한국의 규제연구 경향분석*

* 이 논문은 한국 규제학회 창립총회에서 발표한 논문을 수정·보완한 것이다. 학회 발표시에 유익한 토론을 해 주신 전영평 교수님과 부족한 논문이 완성되도록 좋은 조언을 아끼지 않으신 세 분의 심사위원께 감사드린다.

A Critical Review of Regulatory Studies in Korea

이 민 창(조선대학교 행정복지학부)

이 연구는 1990년부터 2002년까지 우리나라의 규제관련 연구 경향이 어떻게 변화해 왔는지를 분석하는 것을 목적으로 하고 있다. 분석결과를 살펴보면, 경제적 규제와 사회적 규제에 관한 연구는 비교적 균형 있게 진행되어 왔다. 경제적 규제에서는 규제개혁에 관한 연구와 규제효과 및 개선방안에 관한 연구들이 활발하게 진행되고 있으며, 사회적 규제의 분야에서는 환경규제에 관한 연구가 가장 활발하게 진행되어 왔다. 규제이론과 규제개혁 일반에 관한 연구에서는 규제이론의 소개나 새로운 규제연구 분야를 탐색하는 연구들과 규제기관 및 관료의 행태에 관한 연구가 타 분야보다 많은 것으로 나타났다. 앞으로의 연구과제로는 경제적 규제의 분야에서는 규제정책의 결정과정과 정책수단에 대한 연구가, 사회적 규제의 분야에서는 사회적 차별규제와 소비자 안전에 관한 연구가 더욱 절실한 것으로 보이며, 규제이론의 분야에서는 규제문화나 제도론적 관점과 규제이론의 접목, 규제개혁 수단에 관한 연구가 보다 활발히 진행되어야 할 것으로 보인다.

주제어 : 규제연구경향, 규제이론, 경제적 규제, 사회적 규제

Ⅰ. 서  론

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을) : 223∼242

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이제 □규제개혁□이라는 용어는 그리 낯설지 않은 용어가 되었다. 우리 나라의 규제연구가 1990년대 초반에서야 본격적으로 시작되었다는 점을 생각해 보면 짧은 역사에 비해 놀랍도록 빠른 지적 확산의 과정이 있었음을 용인하지 않을 수 없다. 그러나 우리 나라의 규제연구가 양적·질적으로 균형 있는 발전을 해왔는지에 대해서는 의문을 제기할 수 밖에 없다. 이 연구는 지난 10여 년간 우리 나라 규제연구의 성과를 반추해 봄으로써 우리 나라 규제연구의 경향을 분석하고 앞으로 연구과제가 무엇인지를 탐색하려는데 그 목적을 두고 있다.

미국과 영국에서 1960년대와 1970년대에 본격적인 규제연구가 시작되었다는 점을 고려하면 연구기간이라는 측면에서 우리 나라 규제연구가 상대적으로 일천하다고 볼 수 있다. 그러나 양적 측면에서 본다면 우리 나라의 규제연구는 급속히 성장하였다고 평가할 수 있다. 이는 본 연구에서 분석하고 있는 바와 같이 연구결과물의 수적 증가에서 나타나고 있을 뿐만 아니라 정책현장에서 지난 10년간 꾸준히 진행되어 온 규제개혁의 노력에서도 그 증거를 찾을 수 있다. 지난 10년간의 소위 □규제개혁□ 노력은 정권의 변화에 큰 영향을 받지 않은 채 진행되어 왔다. 초기의 규제개혁은 사실상 □행정개혁□이라는 명칭이 더 어울릴 정도로 정부기구의 개혁과 조직개편, 인력감축 등을 중심으로 한 편협하고 한정된 범위의 개혁으로 인식되기도 하였고, 사회개혁이나 경제부문의 개혁을 논할 때에는 관련 개인들의 행태와 의식개혁 등의 문제로 간주해 버리는 경향도 존재하였다. 이런 분산된 원자적 개혁사고는 공공부문개혁을 담당하는 정부부처와 각 정책분야의 개혁담당위원회가 별도로 존재하고, 특별 개혁기구의 설치가 각 분야의 모순점을 찾아내어 제도적 개선을 이룰 것이라는 가정에 근거한 것으로 보인다.

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을)

한국의 규제연구 경향분석

그 동안 어떤 방법을 택하였든 간에 사회문제를 해결하려는 무수히 많은 정책적이 제안되었으며 규제 연구는 이런 정책적 개혁의 목표를 정하고 이를 달성하는 방법을 제시하고 강조하는데 보다 많은 노력을 기울이고 있는 것으로 보인다. 단편적이고 평면적이라고 평가할 수 있는 이런 규범적 연구 정향은 결국 우리 나라의 사회현상을 이해할 수 있는 독특한 이론적 구조나 사회구조에 대한 깊이 있는 이해를 제공하기 보다는 단순한 □정답찾기□류의 연구에 치중하는 결과를 낳았다. 그러나 여기에서 우리는 규제연구의 본질이 제도를 탐구하는 것이며, 제도는 사회 구성원들의 행위규칙을 이루고 있는 것이라는 점을 간과해서는 안된다. 이 행위규칙에 따라 사회의 각 구성원들은 질서를 형성하고 질서에 순응하여 사회적 상호작용을 하는 행위의 장을 형성하는 것이며, 규제는 해당분야에서 바람직하다고 생각되는 질서의 형성을 위한 행위의 틀이 되는 것이기 때문이다(최병선·이혜영, 2001; 이민창, 2001). 만약 규제개혁이 새로운 사회질서를 형성하기 위한 그리고 국가의 효율성을 향상시키기 위한 질서의 틀을 형성하려는 노력으로 이해할 수 있는 것이라면, 그 동안의 많은 연구들은 규제이론의 측면에서 재해석될 수 있는 것들이라는 의미가 된다.

본 연구에서는 이런 문제의식에 기반하여 제2장에서는 규제연구의 기본적 분류기준과 연구의 대상을 밝히고, 제3장에서는 우리 나라 규제연구의 경향과 특징을 정리하며 마지막으로 제4장에서는 이런 규제연구의 한계와 앞으로의 연구 방향을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 규제연구 경향분석의 이론적 배경

1. 규제연구의 경향분석의 목표

규제연구가 시작된 이래 지난 10년간 규제연구의 영역에서는 경제적 규제와 사회적 규제라는 큰 테두리에서 규제완화와 규제개혁에 대한 논의가 이루어져 왔다. 특히 규제개혁이 정치적, 정책적 문제로 대두되어 각광을 받으면서 규제연구가 곧 규제완화를 위한 연구인 것으로 간주되는 오해를 받기도 하였다. 이 연구에서는 지난 10년간의 규제연구가 전체적으로 어떤 흐름을 보이고 있는지를 분석해 보는 것을 기본적인 목표로 한다.

이를 위해 첫째로 기존 규제 연구실적들을 학계의 일반적 규제분류기준에 따라 정리해 보고, 그 동안 활발한 연구가 이루어져 온 분야가 어디인지, 그렇지 못한 분야는 어디인지, 또 그 이유는 무엇인지를 분석한다. 둘째로 본 연구에서는 연구경향의 분석을 통해 기존 규제 연구의 이론적 공백은 무엇인지, 실증적 연구가 부족한 곳은 어디인지, 또 그 이유는 무엇인지를 분석하여 제시한다.

) 이는 이 분석이 메타분석적인 방법론을 적용하여 실증연구의 경향을 분석하는데 목적이 있는 것이 아니라는 것을 의미한다. 이 연구에는 규제연구의 흐름을 파악하고 규제연구의 범위와 방향을 모색하려는데 그 의미가 있음을 말한다.

첫 번째 기준에 의한 분석은 실증연구와 이론적 분석을 총괄해 규제연구의 주제가 되어 온 분야는 무엇이며 주로 어떤 내용의 연구가 진행되어왔는지를 개괄적으로 정리해 보려는 것이다. 이 과정에서는 규제연구가 활발히 진행된 분야와 그렇지 못한 분야를 정리하고 그 이유를 분석해 제공함으로써 규제연구의 특성을 도출하려는 목적을 갖는다.

두 번째 기준에 의한 분석은 규제연구에 활용된 이론적 경향을 정리해 보려는 시도이다. 이는 선행연구(최병선·이혜영, 2001)의 범위와 대상을 확대해 봄으로써 많은 규제연구가 주로 실증연구에 초점을 맞추고 있다는 연구결과의 타당성을 검증하고, 규제연구에 도입될 수 있는 새로운 분석기법이나 이론적 배경이 무엇이어야 하는지를 검토하는 과정이 된다. 이 과정을 통해 규제연구의 내연과 외연의 확대가능성을 분석하여 제시하려는 것이다.

2. 분류기준의 도출

1) 규제연구의 주제와 분류기준의 도출

일반적으로 규제는 그 특성에 따라 경제적 규제와 사회적 규제로 대별된다(최병선, 1992a). 이 두 유형의 규제는 서로 다른 정치경제학적 속성을 갖는데 특정산업의 구조와 그 산업에 속한 기업의 시장행동과 관련되는 경제적 규제의 연구에서는 규제의 필요성과 정당성이 논란의 핵심을 이룬다. 즉, 효율성 측면에서나 형평성 측면에서 정당화될 수 없는 규제가 도입된 배경과 이유, 또는 그런 규제가 지속되는 원인을 규명하는 실증적 연구와 경제적 규제의 대안으로서 시장경쟁원리에 의존한 문제해결의 가능성과 당위성을 탐색하는 규범적 연구가 주를 이룬다. 이에 비해 대부분 시장실패(market failure) 요인의 존재에 규제의 정당성 근거를 두는 사회적 규제 영역에서는 규제의 비용과 편익을 비교하고 좀 더 합리적인 규제대안을 찾는 경제학적 연구나 규제의 비효율성을 야기 혹은 지속시키고 있는 배경과 원인에 관한 실증적 연구가 주류를 형성한다(최병선·이혜영, 2001).

본 연구의 규제연구 분류과정에서도 분류대상이 된 연구 논문들을 경제적 규제와 사회적 규제의 영역으로 대별하였다. 그리고 이 두 가지 분류기준에 속하지 않거나 순수 이론적 연구영역에 속하는 것들은 규제 및 규제개혁 일반이라는 영역으로 분류하였다. 경제적 규제의 영역은 다시 중앙, 지방, 규제개혁의 세가지로 세분하였으며, 사회적 규제의 영역은 중앙, 지방, 규제개혁, 위험 및 위험관리 등 네가지로 재분류하였다.

2) 규제연구의 영역과 분류기준의 도출

규제이론의 측면에서 보면 (1) 특정 사회문제를 시장의 자율기능에 맡겨 두지 못하고 정부가 개입해서 규제해야 할 이유, 그리고 규제의 필요성과 정당성 등을 다루는 규제의 원인 이론(theory of regulatory origin), (2) 규제의 도입 및 운용 과정에서 다양한 이익집단의 정치적 영향력이 어떻게 상호작용하고 규제기관은 상반되는 정치적 압력에 어떻게 대응하며 그 이유는 무엇인지 등을 다루는 규제의 정치적 과정 이론(theory of regulatory political process), (3) 규제기관과 관료의 포획(capture) 등 규제기관과 관료의 행태에 관한 이론, (4) 규제정책(혹은 규제개혁)의 결정 및 집행과정 이론 등을 주축으로 하는 광범위한 이론체계를 형성한다(최병선·이혜영, 2001). 따라서 규제이론이나 규제정책 연구에서는 그 접근방법으로서 정치경제학적 접근, 역사적 접근, 제도론적 접근, 행정학 및 정책학적 접근이 개별적으로 혹은 이것들이 혼용되는 형태로 모두 동원되게 마련이며, 이로 인해 규제의 이론적·경험적 연구는 매우 다양한 내용과 형태를 지닌다.

본 연구에서는 이런 이론적 특성을 규제정책에 관한 기준, 규제행위자에 관한 기준, 규제원인과 수단에 관한 기준 등으로 구분하여 첫 번째 기준에 근거하여 i) 정책결정과정, ii) 정책집행과정을, 두 번째 기준에 근거하여 iii) 이익집단 및 공익단체, iv) 규제기관과 관료의 행태를, 세 번째 기준에 근거하여 v) 규제효과 및 개선방안, vi) 정책수단을 분석기준으로 제시하고 이에 속하지 않는 것은 vii) 기타로 분류하여 총 일곱가지 기준에 근거하여 기존 연구를 분류하였다.

) 이런 분류기준은 최병선·이혜영의 2001년 선행연구에서 사용한 기준을 동일하게 적용한 것이다. 동일한 기준을 적용한 이유는 이 분류기준이 규제연구의 제반 분야를 비교적 상세하게 적시할 수 있는 기준일 뿐만 아니라 2001년 연구조사 과정에 포함되지 않았던 학술지들의 연구논문이 동일한 기준에 의하여 재분류됨으로써 기존의 연구결과와 다른 유의미한 결과를 얻을 수 있을 것이라고 판단했기 때문이다.

3. 분석대상연구의 범위 및 일반적 특징

1) 분석대상 연구의 범위

본 연구에서 분석대상으로 삼고 있는 규제정책에 관한 연구는 1990년부터 2002년까지 □한국행정학보□, □한국정책학보□, □한국정치학회보□, □한국행정연구□, □행정논총□, □경제학연구□, □규제연구□등 7종의 학술지에 게재된 논문과 박사학위논문 등 총111편의 논문이다. 1990년 이후 위의 주요 논문집에 발표된 논문 외에도 국내에서 발표된 규제관련 연구가 다수 있다. 그러나 본 연구에서는 분석대상을 위의 논문집에 발표된 연구로 국한하고 있다. 이럴 경우 학술지 이외에 연구소의 규제 관련 연구물 등도 연구범위에 포함시킬 수 있는지의 문제가 대두된다. 본 연구에서 학술지에 발표된 내용만을 분석대상에 포함시킨 이유는 선행연구의 결과를 동일한 기준으로 비교하려는 의도가 강하였다. 학술지만으로 그 대상을 한정하였음에도 불구하고 망라적으로 논문을 수집하고 분류하는 과정에서 분류대상에 포함시키기 모호한 성격의 논문이 다수 발견되었으며 이는 연구자의 주관적 판단에 의하여 분류하였다.

) 이로 인한 연구의 타당성 문제가 발생하는 것은 전적으로 연구자의 책임임을 밝혀둔다.

2) 분석대상 연구의 일반적 특징

본 연구에서 분석대상으로 삼은 111개 논문을 연구주제 및 대상영역별로 유형화 해 본다면 <표1>과 같다. 연구대상의 기술적 특징을 정리해 보면, 우선 경제적 규제와 사회적 규제는 각각 38편과 39편으로 상당히 유사한 정도의 연구논문편수를 보이고 있다. 이런 결과는 최병선·이혜영의 연구에서 경제적 규제가 7편, 사회적 규제가 27편이었던 것과는 다른 특징을 보이고 있다. 그 이유로는 □경제학연구□와 □규제연구□에 게재된 논문 중의 상당수가 경제적 규제에 관한 것이었기 때문으로 분석된다. 이는 행정학자들과 정책학자들의 연구경향이 경제학자들의 연구초점과 확연히 다르다는 점과 아직 우리 나라에서는 학제적 연구 풍토가 자리잡지 못하고 있다는 것을 간접적으로 시사해주는 것이라고 해석할 수 있다.

경제적 규제의 논문에서는 규제효과 및 개선방안을 분석한 논문이 12편으로 가장 많았고 규제개혁에 관한 것들 중 정책집행과 정책수단에 관한 논문이 각각 5편으로 비교적 많은 수를 차지하고 있다. 이를 규제의 세부영역별로 보면 진입규제와 가격규제가 각각 19편, 17편으로 유사한 수치를 보였으며, 사회적 규제의 영역에서는 환경규제가 19편으로 압도적으로 많았다. 사회적 규제에서는 정책결정, 정책집행, 정책수단에 관한 논문들이 각각 9편, 8편, 9편으로 많은 편이었다. 경제적 규제가 규제효과를 측정한 논문이 많은 것과 비교해 보면 규제의 특성과 연구방법의 특성을 동시에 엿볼 수 있는 특징이라고 하겠다. 규제 및 규제개혁 일반의 경우 규제기관 및 관료의 행태에 관한 논문이 8편, 규제이론이나 개념에 관한 연구 10편이 기타항목으로 분류되었다.

<표 1> 규제 연구의 주제 및 영역별 분류(1990-2002)

		정책결정과정	정책집행과정	이익집단 및 공익단체	규제 기관과 관료의 행태	규제효과 및 개선방안	정책 수단	기타	계
경제적규제	중앙	3	3	2	1	12	.	.	21
	지방	.	.	.	1	.	.	.	21
	규제개혁	.	5	.	.	5	5	1	21
사회적규제	중앙	3	5	2	1	2	4	1	18
	지방	2	2	.	.	.	1	.	18
	규제개혁	3	.	.	1	1	2	.	18
	위험 및 위험관리	1	1	.	.	1	2	4	18
규제 및 규제개혁 일반		3	2	.	8	6	5	10	34
계		15	18	4	12	27	19	16	111

<표 2> 규제의 세부유형별 분류

경제적 규제1)	진입규제	19
	가격규제	17
	소계	36
사회적 규제	환경규제	19
	산업안전 및 보건 규제	5
	소비자 안전 규제	4
	사회적 차별 규제	.
	교통안전규제	3
	위험과 위험의 관리	5
	소계	36
주 1) 경제적 규제 논문에서 2개 이상의 세부 규제를 대상으로 한 연구는 해당란에 모두 표시하였음.

Ⅲ. 우리나라 규제연구의 경향과 특징

1. 규제연구 분야별 특징

1) 경제적 규제: 규제 효과분석과 개선방안에 관한 연구 활발

(1) 규제연구의 경향정리

경제적 규제 분야 연구의 가장 두드러진 특징은 규제효과분석 및 개선방안을 모색하는 연구가 활발하게 진행되었다는 것이다. 규제효과분석은 크게 규제개혁의 효과를 분석하는 연구와 중앙정부의 규제가 특정 산업분야에 미치는 효율성 혹은 효과 등을 분석하는 연구로 분류해 볼 수 있다. 대부분의 규제효과분석 연구결과물은 경제학자에 의해 제시되었다. 이는 효과분석기법의 상당부분이 계량경제학적 기법에 의존하고 있기 때문으로 보인다. 계량분석기법에 의존한 경제적 효과의 분석은 규제의 형태로 나타나는 특정 정책의 비용효과 혹은 수익률을 계산하여 정책효과를 제시하는 형태의 연구들이다. 그러나 정치경제학적 규제이론을 적용한 규제효과분석 연구가 없는 것은 안타까운 일이다.

규제효과를 분석한 논문 중 전형적인 경제적 효과분석 논문으로는 조준모·유완식의 연구를 들 수 있다. 조준모·유완식은 관치금융, 중소기업의무대출, 점포신설규제 등을 중심으로 하여 우리 나라 은행산업에 대한 규제가 경영효율성에 미친 영향을 분석하였다. 이들은 명시적인 법률적 규제(중소기업대출규제와 점포신설규제)와 암묵적인 규제인 관치금융을 분석대상으로 하고 있다. 연구결과 관치금융은 은행의 신용행위를 억제함으로써 신용관리기법을 낙후시켜 부실채권의 규모를 확대시키고 그 결과 은행의 생산비용 비효율성을 증가시켰음을 규명하였고, 소유구조개선에 의한 책임경영의 필요성을 제시하고 있다. 또 금리규제와 점포신설규제도 과다점포에 의한 수신극대화 노력으로 인해 생산비용을 크게 증가시키고 있으므로 업무영역별 규모의 경제실현과 과다점포 통폐합 및 폐쇄를 제안하였다. 중소기업대출은 우량중소기업지향적인 신용행위가 은행의 비효율성을 개선할 수 있음을 제시하고 있다(조준모·유완식, 1998).

경제적 규제의 분야에서 새로운 연구경향이라고 한다면 법경제학적 어프로치를 통한 규제효과의 분석이나 규제대안을 모색하려는 노력이라고 하겠다. 김일중은 공정거래법 제23조를 중심으로 불공정거래행위와 규제관할의 효율성을 분석하여 불법행위의 유형이 다양해지고 행위자의 전문성이 높아가는 상황에서 규제관할의 조정과 규제간의 조화는 규제 효율성에 중요한 영향을 미친다고 주장한다. 특히, 당해 시장에 현저한 반경쟁적 효과를 야기할 것으로 보는 경우에 한해 공정거래위원회가 개입해야한다는 정책적 제안을 하고 있다(김일중, 1998).

규제개혁분야의 논문으로는 전기통신서비스산업에서의 진입규제완화를 대표적인 규제의 경제이론의 관점에서 해석하고 적용가능성을 검토한 김윤수의 연구(김윤수, 1993)가 있다. 이 연구에서는 Stigler, Peltzman, Becker 등의 이론적 가정을 적용하여 국내 산업분야에 적용하였다는 점에서 의의가 크다. 이 연구에 따르면 우리나라 국제전화서비스 시장에 경쟁이 도입된 것은 통신시장개방에 대비하여 국제경쟁력을 향상시킨다는 명목하에 진행된 것이며, 이런 조정이 가능했던 것은 당시 한국통신이 공기업으로서 체신부의 강력한 통제하에 놓여있었기 때문에 미국과 같은 법적 분쟁 없이 진행이 가능했던 것으로 보고 있다. 결국 우리 나라는 자연독점성에 대한 실증분석이 없이 미국의 통상압력을 계기로 산업구조를 재편하는 과정에서 규제개혁이 진행되었으므로 미국과는 달리 규제의 경제이론을 근간으로 이해집단간의 정치적 압력을 분석하는데는 한계가 있었다(김윤수, 1993). 이밖에도 금융개혁이 토지시장에 미치는 영향을 분석하거나(정희남, 1998), 공정거래제도의 개혁에 관한 연구(김영섭, 1991), 고용규제와 노동시장의 변화에 관한 분석(이대창, 1998) 등이 있다.

(2) 이론적 시사점과 전망

전반적으로 경제적 규제의 연구영역에서 규제의 효과나 개선방안에 관한 연구는 활발하게 전개되었다는 특징을 보이고 있지만, 규제효과를 측정하고 개선방안을 제시한 영역 혹은 분야는 노동시장, 금융시장, 토지시장, 통신시장, 공정거래관련 규제, 환경규제에 의한 시장위축의 측정 등 상대적으로 한정되어 왔다. 이론적으로 보면 연구의 방법으로 가장 많이 활용된 것은 계량경제학적 분석기법이었으며, 정치경제학적 규제이론을 적용한 것은 상당히 적은 수에 불과하였다.

경제적 규제의 연구 성과물들은 다루고 있는 문제의식이나 내용 면에서 규제의 비효율성과 부작용을 지적하고 개선방안이나 대안을 제시하는 내용의 규범적 연구가 대부분이다. 이는 규제개혁을 위한 처방을 제시하여야 한다는 시대적 필요성에 의한 것으로 해석해 볼 수 있다. 그러나 이런 규범적 연구는 이해관계가 복잡하게 얽히는 규제의 본질과 속성에 의해 발생하는 행위자 간의 상호작용관계를 분석하지 못한다는 측면에서 많은 한계를 갖게 된다. 이를 극복하기 위해 규제가 초래하는 영향을 정치경제학적 관점에서 분석하는 연구가 필요한 상황이라고 할 수 있다.

이런 측면에서 보면 앞으로의 경제적 규제 연구는 경제학자와 행정학 혹은 정책학자들의 학제적 연구를 통해 보다 심도 깊은 이론적 분석기법의 활용은 물론 지방정부 수준의 규제연구나 이익집단이나 공익단체에 대한 연구 등 연구 대상영역의 확대와 새로운 정책수단의 모색 등 현장 적실성을 강조하는 영역의 연구가 보다 활발히 진행되어야 할 것이다.

2) 사회적 규제: 환경분야 규제 연구 활발

(1) 규제연구의 경향정리

사회적 규제에 관한 연구 중 가장 두드러진 특징은 환경규제에 관한 연구가 절대적으로 많다는 점과 정책결정 및 집행 분야와 정책수단에 대한 평가 혹은 개선방안 등을 제시하는 연구가 고루 분포하고 있다는 점이다. 경제적 규제와 다른 점으로는 규제효과의 측정에 관한 연구가 상대적으로 적다는 점인데 이는 첫째로 사회적 규제의 특성상 그 가치를 계량적으로 평가하기 어렵다는 한계와 둘째로 상당수의 환경규제 관련 연구가 행정학자나 정책학자에 의하여 수행되면서 연구의 초점이 정책결정구조나 정책집행과정의 문제점 등에 맞추어져 있기 때문으로 보인다.

) 최병선·이혜영(2001)의 연구에서는 기존의 정책학 및 행정학 이론을 규제정책 연구에 쉽게 응용할 수 있는 대상이 바로 이런 분야였을 것이라는 추측을 하고 있다. 그 근거로는 환경규제 관련 연구의 대부분이 ① 규제정책 결정과정에서의 이익집단 및 환경단체의 활동과 영향력, ② 규제정책 집행과정에서의 순응(compliance) 확보 문제, ③ 규제권한 지방분권화의 효과 및 평가, ④ 규제행정기관과 관료의 의식과 행태 등을 다룬 논문이라는 점을 들고 있다. 이런 연구주제들은 기왕에 정책학 및 행정학적 관점에서 많이 연구되어 온 것들로서 다만 연구의 대상을 규제정책으로 삼고 있는 데 차이가 있다고 보기 때문이다.

사회적 규제 분야의 연구의 경향을 정리해 보면 1990년대 전반에는 주로 정책수단의 평가나 경제적 유인설계의 중요성과 그 도입을 주장하거나 도입시의 유의점을 강조하는 연구들이 주를 이루다가(최병선, 1992; 김재철·이상호, 1994) 1990년대 중반이후에는 사회적 규제를 다루는 법경제학적 분석경향이 대두되었고(이상한, 1997; 엄영숙, 1999), 최근에는 자율규제이론을 중심으로 한 새로운 정책결정 및 집행 수단을 제시하는 분야의 연구(강휘원, 2000; 김금수, 2000; 김순양, 1998)가 활발해졌다는 점이다. 자율규제에 대한 연구가 두드러진 것은 최근 신공공관리론(NPM) 등의 기조에 힘입은 행정개혁에 대한 강한 요구에 의해 새로운 정책결정 및 집행에 대한 이론적·실천적 방법을 정부중심의 정책결정을 정책대상집단 중심의 자율적 접근에 의해 찾으려는 노력의 결과인 것으로 평가해 볼 수 있다.

최병선은 공해배출금 부과제도, 폐기물예치금제도, 환경개선부담금제도 등 시장 유인적 환경정책수단이 갖고 있는 문제점을 평가하고 있다(최병선, 1992c). 그의 연구에 따르면 도입초기 이런 정책들은 그 이론적 우수성에도 불구하고 우리 나라가 시장유인적 기능이 거의 상실된 채 행정편의주의적으로 변형 또는 왜곡되어 운영되고 있다는 사실 때문에 그 성공가능성을 회의적으로 평가하고 있다.

김재철·이상호는 과점시장의 환경오염규제를 위한 최적유인제도가 무엇인지, 그 조건은 어떤 것인지를 탐구하고 있다(김재철·이상호, 1994). 이들이 제안한 동태적 최적시장유인제도는 각 기업의 오염배출비용이나 생산비용함수에 대한 정보가 없더라도 시장수요함수와 사회적 손실함수만 가지고도 조세제도를 통하여 효율적인 사회적 최적을 유발할 수 있는 것으로 보고 있다.

이상한과 엄영숙의 연구는 사회적 규제의 연구에 법경제학적 방법론은 적용하고 있다. 이상한은 환경정책기본법의 경제학적 분석을 통해 환경정책기본법의 이념, 오염원인자의 비용부담책임, 배출규제, 무과실책임 등 주요 법조문과 중앙행정기관, 지방자치단체간의 업무분담에 관한 조문 등의 문제점과 개선방안을 제시하고 있다(이상한, 1997). 엄영숙은 식품위험규제에 대한 법경제학적 분석을 시도하고 있다. 이 연구에서는 식품위험을 감소시키기 위한 수단으로서 식품안전에 대한 사전 정부규제와 식품오염에 대한 사후적 책임제도의 경제적 제도적 의미를 분석하고 있다. 특히, 거의 초보적인 단계에 있는 식품위험분야에 대한 법경제학적 분석을 시도하였다는 점과 식품위해요소 중점관리시준제도, 리콜제도, 제조물책임법 등의 도입을 제안한 점이 돋보인다.

자율규제에 관한 연구로는 강휘원과 김금수의 연구가 돋보인다. 김금수는 환경규제의 집행과정에서 발생하는 규제저항과 이를 극복하는데 필요한 단속비용 등이 적은 자율규제의 방법을 도입할 것을 검토하고 있다(김금수, 2000). 그는 이 연구를 통해 규제자와 피규제자 간의 신뢰가 자율규제의 바탕이 되며, 신뢰의 구축을 위한 제도적 방법으로는 장기적 전망과 차별화 등을 활용한 □적절한 처벌 및 유인전략□이 필요하다고 주장한다. 구체적으로 환경분야에서는 환경성과의 목표, 규제수단, 이행방법 등의 선택에 규제자와 피규제자간의 다양한 협상을 허용하는 방식이 도입될 수 있으며, 협상을 통한 양자간의 협약 또는 협정은 많은 경우 구속적인 것이 아니므로 자율환경관리제가 성공하는 것의 관건은 결국 양자간의 자발적인 협력관계의 조성이라고 한다.

강휘원은 정보프라이버시 보호를 위한 자율규제에 관한 연구를 통해 자율규제의 한계와 정책적 시사점을 도출하고 있다(강휘원, 2000). 그의 연구에 따르면 종래의 명령·통제 중심의 정부규제보다 적은 비용으로 규제효과를 산출할 수 있음에도 불구하고 자율규제는 몇가지 제약점을 노정하고 있다고 지적한다. 그 첫 번째는 기업이 자율규제를 소유하거나 업계의 지침 및 제3자로부터 승인을 받기 위해 필요한 절차에 종속할 의무가 없다는 점, 둘째 규제의 철회, 업계의 지침 또는 제3자의 규제표준준수를 임의적으로 결정할 수 있다는 점, 셋째 자율규제 집행강화 및 권리침해시 보상방법을 효과적으로 제시할 수 없다는 점, 넷째 자율규제의 난립으로 인한 보편적인 적응능력의 문제점 등이다. 그는 이런 문제점들은 결국 정부의 규제입법만이 그 해결책이 될 수 있다는 구조적 결함이 있다고 지적한다.

(2) 이론적 시사점과 전망

전반적으로 사회적 규제의 연구는 환경규제에 대한 비중이 매우 커서 산업안전에 관한 연구, 소비자 안전에 관한 연구, 사회적 차별에 관한 연구 등 중요한 분야의 연구가 미흡한 상태라고 평가할 수 있다. 이는 경제적 규제가 방대한 영역에서 많은 기법을 동원하여 진행되어 온 것과는 대조적이다. 그 원인으로는 경제적 규제가 규제완화의 중요한 대상으로 간주되면서 규제완화의 정도와 필요성을 강조하는 데 규제연구의 초점이 맞추어져 있었기 때문으로 분석해 볼 수 있다.

그러나 사회적 규제는 경제적 규제 못지 않게 규제영향 및 규제효과의 분석을 전제로 한 정교한 규제 설계가 필요한 분야이다. 산업안전이나 소비자 안전의 분야에서는 규제의 형성을 위한 규범적 연구나 규제의 보장을 위한 제도적 설계에 관한 연구, 규제가 형성되고 집행되는 과정에서 발생하는 경제적 효과에 관한 연구, 규제와 관련된 행위자들의 유인구조에 관한 연구 등이 절실하다고 할 수 있다.

이와는 또 다른 측면에서 진행되고 있는 것이 자율규제에 관한 연구이다. 자율규제는 단순히 규제비용의 절감이라는 측면 뿐만 아니라 규제의 영역에 새로운 이론적 접목이 가능하다는 점에서 매우 중요하다. 자율규제에 관한 연구는 그 동안 정부가 형성하고 집행하는 규제연구와는 그 대상과 범위가 매우 다르게 나타날 뿐만아니라 규제의 특성상 담보가 어려운 규제순응이 기본적으로 전제된다는 점에서 매우 중요하다고 볼 수 있다.

요컨대 사회적 규제의 분야에는 산업안전, 소비자 안전, 사회적 차별 등과 같은 규제분야에 대한 연구 뿐만 아니라 새로운 이론의 접목이 가능한 분야에 대한 연구가 활발히 진행되어야 할 것이다.

2. 규제이론분야별 특징

1) 정책분야 : 정책결정 및 집행연구의 양적 팽창 그러나 이론적 편향

(1) 규제연구의 경향정리

규제관련 정책결정과 집행에 관한 연구는 33편으로 본 연구에서 조사한 전체 연구의 약 30%를 차지하고 있다. 구체적으로 정책결정과 집행과정의 연구를 분류해 보면 결정 및 집행구조에 관한 연구들과(서용구, 1998; 조성봉, 2000; 박수혁, 2001; 신희영, 1993; 정희남, 1994; 김태윤, 노현종, 1998) 정책결정 및 집행과정의 문제점과 대안에 관한 연구들 (박영범, 1998; 김성배, 1995; 김순양, 2001; 김명수, 2001), 그리고 규제정책의 결정 및 집행권한의 배분에 관한 연구로 대별해 볼 수 있다(신봉기, 1999; 사공영호, 2001).

규제정책의 결정구조와 집행구조에 관한 연구들은 주로 정책학 및 행정학의 영역에서 다루어져 오던 정책결정이론 혹은 정책집행이론의 관점을 견지하고 있다. 이런 연구들은 주로 규범적 연구 방법을 택하고 있는데,  전통적인 행정학과 정책학의 이론들처럼 규제의 실패 혹은 문제점의 발생원인을 규제정책의 형성 혹은 결정구조나 집행구조에서 찾고, 그에 대한 대안적 모델을 제시하려하기 때문이다.

신희영은 독점규제정책의 형성을 권력작용을 중심으로 분석한 논문에서 경제성장을 지향하는 국가가 왜 독점규제정책을 형성하는지, 독점규제정책의 형태와 내용이 무엇인지를 규명하였다(신희영, 1993). 그의 분석에 의하면 우리 나라에서 독점규제정책은 국가와 독점자본간의 호혜적인 관계의 고리를 끊음으로써 국가의 국민적 통일성을 회복하는데 사회적 의미가 있다고 주장한다. 즉 국가 주도의 산업화 전략이 독점자본이라는 특수한 계층의 특수한 이해에만 봉사하는 것이 아니라 국민전체의 경제적 후생을 증진시키는 것이라고 국민을 설득하는 것이 독점규제정책이라는 것이다.

정희남은 토지정책사례를 대상으로 규제정책의 입안동기에 대한 분석을 통해 규제정책의 입안과 규제대상집단의 선정작업이 정치적 행태임을 주장한다(정희남, 1994). 그의 연구는 한국정부가 기업의 비업무용토지처분을 강제하는 정책을 채택하는 과정을 통해 국가가 일반국민의 이익을 위해 존재한다는 정치적 정당성의 획득과 아울러 경제적인 성장을 꾀하면서도 장단기적으로 재벌기업의 이익을 보장하려한 의도를 분석하고 있다. 즉, 한국 정부가 자본주의 국가가 가지고 있는 때로는 대립되고 때로는 보완적인 두가지 기능 즉 안정적이고 급속한 자본축적의 도모와 사회정치적 정당성의 확보라는 두가지 기능을 동시에 축적하기 위해 이 규제정책을 도입한 것으로 보고 있다.

정책집행과정의 문제점과 그 대안을 제시하는 연구들도 이런 규범적인 연구정향을 갖기는 마찬가지이다. 김순양은 위생규제영역을 대상으로 일선규제공무원의 재량행위를 분석하였는데(김순양, 2001), 이 연구 결과에 따르면 일선 규제공무원의 규제재량의 범위가 상대적으로 크고 남용될 소지가 있다는 것이다. 규제 남용의 억제대안으로 가장 중요한 것은 위생공무원 자체의 요인을 점검하고 규제 순응확보를 위한 논리와 설득기술의 확보, 업무처리의 공정성 등 규제자로서의 권위를 인정받아야 한다고 주장한다.

이런 규범적인 연구들과는 약간 다른 측면에서 규제의 결정과 집행 현황을 분석한 것으로는 사공영호의 연구를 들 수 있다(사공영호, 2001). 그는 평택시를 대상으로 하여 기초자치단체의 규제자치권정도를 분석하였다. 그의 연구결과에 따르면 자치단체는 중요한 규제사무에 대한 자치권의 범위가 매우 미약하며 그 결과 규제개혁 작업 역시 상위법령의 개정내용을 반영하여 자치조례를 개정하거나 아니면 상위법령에 의해 규제사무를 처리할 수 있게 되어 자치조례를 폐지하는 등의 수동적인 수준에 머물러 있는 것으로 분석되었다. 이 결과는 규제결정과 집행권한의 배분구조에 관해 중요한 연구단초를 제공하는 것이라고 평가할 수 있다.

(2) 이론적 시사점과 전망

규제정책의 결정과 집행에 관한 연구가 수적으로 많음에도 불구하고 몇가지 아쉬움을 떨쳐버릴 수는 없다. 규제정책은 규제의 수익자와 피해자가 구분될 수 있는 경우가 많다. 이런 측면에서 보면 이익집단정치 모형(interest group politics model)이면서 이를 규제가 처한 정치적 상황에 따라 대중정치적 상황, 기업가정치적 상황, 고객정치적 상황, 이익집단 정치적 상황의 4가지의 정치적 상황모형으로 구성한 James Q. Wilson의 규제정치 모형(regulatory politics model)과 같은 정치경제학적 관점의 연구 가능성이 매우 높은 분야가 바로 이 규제정책의 결정과 집행분야라고 할 수 있을 것이다(최병선, 1992a). 그럼에도 불구하고 아직까지 이런 이론적 틀에 입각한 규제정책 결정과정 연구는 많지 않다. 앞으로의 연구에서는 이런 이론적 맥락에서 규제정책결정과정을 분석하고 행위자 수준의 규제불응요인분석, 순응확보노력 등에 대한 정치경제학적 관점의 연구들이 진행되어야 할 필요가 있다고 하겠다.

두 번째로 규제정책의 집행에 관한 연구들은 정책대상 행위자들의 유인구조의 형성과 변화에 규제정책의 집행이 어떤 영향을 미쳤는지 규제의 부작용으로 인한 기회주의적 행위는 어떤 형태로 발생하는지 등을 실증적으로 분석해야할 필요가 있다. 이런 연구는 정책학의 전통적인 정책순응 연구의 방법을 적용할 수도 있겠으나 제도와 제도내 행위자의 관계라는 측면에서 제도론적 분석방법을 적용하는 것이 매우 중요할 것이다.

2) 규제 관련 행위자들에 관한 연구: 사익추구행위에 대한 분석 부족

(1) 규제연구의 경향정리

이 연구를 위해 수집한 논문 중 직접적으로 이익집단의 규제정책과정 참여나 영향을 분석한 논문은 4편에 불과하다. 그러나 정책결정이나 정책집행에 관한 논문으로 분류된 것들 중에는 정책결정자 혹은 정책대상집단의 영역에 이익집단이 속해 있는 경우가 있어 이익집단이나 행위자와 관련한 연구는 비교적 꾸준히 이루어지고 있는 것으로 평가해 볼 수 있다. 선행연구에서 확인할 수 있는 바와 같이 이익집단에 관한 연구에서 공통적으로 나타나는 특징은 주로 공익단체의 역할을 분석대상으로 한 연구가 많다는 점이다(최병선·이혜영, 2001).

전정환(1993)은 박사학위논문인 □정책문제의 특성과 공익단체의 활동 전략에 대한 연구□에서 공익단체인 소비자 단체의 활동전략으로서 일반적으로 조사 연구결과의 공개, 성명 발표, 언론과의 회견 및 정치적 항의 등 대국민 상대의 간접적 전략을 선호하고 있다고 밝히고 있다. 식품안전 규제기준의 결정과정을 분석한 오세윤(1993) 역시 규제정책과정이 일반적으로 소비자의 입장보다는 생산자의 입장, 기업의 입장을 크게 반영하고 있는 것으로 분석하면서 소비자단체의 활동에 주목하고 있다. 그런데 이런 연구들(오세윤, 1993; 정준금, 1995; 전정환, 1993)이 우리 나라의 규제정책과정에서 평시에는 일반적으로 생산자의 입장이 주로 반영되지만, 사회적 위기시에는 소비자의 입장 등 공익을 반영하는 방향으로 바뀌는 일정한 유형을 보이고 있음을 공통적으로 지적하고 있다는 점은 매우 흥미롭다.

경제적 규제의 영역에서 이익집단에 관한 연구로는 금리규제에 따른 재벌의 금리차지대추구행위 모형을 제시한 강철규·신봉호의 연구(강철규·신봉호, 1993)와 일반의약품 표준소매가격규제 폐지에 따른 이익집단의 이해관계를 분석하고 일반의약품 시장의 개선방안을 제시한 이주선의 연구(이주선, 2000)를 들 수 있다.

강철규·신봉호의 연구는 시장금리 규제정책의 변화에 따른 기업집단의 지대추구활동이 정태적인 자원배분의 비효율 뿐만아니라 동태적으로 산업조정의 지연, 인력자원의 비효율적 배분 등의 비효율을 낳게 한다고 분석하였다. 구체적으로는 로비비용, 재벌기업의 상대적 임금상승률 증대, 자원배분의 비효율, 산업조정의 제약현상 등이 나타남을 적시하고, 이런 지대추구행위를 억제하기 위해서는 금리자유화, 여신규제, 재벌의 행동규제, 비재벌기업의 육성 등이 필요하며 이 중 가장 중요한 지대소멸 방법은 금리자유화인 것으로 보고 있다(강철규·신봉호, 1993).

이주선의 연구는 판매자가격표시제도에 대한 비판적인 여론에도 불구하고 의약품가격상승이 발생하는 이유는 가격규제의 철폐에 따른 결과가 아니라 의약품가격정보의 유통이 원활하지 못한 점과 일반의약품의 약국 외 판매허용 등 진입규제의 철폐가 미흡한 것이 그 원인일 뿐 표준소매가격제도의 폐지의 부작용이 아니라는 점과 장기적으로 가격자율화 정책이 사회적 후생증진에 기여한다는 점을 적시하고 있다(이주선, 2000).

) 이런 측면에서 보면 이 연구를 이익집단관련 연구로 분류하는데 다소 무리가 있을 수 있다. 그러나 관련 행위자로서 이익집단의 이해관계 분석을 포함하고 있는 논문이 매우 드문 상황에서 논문의 전개과정에 보건복지부와 관련 의약단체 등의 입장과 논지 그리고 문제점을 서술하고 있다는 측면에서 이익집단 분류에 포함하였다.

(2) 이론적 시사점과 전망

이익집단은 기본적으로 자신의 집단을 구성하는 개별 행위자들의 이익을 대표하고 표출하여 정치적 과정에 반영시키려는 노력을 하게 마련이다. 규제가 본질적으로 일정한 집단의 이해관계에 직접적 영향을 미치는 속성을 지니고 있다는 사실을 상기해 보면 이 분야에 관한 연구는 미시적 단위의 개인에서 조직과 국가에 이르기까지 분석의 수준과 관점을 달리하여 꾸준히 연구가 진행되어야 할 분야임에 틀림없다.

이익집단관련 연구는 이익집단의 생성원인이나 활동과정을 분석하는 것도 의미가 있겠으나, 이익집단의 기회주의적 행동 발생원인이나 규제포획현상, 부패 등의 동기를 제공하는 원인을 공공선택론이나 제도론의 관점에서 분석하는 연구가 필요하다고 할 것이다. 공공선택론과 합리적 선택 제도론과 같이 개인을 기본적으로 사익추구의 합리적 개인으로 가정하는 이론의 관점에서 진행되는 규제연구는 왜 이익집단이 특정한 규제에 대해 일정한 행동패턴을 보이게 되는지, 왜 규제개혁이나 규제완화의 과정에서 의도하지 않은 행동반응이 나타나게 되는지를 분석하고 새로운 규제의 설계나 규제개혁에 보다 많은 함의를 제공할 수 있을 것이다.

) 비록 그것이 제한된 합리성을 가정하고 있다고 할지라도 공공을 위해서 자신을 희생하려는 이타적 개인 보다는 자신의 이익을 극대화하기 위해 주어진 환경내에서 최선을 다하는 개인을 가정하고 있다.

3) 규제정책의 수단에 대한 연구: 새로운 규제대안과 기법의 탐색노력

(1) 규제연구의 경향정리

정책수단에 관한 연구는 규제개혁연구의 경향과 일치하는 경우가 많다. 특히 경제적 규제의 개혁을 다룰 때에는 규제순응의 확보를 위한 제도의 개선(박경효·정윤수, 2001)이나 기존 정책에 대한 새로운 대안적 규제수단을 제시하는 경우가 많다(정충영·김성연·김재철, 1998; 유민봉, 1992; 이성우, 1998). 정책수단에 대한 연구는 일면 규제의 집행현장에서 발생하는 제도적 흠결을 보완하려는 정책대안제시의 성격을 띠기도 하고 다른 한편으로는 규제의 결정이나 집행과정에서 발생할 수 있는 영향을 분석하려는 등 이론적 대안을 모색하려는 경향을 보이고 있다.

유민봉은 정책논변모형을 통한 이윤율규제의 대안분석에서 이윤율규제(Rate-of-Return regu-lation)의 비판으로 주장되고 있는 정책대안들을 정책논변모형을 활용해 분석하였다. 분석된 대안들로는 완전 탈규제, 규제완화, 규제완화적 유인규제, 실적기준 유인규제 등이며 분석의 기준은 효율성, 형평성, 실현가능성이다. 그는 각 대안은 정책결정자의 가치판단의 문제이긴하나, 탈규제 대안은 아직 시장구조가 성숙하지 못하여 전적으로 도입하기는 어렵다고 주장한다(유민봉, 1992).

정충영·김성연·김재철은 그들의 연구에서 다생산물 독점기업의 품질왜곡행위를 방지하기 위한 대안적 규제제도를 제안한다(정충영·김성연·김재철, 1998). 이들은 규제자가 독점기업의 비용구조와 소비자의 선호체계에 대한 정보를 관찰할 수 없고, 규제기업은 소비자 유형에 대한 정보가 없어서 서로 다른 유형의 소비자를 구별할 수 없는 비대칭적 정보하에서 규제기업이 자발적으로 모든 유형의 소비자에게 사회적으로 최적인 품질을 제공하도록 유인하는 규제제도를 제안한다.

이성우는 1998년 이후 규제개혁이 주로 기존의 규제를 없애거나 단순완화에 초점을 맞추고 있다고 하면서 규제의 고품질화 정책수단에 대한 연구가 필요하다고 주장한다. 그의 연구에서는 경제적 규제의 폐지 원칙과 규제영향분석제도의 활용 그리고 사회적 규제의 강화 수단으로 다양한 시장친화적 유인규제수단을 활용하여 고품질화해 나가야 한다고 주장한다.

규제순응을 확보하기 위한 방안을 강조하는 연구로는 박경효·정윤수의 연구를 들 수 있다. 그들은 선진국의 규제경향을 분석하고 규제순응을 위한 6가지 원칙을 제시하였다. 이들은 장기적으로 규제순응의 효과 및 결과와 규제영향분석 그리고 규제기획기능의 연계가 효과적이고 효율적인 규제를 위해 필요한 것으로 보고 있다.

규제수단에 관한 연구경향 중 최근 두드러지는 새로운 노력으로는 규제영향분석에 관한 연구들이다(김태윤, 1998; 김태윤,2000; 이성우, 2000). 이 연구는 우리 나라 규제영향평가의 적용사례를 분석하여 보다 효과적인 집행 내지는 개선 수단을 제시하고 있다는 공통점이 있다. 그러나 개선대안의 측면에서는 약간 다르게 접근하고 있는데 김태윤은 규제영향분석의 개선대안으로 규제영향평가자의 전략적 선택, 예비분석제도의 적용, 규제영향평가서에 대한 외부검토제의 도입 등을 들고 있으며 이성우는 규제영향분석 담당 공무원들에 대한 인센티브 부여방안 마련, 규제공무원에 대한 교육훈련, 심사기관의 전문성 확보, 중요규제기준을 실효성 있게 개정하는 것 등을 들고 있다.

(2) 이론적 시사점과 전망

규제수단에 관한 연구들은 전반적으로 앞에서 이미 살펴본 규제효과나 개선대안을 모색하는 연구와 중첩되기도 한다. 그런데 지금까지의 연구경향에서는 여전히 정치경제학적 규제이론을 적용하여 규제불응의 원인이나 규제실패의 원인을 설명하는 형태의 연구는 부족한 현실이다.

이는 지금까지 대부분의 규제연구가 주로 규제완화나 규제개혁의 당위성을 피력하고 규제개혁의 규범적 목표를 제시하여 그 타당성을 인정받는데 초점을 맞추고 있었고, 그 결과 실천적 측면에서 규제현장에서 직접 적용 가능한 수단적 대안을 제시하려는 노력이 부족했다는 점과 규제정책의 수단에 관한 연구들이 주로 학술용역이나 연구소의 기획 용역의 형태로 진행되어 본 연구에서 분류대상으로 한 학술지에 게재된 사례가 적은 점 등이 그 이유라고 할 수 있을 것이다.

규제수단에 관한 연구는 불필요한 규제를 제거하고 합리적인 규제를 형성 및 집행하는데 필수적인 것들이다. 앞으로 규제수단에 관한 연구는 이미 시행되고 있는 규제수단의 타당성과 효과성 및 효율성을 검증하는 형태의 연구, 아직 시행되지 않은 규제수단의 활용가능성을 검증해보는 형태의 연구, 규제수단의 유형과 적용방법론 자체에 관한 연구, 규제수단의 활용과정에서 발생하는 행위자들의 변화와 행동반응에 관한 연구 등 다양한 분야에서 진행되어야 할 것으로 보인다.

4) 기타: 규제연구의 새로운 분야 개척

(1) 규제연구의 경향정리

이상의 분류에 포함되지 않은 규제 관련 연구들로는 규제이론의 기본적 근거인 시장실패에 관한 연구(이승철, 1992)와 국가간의 규제조화에 관한 연구(최병선, 2001)가 있다. 그 동안의 규제연구가 주로 국내의 규제문제를 중심으로 이론과 경험적 분석을 주된 경향으로 하였다면, □세계화□라는 국제적 조류에 맞춘 규제조화의 문제를 언급한 최병선의 연구는 매우 독특하다.

그는 이 연구를 통해 어떤 형태로든 앞으로 국가간 규제의 조화나 협력이 불가피하다고 전제하고, 그 추진방안으로 논의되고 있는 규제조화와 상호인정의 장단점을 분석한 후 어떤 방식이 규제협력의 주류를 형성하게 될지를 예측하고 있다. 그에 따르면 상호인정이 개별국가의 규제정책 자율성 존중, 협상의 상대적 용이성, 대응성과 신축성 등의 측면에서 바람직한 것으로 평가한다.

(2) 이론적 시사점과 전망

이런 연구는 우리 나라 규제연구와 규제개혁의 방향 그리고 규제개혁체제가 어떻게 변화해야하는지에 중요한 시사점을 제공한다. 무엇보다도 그 동안 규제연구가 국내의 규제현상에만 초점을 맞추고 있었다는 사실은 변화하는 국제적 규제환경에 적응하지 못하고 상당히 지엽적인 문제에 매달려 국가의 경쟁력을 상실할 수 있다는 것을 의미한다.

오늘날과 같이 경제와 문화의 교류가 개방적이고 활발히 발생하는 시대에 규제의 수준은 한 국가가 세계시장에서 얼마나 활발하게 정보와 자본을 교류할 수 있게 될지에 많은 영향을 미치게 된다. 강한 규제는 국내의 산업체 보호와 이해관계집단의 이익을 보호할지는 모르나 우리 나라와 같이 대외 의존도가 높은 경제구조를 가진 국가의 경쟁력을 떨어뜨리는 결과를 야기할 수 있다.

이런 측면에서 국가간 규제조화에 관한 연구를 위해서는 다양한 국가의 제도적 현황과 규제집행 조직에 관한 분석, 규제를 형성하고 집행하는 과정에 개입하는 규제문화적 속성에 관한 분석, 규제절차와 규제기준의 설정과정에 관한 분석, 각국의 규제집행과정에서 발생한 규제불응현상의 원인분석 등이 기초연구로서 필요하며 더 나아가서는 규제조화로 인하여 발생하는 이익과 손해, 규제조화과정에서 발생할 수 있는 불응 집단의 유형과 이해관계 범위, 규제조화를 위해 정비해야할 국제 관련 규제나 법령 및 관련 조직의 범위 등에 관한 상세하고 치밀한 접근이 필요할 것이다.

Ⅳ. 평가 및 앞으로의 연구방향

이상에서 1990년부터 2002년 상반기까지의 규제관련 연구를 일별해 보았다. 우리 나라의 규제연구는 약 10여 년에 불과한 짧은 기간동안 양적·질적으로 급속한 발전을 한 것으로 평가해 볼 수 있다. 행정학, 정책학, 경제학 등 사회과학 전반에 걸쳐 규제연구의 성장은 지속되어 왔으며 앞으로도 개별 학문분야에서 혹은 학제적인 연구를 통해 구체성과 현실적합성이 높은 연구분야로 성장해 갈 것이다. 본론의 경향분석과정에서 부분적으로 언급된 내용을 간략히 정리하고 앞으로의 규제연구방향을 몇가지로 정리해본다면 다음과 같다.

우선 경제적 규제분야의 경우 규제효과분석과 대안을 제시하려는 연구는 활발하다. 그러나 경제적 규제의 연구분야로는 금융, 중소기업 등 주로 정부-기업관계와 관련된 주제들이 많이 다루어지고 있다. 경제적 규제의 영역이 매우 다양함을 고려할 때 앞으로 경제적 규제의 연구분야가 확대되어 다양한 분야에서 구체적인 분석과 연구가 활성화되어야 할 것이다. 특히, 규범적인 규제효과분석이나 대안제시에서 벗어나 경제학·정책학·행정학 등 다수 관련학문의 학제적 연구를 통한 경제적 규제의 원인분석과 대안제시노력이 절실하다.

사회적 규제의 분야에서는 환경분야에 대한 연구가 월등히 많다는 점이 특징이다. 이는 행정학이나 정책학적 접근이 상대적으로 용이한 정책분야라는 점과 아울러 규제대안의 도입과 결정과정이 비교적 초창기에 있기 때문에 정책이슈가 많아 연구주제의 선택이 용이하다는 점도 작용한 것으로 보인다. 그러나 환경을 제외한 산업안전, 소비자 문제 등의 사회적 규제 분야에 대한 연구는 매우 미흡한 편이어서 앞으로 연구자들의 관심과 노력이 필요하다.

규제이론분야의 연구경향과 과제는 크게 세가지 정도로 요약된다. 우선 규제정책결정구조나 집행을 분석하는 연구들에서 공통적으로 발견되는 것이 규제결정관행이나 규제문화의 존재에 관한 언급들이다. 규제문화나 규제결정구조는 특정 국가의 역사와 문화적 배경과 관련된 경우가 많아 연구가 결코 쉽지 않다. 우리 나라의 규제문화나 사회구조의 일부로서 규제결정구조를 연구한 논문을 발견하기 쉽지 않은 것도 연구자들이 이런 어려움을 인지하고 있기 때문으로 이해할 수 있다. 그럼에도 불구하고 우리 나라 규제정책이 갖는 특수성을 이해하고 규제정책의 현장을 설명하는 적실성 높은 이론적 담론의 형성을 위한 기본적인 연구가 수반되어야 할 분야라고 본다.

두 번째로는 규제행위자의 유인분석과 규제변화에 관한 연구이다. 이 분야는 특히 재산권이론(property rights theory), 거래비용이론(transaction cost theory), 지대추구(rent-seeking) 이론, 부패이론, 억지이론(deterrence theory), 법집행(law enforcement) 이론 등 규제이론과 관련된 다양한 이론과의 접목을 통한 연구가 가능하거나 또는 필요한 분야라고 할 수 있다. 이런 연구는 기존 규범적 규제연구가 갖는 한계를 극복하고 새로운 규제연구의 영역을 제공할 뿐만 아니라 우리 나라 규제의 독특한 특징을 발견하고 규제와 행위자의 상호작용과정을 이론적이고 구체적으로 분석할 수 있게 함으로써 현실 적합적이고 설명력 높은 한국적 규제이론 형성의 밑거름이 될 것이다. 예를 들어 제도론적 연구방법을 활용해 공식적 제도로서의 규제와 규제대상집단 내지는 규제상황의 규범으로 대표되는 비공식제도의 괴리에 관한 연구, 규제가 제공하는 행위규칙으로서의 특징에 관한 연구 등에 문화적 요소가 미치는 영향을 분석하고 정리하는 연구 등이 필요하다.

마지막으로 우리 나라 규제정책 및 제도의 실효성을 높이기 위한 연구들로서 이미 진행되고 있는 규제영향분석, 규제와 재정의 관계 등 규제수단에 관한 연구들이 보다 정밀하게 이루어져야 한다. 규제수단에 관한 연구들은 직접적이고도 단시간에 규제 현장에 적용될 가능성이 매우 높다는 점에서 규제 관련 제도와 정책의 토착화를 위해서 꼭 필요한 연구분야이며, 새로운 규제수단의 형성과 정착 및 활용을 위해 연구해야할 과제가 무수히 산적해 있다고 할 것이다.

이와 더불어 우리나라의 규제기준과 수준 및 규제수단이 국제적으로 어떤 위치에 있는지, 국가간 규제조화의 차원에서 분석하려는 시도도 지속적으로 전개되어야 한다. 이런 연구는 활발한 경제적 교류가 국가성장의 근본이 되는 시대에 규제수준이 곧 외국기업의 국내유치 가능성과 인권 및 소비자 보호의 수준과 관련된 국가의 경쟁력을 평가하는 지표로 활용되고 장기적으로 국가발전의 토대를 이루는 제도적 틀로 작용하기 때문이다.

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홍성삼. (1998). □교통안전 규제의 억제 효과에 관한 연구: 음주운전을 중심으로□, 서울대 대학원 박사학위논문.

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이민창(李敏彰) : 서울대학교 대학원에서 행정학 박사학위를 취득(논문제목: 정책변동의 제도론적 분석)하고 현재 조선대학교 행정복지학부에 재직 중이다. 주요 관심분야는 합리적 선택 제도주의, 환경정책, NGO 등이다. 연구실적으로는 □자치시대 NGO의 네트워크화 결정요인에 관한 연구□, □환경영향평가정책의 제도론적 분석: 정책환경변화와 정책실패의 원인을 중심으로□ 등이 있다. <Mail: savio@chosun.ac.kr/논문접수일: 2003.9.15/심사완료일: 2003.11.7>