참여정부 지방해양수산청의 역할재정립 방안 모색

Reorganizing the Regional Maritime Affairs & Fisheries Office for the Sailing of Roh Administration.

최 성 두(한국해양대학교)

참여정부 출범이후 지방해양수산청 조직체계에 영향을 줄 수 있는 주요 대내·외 상황여건 변동요인들을 예측하고, 이러한 환경요인들에 비추어 볼 때 현행 지방해양수산청 조직체계의 문제점과 조직의 위상과 역할을 재정립할 수 있는 대안적 방안들을 종합적·체계적으로 검토하였다. 새 정부의 행정개혁논리인‘지방분권’과 □정부기능효율화’은 상호 모순적인 측면이 있어서 향후 서로 조화와 균형을 이루면서 단계적으로 추진될 수밖에 없을 것이라는 기본가정 하에서 대안적 방안으로서 현행 조직체계 유지·강화방안, 항만공사화(PA) 방안, 책임운영기관화 방안, 광역지방청화 방안 및 지자체 업무이관 방안 등의 적용순위 및 실행계획(roadmap)을 제시하였다.

주제어 : 해양행정, 지방해양수산청, 항만공사(PA), 책임운영기관, 참여정부

Ⅰ. 서  론

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을) : 107∼122

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참여정부의 출범으로 지방해양수산청은 지방분권 및 정부혁신의 국정과제 추진, 부산항 및 인천항의 항만공사(PA) 설립 결정, 지방자치단체들의 지방분권에 대한 적극 요구, 지방청 신규 집행업무의 증가 등 급변하는 대내·외 조직환경 변동요인에 적극 대응하면서 현행 조직체계의 위상 및 역할을 재정립하는 방안을 마련해야 하는 과제에 직면하고 있다(해양수산부, 2003a).

지방분권은 참여정부의 12대 정책과제 가운데 하나이다(행정자치부, 2003). 참여정부의 지방분권화 추진정책에 따라 해양수산부는 특별지방행정기관(지방해양수산청)과 지방자치단체간의 기능조정에 대비하고 조직의 운영효율화를 도모하기 위한 전향적 대안 모색이 요구되고 있다. 즉, 지방분권화 차원에서 특별지방행정기관 기능의 지방자치단체 이관요구가 적극 대두될 것으로 예상되므로 이에 대비하여 지방해양수산청의 개혁적 위상 재정립방안을 검토할 필요성이 있다. 또한, 동북아 물류중심국가 건설을 위한 항만경쟁력 제고를 위해 항만공사제가 도입되지 않는 지방해양수산청에 대한 위상 및 역할 재정립방안을 마련하여 항만운영의 효율화를 도모해야 할 것이다.

본 연구는 시기적으로 참여정부 출범이후 향후 5년 동안(2003∼2007) 지방해양수산청 조직체계에 영향을 줄 수 있는 주요 대내·외 상황여건 변동요인들을 예측하고, 이러한 환경요인들에 비추어 볼 때 현행 지방해양수산청 조직체계의 문제점과 이를 극복할 수 있는 대안적 조직체계들을 종합적·체계적으로 검토함으로써 현행 지방해양수산청 조직의 위상 및 역할을 재정립할 수 있는 실행계획 및 전략을 제안하고는 데 목적이 있다.  연구방법은 주로 해양수산부 및 지방청 소속 공무원들과의 면담과 토론에 의해 자료를 수집·축적하였고, 이를 근거로 실현가능한 처방적 조직대안들을 도출하는데 중점을 두었다.

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을)

참여정부 지방해양수산청의 역할재정립 방안 모색

Ⅱ. 조직환경의 주요 변동여건

1. 대외적 환경변화 요인

1) 참여정부 국정과제로서 □지방분권□의 추진

참여정부는 4대 국정철학 및 국정운영원리의 하나로□분권과 자율□을 제시하고, 12대 국정과제중 하나로□지방분권과 국가균형발전□을 정하였다. 특히, □지방분권 및 정부혁신 과제□는 □국가균형발전 과제□, □동북아 경제중심국가 건설과제□와 함께 신정부의 핵심 3대 국정과제로서 이미 그 추진체계가 만들어져 본격 운영에 들어 간 상태이다.

) 신정부와 민주당의 지방분권 관련 개혁목록에는 ① 신 행정수도 건설과 지역균형발전 추진(□지역균형발전특별법□의 제정), ② 수도권 집중억제시책 재정립, ③ 중앙권한의 과감한 지방이양("지방분권특별법"의 제정 및 지방적 업무나 집행적 업무를 수행하는 특별지방행정기관의 지방자치단체 이양), ④ 지방재정제도의 개선, ⑤ 지역전략산업 중심으로 산업집적지(Cluster) 조성, ⑥ 지방대학 중점육성과 지역산업 연계체계 구축, ⑦ 지방과학기술 혁신기반 구축과 진흥, ⑧ 주민 만족의 생산적인 주민자치 실현 (□주민소환제□ 도입 및 □주민투표법□ 제정), ⑨ 우리 실정에 맞는 지방경찰제도 확립 등이 있음.

지방분권 추진기구로서 대통령직속□정부혁신·지방분권위원회□(위원장: 김병준)에서는 지방분권과 관련하여 중앙정부권한의 획기적인 지방이양(□지방일괄이양법□ 제정), 특별지방행정기관의 정비,  중앙-지방정부간 기능배분체계 개선, 지방교육자치제도 개선, 지방자치경찰제도 도입 등의 과제들을 중점 추진 예정인데(이기우, 2003), 이 가운데 지방해양수산청 문제는 지방분권위원회의 '특별지방행정기관의 정비' 과제의 대상에 해당된다.

이 위원회에서는 금년 정기국회에 □지방분권특별법□을 제출하기로 결정하였는 바, 그 법의 주요 내용은 다음과 같다. 지방분권 추진의 기본원칙은  먼저 지방분권을 추진하고 이양과 동시 또는 이후에 문제점을 보완하는 □선분권 - 후보완 원칙□과 지방사무의 종합성을 위한 □포괄이양 원칙□에 의한다.  지방분권의 추진방법과 추진체계, 추진체계간 역할분담과 협력사항 등을 정한다.  각 부처별 □업무혁신팀□의 이양과제 선별과 행정자치부의 협의를 거쳐 분권대상 업무를 결정하려 하고 있다.  한편, 지방자치단체 측에서의 지방분권 압박도 매우 강하다. 전국 16개 시·도지사협의회(회장 이명박) 내에 □지방분권특별위원회□를 구성하였고,  전국 16개 시·도의 기획관리실장으로 구성되는 □지방분권관련 실무협의회□를 설치하고 있다.

2) 지방분권 과제로서 □특별지방행정기관의 정비□의 추진

우리나라는 현재 지역단위에서 수행되는 지방행정의 주체가 지방자치단체와 특별지방행정기관의 양자로 분리하는 이원적 체제를 가지고 있다. 즉, 국가사무가 지방자치단체에 위임되어 수행되는 동시에 국가가 지역에 직접 설치한 특별지방행정기관에 의해 별도로 수행되는 이원적 방식을 취한다. 이러한 이원적 체제의 가장 큰 원인은 명확한 위임사무 배분기준이 결여되어 있기 때문이다. 즉, 똑같은 성질의 사무라도 중앙행정기관의 재량에 따라 지방자치단체에 위임될 수 있고 특별지방행정기관이나 부속기관에 위임될 수 있다(김익식, 1994; 이성복, 1998; 오연천, 1998; 김종성, 2000).

) 특별지방행정기관(field office)은 국가의 특정한 중앙행정기관에 소속되어 당해 관할구역 내에서 시행되는 소속 중앙행정기관의 권한에 속하는 행정사무를 관장하는 국가의 지방행정기관을 말한다. 이러한 특별지방행정기관의 설립이유는  국가업무 처리에 있어서 전국적인 통일성이 요청되거나, 전문성 및 특수성으로 인해 지방자치단체에게 위임하여 처리하는 것이 적합지 않는 경우, 국가가 지방에 그 기관을 직접 설치하여 국가사무를 수행하기 위해서 이다.  즉, ① 사무처리의 전국적 통일성, ② 사무의 특수성 내지 전문성, ③ 사무수행 범위의 광역성 및 지방행정구역의 부적합성 등의 이유로 인해 국가의 중앙행정기관이 지방에 지국·지부 성격의 기관을 설치·운영하는 것이다(Griffith, 1966;Hogwood, 1982; B.C. Smith, 1985).

특별지방행정기관의 문제점은 국가업무의 통일적이고도 전문적인 수행이라는 설치목적의 정당성에도 불구하고 ① 지역내 각 기관간의 횡적 조정의 어려움(지방행정의 종합성 저해), ② 특별행정기관 의사결정에의 주민참여 제한과 주민통제의 약화, ③ 업무의 중복추진으로 인한 행정의 비능률과 주민의 불편야기, ④ 국가의 지방조직 규모확대와 공무원수 팽창, ⑤ 중앙집권 강화와 지방분권 저해 등에 있다(Fesler, 1994).

우리나라의  특별지방행정기관은 수행사무의 전문성이나 관할구역의 광역성 등 특별한 이유에 의해 극히 필요한 경우에 한하여 예외적으로 설치하는 것이 원칙이나, 그동안 중앙의 각 부처는 경쟁적으로 부처 산하의 특별지방행정기관을 설치해 오고 있는 실정이다.  특히, <표1>에서 보는 바와 같이 1990년대 이후 특별지방행정기관의 설치가 증대되어 가는 실제적 이유는 중앙 각 부처의 입장에서 사무를 지방자치단체에 맡기지 않고 자체의 산하조직에 의존하는 것이 여러모로 유리하기 때문이다. 행정자치부에 의존할 필요가 없으며, 업무추진력도 강해 질뿐 아니라, 인력 및 예산증액이 용이하며, 인사권 행사와 조직의 확대가 가능하다는 것이다.

<표 1> 우리나라 특별지방행정기관의 설치추이

구 분	1985	1992	1996	2001
합계	3,053개	7,675개	7,358개	6,650개
노동행정기관 세무행정기관(국세,관세) 공안행정기관(법무,검찰,경찰,해양경찰) 현업행정기관(정보통신,철도) 기타행정기관(해양수산,조달,공정거래,조달,통계,병무,환경,특허,보훈,기상,산림,중소기업,검역,건설교통,식의약안전 등)	41 167 377 2,247 221	58 195 4,320 2,504 598	59 206 3,835 2,629 629	46 174 3,410 2,661 359

*자료: 총무처연보(1986, 1993, 1997), 행정자치부 통계연보(2001)

참여정부의 출범으로 특별지방행정기관의 정비가 국정과제가 되었다. 특별지방행정기관(지방해양수산청) 기능의 지방자치단체로의 이양 문제에 대한 바람직한 접근방향으로, 특별지방행정기관의 기능을 지방자치단체로 이양하는 문제가 지방자치단체의 감당능력과 상당한 관련이 있는 만큼, 해양수산분야에 대한 지방자치단체 행정능력의 성숙정도를 감안하면서 단계적으로 속도와 내용을 조정하면서 접근하는 것이 바람직할 것이다. 만일 이러한 점을 감안하지 않고 특별행정기관 기능을 획일적으로 지방자치단체에 이양한다면, 업무수행의 전문성 미흡, 행정수행체계의 혼란, 지방자치단체 조직의 이상 비대화 등 여러 가지 부작용이 나타날 수 있기 때문이다.

3) 정부 비효율성 극복 위한 □시장지향적 정부개혁□의 추진

최근 10여년간 □문민정부□와 □국민의 정부□가 제시한 정부개혁의 지향점은 □작고 효율적인 정부(□작은 정부론□)□이며 시장지향적(신자유주의적·신공공관리적) 정부조직 혁신방안이었다. 현재 □참여정부□의 □정부혁신·지방분권위원회□는 그 산하에 행정개혁 실무를 맡을 조직으로 기획예산처 재정혁신단(구 정부개혁실) 및 행정자치부 행정혁신단을 두고 과거 정권동안 추진해온 정부혁신 작업을 지속적으로 추진할 전망이다.

시장지향적 정부혁신의 요체는 정부의 능률성과 효과성을 높이기 위한 노력으로, 정부부문에 시장원리가 도입되고 경쟁, 권한위임, 책임과 성과확보을 강조하고, 민영화(공사화 포함), 지방이양(지방위임 포함), 민간외부계약, 책임운영기관 등 다양한 제도적·조직적 대안을 활용한다는 것이다(Osborne et al, 1992; 이종범, 1995; 총무처 직무분석기획단, 1997; 김근세, 1998a)(<그림1> 참조).

<그림 1> 시장지향적 정부개혁의 단계

								정부의 기존 사업 및 기능
						이 사업과 기능이 고객의 수요에 입각하여 기관의 임무를 수행하는데 꼭 필요한 것인가?
								YES													NO
		이것이 지방정부에 의하여 보다 잘 수행되어 질 수 있는가?
																			폐지					민영화
		YES												NO							무상불하					매각
지방이양								경쟁을 도입하여 비용절감이나 성과향상을 가져 올 수 있는 대안이 있는가?
동일한 비용				보다 적은 비용
								YES											NO
																	NPR이 제시한 고객우선, red-tape 제거, 관리권한 부여 등의 개혁원칙이 어떻게 적용될 수 있는가?
					공급계약제					상업화
공기업화			서비스 계약					정부기관간 경쟁							구매권			기능/사업의 지속적 개선

*자료: Washington Post (Jan 4, 1995)

2. 대내적 환경변화 요인

1) 항만공사(PA) 출범으로 인한 □부산 및 인천 지방해양수산청□ 조직체계 개편의 불가피성

금년 5월 제정·공포된 항만공사법에 의하면, 항만공사(Port Authority)를 항만별로 설립하되 부산항과 인천항에 우선적으로 설립하고 그밖의 항만에서의 공사설립에 대해서는 해당 항만의 여건을 감안하여 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 이는 지금까지 중앙정부와 지방해양수산청에서 관리해 오던 부산항과 인천항의 관리주체를 공기업(public enterprise)·민영화(privitization) 형태로 전환시킴으로써, 항만관리에서 정부조직 및 재정운영 방식에서 탈피하고 민간기업 조직과 운영형태로 효율적으로 바꾸겠다는 것을 의미한다.  따라서, 항만공사(PA)가 출범되면 그 동안 부산항과 인천항을 관리하고 개발해오던 지방해양수산청이나 한국컨테이너부두공단의 일부 기능과 사업, 인력과 조직이 부산 및 인천항만공사에 이양되고 이들 조직의 개편이 불가피하다고 할 수 있다.

2) 지방해양수산청 관련 주요 신규 집행업무의 증가

해양수산부 분야별 담당공무원과의 면담에 따르면, 지방청의 기능별 주요 신규 집행업무로 첫째 항만물류지원기능이 필요하다. 항만공사(PA)가 도입되는 항만의 지방청은 항만공사(PA)가 수행하게 될 항만관리운영, 항만개발, 배후부지 물류기업유치 등의 항만물류관련 업무를 행정적으로 지원할 조직이 필요하며, 이들 신규 항만물류지원 업무에는 항운노조·항만업체간 갈등조정 등 노사업무, 항만관련 관계기관과의 협조업무, 당해 항만공사에의 업무지원, 당해 항만과 국가물류·국제물류차원의 통계 등 현황유지, 기타 물류원활화를 위한 제도개선방안 강구 및 현장지원 등이 있다.

둘째, 항만건설관리분야에서 안전관리 및 항만공사시설지원 기능이 필요하다.  우리나라 항만시설 안전관리조직은 사실상 전무하며, 안전전담조직 없이 현행 조직과 인력으로 항만시설물 안전업무를 개발업무와 병행 수행함에 따라 안전사고 위험이 상존하고 있어서, 이들 항만시설에 대한 관리 및 유지보수, 안전점검기능 등을 강화하기 위해 지방청에 항만시설안전관리 조직이 필요하다.

셋째, 선박안전관리분야에서 지방청 선원선박과를 □선원관리과□와 □선박안전과□로 분리하여, □선원관리과□는 선원보험, 선원노동쟁의 조정, 선원근로감독 등 어선원과 상선원의 권익보호 업무를, □선박안전과□는 강화추세에 있는 국제규약(IMO)에 의한 국적선 및 외국적 선박안전관리 업무 등을 각각 담당하는 것이 필요하다.

넷째, 향후 법령통과에 따른 신규 집행업무로는 생활환경분야에서 해양오염물질의 80%를 차지하는 육상기인오염물질을 관리할 수 있는 수단(법률)으로 육상기인오염물질의해안배출관리법(안)이 제정되면 이에 따른 지방청의 집행업무 증가로 지방청 해양환경과의 조직기능 확대가 필요하다.

Ⅲ. 현행 지방해양수산청 조직체계의 특성분석

2003년 현재 지방해양수산청은 12개로 구성되어 있으며 우리나라 수출입 화물의 99% 이상을 수송하는 국가의 기간시설인 항만에 인접하여 설치되어 있는 민원인의 접근성이 아주 용이한 일선기관(field agency)으로 다음과 같은 특징이 있다(<그림2> 지방해양수산청의 조직도표 참조).

첫째, 지방해양수산청은 해양수산부의 특별지방행정기관으로서 중앙정부에서 수립된 해운·항만·수산 ·해양환경 및 안전 등의 정책을 집행하는 기관이다(한국행정학회 외, 2002; 해양수산부, 2003b).

둘째, 지방해양수산청은 지방자치 행정기능과는 독립된 행정기능을 유지하고 있는데, 지방자치단체는 내륙에서 발생하는 제반 행정을 처리하는 종합행정기관이나 지방해양수산청은 해상에서 발생되는 해양수산·해양환경업무를 종합적으로 집행하는 유일한 기관이다.

셋째, 지방해양수산청의 업무는 해양수산분야의 종합적인 전문지식이 필요한데,  선원, 선박, 항만, 화물관리, 어로에 관한 전문지식과 경험이 필요할 뿐만 아니라 미래 해양정책분야로 해양생물 및 해양광물 등 해양개발에 관한 지식도 필요하다.

넷째, 우리나라 지방해양수산청의 항만별 재정자립도는 부산, 인천, 울산, 포항항 등을 제외하고는 아직 전반적으로 취약한 실정에 있다(<표2> 주요 항만별 재정자립도 참조).

<표 2> 지방해양수산청의 주요 항만별 재정자립도

부산	인천	여수	마산	울산	포항	동해	목포	군산	제주	대산
85.52	76.72	34.46	24.24	107.76	79.40	17.21	9.26	36.90	7.00	41.04

*자료: 해양수산부 (2003b), □해양수산부 업무설명 자료□

<그림 2> 지방해양수산청의 조직도

					지방해양수산청⑾
																												건설사무소⑶													갑문 관리소
총무과			선원선박과			항무과			해양환경과				항만공사과			어항공사과			항로표지과			수산관리과																											출 장 소 □			위성항법중앙사무소			해상무선표지소			해상무선표지통제소			수산기술관리소□
																									계획조사과			항만공사과			어항공사과			시설과			항만개발과			운영과			기전과			보수과
													除부산·인천·여수			限마산·목포·포항			除부산·대산
																									除여수						限여수			限부산			限인천

※ 지방해양수산청(12) : 부산, 인천, 여수, 마산, 울산, 동해, 군산, 목포, 포항, 제주, 대산, 평택

※ 건설사무소(3) : 부산, 인천, 여수

※ 갑문관리소(1) : 인천

※ 출장소(18) : 감천, 평택, 여천, 광양, 통영, 거제, 삼천포, 온산, 속초, 삼척, 묵호, 장항, 완도, 포항신항, 서귀포 등

※ 수산관리소(18) : 화성, 장흥, 고흥, 남해, 사천, 통영, 고성, 거제, 속초, 부안, 고창, 영광, 진도, 해남, 완도, 영덕, 울릉, 보령 등

※ 해상무선표지소(목포), 해상무선표지통제소(포항), 위성항법중앙사무소(대산)

다섯째, 지방해양수산청의 주요 기능은 항만운영 및 관리기능, 항만건설 및 유지보수기능, 선원 및 선박관리기능, 공유수면 관리 및 해양환경 보전기능, 수산자원관리 및 수산기술 지도기능 등이 있다.

) 구체적으로 항만운영·관리기능에는 항만운영계획의 수립, 비관리청 항만공사의 시행, 항만운영단체의 지도, 항만운송사업 및 항만운송관련사업의 등록 및 지도, 항만시설□장비등의 관리□운영,  선석 및 정박지의 관리□운영,  개항단속 및 선박의 입□출항 신고, 항무용 관공선의 관리□운영 및 지도, 도선사의 지도, 항만보안, 항만관제실의 관리□운영, 항만시설사용료 및 관유물대여료의 부과□징수, 전산기기의 운영□관리와 전산업무개발 등의 주요 업무가 있다.

항만건설 및 유지보수기능에는 항만시설공사에 대한 조사□측량□설계 및 시공감독과 준공확인, 항만공사용 기계□장비의 운용과 유지□수선, 항만시설의 보수□유지□관리 및 방재 업무, 해상기상관측 및 지질조사, 공유수면의 관리 및 매립에 관한 기술검토, 항만공사에 대한 조사□통계 및 심사평가, 비관리청의 항만공사 실시계획의 승인, 항만시설공사의 공정관리 및 안전관리 등의 주요 업무가 있다.

선원 및 선박관리기능에는 해상운송사업에 관한 면허□등록 및 지도, 해상운동사업관계 단체의 지도, 해상운임에 관한 사항, 항로의 개척□지도, 선박의 등록, 선원수첩 및 해기사면허증 교부, 선원보험 및 선원노동쟁의 조정, 선원의 복지, 선원근로감독, 선원 외국취업, 항로표지시설의 설치□유지□보수 및 항로표지용품의 수급 등의 주요 업무가 있다.

공유수면 관리 및 해양환경 보전기능에는 지정항만내 공유수면의 매립면허, 지정항만내 공유수면의 점용□사용허가등 관리에 관한 사항과 공유수면점용료의 부과□징수, 해역수질 개선조치, 특별관리해역 및 환경오염관리해역의 관리, 해양폐기물의 수거 및 처리, 해양시설의 관리, 해양오염방제조합의 육성□지원, 습지보호지역, 해양생태계보전지역 관리 등의 주요 업무가 있다.

수산자원관리 및 수산기술 지도기능에는 수산기술의 보급 및 어업경영지도, 어업인 및 어업인후계자에 대한 수산기술의 지도□교육, 기술지도선 및 어촌지도장비의 관리□운영, 복합영어 및 어촌생활개선을 위한 지도, 수산자원조성, 총허용어획량(TAC)제도의 운영,  어업생산 통계조사, 어촌정보화 인프라구축 및 지원, 적조예찰·진단 및 피해예방, 수산물 원산지표시관리 등의 주요 업무가 있다.

Ⅳ. 조직위상 및 역할재정립을 위한 대안적 방안의 검토

참여정부 들어와 지방해양수산청은 새로운 조직환경 변화에 적극 대처하면서 현행 지방청의 위상과 조직기능체계를 재정립할 수 있는 방안들에는 마련해야하는 과제를 안고 있다. 지방청 조직의 지방분권수준 및 시장지향적 효율화수준을 기준으로 보수적 방안에서 전향적 방안까지 네 가지가 있다. 즉 대안적 방안들에는 현행 조직체계 유지·강화방안, 항만공사화(PA) 방안, 책임운영기관화 방안, 광역지방청화 방안 및 지자체 업무이관 방안 등이 있다.

그런데, 이러한 대안들은 그 적용에서 상호 모순·충돌하거나 경쟁하기 때문에 그 우선순위를 정해야 하는 과제가 있다. 특히, 첫 번째 조직체계 유지·강화방안과 네 번째 지자체 업무이관방안은 상호 모순적인 방안으로 마치 동전의 양면 같은 특성을 가진다. 그럼에도 불구하고 상호 모순적 대안들을 함께 제시하는 이유는 결국 새 정부의 지방분권 국정과제 추진이 얼마나 강력하고 그 영향력이 클 지에 대해 미래를 예측하는데 불확실성이 존재하고 있고, 그리고 향후 새 정부의□지방분권□국정과제 추진상황에 따라 실제 중앙부처(해양수산부)는 비관적 입장에 설 수도 반대로 낙관적 입장이 설 수도 있기 때문이다.

1. 현행 조직체계의 유지·강화 방안

현행 조직체계유지·강화방안은 지방해양수산청이 수행해야 될 신규 행정업무들이 증가함에 따라, 일부 지방청 행정기능이 PA 또는 지방자치단체에 이양됨에도 불구하고 현행 지방청 조직체계를 유지하거나 오히려 더욱 강화해야 한다는 방안이다. 이 방안은 참여정부의 지방분권 국정과제 추진의 영향이 크지 않을 것이라는 미래 예단을 근거로 입안·추진될 수 있는 것이다.

관련 공무원들의 면담결과에 따르면, 업무증가가 예상되는 지방청의 주요 신규·강화 행정업무에는 ① 항만물류과 및 시설과의 항만공사(PA) 지원기능, ② 항만개발과의 시설안전관리기능, ③ 수산관리과의 어촌육성개발기능 및 어업자원관리·어업지도기능, ④ 선원선박과(선원해사과)의 현장 선박안전관리기능과 선원권익보호기능, ⑤ 해양환경과의 육상기인오염물질 배출관리기능 및 해양관광 활성화기능 등이 있다.

현행 지방청의 업무 가운데는 □지방분권위원회□에서 아무리 강력한 일괄이양을 추진한다해도 그 특성상 지방이양이 적합하지 않고 현행대로 지방해수청에서 담당하는 것이 적합한 업무들이 있는데, 예컨대 항만관리 및 개발업무를 지방자치단체에 완전 이양하는 방안은 결코 바람직하지 않다.

) 이러한 주장의 근거는 다음과 같다(최성두, 2002). 즉, 항만관리 및 개발권한의 지방자치단체 일괄이양시 다음과 같은 문제점이 예상된다. 첫째, 지방재정자립도가 낮은 수준에서 항만과 같이 거액의 자본투자가 필요한 사업을 이관할 경우에 지방자치단체가 이를 감당하기 어려울 것이고, 둘째,  항만은 시민의 일상생활과의 관련성이 상대적으로 약하므로, 민선시장이나 지방의회가 항만부문을 상대적으로 소홀히 처리할 염려가 있고, 셋째, 항만을 지역이익에만 한정하고 국가경제적인 이익을 소홀히 하면 국가 경제발전에 부정적인 영향을 미칠 수 있고, 넷째, 지역간에 항만경쟁이 너무 격화되어 투자의 낭비를 초래할 염려가 있고, 다섯째, 일시적인 현상이겠지만 현재 지방자치단체에는 항만에 관한 전문가가 적고, 여섯째, 지금까지 항만에 대해 모든 것을 책임졌던 중앙정부를 소외시켜 그로 인한 부작용이 한시적으로 발생할 소지가 있다. 따라서, 이러한 이유로 아무리 지방분권의 명분과 가치가 있다하더라도 항만관리와 개발행정을 지방자치단체에 일괄적으로 이양하는 것은 바람직하지 않다. 일본의 경우 제2차 세계대전 이래 지방자치단체에 의해 항만이 관리운영되어 실패한 대표적인 국가라 할 수 있음.

그러나, 현행 조직체계 유지·강화방안은 참여정부의 지방분권 정책기조와 지방자치단체들의 지방분권운동의 거세지고 있는 현실을 감안해 볼 때 얼마나 그 실현가능성이 있을지 의문시된다. 다시 말하면, 이 방안은 □조직강화 혹은 조직효율성의 논리□로 가치가 있지만, 조직외부로부터 지지를 얻을 수 있는 □조직정당성의 논리□로는 단점과 그 한계가 있다고 할 수 있다(이종범, 1986).

2. 항만공사화(Port Authority) 방안

항만공사화 방안은 제정된 항만공사법에 따라 내년부터 항만공사화될 부산항, 인천항 뿐만아니라 추가적으로 항만재정자립도, 화물물동량, 국제경쟁력 등을 고려할 때 가장 적합한 항만이 인접하는 지방청(항만관리 및 개발기능부문)을 항만공사(PA) 형태로 전환하는 방안이다.

) 항만공사제(Port Authority)란 □독립채산제와 수익자부담원칙으로 재정이 운영되며, 이를 위해 항만운영에 있어서 기업적 상업원리와 공익원리의 조화를 추구하며, 법률적으로 정치행정권력으로부터 항만자치의 독립성을 보장받은 공기업형태의 항만자치기구□이다. 항만공사제의 특징은 근본적으로는 경제적 자립성을 바탕으로 하고 있고, 법률에 의해 인사권의 독립과 재정권의 자치를 보장받은 특수법인 형태의 공공조직이라는 것이다. 따라서, 조직의 정치적 독립성과 경제적 자치성인 독립채산제의 유지가 항만공사제의 기본적 특징이 된다. 구체적으로 성공한 항만의 대부분 항만공사(PA)는 다음과 같은 특징을 갖는다; ① 항만자치기구로서의 성격, ② 정치적 중립성을 보장받는 독립기구, ③ 독립채산제에 따라 항만을 운영, ④ 기업원리와 동시에 공익원리에 따라 운영 등이다(UN, 1969; AAPA, 1978; Gross, 1979; Baudelaire, 1986; Frankel, 1987; 최성두, 2001,2002; 최성두·박상희, 2002).

포트 오소리티 체제하의 항만운영에서 독립채산제가 강조되는 이유는 사회간접자본의 개발과 이용에 있어서 □수익자부담의 원칙□을 지키는 것이 사회정의에 부합한다고 생각되기 때문이다. 사회간접자본으로서 항만은 이용자의 대부분이 선박이나 하주 등 무역업자이며 기업이기 때문에 구태여 국민세금으로 유지할 이유가 없으며, 수익자부담 원칙에 따라 운영하는 것이 바람직한 대표적인 사회간접자본임(최재수, 1991; 문성혁, 1999; 최재수·박경희, 2000; 박경희, 2001).

우리나라에 도입된 항만공사제(PA)는 지방자치단체의 참여가 보장되고 정부조직으로부터 독립된 민영화된 공사(公社)조직이기 때문에(R. G. Smith, 1964), 새 정부의 □지방분권□, □시장지향적 정부혁신□의 정책기조에 크게 부합하는 방안이다.

이런 의미에서 2003년 5월 항만공사법의 제정 및 2004년 부산항만공사의 출범은 새 정부의 지방분권 및 정부혁신의 첫 번째 업적으로 평가될 수 있고,  해양수산부는 정부혁신·지방분권위원회의 공식적인 활동 이전에 이미 자발적으로 □PA설립□이라는 지방분권 및 정부혁신 관련 큰 업적을 창출한 부처라 할 수 있다. 또한, 해양수산부의 입장에서도 항만공사(PA)에 대한 지방자치단체의 항만관리운영 참여로 항만배후단지 개발, 항만물류 개선, 항만물류산업진흥 등 시너지효과가 발생되므로 항만공사 설립방안은 바람직한 방안이라 할 수 있다.

□지방청의 항만공사화(PA)방안□의 주장 근거는 다음과 같다(한국생산성본부 외, 1999). 첫째, 일정수준의 재정자립도와 시설확보가 이루어진 항만에 대해서는 독립채산제를 근간으로 하는 항만공사제를 도입하고 항만운영에 기업성을 가미함으로써 항만운영의 효율성을 제고할 수 있다. 둘째, 항만공사는 중앙정부 및 지방정부로부터 분리되기 때문에, 행정조직에 내재해 있는 관료주의적 비능률성을 어느 정도 배제할 수 있고, 의사결정의 신속화 및 상업적인 항만운영을 수행할 수 있는 기반 구축이 가능하다. 셋째, 항만이 각각 독립적인 특별기구에 의하여 관리·운영되기 때문에, 항만간 경쟁을 통한 항만의 발전을 도모할 수 있다는 것이다.

그러나, 항만공사화 방안의 문제점으로 지적될 수 있는 것은, 비록 항만공사화방안은 지방행정과 항만행정의 조화, 이용자 수요에 부응, 상업적 행정으로 인한 마케팅 강화 및 물량유치 측면에 장점이 있지만, 그러나 결과적으로 ① 조직이 전체적으로 많아 지며, ② 우리나라 대부분 항만의 재정자립도가 미약하여 항만공사의 도입이 시기상조라는 점, ③ 물류가 국가전체적으로 밀접한 연계가 있는 현실에서 화물연대 파업같은 타 지역에서의 악영향에 대한 대처가 국가기관일 때보다 효율적이지 못하다는 점, ④ 노조와의 관계에 있어 협상력이 약화될 수 있다는 점이다.

따라서, 항만공사화 방안의 보완책으로 항만공사 설립후에도 지방청에 □항만물류지원과□를 두어 항만물류관련 행정적 지원체제를 구비할 필요성이 있다. □항만물류지원과□의 주요 업무에는 항운노조·항만업체간 갈등조정 등 노사업무, 항만관련 관계기관과의 협조업무, 당해 항만공사에의 업무지원, 당해 항만과 국가물류·국제물류차원의 통계 등 현황유지, 기타 물류원활화를 위한 제도개선방안 강구 및 현장지원 등이 포함되어야 할 것이다.

3. 책임운영기관화 방안

책임운영기관화 방안은 현행 PA가 적용되지 않은 지방청 또는 PA적용 직전의 지방청에 대해 시장지향적 선진 정부혁신제도인 책임운영기관제를 도입하는 방안이다. 책임운영기관제는 영국, 호주, 뉴질랜드, 캐나다 등 선진국들이 이미 상당한 개혁효과를 본 제도로서, 즉 영국의 Next Steps Executive Agency(EA), 뉴질랜드의 Crown Entity(CE), 캐나다의 Special Operating Agency(SOA), 미국의 Performance-Based Organization(PBO) 등이 이에 해당된다(총무처, 1997; 김근세, 1998b; 김재훈, 1999; 박재희, 2000).

이들 국가에서는 정부관료제가 수행해온 행정서비스전달의 비효율성에 대한 반성에서 출발하여 시장의 특성인 경쟁을 □책임운영기관장 시장□(CEO Market)에 도입함으로써 그 효율성을 높이려 하였다.  즉, 책임운영기관장의 공개경쟁을 통한 채용으로 시장의 경쟁효과를 얻고자 한 것으로서, 만일 기관장이 임명기간 동안 소기의 성과를 거두지 못하면 더욱 높은 성과를 올릴 수 있는 자로 교체함으로써 기관장의 경쟁력을 높인다는 것이다. 우리나라에서는 1999년 1월 및 7월에 각각 □책임운영기관의 설치에 관한 법률과 동시행령□이 통과되어 책임운영기관제도가 도입되었다.

) 우리나라 책임운영기관제의 주요 내용은 다음과 같다(김재훈, 1999; 박재희, 2000). 첫째(모집경쟁), 기관장은 공개모집 절차에 따라 3년 이내의 계약기간 동안 계약직 공무원으로 채용하고, 모집대상은 당해 부처의 공무원들로 한정하지 않고 타 부처는 물론 민간부문의 전문가들까지 넓히고 있기 때문에 기관장 직을 놓고 상당한 경쟁이 벌어질 수 있다. 둘째(조직 및 정원권), 우리나라 책임운영기관은 조직 및 정원을 변경하기 위하여는 소속 중앙행정기관의 도움을 얻어야 하기 때문에 정원 및 조직의 변경에 관한 한 자율성이 거의 없다. 셋째(인사 임용권), 책임운영기관 소속 공무원의 임용권한 일체를 중앙행정기관장에게 부여하고, 중앙행정기관장의 임용권한을 책임운영기관장에게 일부(전보권) 위임하고 있다. 넷째(계약직 공무원 채용권), 책임운영기관장은 소속 공무원을 계약직으로 채용할 수 있는데 그 한도는 일반직 및 기능직 공무원에 대하여 각각 계급별 정원의 30%, 50%이다. 다섯째(성과상여금 지급권), 책임운영기관장의 인사관리 수단으로 사업성과에 따라 상여금을 차등지급할 수 있도록 허용하고 있는데, 이 상여금의 지급액과 지급방법은 해당 중앙행정기관장이 정하도록 되어 있음. 따라서, 책임운영기관장은 당해 기관의 사정과 형편에 따라 적절한 액수와 방법으로 직원들의 성과에 대하여 재량껏 보상을 할 수 없음을 의미한다. 여섯째(재무권), 책임운영기관은 정부기업으로 의제되어 □기업예산회계법□이 적용됨으로써 일반행정기관에 비하여 더 높은 재정적 자율성이 허용되며, 여러 가지 측면에서 정부기업보다 더 넓은 재량권을 부여받고 있다(예: 초과수입금의 직접 사용권, 예산의 이월권). 일곱째(성과평가), 책임운영기관의 경영성과에 관한 평가를 담당하는 심의회 및 위원회를 둠; □책임운영기관운영심의회□는 중앙행정기관장 소속하에 두며, □책임운영기관평가위원회□는 행정자치부장관 소속하에 두며, 행정자치부장관과 소속 중앙행정기관장은 그 평가결과를 공표하여야 한다. 여덟째(책임),  기관장에 대한 평가는 다양한 방법(예: 채용계약, 연도별 사업계획)으로 이루어지며, 평가결과는 기관장에 대한 보상(예: 채용계약 해지, 채용계약의 갱신, 성과연봉)에 직접적으로 영향을 미친다.

전반적으로 우리나라의 책임운영기관제는 경쟁을 통하여 기관장을 선발하고, 기관장에게 인적 및 물적 자원의 관리에 관한 자율권을 부여하며, 성과에 의하여 기관장에게 책임을 묻는 제도의 틀은 갖추어진 것으로 평가된다. 그러나, 소속기관, 하부조직의 설치 및 분장사무 그리고 종류별, 직급별 정원 등을 법령에 규정하고, 임용에 관하여 제한적인 권한만을 책임운영기관장에게 부여하며, 예산의 이용, 전용, 직원들에 대한 성과급지급에 관한 권한은 중앙행정기관장에게 부여함으로써 기관장에게 인적 자원과 물적 자원의 관리에 관한 최소한의 자율권이 주어지지 않고 있으며, 또한, 우리나라의 책임운영기관제는 정부기능의 지방이양 혹은 민영화를 회피하기 위한 수단이 될 수 있다는 문제점이 있다. 즉, 책임운영기관제가 민영화·공사화를 위한 중간단계로 사용되지 않고 오히려 정부조직 안에 존속하기 위한 수단으로 악용될 수 있음.

□지방청의 책임운영기관화(Agency)□ 주장의 근거는 다음과 같다. 첫째, 일정 수준의 시설확보율과 항만재정자립도가 갖추어진 항만에 대해서는 독립채산제를 전제로 하는 항만공사(Port Authority)의 준비기간에 이 제도를 활용하면 유리하다. 둘째, 지방청을 책임운영기관(Agency)으로 지정함으로써 경영마인드와 항만간 서비스 경쟁 제고 및 항만행정의 효율성을 제고할 수 있다. 셋째, 책임운영기관제 하의 지방청 조직은 예산 및 조직운영의 신축성 및 상업적인 항만운영을 할 수 있는 기반구축이 가능하다. 넷째, 책임운영기관의 장이 개방직으로서 대내외에서 전문성과 능력을 갖춘 인사를 계약직으로 채용하므로 조직의 성과관리체제 구축이 가능하다는 것이다.

그러나, 책임운영기관화 방안의 문제점은 지방청을 책임운영기관화해도 궁극적으로 국가에서 관장하는 것이므로 지방행정과의 조화가 어렵고, 대부분 항만의 재정자립도가 낮은 현실에서 실제 책임운영이 가능하지 않다는 것이다.

따라서, 책임운영기관화 방안의 보완책으로 책임운영기관제를 유지하면서 지방행정과 조화를 이룰 수 있는 방법으로 법령상의 □책임운영기관운영심의회□의 멤버로서 당해 지방자치단체의 참여를 보장하거나 또는 책임운영기관의 자문위원회 멤버로 당해 지방자치단체 참여를 보장하는 것이다. 이것은 지방자치단체 참여를 통한 항만행정 효율 극대화를 지향하는 PA의 전단계로서의 책임운영기관 운영이라는 측면에서 그 의미가 있다. 이렇게 보완된(지방자치단체 참여 보장된) 책임운영기관제를 도입하게 되면, 새 정부의 지방분권 및 정부혁신 국정철학에 전적으로 부합하면서 동시에 항만행정과 지방행정의 조화를 통한 항만경쟁력과 효율성을 강화하는 장점이 있다.

4. 지방자치단체 업무이관 및 광역지방청화 방안

이 방안은 지방청의 업무 가운데 지방자치단체에서 수행해도 무관한 업무, 국가적으로 지방자치단체에서 수행하면 더 나은 업무 등을 적극 발굴해서 이를 지방자치단체에 과감하게 이관(위임)하고 그 기능이 감소된 지방해양수산청(특별지방행정기관)은 통·폐합하여 광역지방청화하는 방안이다.  이 방안은 첫째 방안인 현행 조직체계 유지·강화방안과는 대조적으로 새 정부의 지방분권 국정과제 추진의 영향이 매우 클 것이라는 미래 예단을 근거로 입안·추진될 수 있는 것이다.

이 방안의 장점은 새 정부의 □지방분권□ 국정추진에 적극 부응하고, 현행 중앙정부 주도의 해양수산정책 추진에 있어서 점차 지방정부의 해양수산 행정조직 및 집행기능을 보완·확충하고, 중앙정부의 해양수산정책과 지방정부의 해양수산정책이 상호 조화를 이룰 수 있다는 점이다.

그러나, 지방청(특별지방행정기관) 업무이양에 있어서 □정부혁신·지방분권위원회□가 구상하고 있는  □지방일괄이양□,  □선이양·후보완□ 방식은 문제가 많다. 왜냐하면, 현행 지방자치단체의 해양행정체계나 해양전문성 수준으로 봐서 이를 감당하기 어렵다고 판단되기 때문이다. 따라서, 지방이관의 속도와 내용에 있어서 □단계적·점진적 이양□, □국가사무 위임□ 방식을 취하는 것이 바람직하며, 또한 이러한 접근방법을 통해 지방자치단체가 해양수산행정에 대한 학습기회와 전문성 향상을 도모할 수 있도록 해야 한다.

지방해수청 업무의 지방자치단체 일괄이관시 문제점은 다음과 같이 지적할 수 있다. 첫째, 해양수산행정 통합의 실익이 현재화되기 시작한 상황에서 지방청을 지방자치단체로 이관시키는 것은 해양개척 역량을 집약화하여 해양강국을 건설하려는 의지를 퇴보시키게 된다. 둘째, 교통이나 농업행정에 부수된 전통적 집행업무 중심으로 회귀하게 되어 해양개발, 해양환경보전, EEZ관리 등 미래지향적 정책업무가 실질적으로 소멸되는 결과를 가져온다. 셋째, 각 지방자치단체별로 업무를 분산, 산발적으로 추진하게 됨에 따라 해양오염, 적조예방, 항만개발 및 관리, 해상안전 등 중요한 각종 현안에 대한 실효성 있는 대처가 어렵게 된다. 넷째, 해양수산부 출범이후 고조되고 있는 국민의 해양발전에 대한 기대나 해양관련 수요자의 요구부응이 어렵게 된다는 점이다.

한편, 지방해양수산청의 광역화방안의 문제점은 ① 지방행정과의 조화가 어렵다는 것, ② 현지와 원거리에 기관이 설치됨으로 인하여 이용자들의 불편초래가 우려, ③ 광역화로 조직이 전환되면서 인원이 대거 감축되어 내부 반발이 커질 수 있다는 점이다. 따라서, 광역지방청화 방안의 보완책으로 첫째, 광역화의 경우에 주요 항만별로 지방자치단체가 항만행정에 참여하여 의견을 개진할 수 있는 기구를 구성하고, 둘째, 현재 지방청과 출장소가 있는 지역에 출장소를 존치시키고, 셋째, 광역화로 인한 추가감축인원은 항만공사 전환시 공무원이 전직하도록 하고, 공무원의 전직시 명예퇴직이 되지 않은 등 유인책이 부족하므로 행정자치부와 협의하여 명예퇴직이 가능하도록 관련규정 개정 또는 다른 보전책 강구 필요하다.

Ⅴ. 향후 지방해양수산청 위상 및 역할 재정립을 위한 실행계획(Roadmap)의 제안

1. 기본 가정

참여정부 정부혁신 논리의 큰 축에는 첫째‘지방분권논리’가 있고, 둘째‘정부기능효율화논리’가 있다. 그런데 이 두 가지 논리간에는 상호 모순적인 측면이 있다. 지방분권논리는 규범적이고 시대이데올로기적 특성을 가지는데 반해, 정부기능효율성논리는 실용적·기능적·문제해결적 특성을 갖는다(Box et al, 2001; Wise, 2002). 특히, 지방일괄이양 원칙에 의한 지방분권논리에 따라 중앙-지방간 기능체계를 개혁하게 되면, 전반적인 정부기능의 효율성이 저하되는 모순이 발생한다. 따라서, 향후 정부 행정개혁에서는 상호 모순적인 두 가지 논리인 □지방분권 논리□와 □기능효율성 논리□가 서로 조화와 균형을 이루면서 단계적으로 추진될 수밖에 없으며, 결국 □지방분권의 논리□만의 일방적인 추진은 불가능하고 스스로 그 제약성과 한계를 가지게 된다.

따라서, 향후 참여정부의 □지방분권□ 국정과제 추진의 성격은 포괄적 업무를 대상으로 획일적·급진적 접근을 하지 않고 선별적 업무를 대상으로 점진적·단계적 접근을 취하게 될 것으로 판단된다. 다시 말하면, 참여정부는 □지방청업무의 지방자치단체 일괄이양□, □선이양-후보완□, □특별지방행정기관(지방청)의 폐지□와 같은 극단적인 지방분권 개혁논리를 택할 수 없고, 또 다른 중요한 정부혁신논리인 기능효율성 논리에 따라 지방자치단체 행정능력 등을 고려하여 대상업무의 선별과 이에 대한 점진적 이관방식을 택하게 될 것으로 예상된다.

본 연구는 향후 참여정부 행정개혁 추진이 지방분권 개혁의 제약적 추진속에서 이와 동시에 정부기능 효율화를 위한 개혁이 지속적으로 추진된다는 기본 가정(assumption) 하에서, 현행 지방해양수산청 재정립 대안들의 적용 우선순위 및 실행계획(roadmap)을 다음과 같이 전략적으로 제안하고자 한다.

2. 로드맵의 내용

우선 첫째, 지방청의 항만관리 및 개발기능에 대한 항만공사화(PA) 방안을 재정적으로 실현가능 항만에 대해 단계적으로 확대 추진하여야 한다. 신정부 정권초기 항만공사법 제정 및 내년 2004년 부산항만공사 출범은 전정부적으로 획기적인 정부혁신 및 지방분권 사례에 해당되는 것이며, 참여정부 기간중 부산항 및 인천항에 항만공사 출범과 성공적인 관리운영이 이루어지도록 노력하는 것이 바로 새 정부 행정개혁 기조에 크게 부합하는 것이다. 향후 항만공사(PA) 도입 시행에 있어서 부산, 인천 외에 5년 이내에 항만재정자립도가 높은 울산항을 추가하고, 그 이후 항만개발 추이 및 재정여건 등을 감안하여 10년 후에 광양, 평택, 포항 등에 확대하는 것이 바람직할 것이다.

둘째, 지방청의 신규 집행업무의 증가 및 예상되는 행정수요를 반영하여 현행 조직기능체계를 유지·강화하는 방안을 결정해야 한다. 주요 기능별로 정확한 기능진단과 정원산정 과정을 거쳐서 지방청 신규행정조직으로 □항만물류지원과□, □항만시설지원과□,□항만시설안전관리과□,□어촌육성개발과□,□어업자원관리과□,□배출관리과□,□해양관광과□등의 신설을 단계적으로 검토.할 필요가 있다. 특히, 항만공사(PA)가 설립되는 부산과 인천의 경우 공사 출범후 기존 항만물류과를 항만물류지원과로 전환하고, 항만공사과의 기능에 항만시설안전관리 기능을 첨가하는 등 현행 조직체계 유지방안을 모색할 필요가 있다.

셋째, 책임운영기관제를 PA적용 직전 항만(예: 인천항) 또는 장래 PA가능 항만(예: 울산항, 광양항, 평택항)에 적용하는 방안을 결정해야 한다. 선진 시장지향적 정부조직 혁신방안으로 책임운영기관제를 지방청에 확대 도입하되, 지방행정과의 조화라든지 PA시행 준비 항만에 활용 등의 측면을 고려하여 항만(지방청)을 정해 본다면 이미 내년에 출범하는 부산을 제외하면 인천, 울산, 광양, 평택 등이 적합한 곳이라고 판단된다. 근래 우리나라 책임운영기관제는 □시범실시 및 제도보완□이라는 측면이 강해서, 과거 해양수산부도 대산 지방청을 선정하였으나 향후 책임운영기관제를 보다 적극적으로 조직관리에 활용해야 한다는 입장에서 보면 위 항만(지방청)들이 적합하다고 본다.

한편, 비록 12개 지방청 가운데 책임운영기관제를 도입하지 않는 지방청의 경우에도 이와 유사한 행정관리방식인 양해각서(MOU)에 의한 □소속기관 책임행정제□ 운영이 바람직하며, 그 내용중 지자체와의 항만운영협의 사업을 포함하고 그 업적평가 때에도 지자체를 반드시 포함시키도록 하는 것이 바람직하다(해양수산부, 2003a).

마지막으로, 지방청의 통폐합 및 광역행정기관화가 불가피한 경우에 부산, 인천 등 주요 항만에 항만공사제(PA)가 시행되는 것과 병행하여 인근 항만과 통합하여 광역지방청을 설치해야 한다. 또한, 해양수산부 본부 및 특별지방행정기관의 업무중 지방이양 또는 위임할 업무를 발굴하여 지방자치단체에 단계적·점진적으로 이관 추진해야 한다. 그리고, 지방청 정비 및 광역화 과정에서 감축인원은 항만공사(PA)로 전직을 유도해야 한다. 부산항만공사의 추진과 관련하여 건설조직의 광역기관화를 먼저 추진하되, 항만공사(PA)의 확대와 함께 점차 지방청의 광역기관화도 추진하여 장기적으로 지방청과 건설조직을 광역화해야 할 것이다.

Ⅵ. 결  론

참여정부의 국정과제의 추진에 따라 지방해양수산청은 대내외 조직환경 변동요인들에 적극 대응하고 현행 지방청의 위상 및 역할을 재정립하는 방안을 마련해야 한다. 새로운 조직환경 변화에 적극 대처하면서 현행 지방청 조직기능체계를 재정립할 수 있는 대안적 방안들에는 현행조직체계 유지·강화방안, 항만공사화(PA) 방안, 책임운영기관화 방안, 광역지방청화 방안 및 지자체 업무이관 방안 등이 있다.

첫째, 현행 조직체계유지·강화방안은 지방해양수산청이 수행해야 될 신규 행정업무들이 증가함에 따라, 일부 지방청 행정기능이 PA 또는 지방자치단체에 이양됨에도 불구하고 현행 지방청 조직체계를 유지하거나 오히려 더욱 강화해야 한다는 방안으로, 참여정부의 지방분권 정책기조와 지방자치단체들의 지방분권운동의 거세지고 있는 현실을 감안해 볼 때 얼마나 그 실현가능성이 있을지 의문시된다. 둘째, 항만공사화 방안은 제정된 항만공사법에 따라 내년부터 항만공사화될 부산항, 인천항 뿐만아니라 추가적으로 항만재정자립도, 화물물동량, 국제경쟁력 등을 고려할 때 가장 적합한 항만이 인접하는 지방청(항만관리 및 개발기능부문)을 항만공사(PA) 형태로 전환하는 방안으로, 항만운영의 지방행정 참여 보장으로 신정부의 □지방분권□, □시장지향적 정부혁신□의 정책기조에 크게 부합하는 방안이라 할 수 있다. 셋째, 책임운영기관화 방안은 현행 PA가 적용되지 않은 지방청 또는 PA적용 직전의 지방청에 대해 시장지향적 선진 정부혁신제도인 책임운영기관제를 도입하는 방안으로, 항만간 서비스 경쟁 및 항만행정의 효율성을 제고하고 조직의 성과관리체제 구축이 가능하다. 넷째, 광역지방청화 및 지방자치단체 업무이관방안은 지방청의 업무 가운데 지방자치단체에서 수행해도 무관한 업무, 국가적으로 지방자치단체에서 수행하면 더 나은 업무 등을 적극 발굴해서 이를 지방자치단체에 과감하게 이관(위임)하고 그 기능이 감소된 지방해양수산청(특별지방행정기관)은 통·폐합하여 광역지방청화하는 방안으로, 신정부의 □지방분권□ 국정추진에 적극 부응하고, 중앙정부의 해양수산정책과 지방정부의 해양수산정책이 상호 조화를 이룰 수 있다.

본 연구는 참여정부의 향후 행정개혁 추진에서는 지방분권 개혁이 제약적으로 추진되면서 이와 동시에 정부기능 효율화를 위한 개혁이 지속적으로 추진된다는 기본 가정(assumption) 하에서, 현행 지방해양수산청의 위상 및 역할 재정립을 위한 네 가지 대안들의 실행계획(roadmap)을 제안하였다. 즉, ① 지방청의 항만관리 및 개발기능에 대한 항만공사화(PA) 방안을 재정적으로 실현가능 항만(예: 부산, 인천, 울산, 광양, 평택, 포항항)에 대해 단계적으로 확대 추진하는 실행계획 방안, ② 지방청의 신규 집행업무의 증가 및 예상되는 행정수요를 반영하여 현행 조직기능체계를 유지·강화하는 방안, ③ 책임운영기관제를 PA적용 직전 항만(예: 인천항) 또는 장래 PA가능 항만(예: 울산항, 광양항, 평택항)에 적용하는 방안, ④ 지방청의 통폐합이나 광역행정기관화가 불가피한 경우에 부산, 인천 등 주요 항만에 항만공사제(PA)가 시행되는 것과 병행하여 인근 항만과 통합하여 광역지방청을 설치하는 방안과, 해양수산부 본부 및 특별지방행정기관의 업무중 지방이양 또는 위임할 업무를 발굴하여 지방자치단체에 단계적·점진적으로 이관 추진하는 방안 등을 제시하였다.

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최성두 : 고려대학교 학사, 석사, 박사를 취득하고 현재 한국해양대학교 통상행정학부 조교수로 재직중. 주요관심분야는 정책이론, 해양행정, 의료복지행정이다. <e-mail : sdchoi@kmaritime.ac.kr, 전화: 051-410-4731/논문접수일: 2003.9.9/심사완료일: 2003.10.18>