자치단체 근로자 기초복지시설의 관리운영주체에 대한

실정법적 탐색

A study on the Institutional Choice of the Basic Welfare

Facilities for Workers in Local Government

우 홍 준(밀양대학교 행정학과 교수)

정부에서는 근로자들의 생산적 복지를 실천하는 차원에서 2006년까지 지방자치단체마다 근로자 종합복지관을 건립하려는 계획을 발표하였다. 본 연구에서는 근로자들의 문화적 욕구를 충족시키고 그들의 간접소득을 보장하는 측면에서 근로자 종합복지관 건립의 당위성에 대해서 원칙적으로 동의하면서, 이들을 효율적으로 관리할 수 있는 운영주체가 무엇인지에 대하여 우리나라 현행법을 중심으로 살펴보았다.

지금까지 관행적으로 시행되어온 근로자 종합복지회관이기 때문에 설립시 당연히 노총이 관여하여야 하고, 따라서 건립후에는 당연히 노총지역본부가 지역 근로자복지회관을 수탁관리하여야 한다는 논리에 의문을 제기하고, 최근 중앙정부나 자치단체의 shadow기관의 효율적 관리를 위하여 다양하게 논의되고 있는 기관선택론에 입각하여 동회관의 운영주체를 새로운 각도에서 탐색하여 보았다.

중소기업에 종사하는 근로자가 가장 많기 때문에 동회관의 건립 필요성이 가장 절실하게 요구되고 있는 대구광역시를 사례로 탐색한 결과, 동회관의 건립과 동시에 특정단체에 민간위탁하는 것보다는 초기에는 일반행정부서모형에서 출발하여 중장기적으로 책임운영기관형을 가미한 사업소모형, 지방공단모형으로 발전시키는 후 그 경영성과를 보아가면서  민간위탁으로 나아가는 점진적 모형이 더 바람직함을 발견할 수 있었다. 즉 건립초기단계에는 일반행정부서모형에서 팀제를 강화한 Task Force모형으로 운영하다가 대구광역시 산하의 동회관과 유사한 업무를 수행하는 다양한 기구와 단체를 통폐합하여 대규모 사업소나 시설공단을 발족시킨 후 이러한 대규모 사업단 조직의 한 사업소형태로 동회관을 운영하는 것이 바람직함을 주장하였다. 이러한 단계적인 스케줄에 따라 운영주체를 선정하여 시행하다가 그 과정에서 문제점이 발견될 때 민간위탁을 고려해 보는 것이 바람직한 순서임을 강조하였다.

주제어 : 운영주체론, 기관선택론, 책임운영기관형, 민간위탁, 지방공단형

Ⅰ. 서  론

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을) : 181∼204

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1. 연구의 필요성과 목적

국민의 정부는 경제·산업분야에서 적극적인 구조개혁을 통해 외환위기를 극복하고 제2의 도약을 위해 노력하고 있으나, 위기 극복과정에서 비정규직 근로자가 증가하고 가진자와 못가진자의 소득불평등이 심화되는 문제점을 노정하고 있다.

) 구체적으로 우리나라 GINI계수를 보면  □97년 0.28에서 □01년 0.32로 증가하였으며, 소득5분위배율도 □97년 4.81에서, □00년 5.32, □02년 5.40으로 지속적으로 증가하고 있음(노동부, 2002).

자치단체 근로자 기초복지시설의 관리운영주체에 대한 실정법적 탐색

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을)

따라서 사회적 분화과정에서 비교적 열위에 있는 근로자들을 위한 정책적 배려는 불가피 하고, 각 자치단체마다 검토하고 있는 근로자를 위한 기초복지시설 건립의 필요성도 이러한 맥락에서 의미가 있다고 할것이다. 이러한 필요성을 구체적으로 근로자 입장인 수요적 측면과 근로자 복지를 책임지고 있는 기업이나 정부입장인 공급자측면에서 살펴볼 필요가 있다.

먼저, 수요적 측면에서 본다면, 최근 우리나라 근로자들의 소득 수준은 가진자에 비해서 상대적으로 증가폭은 적지만, 전반적으로 향상되어 오고 있는 것은 사실이다. 우리나라 근로자의 월소득 추이를 보면 국민의 정부가 출범하던 □97년 2,287천원이던 것이 □01년 2,735천원으로 크게 증가하였다(노동부, 2002). 근로자의 소득수준이 향상됨에 따라 근로자들도 삶에 대한 인식이 변화되고 과거의 기본생계 중심의 양적 복지보다는 여가활동이나 문화생활을 추구하는 질적 복지에 대한 욕구가 증대하고 있어 이러한 수요에 부응한 다양한 근로자복지시설이 필요하다고 할 것이다.

공급자측면에서 본다면, 이러한 근로자들의 욕구에도 불구하고 근로자 복지제공의 핵심적 위치에 있는 기업에서는 사회보험료, 퇴직금 등 기업의 법정복리비 부담이 지속적으로 증가하고 있어 기업의 자율적 복지확충 여력이 부족한 실정이다. 근로자들의 복지에 대한 욕구와 기업의 이러한 어려운 공급여력을 고려할 때 중앙정부나 지방정부에서 근로자 복지의 많은 부분을 책임질 수밖에 없는 것이 작금의 상황이라고 하겠다.

) 우리나라 기업에서 부담하고 있는 근로자 1인당 월평균 법정복리비는 □98년 734천원에서 □00년 811천원으로 지속적으로 증가하고 있다(2002, 노동부).

이러한 흐름과 관련하여 국민의 정부는 민주주의와 시장경제의 병행발전을 위한 전략으로 □99년 중산층과 서민(working poor) 생활 향상을 목표로 인간개발 중심의 □생산적복지□를 국정이념으로 선포하고, □02년 소득구조개선과 생산적 근로복지의 체계적 추진을 위해 □근로자복지기본법□을 제정하였다. 그 간 개별법령에 산재해 있던 근로자복지사업과 제도를 생산적 복지이념으로 통합하면서 근로자의 소득을 간접적으로 보전해 줄 수 있는 방법의 하나인 근로자종합복지관 건립사업을 체계적으로 추진할 수 있는 법적 근거를 마련하였다.

) 구체적으로 1,000억원이 넘는 예산을 투입하여 서울에는 □04년까지 체육 및 문화시설, 직업상담실 등을 갖춘 중앙근로자 복지센터건립을 지원하고, 지방중소도시에는 □06년까지 근로종합복지관(□02년 현재 22개소 운영)건립을 지원키로 하는 계획을 수립하였다(노동부, 2002).

특히, 대구지역은 중소제조업체(5人-300人미만) 종사자가 전체근로자의 88%(112천명)를 차지하고 있어 이들의 비율이 대도시 중 서울 다음으로 가장 높으며, 1인이상 제조업체당 평균 근로자 수가 7.1명으로 전국에서 최저치를 기록하여 중소·영세 사업체에서 종사하는 근로자가 타지역에 비해 현저히 많은 편이다(대구광역시, 2002). 따라서 대기업 종사자보다 근무환경이 열악한 중소기업체에 종사하는 근로자의 여가선용과 문화생활을 위한 공공복지시설이 어느 지역보다 절실한 실정이다. 그러나 대구광역시에서 '87년 개관한 현노동복지회관은 건물이 노후화 되었을 뿐만 아니라, 대부분이 노총사무실로 사용되고 있어 근로자를 위한 여가선용과 문화생활 공간으로 활용되지 못하고 있다. 대구광역시에서는 향후 유휴 여성인력의 산업 인력화에 대비한 육아시설뿐만 아니라, 교양·교육사업, 체육·문화사업과 생활편익사업을 제공하기 위한 근로자종합복지관을 건립함으로써, 근로자의 삶의 질을 향상시키고 근로자의 잠재력과 창의력을 개발하여 생산성향상에 기여하려는 노력을 기울이고 있다.

본 연구에서는 이러한 근로자의 복지를 향상시킬 수 있는 중앙정부나 지방정부의 의지와 노력에 원칙적으로 동의하면서, 이들 국가나 자치단체가 소유한 근로자 기초복지시설을 누가 관리하고 운영하는 것이 가장 효율적인지에 대하여, 최근 행정학계와 공법학계의 관심이 되고 있는 공공시설물 운영주체론(직접관리와 간접경영 등)에 초점을 두고 논의해 보고자 한다.

지금까지 국가나 지방자치단체에서는 하드웨어적인 근로자를 위한 기초복지시설의 양적 확충에만 심혈을 기울일 뿐이었고, 정작 이러한 시설들의 공익성과 기업성을 동시에 추구할 수 있는 소프트웨어적인 효율성을 제고시킬 수 있는 방안을 강구하는 노력이 부족하였다. 정부나 지방자치단체에서 근로자의 생산적 복지확보 차원에서 2006까지 새로이 건립하고자 하는 모든 근로자종합복지관에 대해서도 계획단계에서부터 이러한 효율적 관리운영방안을 염두에 두고 시행하는 것이 바람직 할 것이다. 후술하는 바와 같이 우리나라 기존의 근로자 복지회관의 무분별한 소유와 관리실태를 보면 이들에 대한 체계적인 관리운영주체에 대한 연구의 필요성이 절실함을 알 수 있을 것이다.

본 연구에서는 근로자종합복지관 건립의 필요성이 절실하여 2003년도 국가예산지원 사업으로 시행되는 대구광역시 동회관의 관리운영주체를 탐색해 보고자 한다. 문제점분석은 기존 유사공공시설물 소유자인 자치단체의 담당공무원과 위탁 관리자들이 제시하는 내부문서와 면담을 중심으로 진행하였다. 관리운영주체탐색은 현행 우리나라의 실정법 범위 내에서 가능한 모형이 무엇인지를 탐색하고, 이들 모형이 가지고 있는 장단점, 기대효과, 모형도입시 유의점 등은 최근에 발표된 논문과 문헌들을 참고하였다.

) 직접면담결과 동일한 항목에 대해서 양자가 제시하는 2차 자료의 내용에는 상이한 것이 많았다(예, 근로복지회관의 연간 수익규모). 이들 자료들은 당연히 인용에서 제외할 수밖에 없었는데, 후속연구에서 연구자들의 직접적인 1차 자료 서베이가 있기를 기대한다. 특히 위탁관리자들은 예산지원문제 때문에 진실한 정보제공을 꺼리고 있었다.

Ⅱ. 근로자 종합복지관 운영주체에 대한 이론적 배경

1. 자치단체 시설물 운영주체에 관한 선행연구 검토

지금까지 우리나라에서 중앙정부나 지방자치단체가 소유하는 시설물을 효율적으로 관리하기 위한 운영주체탐색을 대상으로 하는 연구 흐름은 크게 두 가지로 나누어지고 있다.

하나는 행정주체론을 중심으로 하는 행정법학계의 흐름이고, 다른 하나는 행정학에서 주로 연구대상으로 하고 있는 기관선택(institutional choice)론이 그것이다.

전자의 입장에서 접근하는 연구들은 공공시설물의 관리주체들을 □국가□외에 □공공단체□라는 개념을 사용하고 있다. 이들은 공공단체란 □행정청(Behorde)개념에 입각하여  국가 또는 지방자치단체로부터 독립하여 특수한 존립목적을 부여받은 특수한 행정주체로서 국가의 특별한 감독 하에 그 존립목적인 특정한 공공사무를 행하는 공법상의 특수행정조직□이라고 규정하고(대법원, 1992. 11. 27 선고 92누3618판결), 이러한 공공단체들이 행정주체로서 가지는 법인격성, 권리주체성, 역할의 법적책임성을 따지거나 이것들을 제고하기 위한 제언들이 주류를 이루고 있다. (김동희, 1995; 석종현, 1996; 강순익, 1997; 김원국,1999).

한편 행정학계의 흐름은 최근 공익성과 기업성을 동시에 추구하는 특수 행정수요가 급증함에 따라 전통적인 국가 또는 지방자치단체 행정관리론에서 진일보한 제3의 행정주체에 대한 관심이 고조되고 있다. 이들은 특수행정수요에 부응하기 위해서 사단형, 재단형, 공단형, 공기업형, 책임운영기관형, 민영화 등 기존의 조직론적 개념 틀에서 과감하게 벗어난 다양한 조직형태들을 다각적으로 검토할 것을 주장하고 있다. (최병선, 1993; 임학순, 1993; 박광덕, 1997; 총무처 직무분석단,1997;  김승현, 1997, 박상필, 1999; 김준기, 2002; 박순애, 2002).

그러나 이러한 많은 연구들 대부분이 중앙정부와 지방자치단체의 산하기관 내지는 공공단체에서 일어나고 있는 비효율적 운영에 따른 문제점을 지적하고 민간위탁, 민영화를 주장하거나 또는 민간위탁에서 일어나는 시행과정상의 정책적 개선책을 제시하는 논문들이 대부분이다. 지역경제의 기초가 되고 있는 지역 근로자들의 복지 향상을 위한 공공서비스와 시설물들을 어떤 유형의 행정관리기관 또는 행정주체가 맡아야 하는 지를 종합적으로 검토한 연구결과물을 발견하기는 힘들었다.

따라서 본 연구에서는 최근 정부주도로 생산적 복지라는 슬로건 하에 지역 현장근로자들의 복지증진을 위한 근로자 종합복지관을 광역자치단체마다 건립하려는 계획을 발표한 것을 계기로 지역 근로자들의 복지서비스 제공의 중심 역할을 하고 있는 지방자치단체 산하 근로자 종합복지관의 효율적 운영을 위한 행정주체에 관해서 우리나라 현행 실정법적 범위 내에서 가능한 바람직한 모델이 무엇인지를 탐색해 보고자하는 것이다.

2. 분석을 위한 이론적 기초

지금까지 국가가 지원하여 설립된 22개 근로자종합복지회관 중 한국노총지역본부에서 7개소를 운영하고 있고, 민주노총지역본부가 1개소를 위탁운영하고 있는데, 이들이 수탁자로 결정된 이유를 보면 이들에게 근로자종합복지관 운영에 전문성이나 관리 능력에 대한 검증이 있어서가 아니라 근로자종합복지관 설립 당시에 정치적으로 직간접적 영향을 미쳤고, 이에 따라 자치단체에서는 별다른 경쟁이나 평가 없이 당연히 노총관계자들에게 이를 위탁하였다. 최근 건립된 부산광역시 근로자종합복지관의 경우 동 회관 기본·실시설계비 일부(약3억원)를 한국노총에서 부담한 관계로 부산광역시에서 운영주체 선정에 이니셔티브를 행사하지 못하고 있을 뿐만 아니라 한국노총과 민주노총이 동회관 운영주체선정을 두고 알력만 증폭되고 있다는 사례를 보면 이러한 노총에 의한 독점적 위탁은 많은 문제점을 내포하고 있음을 알 수 있겠다.

) 한국노총 대구지역본부 김정옥총무국장에 따르면 대구광역시의 경우 근로자종합복지관을 건립하게 된 직접적인 이유가 대통령지역방문 때 노조건의 사항을 대통령이 지시하여 반영한 것이라고 하고, 노동부에서는 공식계선조직을 통해 수요내역을 파악하여 우선순위를 정하여 지원여부 결정하였다고 한다.

이러한 설립과 운영이 상이한 근로자종합복지관의 관리운영주체를 검토함에는 주인-대리인이론(principal-agent theory)이 유의미한 분석틀을 제시해 줄 수 있을 것으로 본다. <그림 1>에서 보는 바와 같이 본 연구의 주된 분석대상인 대구광역시 근로자 종합복지관의 주인 대리인 관계를 살펴보면 국비와 시비라는 국민의 세금으로 건립되는 만큼 주인은 국민이 될 것이고, 이의 위임자는 주인으로부터 관리를 위임받은 자치단체가 될 것이며, 이의 대리인은 동회관의 운영을 위임받은 수탁자가 될 것이다. 대리인이론에 따르면 대리인이 주인에게서 멀어질수록(위임·대리횟수가 많을수록) 대리인에게 정보가 편재(information asymmetry)되기 쉽고, 이에 따른 대리인의 도덕적 해이(moral hazard)가 발생할 가능성이 높다고 한다. 대리인에 대한 주인(또는 위임자)의 적절한 감독이나 통제수단이 마련되지 않은 위탁은 대단히 위험함을 알 수 있다. 우리나라의 경우 노총이 대리인으로 선정될 경우 그 관리능력은 논외로 하더라도 그 정치적 영향력 때문에 위임자가 관리감독을 원활히 수행할 수 있을지도 현실적으로 의문이다. 이러한 분석틀에서 문제점을 제기하고 바람직한 근로자종합복지관의 행정주체를 탐색해 보고자 한다.

) 이런 측면에서 보면 국비와 시비로 건립된 대구광역시 공단복지회관도 전적으로 대리인들에게 위임하고 대구광역시에서는 비상임 당연직 공무원이사나 어떠한 형태의 감독임무도 수행하지 않는 것은 큰 문제라고 할 것이다.

<그림 1> 대구광역시 근로자종합복지회관의 주인-대리인관계

주 인	□	위 임 인	□	대 리 인
국 민		대구광역시		수 탁 자

Ⅲ. 근로자 종합복지관의 관리운영주체

1. 우리나라 근로자종합복지관 운영주체

우리나라에서는 근로자종합복지관의 수요자인 근로자는 물론이고, 그 공급자인 정부에서도 건립의 당위성을 인정하고 □92년부터 국비를 지원하여 지방자치단체 주도로 이들을 건립하여 운영하고 있다.

그러나 <표 1>에서 보는 바와 같이 근로종합복지관의 운영이나 관리형태는 자치단체마다 여건에 따라 다양하게 나타나고 있는데, □02년 현재까지 개관한 22개소 중 시직영이 9개소(보령, 성남, 완주, 군산, 서산, 동해, 정읍, 울산, 구미), 위탁경영이 13개소이며, 위탁경영의 운영주체는 한국노총이 7개소(대전, 광양, 춘천, 강릉, 원주, 화성, 부천)로 가장 많고, YWCA나 YMCA가 3개소(거제, 진주, 청주), 공단협의회 1개소(문학), 천주교회재단이 1개소(진해), 민주노총이 1개소(포항)를 차지하고 있다.

시직영의 경우에는 행정관리부서에서 직접관리하기보다는 사업소를 설립하여 운영하거나(구미), 시설관리공단형태의 지방공기업을 설립하여 운영하는 경우(인천)가 대부분이다.

<표 1> 근로자 종합복지관 운영주체

지원 연도	건립지	규모(평)		총사업비(백만원)			운영 주체	건립추진상황	연평균 운영수지 (천원)
		대지	면적	계	국비	지방비
계	31개소			123,011	35,821	87,190		22개소개관
`92	대전	1,001	944	2,843	612	2,231	한국노총	`94.12.2개관	□313,040
	보령	11,242	734	2,504	1,223	1,281	보령시	`96.7.5.개관	□23,045
	광양	1,818	1,042	3,450	612	2,838	한국노총	`95.1.1개관
	문학	3,123	374	261	113	146	공단협의회	`92.9.30개관
`93	거제	1,000	1,237	2,552	677	1,875	YWCA	`95.12.22개관	□33,041
	성남	2,006	1,315	3,301	678	2,623	성남시	`96.7.5.개관
	춘천	1,000	1,087	3,982	677	3,305	한국노총	`95.12.15개관
	완주	796	939	1,700	678	1,022	완주시	`97.5.30개관	□124,015
`94	진주	706	1,211	3,908	818	3,090	YWCA	`97.4.2개관	□223,000
	포항	3,054	1,060	3,058	818	2,240	민주노총	`96.7.25개관
	강릉	1,657	1,076	2,908	818	2,090	한국노총	`98.11.1개관	□23,442
	군산	1,027	903	3,181	818	2,363	군산시	`96.10.10개관
	서산	2,884	1,100	2,985	818	2,167	서산시	`97.12.29개관
`95	원주	2,959	2,156	9,998	1,630	8,368	한국노총	`99.10.1개관
	청주	1,001	1,003	4,704	815	3,889	YMCA	`99.2.5개관	□53,351
`96	화성	1,053	1,006	2,899	1,050	1,849	한국노총	`98.3.30개관
	동해	1,447	1,387	4,963	2,140	2,823	동해시	`99.11.1개관
	부천	820	1,026	6,468	1,070	5,398	한국노총	`00.12.20개관	□323,045
`97	정읍	735	980	2,624	1,109	1,515	정읍시	`99.12.13개관
	진해	7,683	831	3,873	1,109	2,764	천주교회재단	`01.8.1개관	□323,045
	울산	1,526	3,220	16,084	2,953	13,131	울산광역시	`00.12.20개관	□323,045
`98	구미	1,109	1,394	7,651	1,153	6,498	구미시	`00.9.1개관
`99	충주	1,004	1,000	3,803	1,153	2,650		`01.11착공예정
	아산	2,960	1,222	6,802	1,154	5,648		`99.12.9착공
2000	이천	2,000	1,500	4,014	2,007	2,007		`00.12.22착공
	영천	331	297	749	375	374		`00.8.31착공
2001	부산	1,044	2,374	12,116	3,176	8,940		`01.6.26착공
	시흥	1,058	1,000	5,751	1,338	4,373		`01.12착공예정
	속초	1,232	842	5,811	1,127	4,684		`01.12착공예정
	음성	833	822	2,200	1,100	1,100		`01.12착공예정
	대구	2,000	2,500	13,700	6,850	6,850		`지원예정

자료: 지원연도, 규모, 총사업비, 건립추진상황은 노동부(2002) 자료이고, 운영주체 및 운영 수지는 해당복지회관 담당자에게 전화 문의한 결과임

2. 대구광역시 유사근로자복지회관 운영주체

대구광역시에 소재하는 근로자종합복지관과 유사한 근로자복지회관은 <표 2>에서 보는 바와 같이 시조례인 □대구광역시노동복지회관설치운영조례□에 의하여 □87년 개관한 노동복지회관이 있고, □대구광역시공단근로자복지회관설립및운영조례□에 의하여 □90년 개관한 서대구복지회관과 □91년 개관한 성서복지회관이 있다.

노동복지회관은 대구광역시에서 한국노총대구지부에 위탁운영하고 있으나, 자체적으로 수지의 균형이 어려워  매년 운영비의 일부를 시설의 법적 소유자인 대구광역시로부터 보조받고 있다.

) 수익사업은 고작 1층의 슈퍼임대료 수입밖에 없어 대구광역시로부터 연간 32,000천원 정도의 보조금을 받아 운영하고 있는 실정이다(주면담자: 노총대구지역본부 총무국장 김정옥).

중앙정부, 대구광역시, 입주자가  각각 1/3씩 부담하여 건립된 서대구복지회관은 16인으로 구성된 서대구공단 이사회에서 운영을 맡고 있는데, 서대구복지회관 역시 건물감가상충당금 적립은 고사하고 연간 운영비도 자체수입으로 조달이 어려워 대구광역시공유재산관리조례 제23조 및 제24조에 의거 대구광역시로부터 시유재산 사용에 따른 보조금을 지원받아 다시 대구광역시에 사용료로 납부하고 있는 실정이다. 사정이 이러하지만 회관의 법적 소유자인 대구광역시에서는 단 한 명의 비상임이사나 관리자도 파견하고 있지 않다. 대리인(agency)관점에서 도덕적해이(moral hazard)나 정보비대칭성(information asymmetry) 문제가 염려될 뿐만 아니라, 관리자들의 입장에서도 운영관리상의 애로사항을 전달할 적정한 창구가 없어 불만을 토로하고 있다.

) 서대구복지회관은 연간 20,000-30,000천원 정도의 보조금을 지원받아 대구광역시에 사용료로 납부하고 있는 실정이다(주면담자: 서대구산업단지협회 차장 조창식).

) 고용, 산재, 의료보험, 국민연금, 노무·법률상담 등 근로자들의 애로사항을 한꺼번에 해결할 수 있는 one-stop system을 구축하기 위해서는 수탁자에게 모든 것을 맡겨 놓기보다는 시에서 관리자나 비당연직이더라도 이사를 파견하여 종합적으로 해결하는 것이 바람직 할 것이다.

공단입주업체들의 부담으로 설립되었지만 법적 소유권은 대구광역시에 있는 성서복지회관은 대구광역시장과 성서공단 이사장간 위·수탁협약에 의거 20명으로 구성된 성서공단 이사들에 의해 운영되고 있다. 성서복지회관 역시 자체수입으로는 운영비조차 조달이 어려워 대구광역시공유재산관리조례에 의거 대구광역시로부터 시유재산 사용에 따른 보조금을 지원받고 있다.

10) 연간 30,000천원-50,000천원 정도의 보조금을 지원받아 대구광역시에 사용료로 납부하고 있는 실정이다(주면담자: 대구성서산업단지관리공단 총무·업무부장 김성광).

그 외에도 □대구광역시달성군종합사회복지관설치·운영조례□에 의한 달성군종합사회복지관이 `92년에 설립되어 운영되고 있는데, 근로자복지 뿐만 아니라, 가정복지, 아동복지, 청소년복지, 노인복지서비스 등을 종합적으로 제공하고 있는데 대구광역시 종합복지회관과 유사한 기능을 수행하고 있다. 이는 달성군이 대구광역시에 편입되기 전부터 자체적으로 운영해오던 종합사회복지관을 조직정비 없이 전례답습적으로 그대로 달성군에서 운영하고 있는 결과로 보인다.

11) 매년 296,982천원 정도의 국비, 군비를 지원하여 운영하고 있다(주면담자: 달성군 지역경제과 서태원, 복지위생과 곽병한).

<표 2> 대구광역시 유사근로자복지회관 운영주체 및 현황

회관명 구분		노동복지회관	서대구복지회관	성서복지회관	달성군종합사회복지관
소재지		달서구 성당동72-18	서구중리동1082-8 (서대구산업단지)	달서구갈산동123-4 (성서공단지 내)	달성군논공읍북리 1-104(논공공단내)
소유자		대구광역시장	대구광역시장	대구광역시장	달성군수
운영주체		한국노총 대구지역본부	서대구산업단지협회	성서산업단지관리공단	카톨릭사회복지회
회관개요	규모	부지300평, 건물439평	부지476평, 건물1,193평	부지907평, 건물1,698평	부지500평, 건물600평
		지하1층 지상3층	지하1층 지상5층	지하1층 지상5층	지하1층, 지상3층
	개관일	`87. 5. 5	`90. 11. 2	`91. 5. 23	`92.3.27
	입주 시설	복지매장, 자동차 노련 대구버스지부, 사무실, 노동상담실□소회의실, 화학 및 연합노련사무실,대강당,자동차 노련택시지부	슈퍼,문구점,대구은행,미용실,당구장,어린이집,홈패션,헬스,협회사무실,예식장,상담실등	이용실,식당,구판장,휴게실,정신교육실,탁구장,임대사무실,의료보험조합사무실,공단사무실,도서실,정보자료실,상담실,카톨릭산업보건센터,예식장(강당)	노동조합강당, 상담실, 자원봉사자실, 건강관리실, 예식장, 미용실
투자내역		총사업비:382백만원 -국비 173백만원 -시비 209백만원	총사업비:1,428백만원 -국비 545 백만원 -시 국비 483 백만원 -입주업체 400 백만원	총사업비:2,541백만원 □100%입주업체부담
노동부지침 적용대상 여부		대상 (노동부 운영실적 보고 대상임)	대상 (노동부 운영실적 보고 대상임)	비대상 (노동부 운영실적 보고 대상이 아님)	비대상 (노동부 운영실적 보고 대상이 아님)

자료: 해당 복지회관 담당자 면담 및 감독기관인 대구광역시 자료를 토대로 정리

Ⅳ. 근로자 종합복지관의 관리운영모형

1. 지방자치단체 shadow조직의 증가와 관리방식

이와 같이 지방자치단체의 근로자 종합복지관의 관리운영모형은 현실적 필요에 따라 다양한 형태로 운영되고 있다.

최근 행정수요는 증대하지만 정부조직의 효율성을 요구하는 국민들에게 부담을 느낀 중앙정부나 자치단체에서는 자기조직 확대보다 산하기관을 신설하는 사례가 국내외적으로 증가하고 있다(김준기, 2002). 이러한 준정부조직(quasi-government organization)은 정부조직도 아니고 그렇다고 해서 민간부분에도 속하지 않는 중간영역의 조직(intermediate sector)이라고 할 수 있다.

최근 이러한 정부나 지방자치단체의 shadow조직을 어떻게 관리하는 것이 효율적이냐를 두고 많은 연구가 진행되고 있다. 주된 쟁점은 이러한 조직들의 행정관리주체를 어떻게 하느냐? 즉 이들을 공공부문으로 흡수하여 공공관리방식으로 하느냐 아니면 아예 민간에게 위탁하느냐로 요약할 수 있겠다. 근로자종합복지관의 성격도 일종의 지방자치단체의 shadow조직이라고 할 수 있고, 이들의 운영주체 선택도 바로 이런 논점에 입각하여 논의되어야 할 것이다.

2. 관리운영모형

이러한 중간 형태의 shadow조직을 공익성을 강조하는 직접관리방식과 기업성을 강조하는 민간소유관리방식을 양극단으로 하여 동일 연속선상에 모형화하면 <그림 2>와 같이 그릴 수 있겠다.

즉 공공부문에서 직접관리하는 방식에는 일반행정관리형과 특별사업소형이 있고, 직접관리방식과 간접관리방식의 혼합형에는 최근 소개되고 있는 책임운영기관(agency)형과 지방공단, 지방공사, 민관공동제3섹터를 망라한 지방공사형을 들 수 있으며, 간접관리방식에는 기존의 관련민간법인에 위탁하는 방법과 새로이 목적을 수행할 별도법인을 설립하는 방법을 생각할 수 있다.  그 외에도 이론상으로 순수하게 민간이 설립하고 민간이 운영하는 민유민영형을 설정할 수 있겠다.

<그림 2> 행정관리주체 모형

자료: 이상철(2002)에서 수정

Ⅴ. 모형별 선택가능성 검토

1. 일반행정부서모형

일반행정부서모형이란  근로자복지회관을 지방자치단체 시본청 지역경제국 산하 경제정책과나 기업노동과와 같은 일반행정부서에서 자치사무의 하나로서 운영하는 형태를 말한다. 기초자치단체에서 설립하는 우리나라 근로자복지회관운영 형태가 대부분 여기에 해당되며, 해당 자치단체에서 정하는 직제가 바로 근로자복지회관 운영모델이 된다.

문제는 근로자복지회관 관리운영에 대한 자치단체의 낮은 인식도 때문에, 자치단체 경제관련부서의 `계□ 혹은 □담당□수준에서 분장사무의 하나 정도로 운영되고 있다는 점이다. 이러한 일반행정부서 모형은 복지회관의 규모가 확대됨에 따라 운영모형이 바뀌는 경우도 있다. 달성군 종합복지관의 예를 보면  `92년 설립 당시에는 이모형을 따랐으나, 규모가 확대되면서 `00년 조례개정을 통하여 민간위탁으로 운영주체를 변경하였다.

) 개정된 대구광역시달성군종합복지회관설치·운영조례 제5조는 □복지관 위탁 및 운영에 관하여----대구광역시달성군사무의민간위탁촉진및관리조례에 의한다□라고 규정하고 있다.

근로자종합복지관을 일반행정부서에서 직접 관리하는 방식에 대해서는 현행법상 충분한 타당성을 갖고 있다. 오히려 어느 누구도 이러한 근로자 복지시설을 관리운영할 주체를 찾지 못할 경우에는 최종적으로 국가나 자치단체가 제공하지 않으면 안된다고 간주하는 것이옳을 것이다. 이러한 해석은 근로자와 주민이 사회적으로 최소한의 문화적인 생활을 할 수 있도록 국가의 책임을 규정한 헌법 제117조, 이에 근거하여 지방자치단체의 사무범위를 정한 지방자치법 제9조를 보면 명확해진다. 지방자치법 제9조는 □② 제1항의 규정에 의한 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각호와 같다. ---- 5. 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무 ----나. 도서관·운동장·광장·체육관·박물관·공연장·미술관·음악당 등 공공교육·체육·문화시설의 설치 및 관리----□라고 명시하고 있다.

자치단체의 근로자종합복지관 운영은 근로자와 주민들의 인격을 도야하고 공민으로서의 자질과 자주적 생활능력을 갖출 수 있도록 지원해주는 자치단체의 고유사무의 일종으로 자치단체의 교육·체육·문화·예술사무에 해당된다고 보아야 할 것이다.

일반행정부서형이 갖는 긍정적인 점은 근로자복지회관 운영을 자치단체가 직영하는 체제이기 때문에 일반회계에 의한 최소한의 운영재원을  확보할 수 있다는 것이다. 또한 근로자종합복지관을 통하여 근로자의 간접소득 보전효과를 수월하게 달성할 수 있는 것도 근로자의 복지를 책임지고 있는 국가의 입장에서는 큰 장점이라고 하겠다.

반면에 자치단체장(행정부서)의 직접적인 통제 하에 있기 때문에 근로자종합복지관의 고유한 사명구현과 근로자의 다양한 요구변화에 능동적으로 대처하기가 곤란하고, 기구 미분화로 인하여 근로자종합복지관 운영에 필요한 전문인력 확보가 어려울 수 있다. 그 외에도 운영인력의 낮은 직급체계, 인센티브의 미비로 담당자의 사명감과 책임성이 저하되기 쉬우며, 예산절감과 조직개편이란 명목으로 빈번한 기구축소와 인력감축 대상이 되기 쉬운 것도 부정적인 면으로 지적되고 있다.

근로자 종합복지관 건립 초기와 같이  일반행정부서로 밖에 운영할 수 없는 불가피한 상황이라면 인력운용의 탄력성과 전문성을 제고할 수 있는 팀제운영을  고려해 볼 수 있을 것이다.  팀제는 행정관리부서모형이 안고 있는 내재적인 약점을 어느 정도 해소할 수 있을 뿐만 아니라, 한시적 최소인원으로 조직의 목적을 달성하기 용이한 조직모형이기 때문이다. (박경원·김희선, 2002).

2. 사업소 모형

사업소란 자치단체가 보유하고 있는 시설을 자산으로 하여 사업적 기능을 수행하는 독립적인 행정기관을 말한다. 이 모형은 자치단체가 소유한 시설을 독자적으로 효율적으로 운영함으로써 본래의 기능 혹은 사명에 충실할 수 있도록 편제된 기관이다. 따라서 사업소 형태는 일반행정부서 모형보다 목표지향 또는 성과지향적 측면에서 진일보한 조직체계라는 평가를 받고 있다.

사업소 모형에 의한 자치단체의 근로자종합복지관 운영은 지방자치법 제105조라 할 수 있는데, 동조는□지방자치단체는 특정 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 지방자치단체의 조례로 사업소를 설치할 수 있다□고 규정하고 있다. 여기서 쟁점사항은 업무의 □효율적 수행□이라는 의미를 어떻게 해석할 것인가에 있다. 효율적이란 의미를 투입에 대한 산출의 비로 설명되는 능률성·생산성의 개념으로 해석한다면 근로자복지회관 운영은 수익의 창출에 자유로울 수 없을 것이다. 그러나 근로자복지회관은 근로자의 복지를 위한 비영리기관이기 때문에 수익의 창출이 절대적인 조건이 아니라 근로자종합복지관에 부여된 사명에 충실하고 사업의 계속성을 유지하기 위한 부수적 조건으로 이해하는 것이 옳을 것이다. 지방자치법 시행령 제40조에서 규정하고 있는 사업소의 설치요건(□① 업무의 성격이나 업무량 등으로 보아 별도의 기관에서 업무를 수행함이 효율적일 것. ② 사업장의 위치상 현장에서 업무를 추진하는 것이 효율적일 것□)상의 효율성에 대한 의미를 보더라도 이런 해석이 오히려 타당함을 알 수 있다.

문제는 대구광역시가 근로자 종합복지관을 사업소 형태로 운영하고자 하더라도 상급기관의 직제승인 여부가 관건이다. 대구광역시에는 2002년 현재 시본청 외에 4개의 직속기관과 18개의 많은 사업소를 운영하고 있다(2001, 대구광역시행정기구설치조례). 따라서 행정자치부의 승인을 요하는 4급이상 직제를 요하는 사업소의 신설은 말 할 것도 없고, 대구광역시장의 자체조정으로 신설할 수 있는 5급직제 사업소 신설(지방자치법 시행령 제40조) 조차도 힘들 것으로 예상된다. 자치단체의 불필요한 직제 설치와 이로 인한 정원의 증가를 사전에 규제하는 것이 동법시행령의 입법취지임을 감안할 때 어떠한 형태의 사업소의 신설도 현실적으로 어려울 것으로 이해된다.

그렇다면 현실성이 있는 근로자 종합복지관의 사업소형 운영방식은 없을 것인가? 결론부터 이야기한다면, 신설되는 동회관의 운영을 현재 사업소 형태로 운영되고 있는 대구광역시종합복지회관에 편입하여 관리하는 것이 바람직한 방향이라고 생각된다.

13) 대구광역시의 경우 본청의 보건복지여성국 소속의 독립적 행정기관으로 종합사회복지회관을 두고 있다(대구광역시행정기구설치조례시행규칙 제10조 제3항 제2호 및 제10호: 복지정책과장의 분장업무 중 종합사회복지회관운영 및 지도·감독에 관한 사항).

`66년 대구시 노동회관으로 출발하여 `85년 근로청소년회관과 경로회관을 통합하고 `98년 아동청소년상담소와 청소년수련원을 흡수통합하여 오늘에 이른 대구광역시종합복지회관은 근본 mission이 저소득 근로시민 및 청소년의 복지증진을 위한 기관이다. 따라서 신설되는 대구광역시 근로자종합복지관은 기존의 대구광역시종합복지관 기관목적에도 부합할 뿐만 아니라 새로운 기관설립 없이도 신규의 업무를 수행할 수 있는 장점이 있다.  또한 자치단체의 유사 shadow기관을 통합·정비하는 부수적인 효과도 얻을 수 있다.

14) 구미시에서는 먼저 이러한 경험을 하였다. '78년 개관한 경상북도 구미지구 부녀복지회관과 □83년 개관한 근로청소년회관을 □96년 통합하고, □00년 근로자종합복지회관을 개관하여 □구미시민복지회관□이라는 이름으로 통합된 전형적인 사업소형태로 운영되고 있다. 기본직제는 3과 8담당으로 관리과에는 서무, 관리, 운영담당이 있고, 교육훈련과에는 교육, 생활지도담당이 있으며, 인력개발과에는 여성개발, 직업보도, 상담실담당이 있다. 시민복지회관과 근로자종합복지회관을 기본시설로 하여 시민재능계발교실과 기술교육사업뿐만 아니라 근로청소년 임대아파트까지 운영하고 있다.

<그림 3>에서 보는 바와 같이 기존의 대구광역시 종합복지회관은 이미 탄탄한 조직체계를 갖추고 있을 뿐만 아니라 오랜 기관 역사를 통해 관리역량도 충분히 쌓아 왔기 때문에 약간의 업무를 추가하더라도 큰 어려움이 없을 것으로 생각된다.

<그림 3> 현행종합복지관조직

여기서 좀더 발전적으로 생각해 본다면, 기존조직체계를 그대로 두고 근로자종합복지회관 업무만 추가할 수도 있겠지만 <그림 4>에서 보는 바와 같이 ① 관리와 운영을 묶어 한 팀으로 만들고 근로자복지회관을 별도 팀으로 하는 방법이나, 아니면(그럴 경우 기존직제에 업무부담이 크다면) ②아예 근로자복지회관팀 직제(6-7급)를 신설하는 방법도 생각해 볼 수 있다.

<그림 4> 대안적 종합복지관조직

이러한 대안적 조직형태는 목표·성과지향이라는 사업소 모형의 장점을 최대한 살리면서 관리지원 인력을 최소화할 수 있는 인력감축형모형이라고 할 수 있겠다. 이미 언급한 바와 같이 사업소 모형은 일반행정부서 모형에 비하여 보다 진일보한 조직체계로서 사업운영에 상당한 자율성을 확보하고 있으므로 근로자종합복지관 사명의 구현이 일반행정부서모형보다는 훨씬 용이할 수 있다.

그러나 근로자종합복지관이 사업소형태로 운영될지라도 충분한 재량권과 책임을 부여하지 않는다면 시본청의 하부조직이라는 인식에 따라 경직적인 조직·예산운영을 피할 수 없을 것이며,  또한 관료화된 행정운영에 따른 창조적이고 기업적 근로자 종합복지관 운영도 기대하기 어려울 것으로 예상된다.

3. 책임운영기관

책임운영기관이라 함은 중앙정부 또는 자치단체가 수행하는 사무 중 공공성을 유지하면서도 경쟁원리에 따라 운영하는 것이 바람직한 사무에 대하여 책임운영기관의 장에게 행정 및 재정상의 자율성을 부여하고 그 운영성과에 대하여 책임을 지도록 하는 행정기관을 말한다

최근 많은 행정개혁 프로그램 중에서 영국의 행정개혁은 국제사회에서 비교적 성공한 것으로 평가받고 있는데, 그 중에서도 책임집행기관(Executive Agency)이 그  초석의 역할을 하고 있다(민진, 1998).

) 특히 □94년부터 본격적으로 시작된 영국의 행정능률개혁은 민영화(privatization), 민간위탁(contracting-out), 시장테스트(market test) 등의 전략을 포함한다(Greer, 1994).

영국의 성공에 힘입어 현재 뉴질랜드, 호주, 캐나다, 미국 등이 책임집행기관을 도입하였거나 도입을 추진 중이다.

) □97연말 현재 영국의 142개 기관에 이 책임집행기관이 설치되었고, 38만명 이상이 이 기관에 근무하고 있으며, 이는 전체 공무원의 2/3에 달하는 숫자이다(이남국, 2001).

일본의 하시모토 내각은 영국의 책임집행기관을 모델로 하여 행정개혁을 추진하는 과정에서 국가기업(국영기업)과 달리 공공사무와 사업에 대하여 독립된 법인격을 가진 법인을 설치하여 이들을 탄력적이고 효과적으로 운영하기 위한 독립행정법인을 설치하였다.

독립행정법인의 성격과 관련하여 독립행정법인통칙법 제2조 제1항은 □독립행정법인이란 국민생활과 사회경제의 안정 등 공공상의 이유로 꼭 실현되어야 할 필요가 있는 업무 또는 사업과 관련하여 국가 스스로가 주체가 되어 직접 수행할 필요는 없지만 혹시라도 민간에게 맡기게 되면 꼭 시행된다고 보장되기 어려운 것 또는 다수 기업의 경쟁에 맡기기보다 하나의 조직에서 독립적으로 수행하는 것이 더욱 효율적일 경우 독립행정법인통칙법과 개별법률에서 정하는 바에 의해서 설립된 법인□이라고 정의하고 있다.

) □00연말 현재 일본에는 약 60개의 독립행정법인이 있는데, 우리나라에서 정부출연기관으로 되어 있는 연구소가 대부분이고, 그밖에 중앙행정기관의 소속기관에 해당하는 기관과 국립대학교도 일부 포함되어 있는 것이 특색이다(김명식, 2001).

이상과 같은 세계적 흐름에 순응하여 우리나라에서도 □98년 □정부조직개편위원회□에서 정부운영시스템 혁신방안의 하나로 책임운영기관의 도입을 건의하였고, 그 후 정부는 □99년 1월□책임운영기관의설치·운영에관한법률□과 □99년 7월 □책임운영기관의설치·운영에관한법률시행령□을 제정하였다.

) 우리나라에서는 □00년 10개 기관, □01년 13개 기관 등 총 23개 기관을 책임운영기관으로 선정하여 시범 운영하고 있는데(김병섭·정진우·임보영, 2001), 대표적으로 국립극장이 이 유형에 속한다.

책임운영기관의 설치기준과 관련하여 책임운영기관의설치·운영에관한법률 제4조는 □책임운영기관은 그 사무가 ① 사업적·집행적 성질의 행정서비스를 제공하고 성과측정기준의 개발과 성과의 측정이 가능한 사무 ② 기관운영에 필요한 재정수입의 전부 또는 일부를 자체 확보할 수 있는 사무□라고 명시하고 있다.

지역 근로자문화서비스의 중심 역할을 하게 될 자치단체 산하의 근로자종합복지관의 경우 지금까지 비전문가에 의한 관리로 인하여 지역 근로자들의  여가선용과 문화향수기회 제공이라는 본래의 목적달성에 미흡했다고 본다면 어떻게든 행정관리형태를 바꾸어 나아가는 것으로 판단된다.

책임운영기관의설치·운영에관한법률 제7조는 □기관장은 ----지식·능력 또는 관련분야의 경험이 풍부한 자 중에서 계약직 공무원으로 채용한다.□라고 규정하고 있고, 또한 지방자치단체에서 책임운영기관의 확대 적용을 바라고 있는 책임운영기관의설치·운영에관한법률의 입법취지를 고려하더라도 지역근로자를 위한 행정관리분야에서 이 제도를 우선적으로 도입하는 것이 바람직할 것으로 생각된다. 책임운영기관의설치·운영에관한법률 제6조는 □행정자치부장관, 교육부장관 및 지방자치단체의 장은 이 법의 취지에 따라 지방자치단체에 책임운영기관에 관한 제도를 도입하도록 노력하여야 한다.□라고 규정하고 있다.

4. 시설관리공단 모형

시설관리공단이란 지방자치단체가 설립한 지방공기업 가운데 간접경영방식으로 운영하는 지방공단의 한 유형이라고 할 수 있다.

) 우리나라 지방공기업법상 분류체계에 따르면 지방공기업은 직접경영방식과 간접경영방식으로 나눌 수 있는데, 전자에는 지방직영기업으로서 상수도사업이 대표적이며, 후자는 지방공사와 지방공단으로서 도시개발, 지방의료원, 지하철 사업과 주차시설, 체육시설관리 사업을 그 예로 들 수 있다. 지방공사는 자치단체와 민간이 공동출자하여 설립한 회사형태로서 자치단체의 출자비율이 50%이상이면 지방공사라고 하고, 50%미만이면 민관합작이라고 한다. 우리나라에서는 기업적 성격을 지니는 회사법인에 한정되어 지방공사를 설립하고 있을 뿐(안용식·원구환, 0000), 근로자의 복지증진이라는 공익성을 우선하는 근로자종합복지관에 이 모델을 적용한 사례를 발견할 수가 없다. 따라서 여기서는 현실적 적용가능성이 높은 지방공단을 중심으로 살펴보기로 한다.

지방공단은 지방공기업법 및 조례에 의하여 설립하는 공법인 형태로 운영하는 경영방식으로 지방자치단체가 위탁하는 특정사업만을 수행하고 있다. 지방자치단체의 고유업무를 전문성과 기술성을 살려 전담 대행하는 일종의 공공업무대행기관으로서 주차시설, 체육시설 등 주로 시설관리 분야에 한정하여 설립·운영하고 있다. 지방공단은 1980년 지방공기업법 제1차 개정으로 처음 도입되었으며, 최근 전국의 지방자치단체에서 지방공단의 설립을 통하여 다양한 사업을 전개하고 있는 추세이며 많은 장점으로 인하여 앞으로 이러한 지방공단 설립이 더욱 증가할 전망이다.

) 몇몇 자치단체에서는 교통 및 도로분야를 비롯하여 공원, 장묘사업 등 시민편익을 위한 서비스에 이르기까지 지방공단의 업무영역을 확장하고 있다(이상호, 2002).

지방공단 설립의 실정법적 기초는 주로 지방공기업법 제2조, 제3조, 제76조와, 지방자치법 제95조에 근거하고 있다.

지방공기업법 제2조(적용범위)는 □③ 지방자치단체는----해당하는 사업중 경상경비의 5할 이상을 경상수입으로 충당할 수 있는 사업을----지방공단이 경영하는 경우에는 조례가 정하는 바에 의하여 이 법을 적용할 수 있다.

1. 민간인의 경영참여가 어려운 사업으로서 주민복리의 증진에 기여할 수 있고, 지역경제의 활성화나 지역개발의 촉진에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업.□이라고 규정하고 있으며, 지방공기업법 제76조(지방공단의 설립·운영)는 □① 지방자치단체는 제2조의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공단을 설립할 수 있다.□고 명시하고 있다.

한편 지방자치법 제95조(사무의 위임 등)는 □③ 지방자치단체의 장은 조례 또는 규칙이 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.□고 규정하여 기존 지방공단에 새로운 업무를 추가해서 위탁할 수 있도록 규정하고 있다.

여기서 쟁점사항은 근로자종합복지관을 지방공단의 사업범위에 포함할 수 있는가에 있다. 지방공단으로 운영하고자 하는 사업범위를 보면, 첫째로 주민의 복리증진을 위한 자치단체의 고유업무 가운데 경상경비 5할 이상을 경상수입으로 충당할 수 있는 사업이어야 하고, 둘째로 민간의 경영참여가 어려운 사업이어야 하며, 셋째로 운영에 전문성과 기술성을 활용할 수 있는 사업이어야 하고, 넷째로 유형의 시설관리분야의 사업이어야 하며, 다섯째, 반드시 자치단체가 위탁하는 사업이어야 하는데, 근로자종합복지관을 지방공단화 함에 있어서 위의 전제조건에 중 네 가지 조건을 어느 정도 만족하고 있으나, 첫 번째의 운영경비 조달조건을 충족할 수 있을 지는 미지수이다.

이 조건은 지방공기업법 제3조(지방공단 경영의 기본원칙)에서 규정하고 있는 □----지방공단은 항상 기업의 경제성과 공공복리를 증대하도록 운영하여야 한다□는 규정과도 그 맥을 같이 한다고 할 것이다. 이러한 지방공단 설립과 관련된 지방공기업법과 지방자치법의 입법취지는 지방재정을 낭비할 가능성이 있는 분야에 자치단체가 무분별하게 지방공단을 설립하는 것을 지양하자는 취지로 해석된다.

근로자종합복지관은 경상수입으로 경상경비를 충당하기 어려운 비영리기구이므로 당연히 그 조건이 공단설립의 걸림돌로 작용하게 될 것이다. `00년 개관한 울산 근로자종합복지관의 경우 년간 323,045천원의 적자를 내고 있다.

) 울산 근로자종합복지관은 스넥코너 등 임대사업만 97,262천원의 흑자를 내고 있을 뿐, 볼링장 등 수익사업시설과 취미교실 등 관리사업부문에서는 각각 60,291천원과 360,016천원의 적자를 내고 있다(2002, 울산광역시 근로자종합복지회관 건립현황). 기타 지역의 근로자종합복지회관 수지에 대해서는 담당자들이 내용공시자체를 꺼리고 있었는데 대부분이 울산의 경우와 별 차이가 없이 적자를 내고 있음을 시인하였다.

경영수지의 제약으로 인하여 근로자종합복지관을 지방공단화하는 데에 현실적 한계는 있지만 근로자복지회관의 공익적 성격을 비롯한 근로자의 간접소득 증대 등 여타의 요소를 감안할 때 이를 지방공단의 설립범위에 포함시킬 수 있는 방법이 전혀 없는 것은 아니다.경상경비 5할 이상의 수익조건은 어디까지나 미래 추정수익이기 때문에 개관시 당장은 달성할 수 없더라도 해를 거듭하면서 근로자종합복지관의 경영 know-how가 쌓이면 개선될 가능성이 있고, 무엇보다도 공단설립을 지방자치단체 조례에 위임하고 있는 실정법을 감안한다면 결국 최종적인 판단은 이러한 근로자종합복지회관의 공익성과 기업성을 충분히 고려하여 자치단체가 결정할 몫이라고 해야할 것이다.

그리고 이러한 한계점을 종합적으로 고려할 때 근로자종합복지관을 시설공단화 할 수 있는 현실성이 있는 한가지 방법은 경상경비의 자체조달이 용이한 여타의 시설관리 사업을 한데 묶어 지방공단을 설립하고, 여기에 근로자종합복지관 운영을 하나의 작은 사업소 형태로 포함시키는 것이다. 이러한 유형은 인천광역시 계양구 시설관리공단모형에서 그 사례를 찾을 수 있다.

□92년부터 본격적으로 실시된 국가지원 근로자종합복지관 중 가장 오래된 인천의 경우, □92년 개관시부터 공단협의회에 의해 위탁운영되었으나, □00년 인천광역시에서 계양구 시설관리공단을 설립하면서 노동복지회관도 이 지방공기업에 편입하여 운영하고 있다. 이사장체제를 갖추고 있는 인천광역시 계양구 시설관리공단은 노동복지회관을 비롯하여 계양문화회관, 노인복지회관, 청소년수련관, 민방위교육장, 의회청사 등의 시설물관리뿐만 아니라, 이들의 프로그램 제작운영까지 맡고 있다. 인천광역시에서 시행하고 있는 이 모델의 성공여부는 앞으로 건립될 근로자복지회관 운영을 위한 시설공단모형 적용가능성의 가늠자 역할을 할 것으로 보인다.

시설관리공단형태의 운영모델은 지방공기업법에서 규정하고 있는 기본적인 프레임(이사장, 이사, 각 사업팀)내에서 시가 맡고 있는 업무를 이관하거나 새로운 사업의 발굴에 따라 사업팀을 얼마든지 확장할 수도 있다. 만약 대구광역시에서 포괄적인 조직개편을 통하여 새로운 형태의 시설관리공단을 설치한다면, 현재 대구광역시가 직접운영하고 있거나 민간위탁하고 있는 각종 사업소 업무와 개인위탁사업도 공단에 이관할 수 있다. 나아가 장래 경상수익으로 시설운영이 가능하거나 지역특성을 부각할 수 있는 사업(예: 실내외체육관, 납골당 혹은 장묘사업 등)을 새로운 대상에 포함시키는 것도 가능하다.

이러한 근로자종합복지관의 시설관리공단화에 따른 장점은 첫째로 간접관리인력의 중복배치 방지에 따른 자치단체의 인건비를 절감할 수 있고, 둘째로 규모의 경제에 의한 관리비절감효과를 기대할 수 있으며, 셋째로 분산된 기관의 효율적 관리를 가능하게 하는 것이라고 하겠다.

반면에 근로자종합복지회관을 시설공단화 함에 따라 우려되는 문제점은 첫째로, 수익성 위주의 사업운영에 따른 근로자종합복지관 본래목적달성을 침해당할 가능성이 있고, 둘째로 공단 사업전체의 채산성 악화가 근로자종합복지관 운영에 파급될 수 있으며, 셋째로, 근로자종합복지관 수익성이 점차 저하될 경우에 자치단체가 근로자복지사업을 공단에서 배제하거나 재수탁할 위험이 있다는 점이다.

5. 민간위탁 모형

민간위탁이란 지방자치단체가 근로자종합복지관 사업에 관한 지침을 정한 후 운영비용을 지불하고 민간에게 관리를 위탁하는 형태를 말한다. 따라서 근로자종합복지관 운영의 전부 또는 일부를 민간으로 하여금 대신 담당케하는 형태로써 시설관리공단에 의한 위탁과 유사한 모형이라고 할 수 있으나, 운영주체가 시설관리공단의 경우는 공법인인데 비하여 민간위탁의 경우는 사법인 혹은 개인이라는 데 차이가 있다. 앞에서 살펴 본바와 같이 우리나라 노동부에서 지원하여 설립된 근로자종합복지회관 22개 중 약 60%에 해당하는 13개가 외부민간위탁에 의해 운영되고 있다.

이러한 민간 위탁사례는 `80년대부터 미국을 중심으로 일기 시작한 행정의 효율성을 제고하기 위한 방안 중에 하나이다.  행정서비스의 다원화방안의 일환으로 채택되기 시작한 공공부문의 민간위탁은 미국의 경우에는 의무교육에까지 확산되고 있다(조선일보, 2002. 40 20).

대구광역시내에는 근로자종합복지회관과 유사한 기능을 가진 민간에서 설립·운영 중인 사회복지관이 25개소나 있다. 민간에서 소유하고 운영하는 민유민영의 사회복지회관은 나름대로의 주 수혜대상과 목적을 명시하고 있으나,  자체 운영프로그램을 보면 대부분이 저소득 근로자들을 위한 정책적 프로그램이라기보다는 실질적으로 회관운영에 있어 경제적 도움을 얻을 수 있는 수익적 목적으로 운영되고 있다. 따라서 여기서는 이러한 자연발생적인 민간이 소유하고 민간이 운영하는 사회복지관에 대해서는 별도로 논의하지 않고 자치단체장이 임무(mission)를 부여받아 그 임무 수행(implementation)을 민간에게 외주(out-sourcing)한 민간위탁(contracting-out)모형에 대해서만 살펴보기로 한다.

) 대구광역시종합복지회관 행정사무감사 주요업무추진상황보고(2002)

) `75년을 개관한 카톨릭근로자회관은 내·외국인 근로자의 복지증진과 저소득층 및 실직자에게 재취직 훈련과 무료직업 알선을 목적으로 카톨릭재단 기금으로 운영되고 있다.

) 대부분의 복지회관이 꽃꽂이 교실을 운영하고 있으며 수강자의 자격요건도 구체적으로 명시하지 않고 있다.

근로자종합복지관은 지방자치법 제9조와 동시행령 제8조, □별표1□에 의하여 그 설립과 운영이 자치단체의 고유사무 중의 하나이므로 대구광역시가 그 책임을 다하여야 함에도 불구하고 근로자종합복지관을 민간위탁할 수 있는가?

이와 관련된 법규는 우선 민간위탁과 관련이 있는 지방자치법 제95조 3항, 정부조직법 제6조 3항과 대통령령으로 제정된 행정권한의위임및위탁에관한규정(대통령령 제16669호), 대구광역시의민간위탁촉진및관리에관한조례, 대구광역시공단근로자복지회관설치및관리운용조례를 중심으로 검토하여야 할 것이다.

) 대구광역시에서는 시장의 권한에 속하는 사무 중 일부를 민간의 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁함에 필요한 사항을 정하여 민간의 행정참여 기회를 확대하고 행정능률을 도모함을 목적으로 □대구광역시의민간위탁촉진및관리에관한조례□를 제정하여 운용하고 있다.

지방자치단체의 사무위임 등을 규정한 지방자치법 제95조에 근거하여 생성된 행정권한의위임및위탁에관한규정 제11조(민간위탁의 기준)는□① 행정기관은 ----그 소관사무 중 ----국민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 다음의 사무를 민간위탁할 수 있다.

1. 단순사실행위인 행정작용

2. 공익성보다 능률성이 현저히 요청되는 사무

3. 특수한 전문지식 및 기술을 요하는 사무

4. 기타 국민생활과 직결된 단순행정사무□라고 규정하고 있으며, 대구광역시공단근로자복지회관설치및운영조례 제4조는 □복지회관의 운영관리를 위하여 필요한 기구와 인원을 둘 수 있다. 다만 위탁운영할 경우에는 위탁경영을 수임 받은 자가 복지회관 운영에 필요한 기구와 인원을 두어야 한다□고 규정하고 있다.

근로자종합복지회관업무는 국민의 권리·의무에 관련되는 사무라기 보다는 대구광역시사무의민간위탁촉진및관리조례 제4조에서 요구하는 ① 단순 사실행위인 행정작용, ② 공익성보다 능률성이 현저히 요청되는 사무, ④ 기타 시설관리 등 단순행정사무에 해당된다고 볼 수 있을 것이다. 다만 동조례 동조문의 ③항 □특수한 전문지식이나 기술을 요하는 사무□의 요건에는 해당된다고 볼 수 없으나 앞에서 설명한 세 가지 항목요건이 일반적인 민간위탁의 경우를 예상한 것이고 이 ③항의 요건은 특수한 경우에만 적용될 수 있는 경우를 예상한 것이므로 여기서는 고려하지 않아도 될 것으로 보인다.

근로자종합복지회관의 민간위탁은 이미 민간위탁을 시행하고 있는 대구광역시공단근로자복지회관의 예를 보더라도 별다른 문제가 없을 것으로 보인다. `02년도 공단근로자복지회관설치및운영조례 개정시 대구광역시 법무담당관의  회시(법무11250-130, 2002. 3. 9)내용을 보면 □근로자복지회관의 설립목적이 공단 근로자의 복지증진에 있으므로, 민법상 권리능력이 인정되는 비영리법인에게 위탁할 수 있도록 규정하고 있어 법인으로 설립 등기된 비영리 노동단체나 복지단체 등에게는 회관의 운영을 위탁할 수 있다고 사료되며----□라고 유권해석하고 있다.

근로자종합복지회관 운영에 있어서 민간위탁 적법성에는 문제가 없지만 오히려 민간위탁 검토시 중요한 것은 근로자종합복지회관의 관리운영주체를 행정관리부서보다도 민간으로 하는 것이 더 능률적이냐의 여부에 초점을 두어야 할 것으로 보인다.

민간위탁의 효율성에 관한 논의에서 민간위탁 찬성론의 대표적 주장은 민간이 행정기관에 비하여 현저하게 적은 비용으로 근로자종합복지관 업무를 수행할 수 있다는 논리이고, 부정론의 대표적 주장은 수탁기관의 최대 관심사가 이윤극대화에 있기 때문에 감량경영을 통한 비용감축은 서비스수준의 상대적 약화를 초래하므로 진정한 의미의 비용절감이 아니라는 논리이다. 그런데 최근에는 과연 □민간위탁 = 비용절감이라는 등식이 성립하는지?□에 대해서 회의적인 시각이 만만치 않다. 단기적으로는 근로자종합복지관의 업무성격이 노동집약적이므로 민간위탁으로 인하여 조직과 인력의 재편, 기능별 외주, 파트 타임 근무자의 활용 등으로 경영합리화와 인건비 절감에 상당한 효과가 있을 것으로 기대된다. 그러나 장기적으로는 감독기관의 효과적인 통제가 이루어지지 않을 경우에는 또 다른 형태의 관료주의로 변질되어 운영의 비효율이 발생할 염려가 있다는 것이다.

) 공공서비스업무를 자치단체가 직영하는 경우에는 직접비용과 간접비용으로 구성되나,  민간위탁의 경우에는 직·간접비용 외에도 위탁전환비용과 사회적 비용이 추가로 구성된다. 직접비용은 인건비, 자료구입비, 정비기기·가구·장비구입비, 교육훈련비, 소모품비 등으로 구성되고, 간접비용은 통신비용, 보험료, 관리·청소비, 차량유지비, 냉난방비, 전기·수도료, 유지보수비로 구성되며, 위탁전환비용은 관련 공무원의 정리 및 신분변동에 따른 비용, 위탁관리 비용, 위탁전후에 발생하는 생산손실 및 비능률성 비용 등으로 구성된다. 또한 사회적 비용은 위탁의 부정적 외부효과, 위탁책임의 저하, 헌법적 권리의 위협, 이용의 형평성 및 참여기회의 상실 등으로 구성된다.

민간위탁은 주민에게 양질의 서비스를 제공하고 작지만 능률적인 정부에 대한 요구를 동시에 충족시켜 주는 공공서비스 제공의 한 방법이라고 할 수 있다. 흔히 민간위탁에서 위탁 후에 감독의 중요성이 더 커진다는 사실을 망각하여 행정 효율성 증진을 위한 제도가 오히려 효율성을 저해하는 요소로 작용하기도 한다. 민간위탁이 기대된 효과를 거두기 위해서는 담당공무원들이 수탁자가 제공하는 서비스수준이 계약된 내용을 충분히 준수하고 불법적 활동이나 공공재원의 유용이 없는 지를 계속해서 모니터할 수 있어야 한다.

) 민간위탁에서 위탁된 사무는 수탁자의 명의와 책임하에 처리되며, 그 처리의 법률효과도 일단은 수탁자에게 권한이 이전된다는 특징을 지닌다. 그러나 민간위탁은 행정사무를 완전히 민간에게 이양하는 것이 아니고 행정기관이 그에 관한 권한을 여전히 보유하고 있으면서 민간으로 하여금 자기의 명의와 책임하에 해당 행정사무를 처리하게 함으로써 공공부문과 민간부문이 행정사무의 처리에 관하여 공동으로 책임을 지고 긴밀하게 협조하도록 하는 제도이다. 따라서 □위탁□은 권한의 이전효과를 가져오지 않는 □대리□, □권한□의 완전 이전을 의미하는 이양과 구별되는 개념이다(정순관·조선일, 2001).

일반적으로 논의되는 민간의 기대 효과는 첫째로, 민간의 전문지식과 정보기술의 활용을 통한 근로자종합복지회관의 운영합리화, 둘째로, 경쟁의 도입으로 제공 서비스의 질적 개선,셋째로, 공공부문의 민간참여의 확대로 민간지역경제 활성화에 기여 등을 들 수 있고, 반면에 우려되는 단점으로는 첫째로, 자치단체와 민간부문의 모호한 위탁계약에 따른 근로자종합복지관 운영에 대한 책임소재 불분명, 둘째로, 수익성 저하에 따른 민간수탁자의 부재 가능성, 셋째로, 민간의 수익성 추구로 인한 서비스 질적 저하의 악순환에 대한 사후관리체계의 어려움 등을 들 수 있다.

Ⅵ. 관리운영모형에 대한 특징과 평가

어떤 공공조직의 정책적 대안을 발굴할 때에는 그 조직에게 주어진 환경에서 가장 효과적으로 그 조직의 사명·임무를 수행할 수 있는 대안이 무엇인가를 비교평가 해보는 것이 보편적이다. 즉 조직의 환경과 임무(mission)라는 주어진 평가변수에 대하여 각 대안의 강약점(strengths and weeknesses)을 비교하여 최선의 대안을 선택하는 SWOT분석이 일반적 방법이다(신열, 2002).

어느 모형으로 근로자종합복지관를 운영하는 것이 지역 근로자 및 주민의 문화복지 실현에 가장 적합한가를 평가하는데 있어, 여기서는 자치단체인 대구광역시가 처한 환경변수와 근로자종합복지관에 주어진 사명을 종합적으로 고려하여 운영주체모형을 비교평가하고자 한다.

) 환경변수에는 대구광역시가 처한 행정적 제도적 법률적 사회적 여건을 염두에 둔 거시적 구조적 환경변수와, 운영재원의 확보, 전문인력의 활용, 프로그램의 자율적 운영 등의  미시적 소프트웨어적 환경변수를 모두 포함한다.

1. 일반행정부서모형

일반행정부서모형은 현재 대구광역시 직제 및 정원 규정과 업무분장(경제산업국 소관)의 변경 없이 곧 바로 시행할 수 있는 모형이다. 새로운 직제 신설과 많은 인력의 증원 없이도 시행할 수 있는 장점은 있으나 근로자나 주민들의 다양한 문화 복지요구에 원만하게 부응할 수 있을 지는 미지수이다.

이런 측면에서 이 모형은 근로자종합복지관의 건설단계에서부터 초기 시험운영단계까지의 기간동안 적실성이 있는 한계모형이라고 할 수 있다. 따라서 장기적으로는 언젠가 근로자종합복지회관의 사명을 원만히 구현할 수 있는 새로운 방식의 관리운영모델에 대한 개발이 있어야 할 것으로 보이며, 초기단계에서 이 모형을 채택하더라도 근로자종합복지회관의 건설촉진을 위해서 해당공무원들을 Project Team이나 Task Force로 묶어주는 것이 효율적일 것으로 보인다.

2. 사업소 모형

사업소모형은 운영재원의 안정적 확보와 최소한의 전문인력도 활용할 수 있으며 창의적인 프로그램의 개발과 어느 정도의 책임있는 자율적 경영도 유도할 수 있는 장점이 있다.

대구광역시의 경우 근로자종합복지관과 유사한 기능을 수행하는 종합복지관이 이미 설치·운영되고 있어 약간의 조직개편이나 추가증원만 따르면 시행이 가능한 현실성이 가장 높은 모형이라고 할 수 있다.

그러나 현행 대구광역시행정기구설치조례시행규칙상 근로자종합복지관업무는 경제산업국업무로 되어있고(동규칙 제8조), 종합복지회관은 보건복지여성국 업무로 되어 있어(동규칙 제10조) 인력배정과 예산배분 및 감독권행사에 따른 부서간의 마찰이 있을 수 있으므로 조직담당부서에서는 통합을 위한 면밀한 사전 검토가 있어야 할 것이고, 때로는 자치단체장의 부서간 업무조정을 위한 중재가 필요할 수도 있을 것으로 보인다.

어떻튼 이 모형의 도입시 유의할 점은 사업소를 시본청의 인사적체 해소책으로 운영하여서는 곤란하며 사업소의 자율적 운영을 최대한 보장하고 사후에 운영결과에 대하여 책임을 물을 수 있는 피드백 시스템을 상시 가동할 수 있도록 하여야 할 것이다.

3. 책임운영기관형

책임운영기관형은 공공조직의 직원들은 공무원 그대로 두고 관리자만 외부에서 영입하는 형태로서 공공부문을 민간위탁하거나 민영화해 가는 중간단계모형으로 자주 활용되는 모델이다.

따라서 대구광역시 근로자종합복지회관을 책임운영기관형으로 운영하기 위해서는 일반부서형태이든 사업소형태이든 실체적 공공행정조직이 있고 소속공무원이 있어야 하는 전제조건이 충족되어야 한다. 따라서 책임운영기관형은 단독모형이라기 보다는 직·간접관리방식의 보완모형이라고 할 수 있다.

초기단계의 일반행정부서형태에서는 인원이나 예산 등이 절대적으로 부족하여 현실적으로 책임운영기관제 도입이 어려울 것이고 최소한 사업소형 관리형태는 되어야 고려해 볼 수 있을 것으로 보인다. 아직까지 자치단체에서 책임운영기관제를 도입한 사례는 발견할 수 없으나 기존의 공무원의 질서를 크게 흩트리지 않으면서 민간 또는 외부의 신사고적 관리방식을 채택할 수 있는 장점이 있기 때문에 앞으로 기대가 많이 되는 모형이라고 하겠다.

4. 시설관리공단 모형

시설관리공단모형은 행정적·재정적 규모가 큰 대도시에서 시도해 볼 수 있는 수익지향형 모형이라고 할 수 있다. 왜냐하면 무엇보다도 특별한 관리가 필요한 자치단체 소유의 시설물이 있어야 하기 때문이다.

최근 지방자치단체마다 이러한 소유 시설물이 증가함에 따라 저비용으로 이들을 관리하고 일정한 수익도 보장할 수 있는 방안으로 시설관리공단모형을 채택하는 사례가 늘고 있다.

대구광역시에서도 유사한 목적의 소유시설물, 즉 문화회관, 복지회관, 노인회관, 청소년회관, 여성회관 등을 하나의 관리대상으로 묶어 단일화하여 체계적으로 관리· 감독하는 것이 필요할 것으로 보인다. 다만 시설관리공단형은 시설관리공단 대상사업을 어떻게 그룹핑하느냐 하는 어려운 과정을 거쳐야 함으로 대구광역시에서는 장기적으로 조직개편 차원에서 종합적으로 접근하는 것이 바람직할 것으로 생각된다.

5. 민간위탁 모형

일반행정부서모형과 같이 현실적으로 현행 법규체제하에서 당장 시행할 수 있는 모형이다. 흔히 공공부문에서 업무를 수행하는 것보다 민간전문가들이 업무를 수행하는 것이 수익적 측면에서 훨씬 더 효율적이라는 신념에서 민간위탁을 시행하고 있으나, 근로자종합복지관에 관한한 그 결과에 대해서 긍정적이건 부정적이건 검증된 것이 없다.

더욱이 기존의 정부지원으로 설립된 근로자종합복지관의 경우 이러한 수익적 효율성측면보다는 오히려 노총의 정치적 영향력에 의해서 건립되고 이들의 요청으로 민간위탁된 경우가 많기 때문에 대구광역시에서는 먼저 이 모델을 경험한 다른 지역 민간위탁사례에서 나타나는 문제점과 장점들을 좀더 지켜 본 뒤에 이 모델을 선택하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

이상의 논의 결과를 정리하면 <표 4>와 같이 요약할 수 있겠다.

<표 4> 각 모형의 특징 및 평가

모형	대구광역시의 환경	근로자종합복지관 사명의 구현	종합적 비교 평가
일반행정부서 모형	□현직제를 팀제로 전환하는 것을 전제로 할 경우 적합	□소극적	□건설에서 초기운영까지의 단기적 행정편의적 경과 모형
사업소 모형	□현 종합복지회관 직제를 약간 개편하거나 추가하면 실시할 수 있는 현실성이 있는 모형	□적극적	□중단기적 발전 모형
책임운영기관모형	□사업소모형 도입시 적합한 보완모형	□적극적	□중장기적 수익성과 책임성 지향모형
지방공단 모형	□대규모조직개편(시설관리공단)을 요함	□적극적	□중장기적 수익성지향 대도시형 모형
민간위탁 모형	□직제개편없이 현행규정하에 바로 시행할 수 있는 현실성있는 모형	□불투명	□행정편의적 수익추구 모형

Ⅶ. 결  론

그렇다면 자치단체 소유 근로자종합복지관의 효율적 관리를 위한 관리운영주체의 최적대안은 무엇인가? 각 모형이 상대적으로 장단점을 가지고 있어 어떤 모형이 절대적으로 우수한 모형이라고 말하기는 어렵겠지만 대구광역시의 구조적 환경요인을 고려한다면, □단기적으로는 현재의 일반행정부서 모형 중심으로 운영하다가 중장기적으로 책임운영기관형을 가미한 사업소 모형이나 지방공단 모형으로 나아가는 것□이 바람직한 대안이 아닐까  생각된다(제1안: 일반행정부서모형□사업소모형(+책임운영기관형)□지방공단모형).

반면에 현실적 행정 수월성만 따진다면 현행법규체계하에서 곧바로 민간위탁하는 방안도 가능함을 알 수 있었다(제2안: 일반행정부서모형□민간위탁형).

그렇다면 제1안과 제2안 중에서는 어느 것이 바람직하다고 할 수 있을 것인가?

지금까지 국가가 지원하여 설립된 근로자종합복지회관 중 한국노총지역본부나 민주노총지역본부가 8개소를 위탁운영하고 있는데, 이들이 수탁자로 결정된 이유를 보면 이들에게 근로자종합복지관 운영에 전문성이나 관리 능력에 대한 검증이 있어서가 아니라 근로자종합복지관 설립 당시에 정치적으로 직간접적 영향을 미쳤기 때문이다.

주인-대리인이론(principal-agent theory)에 근로자종합복지관의 위탁운영사례를 적용해보더라도 이런 방식의 위탁에는 많은 문제점이 내재되어 있음을 알 수 있다.

이러한 이론적 실질적 문제점을 종합해 볼 때 제1안에 따라 단계적으로 운영주체를 선정하여 시행하면서 그 과정에서 문제점이 발견될 때 민간위탁을 고려해 보는 것이 바람직할 것으로 보인다 (제3안: 일반행정부서모형□사업소모형(책임운영기관형)□지방공단모형□민간위탁모형). 그러나 반드시 이 순서를 거쳐야 된다기보다는, 근로자종합복지관운영에 있어서 민간위탁이 유리하다는 명확한 이유나 사실이 발견되면 사업소모형에서라도 바로 민간위탁을 시행할 수도 있을 것이다.

근로자 종합복지관 운영주체를 선정함에 있어서 모형의 이론적 장단점에 집착하기보다는 자치단체의 구조적환경과 근로자 종합복지관 사명구현에 적합한 모델이 무엇인지를 탐색하는 상황론적 접근(contingency approach)이 우선적일 수밖에 없다.

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우홍준(禹洪俊) : 서울대학교에서 행정학박사학위(조선시대 통치체제에 있어서 향약의 위상과 기능에 관한 연구)를 취득하고, 현재 밀양대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 □행정사□, □비교행정□, □복지행정□이며 주요논문으로는 □조선시대 향약정착의 한 원인으로서의 유교정치사상□(한국행정학보, 200년 겨울)이 있다. <E-mail: weber@mnu.ac.kr/논문접수일: 2003.9.14/심사완료일: 2003.10.29>