 동시에 소득과세의 역할을 강화하여 조세형평성과 지방재정을 확충할 수 있도록 하는데 연구의 초점을 맞추고자 한다.

Ⅱ. 사업소세의 부과근거와 실제

1. 사업소세의 부과근거

사업소세는 환경개선 및 정비에 필요한 비용에 충당하기 위하여 시·군내에 사업소를 둔 자에게 부과(지방세법 제244조)하는 목적세이다. 이러한 사업소세는 사업소를 둔 자에게 부과한다는 점에서 기업과세라 볼 수 있을 것이다. 해당 지역내 기업에 대하여 과세하여야 하는 이유는 이론적인 측면과 실제적인 측면으로 구분하여 살펴볼 수 있다. 이론적인 측면에서는 응익과세원칙과 원인자부담원칙으로부터 부과의 근거를 도출할 수 있고 실제적인 측면에서는 기업유치와 지방재정의 관계속에서 부과의 근거를 찾을 수 있다.

먼저 이론적인 측면에서 볼 때 응익과세원칙은 공공재의 소비에 따라 조세부담을 달리 적용하는 것이 공평하다고 보는 접근법이다. 즉, 우리가 물건을 살 때 그것으로부터 나오는 편익에 상응하는 가격을 지불하듯이 공공부문에서 공급하는 재화나 서비스로부터 나오는 편익에 대한 대가로서 조세를 납부해야 한다는 것이다. 즉 정부로부터 제공하는 서비스에 대한 편익의 정도에 따라 조세가 부담되어야 공평하다고 보는 시각이다. 국세의 과세기준은 대부분 응능원칙에 기초하고 있는데 비하여 지방세는 응익원칙에 입각하여 조세부담이 이루어지고 있다. 그 이유는 지방에서 제공하는 서비스가 국가에서 제공하는 것에 비하여 편익의 범위가 제한적이기 때문이다. 앞에서 설명하였듯이 조세부담은 개인인 납세자가 사용한 공공재에 대한 대가를 조세로서 지불하는 것인데, 국가에서 제공하는 국방, 치안 등의 공공재는 범위가 너무 넓기 때문에 편익의 여부를 구별하기 어려우나, 지방에서 제공하는 도로, 청소 등의 지방공공재는 해당 지역에 국한하는 경우가 대부분이기 때문에 국가공공재보다는 편익의 여부를 판별하는데 보다 용이하다고 할 수 있다(이영희·라휘문, 2002: 28-29). 기업의 경우 해당 지방자치단체에서 제공하는 각종 시설 뿐만 아니라 행정서비스를 제공받음으로써 이익을 향유하고 있다는 점에서 볼 때 조세(사업소세)를 부과하는 것이다.

) 능력의 원칙에 의한 조세의 부담은 납세자의 경제적인 능력을 고려하여 부담능력이 있는 납세자에게는 능력이 부족한 납세자에게 보다 더 많은 조세부담을 주어야 공평하다는 입장을 취하는 것이다. 즉 경제적 능력이 동일한 납세자간에는 조세의 부담이 동일해야 공평하지만, 경제적 능력이 다른 납세자에게는 조세부담을 경제적 능력과 비례하여 부담시키는 것이 공평하다는 논리이다(Feldstein, 1976: 77-104).

원인자부담원칙은 어떤 행위로 인하여 새로운 비용부담이 발생했을 때 그 비용의 일부 내지 전부를 그 행위를 한 자에게 부담시킨다는 원칙을 의미한다. 자동차이용에 대한 조세부담이 좋은 예라고 할 수 있다. 대기오염이 심각하거나 도로가 혼잡할 경우 자동차의 이용정도에 준하여 유류 관련 세를 부과함으로써 자동차를 많이 이용하여 대기를 오염시키거나 도로를 혼잡하게 하는 사람들이 더 많은 세금을 부담하게 한다. 이 경우 원인자가 세금을 부담하는 결과가 되어 공평할 뿐만 아니라 대기오염이나 도로 혼잡도도 조정되는 결과가 되어 효율적이 될 것이다. 기업의 경우 해당 지역에 위치함으로 인하여 도로혼잡, 환경문제 등을 초래할 가능성이 상존한 바, 이러한 현상을 발생시킨 기업이 개선 및 정비비용을 부담(사업소세)하여야 한다는 것이다.

실제적인 측면에서 기업유치와 지방재정의 관계를 보면 <그림 1>과 같은 개념도가 도출될 수 있을 것이다. 먼저 지방자치단체는 지역경제 활성화 정책을 수립 및 집행한다. 지방자치단체의 지역경제활성화정책은 재정적 지원(지방세 감면, 투·융자제도), 산·학 협동체계의 구축, 사회간접자본의 확충이며, 이로 인하여 해당 지방자치단체로 기업이 유입된다. 기업의 유입은 취업기회의 증대와 고용확대로 이어지고 이는 곧 지역의 소득증가를 유발한다. 이러한 지역의 소득증가는 지방자치단체의 자체 세입증가로 이어질 것이다. 지방자치단체의 세입규모가 증가되면 그만큼 지역경제 활성화를 위한 투자재원으로 다시 환류된다. 이러한 과정이 반복되면서 지역경제활성화와 지방재정확충은 상승작용을 할 것이다(손희준·라휘문, 1997).

<그림 1> 지역경제와 지방재정과의 관계에 대한 개념적 모형

자료: 손희준·라휘문(1997), □지방재정과 지역경제와의 관계에 관한 연구,□ □한세정책□, 한세정책연구소.

이러한 개념적인 틀 속에서 지방자치단체는 지역경제를 활성화시키기 위하여 많은 노력을 기울이고 있는 것이다. 그러나 오연천(1998)의 연구결과에 의하면 현행 국세와 지방세체계하에서는 민간기업의 지역유치 등을 통한 지역경제활성화 노력의 성과가 대부분 국세수입으로 귀속되고 있어 지방세수입의 증대에 기여하는 효과는 크지 않다. 진영환(1989)에 의하여 수행된 지역산업의 활성화에 따른 국세와 지방세의 세수증대효과에 대한 경험적인 연구결과에 의하면 제조업의 경우 국세에 대한 세수증대효과가 지방세에 비해 4.13배나 높고 서비스업의 경우에는 국세에 대한 세수증대효과가 지방세의 3.27배에 이르고 있다는 것이다. 또한 도소매 소비자용품업의 경우에는 경제활동의 활성화가 오히려 지방세수입과 부의 상관관계를 가지고 있는 것으로 나타난다. 이와 같이 지역경제의 활성화가 지방세수입으로 연계되는 것이 아니라 국세로 연계되고 있어 지방자치단체가 투자하는 만큼 자체세입증대로 연결되지 못하는 문제점을 드러내고 있다. 따라서 지역경제의 활성화로 인한 소득증대에 상응하는 세원들을 지방세수입증대로 연결시키는 조세제도의 보완, 즉 지방자치단체내에서의 기업활동과 관련된 소득과세 관련세원을 지방세수입으로 흡수 보강할 수 있는 지방세체계의 정비가 필요하다. 현행 지방세체계내에서 이러한 역할을 수행할 수 있는 것은 소득과세인 주민세 소득할과 사업소세가 될 것이다. 그러나 주민세 소득할의 경우 국세와 연계되어 있어 지방세체계내에서의 개선방안 도출이 곤란한 바, 본 연구에서는 사업소세 제도에 대한 개선방안을 마련하고자 한다.

2. 사업소세의 실제

사업소세는 급속한 경제성장에 따른 도시와 관광지 등에 인구와 시설의 집중현상이 일어나고 도시 등의 기능이 저하됨에 따라 이를 회복하기 위하여 제반기반시설을 정비하고 환경을 정화하여야 할 필요성이 제기된 바, 당해 지방자치단체의 비용증가 원인자에게 비용의 일부를 부담시키기 위하여 1976년에 도입한 시·군·구의 목적세이다. 따라서 도입당시에는 사업소세의 적용지역이 대도시 및 일반시와 공장 또는 관광시설이 있는 지역으로서 조례로 정하는 지역에 한하여 적용하도록 하였으나 1995년부터는 전국의 모든 지역이 과세대상지역이 되도록 하였다.

현행 사업소세는 재산할과 종업원할로 구분하여 과세되고 있다. 재산할은 사업소의 연면적을 과세표준으로 하여 부과하며, 종업원할은 종업원의 급여총액을 과세표준으로 하여 부과한다. 사업소세의 세율은 재산할의 경우 사업소 연면적 1□당 250원, 종업원할은 종업원 급여총액의 100분의 0.5를 초과할 수 없도록 하고 있으며, 조례가 정하는 바에 의하여 앞의 세율 이하로 정할 수 있다. 그리고 폐수 또는 산업폐기물 등을 배출하는 사업소로서 대통령령이 정하는 오염물질배출사업소에 대해서는 100분의 200으로 할 수 있다. 사업소세의 면세점은 당해 사업소의 종업원수가 50인 이하인 경우에는 종업원할을, 당해 사업소의 연면적이 330□이하인 경우에는 재산할을 각각 부과하지 않는다. 사업소세는 신고납부방법을 채택하고 있으며, 종업원할은 매월 납부할 세액을 다음달 10일까지, 그리고 재산할은 매년 7월 1일부터 7월 31일까지 관할 시장·군수에게 납부하여야 한다(지방세법 243조∼251조).

) 사업소의 연면적이란 대통령령으로 정하는 사업소용건축물의 연면적을 말한다. 대통령령으로 정하는 사업소용 건축물이란 건축법 제2조 제1항 제2호의 규정에 의한 건축물(이와 유사한 형태의 건축물을 포함한다)을 의미한다. 다만, 종업원의 보건·후생·교양 등에 직접 사용하고 있는 기숙사·합숙사·사택·구내식당·의료실·도서실·박물관·과학관·미술관·대피시설·체육관·도서관·연수관·오락실·휴게실·병기고·실제 가동하고 있는 오물처리시설 및 공해방지시설 기타 행정자치부령이 정하는 것은 제외한다. 만약 건축물이 없이 기계장치 또는 저장시설(수조, 저유조, 싸이로, 저장조를 말한다)만 있는 경우에는 그 시설물을 의미한다.

) 종업원의 급여총액이라 함은 사무소 또는 사업소의 종업원에게 지급하는 봉급·임금·상여금 및 이에 준하는 성질을 가지는 급여로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 대통령령에는 종업원의 급여총액을 사업주가 그 종업원에게 지급하는 급여로서 소득세법 제20조 제1항의 규정에 의한 근로소득에 해당하는 급여의 총액을 말한다고 되어 있다.

사업소세의 세수규모를 보면 <표 1>과 같다. 먼저 전체 지방세수에서 사업소세가 차지하는 비중은 2%내외 인 것으로 나타났으며, 세수규모 증가율 역시 1995년을 기준연도 100으로 하였을 때 2001년 146.94로 나타나 전체 지방세수규모 증가율인 174.03에 비하여 낮은 것으로 나타났다.

<표 1> 지방세 세목별 세수규모 및 증가율

(단위:억원, %)

구 분	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
합 계	153,160 (100.00) <100.00>	173,947 (100.00) <113.57>	184,057 (100.00) <120.17>	171,497 (100.00) <111.97>	185,861 (100.00) <121.35>	206,006 (100.00) <134.50>	266,549 (100.00) <174.03>
취 득 세	26,910 (17.57) <100.00>	30,412 (17.48) <113.01>	33,195 (18.04) <123.35>	24,798 (14.46) <92.15>	30,654 (16.49) <113.91>	31,482 (15.28) <116.99>	37,825 (14.19) <140.56>
등 록 세	36,325 (23.72) <100.00>	40,537 (23.30) <111.60>	42,573 (23.13) <117.20>	33,885 (19.76) <93.28>	43,267 (23.28) <119.11>	45,276 (21.98) <124.64>	55,867 (20.96) <153.80>

<표 1> 지방세 세목별 세수규모 및 증가율(계속)

(단위:억원, %)

구 분	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
면 허 세	2,086 (1.36) <100.00>	2,723 (1.57) <130.57>	2,249 (1.22) <107.86>	2,407 (1.40) <115.41>	2,374 (1.28) <113.83>	2,412 (1.17) <115.66>	581 (0.22) <27.86>
레 저 세	2,170 (1.42) <100.00>	2,947 (1.69) <135.81>	3,606 (1.96) <166.23>	3,294 (1.92) <151.81>	3,936 (2.12) <181.41>	5,655 (2.75) <260.65>	7,909 (2.97) <364.51>
공동시설세	2,043 (1.33) <100.00>	2,397 (1.38) <117.33>	2,677 (1.45) <131.05>	3,014 (1.76) <147.53>	3,161 (1.70) <154.75>	3,414 (1.66) <167.12>	3,509 (1.32) <171.77>
지역개발세	611 (0.40) <100.00>	679 (0.39) <111.13>	708 (0.38) <115.84>	703 (0.41) <115.11>	760 (0.41) <124.46>	889 (0.43) <145.50>	761 (0.29) <124.51>
지방교육세	-	-	-	-	-	-	34,777 (13.05)
주 민 세	17,014 (11.11) <100.00>	21,479 (12.35) <126.24>	22,593 (12.28) <132.79>	26,392 (15.39) <155.11>	25,482 (13.71) <149.77>	34,265 (16.63) <201.39>	35,665 (13.38) <209.62>
재 산 세	4,659 (3.04) <100.00>	5,323 (3.06) <114.25>	5,771 (3.14) <123.86>	6,407 (3.74) <137.50>	6,699 (3.60) <143.78>	7,278 (3.53) <156.21>	7,632 (2.86) <163.80>
자동차세	15,452 (10.09) <100.00>	18,184 (10.45) <117.68>	20,540 (11.16) <132.93>	21,749 (12.68) <140.75>	19,364 (10.42) <125.31>	20,070 (9.74) <129.88>	18,894 (7.09) <122.27>
주 행 세	-	-	-	-	-	2,538 (1.23)	5,420 (2.03)
농업소득세	21 (0.01) <100.00>	26 (0.02) <127.85>	28 (0.02) <135.45>	27 (0.02) <129.73>	43 (0.02) <210.36>	32 (0.02) <154.53>	13 (0.00) <63.20>
도 축 세	339 (0.22) <100.00>	379 (0.22) <111.72>	472 (0.26) <139.20>	482 (0.28) <142.12>	456 (0.25) <134.45>	512 (0.25) <151.11>	450 (0.17) <132.56>
담배소비세	21,519 (14.05) <100.00>	22,548 (12.96) <104.79>	22,365 (12.15) <103.93>	22,676 (13.22) <105.38>	20,882 (11.24) <97.04>	22,505 (10.92) <104.58>	25,086 (9.41) <116.58>
종합토지세	12,543 (8.19) <100.00>	12,525 (7.20) <99.86>	12,794 (6.95) <102.01>	11,993 (6.99) <95.62>	12,421 (6.68) <99.03>	12,817 (6.22) <102.19>	13,650 (5.12) <108.83>
도시계획세	6,527 (4.26) <100.00>	6,972 (4.01) <106.81>	7,315 (3.97) <112.06>	7,523 (4.39) <115.26>	7,850 (4.22) <120.27>	8,154 (3.96) <124.92>	8,510 (3.19) <130.38>
사업소세	2,961 (1.93) <100.00>	3,543 (2.04) <119.66>	3,773 (2.05) <127.43>	3,367 (1.96) <113.72>	3,467 (1.87) <117.10>	3,963 (1.92) <133.83>	4,351 (1.63) <146.94>
과년도수입	1,980 (1.29) <100.00>	3,272 (1.88) <165.20>	3,397 (1.85) <171.53>	2,782 (1.62) <140.47>	5,044 (2.71) <254.69>	4,744 (2.30) <239.54>	5,651 (2.12) <285.34>

주: 각 연도 징수액 기준. (  )는 전체에서 차지하는 비중, <  >는 1995년을 기준연도 100으로 하고 증가율을 계산한 결과를 의미함

자료: 행정자치부, □지방세정연감□, 각 연도.

앞에서 살펴본 바와 같이 사업소세는 재산할과 종업원할로 구분되어 있는 바, 각각에 대한 세수규모를 살펴보면 <표 2>와 같다. <표 2>에서 보는 바와 같이 종업원할과 재산할의 비중이 약 80:20으로 나타나 사업소세의 대다수가 종업원할임을 알 수 있다. 특이한 것은 IMF외환위기시절인 1998년도의 경우 종업원할의 세수가 감소하였음에도 불구하고 재산할의 경우에는 그 세수가 계속적으로 증가하고 있다는 것이다.

<표 2> 사업소세의 세수규모와 증가율

(단위: 억원, %)

구 분	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
재 산 할	595 (19.91) <100.00>	667 (18.68) <112.10>	692 (18.13) <116.30>	743 (21.68) <124.87>	760 (21.65) <127.73>	805 (20.08) <135.29>	854 (19.46) <143.53>
종업원할	2,394 (80.09) <100.00>	2,904 (81.32) <121.30>	3,125 (81.87) <130.53>	2,684 (78.32) <112.11>	2,751 (78.35) <114.91>	3,203 (79.92) <133.79>	3,534 (80.54) <147.62>

주: 각 연도 징수액 기준. (  )는 전체에서 차지하는 비중, <  >는 1995년을 기준연도 100으로 하고 증가율을 계산한 결과를 의미함

자료: 행정자치부, □지방세정연감□, 각 연도.

이는 IMF 외환위기시 기업들이 구조조정을 하였거나 부도로 인하여 실직하는 경우가 발생하여 종업원급여총액을 기준으로 부과하는 종업원할은 감소하였으나, 사업소용건축물은 계속적으로 존재하는 바, 사업소용건축물의 연면적을 기준으로 부과하는 재산할은 증가한 것이다.

사업소세는 앞에서 살펴본 바와 같이 그 세수규모가 미미한 것으로 나타나고 있음에도 불구하고 현재 지방목적세로서 존치되고 있다. 즉, 사업소세는 환경개선 및 정비에 필요한 비용에 충당하기 위하여 부과하는 것이므로 지방자치단체의 예산 중에서 환경개선 및 정비사업에 소요되는 비용에 충당되어야 할 뿐만 아니라 그 규모가 일정부분 확보되어야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 <표 3>에서 보는 바와 같이 그 기여도가 크지 않은 것으로 나타난다. 경기도를 사례로 분석한 결과 군포시만이 50%이상의 비중을 차지하고 있을 뿐 여타의 지방자치단체는 매우 미미한 수준에 지나지 않음을 알 수 있다. <표 3>에서 보는 바와 같은 여건하에서 현행과 마찬가지로 사업소세를 지방목적세로 존치할 필요성이 있는지를 재검토할 필요가 있을 것으로 보인다. 이러한 문제의식하에 본 연구에서는 사업소세를 환경개선 및 정비에 소요되는 재원을 확충하기 위한 지방목적세로 존치시키기 보다는 보통세로 전환하고 재원을 확충할 수 있도록 하고자 하는 관점하에서 논의를 전개하였다.

) 조세체계를 보통세로만 구성하지 않고 목적세를 두는 이유는 특정사업을 수행하는데 필요한 재원을 특정조세에 연계시킴으로써 효율성을 확보하고자 하는데 있다. 즉, 특정서비스의 수혜자에게 그 비용을 직접 부담시킴으로써 소비자들이 자신들의 선호를 표시하도록 유도하여 효율성을 확보하자는 취지에서 목적세를 부과하는 것이다. 그러나 국세와 지방세를 포함한 우리 나라의 목적세는 도입취지, 즉 효율성확보와는 달리 모두 동일한 세원에 중복으로 부과함으로써 조세의 투명성 문제를 야기 시키거나, 일반재원으로 활용함으로써 목적세의 본래 취지를 살리지 못하고 있다. 또한 세원의 불균형, 과세목적 달성의 어려움 등의 문제점들을 내포하고 있다(이영희·라휘문, 2000).

<표 3> 사업소세의 환경정비 및 개선사업에 대한 기여도

(단위: 백만원, %)

구 분	환경관련 사업비(a)	사업소세 (b)	비율 (b/a ×100)	구 분	환경관련 사업비(a)	사업소세 (b)	비율 (b/a × 100)
수 원	47,548	8,995	18.9	의 왕	6,189	1,037	16.8
성 남	11,668	3,740	32.1	하 남	4,985	400	8.0
의정부	9,574	686	7.2	용 인	19,292	6,600	34.2
안 양	31,156	3,822	12.3	파 주	18,457	900	4.9
부 천	46,408	3,506	7.6	이 천	19,210	3,200	16.7
광 명	16,928	1,390	8.2	양 주	13,112	1,010	7.7
평 택	13,863	4,193	30.2	여 주	13,840	600	4.3
동두천	18,891	220	1.2	화 성	11,223	3,750	33.4
안 산	15,738	6,969	44.3	광 주	36,936	659	1.8
고 양	10,127	1,149	11.3	연 천	7,746	187	2.4
과 천	11,625	525	4.5	포 천	18,077	560	3.1
구 리	14,990	342	2.3	가 평	18,830	344	1.8
남양주	24,093	650	2.7	양 평	20,967	302	1.4
오 산	8,798	1,156	13.1	안 성	8,719	884	10.1
시 흥	6,663	2,211	33.2	김 포	5,775	820	14.2
군 포	3,715	1,925	51.8

자료: 경기도 내부자료

Ⅲ. 사업소세에 대한 경험적 분석

1. 연구설계

본 연구는 해당 지역에서 창출한 기업소득이 지방세수로 연계될 수 있도록 현행 사업소세를 개편함으로써 지방재정을 확충하고자 하는 목적을 가지고 수행되었다. 특히 이 과정에서 중점적으로 고려한 것은 조세부담의 형평성문제이다.

이를 위하여 기업체수와 사업소세에 대한 관계분석을 실시하였다. 이러한 분석을 실시한 이유는 해당 지역내 기업체수가 증가한다면 연면적과 종업원급여총액을 기준으로 부과되는 사업소세의 세수규모가 증가되는 것이 당연하다고 판단되기 때문이다. 좀 더 구체적으로는 사업체수가 증가하면 사업체가 사용하는 건축물의 연면적이 증가할 것이기 때문에 사업소세 재산할에 대한 세수규모가 증가할 것이고, 또한 사업체를 운영하기 위해서는 종업원이 고용되어야 하는 바, 종업원급여총액을 기준으로 부과되는 사업소세 종업원할에 대한 세수규모가 증가할 것이다. 살펴본 바와 같이 재산할과 종업원할이 증가하면 결국 사업소세의 세수규모가 증가할 것이다.

이러한 점을 고려할 때 도출될 수 있는 변수는 사업체수, 사업소세 재산할, 사업소세 종업원할, 사업소세가 될 수 있을 것이다. 위에서 제시한 4개의 변수를 토대로 상관관계분석, 회귀분석을 실시하였다. 분석시에는 사업체수의 증가와 사업소세의 세수규모간 탄력성을 살펴보기 위하여 각 변수에 자연로그를 취하였다.

) 분석에 이용한 자료는 각 변수에 대한 전년대비 증가분이다.

분석을 위한 자료 중 사업체수는 통계청 홈페이지를 통하여 수집하였고 사업소세, 사업소세 재산할과 사업소세 종업원할에 대한 자료는 행정자치부에서 발간하고 있는 지방세정연감을 이용하여 수집하였다. 분석은 통계패키지인 SAS를 활용하였다.

) 분석을 위한 자료는 1996년부터 2001년을 대상으로 하였다.

<그림 2> 분석의 틀

2. 분석결과

1) 상관관계분석

사업체수와 사업소세 재산할의 세수규모, 사업소세 종업원할의 세수규모 그리고 사업소세의 세수규모에 대한 상관관계분석결과는 다음의 <표 4>와 같다. <표 4>에 의하면 사업소 재산할, 사업소세 종업원할의 경우 0.05 유의수준하에서 유의미한 관계를 가진 것으로 분석결과 나타났으며, 사업소세는 0.1 유의수준하에서 유의미한 관계를 가진 것으로 나타났다.

분석결과 유의미한 관계를 가진 것으로 나타났으나 각 변수간의 관계는 30-40% 수준에 지나지 않는 것으로 나타났다.

<표 4> 각 변수별 상관관계분석 결과

구분	재산할	종업원할	사업소세
사업체수	0.47342 (0.0041)	0.45581 (0.0059)	0.31205 (0.0601)

주: (  )은 유의수준을 의미함

2) 회귀분석

사업체수를 독립변수로 하고 사업소세 재산할의 세수규모, 사업소세 종업원할의 세수규모 그리고 사업소세의 세수규모를 종속변수로 설정한 후 단순회귀분석을 실시한 결과는 다음의 <표 5>와 같다. <표 5>에 의하면 사업체수가 증가할 경우 사업소 재산할의 세수규모, 사업소세 종업원할의 세수규모 그리고 사업소세의 세수규모가 증가하는 것으로 나타났다. 다만 설명력을 볼 때 사업체수의 증가가 재산할의 세수규모증가에 미치는 영향은 22.41(20.06)%, 종업원할의 세수규모증가에 미치는 영향은 20.78(18.38)%, 사업소세의 세수규모에 미치는 영향은 9.74(7.16)%인 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 결국 사업체수의 증가가 사업소세 재산할, 종업원할 그리고 사업소세 전체에 대한 세수규모증가에 미치는 영향이 크지 않음을 알 수 있게 한다.

양변에 자연로그를 취하여 분석하였다는 점에서 B1을 탄력성개념으로 볼 수 있다면 사업체가 1개 증가할 때 마다 재산할과 종업원할 그리고 사업소세 전체에 대한 세수규모가 어느 정도 증가하는지를 알 수 있을 것이다. 분석결과 사업체가 1개 증가하면 재산할의 경우 0.65, 종업원할의 경우 0.52 그리고 사업소세는 0.41 만큼의 세수규모가 증가한다고 볼 수 있을 것이다. 결국 이는 사업체수의 증가와 사업소세 재산할, 종업원할 그리고 사업소세 전체 세수규모의 증가는 상호 비탄력적임을 알 수 있게 한다.

<표 5> 각 변수별 단순회귀분석 결과

구분	Parameter Estimation	T for H0: Parameter=0	Prob>T	F Value	Prob>F	R-square (Adj-R-square)
상 수(B0)	6.830145	3.952	0.0004	9.533	0.0041	0.2241 (0.2006)
재산할(B1)	0.647378	3.088	0.0041
상 수(B0)	9.506583	6.472	0.0001	8.654	0.0059	0.2078 (0.1838)
종업원할(B1)	0.522833	2.942	0.0059
상 수(B0)	10.358935	5.862	0.0001	3.776	0.0601	0.0974 (0.0716)
사업소세(B1)	0.414063	1.943	0.0601

3. 분석결과 해석

지방자치단체에서는 앞에서 살펴본 바와 같이 기업을 유치하기 위하여 재정지원(비과세·감면 등), 산학협동지원, 사회간접자본확충 등 다양한 역할을 수행하고 있다. 이러한 역할을 수행하기 위하여 해당 지방자치단체는 많은 예산을 지출하고 있다.

그럼에도 불구하고 위의 분석결과를 통하여 알 수 있는 바와 같이 사업체수의 증가가 사업소세 재산할, 종업원할 그리고 사업소세 전체 세수증가에 탄력적으로 반응하지 못하고 있다. 이러한 현상이 발생한 이유는 다양하겠지만 그 중에 하나는 현행 사업소세 제도가 제 역할을 다하지 못하기 때문이라 볼 수 있다. 이를 좀더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

먼저 사업소세 제도는 앞에서 살펴본 바와 같이 1976년에 신설되었으나 1991년과 1995년에 사업소세 재산할에 대한 세율과 과세기준일에 대하여 소폭의 개정이 있었을 뿐 현재까지 개정되지 않고 있다. 이는 1976년과 현재의 사회·경제적 제반환경을 유사한 것으로 간주하고 있기 때문으로 해석할 수 있을 것이다. 그러나 현재의 산업구조는 많은 수의 종업원과 공간을 필요로 하는 과거의 산업과는 달리 컴퓨터가 기업의 생산관리, 사무자동화 등에 기여함으로써 효율성 및 생산성을 혁신적으로 제고해 주고 있으며, 또한 인터넷·소프트웨어산업, 금융업의 발달에 따라 적은 인원으로 고부가가치를 창출하는 신산업을 지향하는 수 많은 벤처기업이 탄생하는 등 전체적인 산업의 틀이 급격하게 변화하고 있는 실정이다(박명규, 2001: 170-171). 즉, 1970년대 이전 1차 산업중심의 후진국형 산업구조에서 2차 산업으로 전환하였다가 현재에는 3차 산업의 비중이 매우 높아지고 있는 실정이다. 3차 산업에는 정보·통신업, 금융 및 보험업, 부동산 및 임대업, 서비스업 등이 있다. 이러한 3차 산업의 특징은 공간(건축물의 연면적)과 종업원수가 많지 않으면서도 고수익을 창출할 수 있다는 것이다. 그럼에도 불구하고 현행 사업소세 제도는 당해 사업소의 종업원수가 50인 이하인 경우에는 종업원할을, 당해 사업소의 연면적이 330□이하인 경우에는 재산할을 각각 부과하지 않는 것으로 되어 있다. 또한 사업소세 재산할의 경우 살펴본 바와 같이 사업소의 건축물 연면적을 기준으로 하는 바, 건축물보다는 토지를 통하여 사업을 함으로써 수익을 창출하는 경우 사업체이면서도 사업소세 과세대상에서 제외된다는 문제점을 가진다. 예를 들면 유료낚시터를 들 수 있을 것이다.

) 1960년대에는 1차 산업에 종사하는 인구가 전체의 66.0%, 2차 산업이 8.5% 그리고 3차 산업이 25.5%였다. 그러나 2000년대에는 1차 산업에 종사하는 인구가 전체의 11.7%, 2차 산업이 19.7% 그리고 3차 산업이 68.6%로 절대적으로 3차산업의 비중이 높아졌다.

경험적인 분석을 통하여 구체적인 결과를 제시하면 다음과 같다. <표 6>에서 보는 바와 같이 50명 미만 사업체가 전체 사업체의 약 99%를 차지하고 있다는 사실을 토대로 할 때 나머지 1%만이 사업소세 종업원할을 납부하고 있다고 볼 수 있다. 1993년도를 기준연도 100으로 하였을 때 50명 미만 사업체수가 50명 이상의 사업체수보다 더 빠른 증가를 보이고 있는 바, 향후 더 적은 비율의 사업체만이 사업소세를 납부하는 현상이 발생할 것이다. 이는 조세형평상의 문제를 야기 시킨다고 볼 수 있다.

<표 6> 종업원규모별 사업체수

(단위: 개소)

구 분	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
50명 이하	2,278,187 (98.87) (100.00)	2,490,789 (98.90) <109.33>	2,741,667 (98.94) <120.34>	2,778,777 (98.97) <121.97>	2,825,849 (99.02) <124.04>	2,760,303 (99.09) <121.16>	2,901,016 (99.10) <127.34>	2,985,143 (99.06) <131.03>	3,021,329 (99.01) <132.62>
50명 초과	26,063 (1.13) (100.00)	27,665 (1.10) <106.15>	29,401 (1.06) <112.81>	29,025 (1.03) <111.36>	27,824 (0.98) <106.76>	25,356 (0.91) <97.29>	26,314 (0.90) <100.96>	28,274 (0.94) <108.48>	30,153 (0.99) <115.69>
계	2,304,250 (100.00) (100.00)	2,518,454 (100.00) <109.30>	2,771,068 (100.00) <120.26>	2,807,802 (100.00) <121.85>	2,853,673 (100.00) <123.84>	2,785,659 (100.00) <120.89>	2,927,330 (100.00) <127.04>	3,013,417 (100.00) <130.78>	3,051,482 (100.00) <132.43>

주: 통계청(2002), □전국사업체기초통계조사□.

또한 산업구조 중 연면적이 작을 것으로 예상되는 도소매 및 서비스업에 대한 연면적별 사업체수를 보면 <표 7>과 같다. <표 7>에 의하면 도소매 및 서비스업에 종사하는 사업체의 약 92% 정도가 300□ 이하의 규모를 가지고 있는 바, 현행 사업소세 제도에 의한 재산할의 면세점이 330□라는 점을 고려할 때 대다수의 사업체가 사업소세 재산할을 납부하지 않는다는 결과를 보인다. 이 역시 조세형평상의 문제를 야기 시킨다고 볼 수 있다.

) 전체 사업체유형별 연면적에 대한 자료수집의 어려움 때문에 도소매업 및 서비스업에 대한 자료를 토대로 분석하였다.

) 사업소세 재산할의 면세점이 330□이하이므로 330□를 기준으로 분석하여야 하나 현재 발간되고 있는 통계청의 자료에는 330□를 기준으로 분류되어 있는 것이 아니라 300□를 기준으로 분류하고 있다. 따라서 300□를 기준으로 자료를 분석한 바, 해석시 주의할 필요가 있다.

<표 7> 도소매 및 서비스업 연면적별 사업체수

(단위: 개소)

구 분	1998	1999	2000
300□ 이하	445,487 (91.78)	530,670 (91.17)	556,801 (92.00)
300□ 초과	39,891 (8.22)	51,413 (8.83)	48,450 (8.00)
계	485,378 (100.00)	582,083 (100.00)	605,251 (100.00)

주: 통계청(2002), □전국사업체기초통계조사□.

결국 이는 현행 사업소세 제도의 경우 현대의 산업구조를 반영하지 못하고 있다는 사실을 증명하는 것이다. 이와 같은 현행 사업소세 제도가 가지고 있는 문제 때문에 경험적 분석에서 살펴본 바와 같이 지역경제활성화정책에 의한 해당 지역내 기업유입이 지방세로 연계되지 못한다고 볼 수 있다.

지금까지의 분석결과를 토대로 할 때 현행 사업소세 제도하에서는 점점 더 많은 사업체가 사업소세를 납부하지 않아도 되는 현상을 초래하게 되며, 이는 결국 심각한 조세형평성 문제를 야기시킬 것으로 예상할 수 있다. 따라서 현행 사업소세 제도를 개편하여야 할 것이다.

Ⅳ. 사업소세의 개편방향

1. 기본방향

현행 사업소세는 사업체수의 증가가 세수증대로 연계되지 않는 것으로 분석결과 나타났다. 이러한 현상이 발생한 이유는 현행 사업소세 제도의 경우 1976년 신설 이래 1991년과 1995년 사업소세 재산할에 대한 세율과 과세기준일의 조정을 위한 개정과 같이 소폭의 변화가 있었을 뿐 근본적인 변화가 없었기 때문이다.

그러나 1970년대와 달리 우리 나라의 산업구조에는 많은 변화가 있었다. 특히 작은 공간과 적은 종업원규모를 가지면서도 고부가가치를 창출하는 사업체수가 증가하고 있다. 그럼에도 불구하고 현행 사업소세 제도는 과거와 같은 면세점을 유지하고 있어 현대 산업구조를 반영하지 못하고 있다. 이로 인하여 대다수의 사업체가 면세되고 일부의 사업체가 사업소세의 대다수를 납부하는 조세 불형평성의 문제를 야기시킨다. 또한 해당 지역으로 기업을 유치하기 위하여 많은 노력을 기울이고 있는 지방자치단체에게 재정적인 압박을 초래할 가능성이 있다.

이러한 점들을 고려할 때 사업소세 제도의 개편방향은 조세형평성을 도모하는데 초점이 두어져야 할 것이며, 이를 위해서는 과세대상과 면세점에 대한 조정작업이 있어야 할 것이다. 과세대상과 면세점에 대한 조정작업이 이루어지면 지방재정의 확충이 수반될 것이다. 다음으로는 해당 지역내 기업유치노력이 지방세수로 연계될 수 있도록 연계체계를 강구하여야 할 것이다. 앞의 경험적 분석에서 살펴본 바와 같이 해당 지역내 유입된 사업체수가 증가하였음에도 불구하고 사업소세의 세수규모가 탄력적으로 증가하지 않는 것은 큰 문제라 볼 수 있을 것이다. 따라서 사업체수의 증가가 사업소세의 세수규모 증가와 탄력성을 가질 수 있는 연계체계의 강구가 필요하다. 이를 위해서는 재산할의 과세표준인 연면적과 종업원할의 과세표준인 종업원급여총액에 대한 근본적인 개선노력이 있어야 할 것이다.

본 연구에서는 단계적인 대안을 강구하고자 한다. 먼저 단기적 대안은 현행 사업소세 체제를 유지하되 조세형평성을 도모할 수 있는 면세점과 과세대상에 대한 조정방안을 강구하고자 한다. 그리고 중·장기적 대안으로는 연면적과 종업원급여총액을 기준으로 부과되는 현행 사업소세제를 근본적으로 개선할 수 있는 대안을 강구하여 제시하고자 한다.

2. 단기적 방향

1) 재산할의 과세대상 및 면세점 조정

(1) 과세대상의 조정

사업소세 재산할은 앞에서 살펴본 바와 같이 사업소의 연면적을 기준으로 부과하고 있다. 여기에서 사업소의 연면적이란 대통령령으로 정하는 사업소용건축물의 연면적을 말한다(지방세법 243조 4항). 대통령령으로 정하는 사업소용 건축물이란 건축법 제2조 제1항 제2호의 규정에 의한 건축물(이와 유사한 형태의 건축물을 포함한다)을 의미한다. 다만, 종업원의 보건·후생·교양 등에 직접 사용하고 있는 기숙사·합숙사·사택·구내식당·의료실·도서실·박물관·과학관·미술관·대피시설·체육관·도서관·연수관·오락실·휴게실·병기고·실제 가동하고 있는 오물처리시설 및 공해방지시설 기타 행정자치부령이 정하는 것은 제외한다. 만약 건축물이 없이 기계장치 또는 저장시설(수조, 저유조, 싸이로, 저장조를 말한다)만 있는 경우에는 그 시설물을 의미한다(지방세법 시행령 202조).

현행 사업소세에는 살펴본 바와 같이 다양한 시설물 중 일부에 한정하여 부과하고 있다. 시설물의 종류를 포괄적으로 제시하고 있는 지방세법 시행령 제75조의 2의 취득세 과세대상에 해당되는 건축물의 범위를 보면 시설물에는 저장시설(수조, 저유조, 싸이로, 저장조 등의 옥외저장시설)외에 도크시설 및 접안시설(도크, 조선대), 도관시설(송유관, 가스관, 열수송관), 급·배수시설·송수관(급·배수시설, 복개설비), 에너지 공급시설(주유시설, 가스충전시설, 송전철탑), 기타 시설(잔교, 기계식 또는 철골조립식 주차장, 방송중계탑, 무선통신기지국용철탑) 등이 있다.

그럼에도 불구하고 이 중 일부에 대해서만 사업소세를 부과하고 있다. 여타 시설물 역시 사업장을 영위하는데 있어 필수 불가결한 요소라 볼 수 있는 바, 사업소세를 부과할 필요가 있다. 또한 지방세법 제243조 1항의 경우 사업소는 사업 또는 사무를 수행하기 위하여 설치한 인적 및 물적 설비로서 계속하여 사업 또는 사무가 이루어지는 장소를 의미하는 바, 여기에서 물적 설비는 건물과 기계장치 그리고 시설물 등 현실적으로 사업이 이루어지는 전체의 시설을 의미한다고 볼 수 있다(김광열, 2001).

이러한 점을 토대로 할 때 사업소세의 과세대상을 시설물의 일부분에 한정하지 말고 지방세법 시행령 제75조의 2의 취득세 과세대상에 해당되는 건축물의 범위와 일치시키는 것이 타당할 것으로 보인다.

(2) 면세점의 조정

사업소세 재산할의 경우 건축물 연면적이 330□이하이면 면세점에 해당되어 사업소세를 징수하지 않는다. 그러나 앞에서 살펴본 바와 같이 건축물 연면적이 330□이하인 사업체수가 대다수를 차지한다고 할 때 이에 대한 하향조정방안도 강구할 필요가 있을 것이다. 이때 고려할 수 있는 대안은 산업형태별로 사업소세 재산할 면세점을 구분하여 적용하는 것이다. 예를 들면 부동산·임대업의 경우 평균 연면적은 56.61□이고, 보건 및 사회복지사업의 평균 연면적은 129.18□이다. 이 경우 부동산·임대업은 면세점을 약 60□로 하고, 보건 및 사회복지사업은 면세점을 130□로 할 수도 있을 것이다. 이러한 방식을 채택할 경우 조세형평성을 도모할 수 있을 뿐만 아니라 많은 사업체가 과세대상에 포함됨으로써 지방세수 확충효과도 도모할 수 있을 것이다.

) 임대사업자에 대한 예를 들어 살펴보면 다음과 같다. 특정개인이 1,000□의 빌딩을 소요하고 있으면서 10여명의 사업자에게 임대해주었을 경우 평균 임대면적이 100□인 바, 330□라는 면세점에 해당되어 사업소세 과세대상에서 제외된다. 위와 같은 임대사업자의 경우 고수익을 창출하면서도 사업소세 과세대상에서 제외됨으로 인하여 조세형평상의 문제를 야기시킨다고 볼 수 있을 것이다. 이러한 경우를 고려하여 임대사업자에 대한 면세점이 조정되어야 할 것이다.

(3) 과세표준산정기준의 조정

현재 사업소세 재산할은 건축물 연면적을 기준으로 사업소세를 부과하고 있다. 따라서 건축물을 활용하기보다는 토지를 이용함으로써 고수익을 창출하고 있는 사업체의 경우 사업소세 과세대상에서 제외된다. 구체적으로는 골프연습장, 유료낚시터, 야적장 등이 사업소세 과세대상에서 제외된다는 것이다. 골프연습장, 유료낚시터, 야적장 등은 작은 건축물 연면적과 적은 종업원을 활용하고 있지만 고수익을 창출하고 있다. 그럼에도 불구하고 현행 사업소세 제도하에서는 과세대상에서 제외된다는 불합리성을 가지고 있다.

이러한 불합리성 또는 조세불형평성의 문제를 해소하기 위해서는 사업소세 과세표준의 산정기준을 현행 연면적과 종업원급여총액외에 토지면적이 포함될 수 있도록 개정하여야 할 것이다.

2) 종업원할의 면세점 조정

현행 사업소세 종업원할은 50인 이하 사업체의 경우 면세되고 있다. 그러나 앞의 경험적 분석에서 살펴본 바와 같이 50명 이하 사업체가 전체 사업체의 약 99%를 차지하고 있는 바, 대다수의 사업체가 사업소세를 납부하지 않고 있다고 볼 수 있다. 특히 50명 이하 사업체수의 증가율이 현대 산업구조상 급격할 것으로 예상되는 바, 이러한 현상은 더욱 커질 것으로 보여 조세형평상 심각한 문제를 초래할 가능성이 크다고 판단된다. 이러한 점을 고려할 때 종업원할의 면세점을 하향조정할 필요가 있다.

대안으로 고려할 수 있는 것은 사업소세 재산할에서 살펴본 바와 같이 산업유형별로 면세점을 다양하게 하는 방안이다. 이 경우 고려할 수 있는 기준은 사업소세 재산할과 마찬가지로 평균개념을 적용하는 방법이 있을 수 있고 현행 중소기업기본법 제2조 및 동법 시행령 제3조에서 규정하고 있는 소기업의 범위를 적용하는 방법도 활용할 수 있을 것이다. 중소기업기본법 제2조 및 동법 시행령 제3조에 의하면 소기업의 분류기준이 상시근로자수 만을 기준으로 볼 때 제조업·광업·건설업·운수업의 경우 50인 미만, 종합소매업·정보처리 및 기타·컴퓨터운영관련업·종자 및 묘목생산업·어업·연료 및 관련 제품 도매업·호텔업·방송업·의약품도매업·통신판매업·방문판매업·여행알선·하수처리·폐기물처리·농업 및 임업·도매 및 상품중개업·음식료품위주 종합소매업·기타 모든 업종 등이 10인 미만으로 되어 있다. 이와 같은 방법에 의하여 사업소세 종업원할의 면세점을 조정할 경우 제조업·광업·건설업·운수업 등과 같은 일부 영세업종에 대한 세 부담은 증가하지 않으면서 금융업·서비스업 등과 같은 많은 업종이 과세대상에 포함되기 때문에 조세형평성과 지방재정확충효과를 도모할 수 있을 것이다.

3. 중·장기적 방향

현행 사업소세는 50인 이하의 종업원규모를 가질 경우 사업소세 종업원할이 부과되지 않는다. 이러한 점 때문에 많은 사업체에서는 비정규직의 활용을 통하여 사업소세 종업원할을 납부하지 않는 방법을 채택하여 활용하고 있기도 하다. 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 종업원수를 과세표준의 근거로 활용하기보다는 매출액 등과 같은 기준을 적용하는 방안을 고려할 필요가 있을 것이다. 특히 최근에 들어와 평생고용의 개념이 사라지면서 상용·정규직이 감소하고 비정규직의 인력활용이 일상화되고 있는 바, 종업원수를 기준으로 하는 것은 현대의 산업구조변화를 반영하지 못할 가능성이 높다. 우리 나라의 사업소세 역시 현대 산업구조를 반영하기 위해서는 매출액 등을 기준으로 하는 방안을 고려할 필요가 있을 것이다. 이 방안이 현실화 될 경우 지방소득세로서의 발전가능성을 모색할 수 있을 것이다.

) 현행 지방자치단체의 세무기구와 인력규모상 비정규직 종업원까지 완벽하게 파악하여 사업소세를 부과하기에는 어려움이 있다.

Ⅴ. 결  론

현행 사업소세제도는 사업체수의 증가가 세수규모에 탄력적으로 반응하지 못한 것으로 분석결과 나타났다. 이러한 현상이 발생한 원인은 다양하겠지만 그 중에 하나는 사업소세 재산할과 종업원할에 대한 과세대상과 면세점상 문제라 볼 수 있다. 과세대상과 면세점으로부터 문제가 나타난 것은 1976년에 신설된 사업소세가 그 동안 많은 산업환경이 변화되었음에도 불구하고 지금까지 세율과 과세기준일 등에 대한 조정을 위해 일부 개정작업이 있었을 뿐 근본적인 개정을 하지 않았다는 사실에 기인한다. 따라서 현행 사업소세제도는 현대 산업환경을 반영하는 방향하에서 개정되어야 할 것이다. 또한 사업소세가 현재 지방목적세로 존치되고 있음에도 불구하고 환경개선 및 정비에 소요되는 재원확충에 크게 기여하지 못하고 있다는 사실을 토대로 할 때 보통세로의 전환이 필요하고 이 경우 소득과세로서의 역할을 강화하는 방향으로 접근할 필요가 있을 것이다. 본 연구는 이러한 관점을 견지하면서 개편대안을 강구하고자 하였다.

본 연구에서 제시한 대안을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 먼저 사업소세 재산할에 대한 개편대안은 다음과 같다. 첫째, 사업소세의 과세대상을 시설물의 일부분에 한정하지 말고 지방세법 시행령 제75조의 2의 취득세 과세대상에 해당되는 건축물의 범위와 일치시키는 대안을 제시하였다. 둘째, 사업소세 재산할의 면세점을 현행 건축물 연면적 330□이하에서 산업형태별로 사업소세 재산할 면세점을 구분하여 적용하는 대안을 제시하였다. 구체적으로는 부동산·임대업의 경우 현행 330□에서 60□, 보건 및 사회복지사업의 경우 130□로 하는 대안을 고려할 수 있음을 제시하였다. 셋째, 현행 사업소세 재산할은 건축물 연면적을 기준으로 사업소세를 부과하고 있는 바, 건축물을 활용하기보다는 토지를 이용함으로써 고수익을 창출하고 있는 사업체(골프연습장, 유료낚시터, 야적장 등)가 사업소세 과세대상에서 제외된다는 점을 고려하여 사업소세 과세표준의 산정기준을 현행 연면적과 종업원급여총액외에 토지면적이 포함될 수 있도록 개정하여야 한다는 대안을 제시하였다.

다음으로는 사업소세 종업원할에 대한 개편구상을 제시하였다. 현행 사업소세 종업원할은 50인 이하 사업체의 경우 면세되고 있으나 분석결과 50명 이하 사업체가 전체 사업체의 약 99%를 차지하고 있는 바, 조세형평상 문제가 제기될 수 있다. 이를 해소할 수 있는 대안으로 사업소세 재산할에서 살펴본 바와 같이 산업유형별로 면세점을 다양하게 하는 방안을 제시하였다. 이때 기준으로 활용할 수 있는 것은 산업유형별 평균개념을 활용하는 방안과 중소기업기본법 제2조 및 동법 시행령 제3조에 제시되어 있는 소기업의 분류기준 중 상시근로자수를 기준으로 하는 대안을 제안하였다.

마지막으로 현행 사업소세 제도는 50인 이하의 종업원규모를 가질 경우 사업소세 종업원할이 부과되지 않는 바, 지방자치단체의 세무기구와 인력규모상 비정규직 종업원수까지 파악이 곤란하다는 점을 이용하여(즉, 비정규직의 채용 등) 사업소세 종업원할을 납부하지 않는 방법을 채택하기도 한다. 이러한 문제점을 해소하기 위한 대안으로 매출액 등과 같은 기준을 적용하는 방안을 대안으로 제시하였다. 다만, 이와 같은 방법을 적용하고자 할 경우 과세자료 확보 및 사실확인을 위한 많은 인력과 비용이 수반될 수 있다는 단점이 제기될 수 있는 바, 보다 심도있는 연구가 있어야 할 것이다.

지금까지 경험적 분석을 통하여 사업소세 제도를 개편할 수 있는 몇 가지의 대안을 제시하였다. 연구과정에서 산업유형별 사업체수의 증가와 사업소세(재산할, 종업원할 등으로 구분하여 분석)의 세수규모 증가간 관계를 정밀하게 분석하였다면 보다 바람직한 대안을 강구하는데 도움이 되었을 것이다. 그리고 연면적에 대한 자료 등 보다 풍부한 자료를 수집할 수 있었다면 논문을 보다 논리적으로 작성하는데 도움이 될 수 있었을 것이다. 시간상의 제약과 공식통계자료의 미비로 인하여 풍부한 자료를 수집하여 보다 정밀한 분석을 실시하지 못하였다는 점이 본 논문의 한계라고 보여진다. 또한 본 연구에서 제시한 대안이 우리 나라 산업에 미치는 영향에 대한 분석을 고려하지 않았다는 한계를 지닌다. 이러한 점들이 후속연구에서 보완되기를 희망한다.

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라휘문(羅輝紋) : 성균관대학교 대학원 행정학과에서 석사, 박사학위(지방자치단체간 세수의 균등배분을 위한 세원조정연구) 취득. 현재 한국지방행정연구원 수석연구원으로 재직. 행정관리(행정개혁), 조직진단, 행정서비스 그리고 지방세에 관심. 저술로는 미래의 국정관리(공저), "교통세의 지방세원화 방안," "지방목적세의 평가와 효율적인 운용방안," "행정서비스헌장제의 조기정착을 위한 정책방향," 등을 발표. 한국행정학회 온라인전자사전특별위원회 위원, 한국지방재정학회 편집위원. <Tel: 02-3488-7333, E-mail rhm@krila.re.kr/논문접수일: 2003.9.24/심사완료일: 2003.10.19>