정책불응의 현황 및 불응요인의 상대적 영향력 검증

: 국민연금정책을 중심으로

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을) : 83∼105

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Present condition of policy noncompliance and relative influence verification of noncompliance factors

하 상 근(경상대학교 사회과학연구소)

정치·경제·사회적인 논란과 더불어 도입되었던 우리나라 사회보험의 일종인 국민연금정책은 지금도 여전히 사회적 논쟁으로 부각되면서 많은 국민들이 이에 회의감을 가지고 있는 실정에 있다. 따라서 본 연구에서는 국민연금정책에 대한 국민연금가입대상자들의 인식에 관한 불응과 순응의 현황을 살펴보고, 불응에 대한 원인을 판별분석을 통하여 파악하고자 한다. 아울러 이러한 정책불응의 요인들의 상대적인 영향력을 비교해 봄으로써 보다 중요한 요인이 무엇인지를 살펴보고자 한다.

결론적으로 살펴보면, 우선 가입여부에 따른 불응요인(적극적 불응요인)은 정책의 소망성이 가장 높게 나타났으며, 실제신고 여부에 따른 불응요인(소극적 불응요인)으로는 가입대상자들의 심리적 요인과 정책담당기관의 신뢰성이 가장 높게 나타나고 있다.

주제어 : 정책불응, 국민연금정책, 판별분석주제어 : 목표관리, 성과관리, 성과지표

Ⅰ. 서  론

정책결정이 이루어지면 자동적으로 집행되는 것은 아니며, 효과적으로 집행되어 소기의 정책효과를 발생시켜야만 비로소 정책목표를 달성하게 되는 것이다. 즉 성공적인 정책집행의 판단기준은 대상집단의 행태변화인데, 만약 정책대상집단이 불응할 경우 정책집행은 의도한 목적을 성취할 수 없고 중단하거나 실패하게 된다. 이는 사회문제가 기본적으로 사회구성원들의 행태에서 비롯되는 경우가 많으므로, 대다수 정책은 사람들의 행태에 영향을 미치거나 이를 통제하여 일정한 방향으로 변화시키기 위한 방법을 정책수단에 포함하고 있다(Daniel A. Mazmanian & Paul A. Sabatier, 1981). 그러나 현실적으로는 정책대상집단의 행태변화를 확보하지 못하는 경우가 많고, 따라서 정책집행이 이루어지더라도 정책대상집단의 행태변화가 이루어지지 않아 정책집행이 실패하는 경우가 많다.

) 정책의 효과는 결국은 대상집단의 행태변화를 통해 이루어 지는 것이며, 궁극적으로는 정책의 집행은 곧 대상집단의 행태변화에 관한 문제라는 것을 지적한 Sabatier와 Mazmanian의 모형을 통해서 확인할 수 있다.

이러한 정책불응(Oran R. Young, 1979)은 본 연구의 사례인 국민연금정책의 경우에서도 발견된다. 우리나라의 국민연금제도(National Pension System)는 10인 이상 사업장의 근로자를 대상으로 1988년에 처음 도입된 이래 제도시행 10년 만에 그 적용범위를 전 국민에게 확대하여 전국민연금체제를 확립하였다. 즉 제도 도입 후 5년만인 1992년에는 5인 이상 사업장의 근로자, 8년째가 되던 1995년 7월에는 농어촌 지역 주민에게 적용대상이 확대되었고, 1998년 말에는 연금재정의 안정화 및 도시자영자 적용확대를 골자로 하는 법개정이 이루어짐에 따라 1999년 4월부터는 마지막 미가입계층이었던 도시지역으로 확대적용되어 제도 도입 10여 년 만에 전국민연금시대가 시작되었다. 하지만 이러한 일련의 과정을 거쳐 전국민연금시대가 도래하였지만 정책대상집단인 국민연금가입대상자들은 국민연금정책에 자발적으로 순응하지 않는다는 것이다. 국민연금정책에 순응하지 않고 불응한다는 의미는 국민연금의 당연적용대상자가 소득신고를 하지 않음으로써 국민연금에 가입하지 않거나 가입하더라도 자신의 소득을 하향하여 신고하거나, 그리고 비합법적인 방법으로 납부예외대상자로 분류되는 등이다. 정책대상집단의 이러한 불응행태는 국민연금정책의 본래의 목적(소득중단 혹은 소득상실을 대비한 사회보장제도)을 퇴보시키게 되는 것이다. 이를 구체적으로 살펴보면, 1999년 2월 5일부터 4월 15일까지의 일제신고기간 중 총 신고대상자 1,014만명 가운데 96.3%인 976만 8천명이 신고를 완료했는데, 신고자 중 적용제외자 93만명을 제외한 실제 적용대상자 883만 8천명의 45.5%인 402만 5천명이 소득신고를 하였고, 나머지 54.5%인 481만 3천명이 납부예외로 신고함으로써(국민연금관리공단, 2000), 전국민연금제도의 면모를 갖추지 못한 행태로 나타나게 되었다. 더구나 오늘날의 국민연금제도는 국민의 삶과 생활을 보장할 사회적 안전망으로서의 사회보험제도 중에서 일반 국민을 대상으로 하여 소득보장 및 노후보장을 위한 가장 기본적이고도 핵심적인 것으로 소득재분배의 원칙을 전제로 하고 있는데, 일제소득신고 당시 자신의 소득을 하향 신고함으로써 소득재분배의 효과가 왜곡되고 있는 실정에 있다.

정책불응의 현황 및 불응요인의 상대적 영향력 검증

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을)

) 이러한 정책불응에 대한 정치·경제·사회적 배경은 다음과 같다. 1980년대 중반의 정권의 정당성 확보 차원, 즉 외채급증으로 인한 외자 도입의 불능상태에서 경제사회발전에 국내 자본동원이라는 정치적 목적 하에 시행됨으로써 출발부터 많은 문제점을 지니고 있었다. 그리고 1997년 말부터 시작된 외환위기에 따른 경기후퇴와 유례없는 실업률의 증가에 직면하면서 국민들은 사회안전망으로서의 연금제도의 확대·적용에 동조하면서도, 국민연금을 곧 예산권 및 조세권의 일부로 파악하여 국민연금재정을 국가재정의 일부로 파악함으로써 경기침체에 따른 새로운 보험료의 부담으로 국민생활의 어려움을 가중시키게 된 것이다. 이는 이미 기존의 기타 공적연금인 군인연금, 공무원 연금, 그리고 사립학교 교직원 연금 등 특수직역연금의 기금이 고갈되었거나 고갈될 우려가 높아 국민연금제도 그 자체를 우려하는 목소리가 높아지게 되고 따라서 국민들은 국민연금제도에 대해 많은 의구심을 갖게 되었다. 아울러 1999년 국민연금확대적용에 따른 가입대상자들의 일제신고시 국민연금관리공단의 신고권장소득이 국민들의 실제소득과는 무관한 형태로 산정됨으로써, 정부정책에 대한 신뢰성 및 정통성의 시비도 발생하게 되었다.

이상과 같은 국민연금 가입대상자들의 반응행태를 주시해 볼 때, 이러한 정책불응은 정부정책의 집행에 대한 하나의 장애 및 문제점으로 파악되며, 이에 대한 원인분석은 바람직한 국민연금의 제도적 정착과 국민연금제도의 목적을 달성하기 위해서도 중요한 것이다.

따라서 본 연구에서는 이러한 국민연금 가입대상자들의 부정적인 반응행태를 일종의 정책불응으로 간주하고자 하며, 1986년 12월 31일 제정된 국민연금법에 의해 집행되고 있는 국민연금제도의 실시에 따른 정책대상집단의 불응 및 불응영향요인에 대한 현황을 살펴보고, 아울러 이러한 현황을 토대로 국민연금정책에 대한 불응의 요인이 무엇인지를 밝혀내어 요인의 상대적 영향력을 검증하고자 함이 본 연구의 목적이다.

본 연구의 연구대상은 당연히 국민연금가입대상자로서 만 18세 이상 60세 미만의 대한민국 국민으로서 국민연금의 당연적용 가입대상자 중 현재 국민연금의 가입여부와는 상관없이 지역가입대상자로 한정하고자 한다. 따라서 구체적인 연구대상은 시·군지역의 자영업자, 농어민, 그리고 5인 미만 사업장 근로자가 해당될 수 있다.

) 연구대상을 지역가입대상자로 한정한 것은, 국민연금의 당연적용 가입대상자 중 사업장가입자는 그 사업장 근로자의 의지와는 관계없이 당연히 그 사업주가 국민연금에 가입함으로 인해, 즉 연금보험료가 급료에 의해 원천적으로 징수되기 때문에 불응의 의미가 없기 때문이다.

) 5인 미만의 사업장 근로자는 본 연구를 수행할 당시에는 지역가입대상자에 포함되었으나, 2003년 7월 1일부터는 직장가입대상자에 포함된다(국민연금법 제19조 제1항).

경험적 연구를 위한 자료수집의 시기는 2001년 11월 말부터 12월 말까지 실시하였다. 표본추출지역은 부산 및 경상남도를 도시규모를 기준(대도시, 중소도시, 그리고 郡지역)으로 층화무작위 표본추출(stratified random sampling method)을 한 결과 대도시 지역에서는 부산광역시의 부산진구 및 동구, 중소도시에서는 진주시, 郡지역에서는 함양군(거창군)이 선정되었다. 그리고 분석대상은 각 지역에 소재하는 초·중·고·대학교 중에서 각 지역을 대표할 수 있는 대표적인 사례(impressive modal instance model)를 선정하여 각 학교의 학부모 중 국민연금 지역가입대상자를 선별하여 그 대상으로 하였다(이유는 연구대상자의 고른 연령분포를 얻어 대표성을 확보하기 위함이다). 이렇게 추출된 표본대상에 대해 총 650매의 설문지를 배포한 결과, 회수된 설문지는 479매였으며, 이 가운데 최종적인 분석의 대상이 된 설문지는 447매이다(회수율은 73.7%, 유효율은 68.8%).

Ⅱ. 정책불응과 국민연금정책의 불응행태

1. 정책불응의 개념

정책집행에 대한 관심이 높아지면서 근래에 와서 정책집행의 핵심적 과제인 불응(Noncom-pliance)의 문제에 대한 연구가 진행되었다. 불응이라는 개념은 비단 정책에만 국한되는 것이 아니라, 인간이 모여 사는 사회라면 어느 부분이든지 존재하기 때문에 그 개념규정이 애매 모호하다. 그러나 정책대상집단의 불응여부가 성공적인 정책집행에 있어 중요한 요소라는 데는 어느 정도의 의견일치를 보이고 있다. 따라서 정책이 집행을 통해서 정책목표를 실현하고자 하더라도 자동적으로 집행되는 것이 아니며, 집행기관의 효율적인 집행과 정책대상집단의 순응(compliance)이 있어야 그 효과가 나타난다(Fred S. Coombs, 1981; Donald S. Van Meter &, Carl E. Van Horn, 1975). 최근 우리나라 전북 부안의 핵폐기물 불응운동, 원자력발전소 건설에 대한 지역주민의 불응, 금융실명제 불응, 각 시·도의 쓰레기 매립장 건설에 따른 불응 등은 정책집행에 영향을 미치는 요인으로서 불응의 중요성을 잘 나타내 준다. 그러면 □불응이란 과연 무엇인가?□

불응에 대해서는 다양한 정의가 있으나 가장 일반적으로 인용되는 것은 Oran R. Young의 정의이다. Young에 의하면 □불응(noncompliance)이란 특정의 행위규범□ 혹은 □순응체계의 요구에 따르지 않는 행위이다□(Oran R. Young, 1979). 이때 행위규범(Behavioral Prescriptions)이란, 특정한 순응집단의 구성원이 특정한 상황하에서 따를 것을 기대하고 행동을 밝히고 있는 명백히 한정된 기준이며, 명확한 행동규범에는 요구되는 행위는 물론 관련된 대상집단의 범위와 특정한 상황이 반드시 포함되어야 한다고 한다((Oran R. Young, 1979).

Anderson은 정책집행에 있어서의 불응이란, 정책지시·지침상의 행동규정과 집행과정에서 요구되는 諸 행동규정에 대해서 정책집행자나 정책대상자가 일치되게 행동하지 않는 것으로 볼 수 있다(James E. Anderson, 1984). 안해균은 불응이란, "정책집행자가 정책결정자가 정한 정책 및 제반 지시사항에 대하여 일치되지 않은 행동을 보이는 것과 동시에 정책집행과정에서 정책집행자가 환경에 대해 따라줄 것을 요구하는 사항에 대해 환경이 일치되지 않는 행동을 나타내는 것"을 의미하며(안해균, 2001), 정정길은 불응을 정책이나 법규에서 요구하는 행동에 따르지 않는 행위라고 한 바 있다(정정길, 2001). 종합해 보면, 정책집행에 대한 불응이란, 정책목표 달성을 위하여 설정된 정책지침이나 지시 등의 행동규정에 대하여 정책집행자 또는 정책대상자가 이와 불일치하는 방향으로 행동하는 것을 의미한다.

2. 불응영향요인의 검토

정책불응에 영향을 미치는 요인이 무엇인가에 대한 연구는 최근에 이르러서야 학자들의 관심을 끌기 시작하였다. 그동안 기존의 정책연구는 불응의 문제를 기껏해야 문제시했을 뿐 이에 대한 체계적이고 경험적인 연구가 이루어지지 않아 정책과정의 중대한 측면인 불응의 문제를 소홀히 하고 있다고 지적하고 있다(J. S. Coleman, 1975: 19-20). 이러한 불응영향요인의 문제는 1970년대 이후 정책집행에 관한 연구가 활발히 이루어짐에 따라(유훈, 1983: 70). 성공적인 정책집행의 한 요인으로서 불응요인들이 검토되었으나, 어떤 요인들이 정책불응을 가장 잘 해소 할 수 있느냐에 대해서는 학자들 간의 합의에는 도달하지 못하였다. 다만 연구의 대상과 기준을 달리하여 Coombs, Anderson, Smith, Durant, 정정길 교수, 안해균 교수 등의 논의 등이 간략하게 제시되고 있을 뿐이다. 따라서 정책집행의 성공을 좌우하는 요인과 불응요인에 관한 諸이론을 함께 제시하여 상호유기적인 관점에서 살펴보는 것이 더욱 바람직스럽지만, 여기에서는 선행연구에서 제시된 불응에 영향을 미치는 요인만을 살펴보기로 한다.

) 이러한 결과는 한마디로 간략하게 언급할 수 없지만 연구자나 연구지역 및 특정시기 등에 따라 상이한 결과를 제시하고 있으며 이는 문화적 배경과 연구방법을 달리함에 따른 당연한 결과일는지 모른다.

Nakamura에 의하면 정책불응의 요인은 ① 정책자체 요인(정책의 소망성, 명료성, 일관성, 유인성 등), ② 정책기관요인(정당성, 신뢰성, 조직구조, 구성원의 자질, 태도, 자원, 정보 등). ③ 정책대상집단요인(능력부족, 의욕부족, 손익계산, 동료들의 압력, 무지, 조직화, 리더십, 경험 등), ④ 중간매개집단(Intermediary Group) 요인, ⑤ 환경적 요인(이익집단, 의회, 정당, 비제도적 정치단체인 재야세력, 언론 등에 의한 영향력 행사, 정치, 경제, 사회·문화적 환경 등)을 중심으로 구성되고 있다(Robert T. Nakamura & Frank Smallwood, 1980: 47). 이 가운데 정책대상집단의 정책에 대한 불응발생요인을 Coombs는 정책집행과정의 불응문제를 깊이 있게 연구한 Coomb는 정책이 의도한 결과를 가져오기 위해서는 정책집단의 행태에 변화가 있어야 함을 지적하고, 정책대상집단의 행태를 정책이 의도된 대로 변화시키는데 실패하게 되는 기초로 ① 의사전달의 저해로 인한 불응(Communication-based Noncompliance), ② 자원부족으로 인한 불응(Resource based Noncompliance), ③ 정책으로 인한 불응(Policy based Noncompliance), ④ 행동으로 인한 불응(Action based Noncompliance), ⑤ 권위에 기초를 둔 불응(Authority based Noncompliance)으로 정리하고 있는데, 의사전달에 기인한 불응과 정책에 기인한 불응은 정책내용요인으로 설명할 수 있고, 자원에 기인한 불응과 행동에 기인한 불응은 정책대상집단과 관련된 요인으로 설명할 수 있으며, 마지막으로 권위에 기인한 불응은 정책결정기관 및 정책집행기관과의 관련요인으로 구분할 수 있다. 따라서 Coomb도 불응의 영향요인으로서 정책내용요인, 정책대상집단요인, 그리고 정책결정기관 및 정책집행기관과의 관련요인으로 나누어서 제시하고 있음을 알 수 있다.

Anderson은 법규의 애매모호한 정책이 정당한 절차와 권한의 문제에 따른 정당성의 권위의 결여 때문에 불응이 발생한다고 보고 있으며 불응의 근본적 문제가 된다고 언급하였다. 또한 기존의 가치, 관습, 도덕 등과 심한 갈등을 일으킬 경우에 대상집단이 불응할 가능성이 높아지는데 상충의 정도가 클수록 불응문제는 더욱 심각하다. 특히 도덕·관습·신념·가치체계 등에 기인한 순응과 불응은 지역이나 사회에 따라서 상당히 다른 차이를 나타낼 것이다.

Young은 불응요인으로서 ① 개인적 이익, ② 강제적 법집행, ③ 유인, ④ 사회적 압력, ⑤ 의무감, ⑥ 관습과 실례를 제시하고 있는데(Oran R. Young, 1979: 18-25). 이와 같은 요인들이 부정적으로 작용할 경우 불응이 발생한다고 볼 수 있다.

국내학자로서 우선 정정길 교수는 정책집행에 있어서 불응 영향요인(정정길, 전게서)으로 ① 정책 내용(정책의 소망성, 정책의 명료성과 일관성), ② 정책결정 및 집행기관과 관련된 요인(정책집행자의 태도와 신뢰성, 정책결정기관과 집행기관의 정통성, 중간매개자 및 집행관료의 인식), ③ 순응주체와 관련된 요인(순응주체의 능력부족, 순응주체의 순응의욕부족)등으로 나누어 고찰하고 있다. 그리고 강신택은 정책불응의 원인을 크게 의사전달의 저해로 인한 불응, 자원의 결핍으로 인한 불응, 정책으로 인한 불응, 행동으로 인한 불응, 권위에 기초를 둔 불응으로 구분하였고(강신택, 1989: 302-307). 이상안은 정책자체요인, 대상집단의 태도 및 능력, 집행체제의 내·외적 환경으로 나누었다(이상안, 1987: 48-53). 안해균은 정책불응 요인으로 ① 기존가치체계와 대립, ② 금전적 욕심, ③ 정책의 모호성 및 기준의 비일관성, ④ 그 밖의 요인으로 기술적 제약성, 개념의 복잡성, 의사전달체계의 결함, 집행자나 환경의 능력 및 자원의 부족, 개인적 이익추구, 정책자체에 대한 회의적 평가나 또는 상관과 부하간 및 정책집행체제와 환경간의 불신관계를 들었다(안해균, 2001, 381-382).

위에서 살펴 본 바와 같이 학자들에게 따라서 불응의 발생요인을 매우 다양하게 지적하고 있는데, 이는 정책불응이 어떤 일정한 요인에 의해서 발생하는 것이 아니라 특정한 정책과 정책이 집행되는 상황과 관련하여 다양한 요인들에 의해 발생함을 의미하는 것이다.

3. 국민연금정책의 불응행태

국민연금의 도시자영자 확대과정에서 정부 각 부처에서는 국민연금제도의 도시자영자 확대에 따른 문제점들을 제시하였는데 이러한 문제점들은 자영자 소득파악 문제가 주를 이루고 있다. 그러나 이러한 소득파악의 문제는 국민연금의 제도적 문제점으로 인해 나타나는 국민연금 가입대상자들의 행태적 결과에 해당한다. 이러한 제도적 문제점에 따른 행태적 결과를 구체적으로 나누어 살펴보면 미가입 문제, 납부예외문제, 그리고 소득하향신고 문제 등으로 나누어 살펴볼 수 있다.

1) 미가입문제

국민연금은 매우 짧은 기간내 전국민연금을 실시하였으나 확대 과정에서 대부분의 국민들은 확대실시의 필요성은 인정하지만 경제적 어려움 및 개인연금 등으로 가입 불필요, 기금운용에 대한 불신, 장기적인 재정불안정, 자영자 소득파악곤란에 따른 가입자간 형평성 문제, 제도간 연계미흡, 언론 매체의 국민연금에 대한 부정적인 오도, 사회보장제도에 대한 이해부족과 국민연금의 소득신고로 인한 소득노출의 회피(예를 들어 세무조사와의 연계성 우려)등으로 신고자체를 거부하는 가입자의 수도 상당수에 달하고 있다.

1999년 연금가입대상자의 일제신고결과에 따르면 신규 가입대상자 1,014만명 중 997만명이 신고하였으며(신고율96.3%), 이 중 적용제외자 113만명을 제외한 실적용대상자 884만명 중 보험료 납부대상자는 403만명에 달했다(국민연금관리공단, 2000). 그러나 확대 적용대상자의 소득파악을 위한 소득추계모형의 개발과 시범사업이 충분히 이루어지지 않았으며, 소득파악을 충분한 자료가 축적되지 않은 상태에서 무리하게 국민연금제도의 확대적용이 이루어졌다고 할 수 있다(전용준, 1999). 이러한 상황은 전국민을 대상으로 하는 연금시대가 열린 지 몇 년이 지났지만 미가입자가 105만명, 납부예외자가 516만명에 이르는 등 아직까지 국민연금제도에 참여하지 못하는 사람이 650만 여명에 달하고 있다. 이는 국민연금 전체가입대상자의 1,627만명의 40%가 넘는 것이다. 1999년 4월 전국민연금 확대 당시 48만 7,000여명에 불과했던 국민연금 미가입자가 이후에도 2배 이상 늘어 2000년 3월말 현재 105만 7,000명으로 나타났다.

2) 납부예외문제

납부예외제도란 보험료 납부가 어려운 실직자, 휴·폐업자, 학생, 군인, 제소자 등에게 일정기간 동안 보험료 납부 등을 면제하는 제도이다. 국민연금에서 이러한 납부예외제도를 둔 취지는 강제가입으로 인한 경직적인 속성을 보험료납부가 어려운 경우에 납부를 유예해 줌으로써 완화하고, 보험료납부가 어려운 경우에도 계속 가입자격을 유지하게 함으로써 특히 장애 발생시 소득보장이 이루어지도록 하기 위해서이다. 그런데 문제는 납부예외자 중 소득활동을 하고 있음에도 불구하고 보험료부담을 기피하여 고의로 납부예외가 되는 경우이다.

2000년 말 현재 481만 3천명의 많은 납부예외자가 발생하였는데, 이는 경제여건의 악화로 실직 및 미취업자가 전반적으로 급증한데다가 23세 이상의 학생·군인 등 소득활동에 종사하지 않는 사람이 다수 있어 소득이 없는 동안 연금보험료를 납부하지 않을 수 있도록 했기 때문이다(보건복지부, 1999). 납부예외자 480만 여명 중 30%는 학생, 군인, 재소자 등이며 나머지 대부분은 IMF관리체제의 영향으로 단기 실직자 및 휴·폐업자 등으로, 복지부에서는 실직자나 미취업층이 226만 7천명(47.1%), 휴폐업자가 125만명(26.0%)에 이르는 것으로 파악하고 있다.

3) 소득하향신고 문제

자영자의 하향소득신고가 문제가 되는 것은 소득재분배 기능의 역진성에 있다. 즉, 우리나라의 국민연금은 계층간 소득재분배 기능이 가능하도록 급여체계를 구성하고 있는데, 도시자영자의 하향소득신고로 인해서 사업장가입자에게 근로자의 소득이 이전되는 비합리적인 소득재분배가 일어나게 된다. 소득재분배의 역진성에 대해서는 두 가지 견해가 있는데, 한가지는 소득계층간 소득 재분배 자체가 문제가 아니라 실제로 소득파악이 제대로 되고 있지 않는 도시지역 가입자가 실제보다 낮게 소득을 신고했을 가능성이 제기되면서 부당하게 하향 신고한 고소득자에게 소득이 이전되는 재분배의 왜곡 가능성이 문제점으로 제기되고 있다. 또 한가지 견해는 연금급여 중 소득재분배기능을 수행하는 기초연금의 비중이 매우 높아 평균적으로 소득수준이 높을 것으로 예상되는 자영업자들에게 소득재분배가 일어나는 소득역분배의 문제점이다. 이는 기초연금 수준의 높은 비중이 확대적용자의 소득 과소신고를 더욱 부추기는 유인을 제공하기 때문에 문제가 더욱 심각하다고 할 수 있다. 결국 소득하향신고에서 문제가 되는 것은 성실소득신고자와 불성실소득신고자와의 형평성문제로 볼 수 있다.

Ⅲ. 실증적 연구를 위한 조사설계

1. 국민연금정책에 대한 불응의 개념화와 조작화

본 연구에서 국민연금정책에서의 불응이라 함은, 정책대상집단의 외현적 행동이 정부정책에 대하여 불일치하는 것으로 규정하고자 한다. 구체적으로는 국민연금의 가입대상자 중 가입하지 않거나(미가입), 가입했다하더라도 비합법적인 기준 및 방법으로 납부예외대상자로 분류되는 경우(납부예외), 또는 국민연금에 가입할 때 소득을 하향하여 신고한 경우(소득하향신고), 그리고 보험료 납부대상자 중 보험료를 장기간 체납하는 경우(보험료 체납)와 기타 고지서 반송 등의 경우를 국민연금정책에 대한 정책대상집단의 불응의 의미로 규정할 수 있을 것이다.

하지만 본 연구에서는 국민연금정책에 있어서 불응에 대한 종속변수로서 인지적·감정적·평가적 태도에 의한 불응체계를 제외한, 외현적 행동에 의한 불응체계를 종속변수로 하여 그 측정지표는 ① 국민연금 미가입자, ② 비합법적인 방법에 의한 납부예외자, ③ 소득하향 신고자에 한정하고자 한다.

<표 1> 불응의 변수 및 측정지표

구 분	요 인	변 수	측 정 문 항	측정방법
독립변수	정책 요인	정책의 소망성	① 국민연금제도의 필요성 ② 국민연금제도의 시기의 적절성 ③ 소득신고기준의 적절성 ④ 소득재분배 효과	Likert 5점척도
		정책의 명확성	① 정책결정과정의 참여성 ② 정책기준·내용의 비모호성 ③ 정책의 사실 비왜곡성 ④ 정보공개의 수준
		정책의 일관성	① 정책내용의 시간적 일치성 ② 정책내용의 공간적 일치성
		정책의 실효성	① 사회적 제재의 필요성 ② 정책수단의 필요성(인·물적자원) ③ 기대·현실간의 일치여부

<표 1> 불응의 변수 및 측정지표(계속)

구 분	요 인	변 수	측 정 문 항	측정방법
독립변수	정책 대상 집단 요인	인구사회경제적 요인	① 성별, ② 연령, ③ 소득수준 ④ 소득원, ⑤ 직업(직종) ⑥ 교육수준, ⑦ 거주지역	명목척도
		심리적 요인	① 심리적 거부감, ② 심리적 무관심	Likert 5점척도
		준거집단 요인	① 기존가입자의 부정적 영향 ② 타공적연금제도의 부정적 영향
		능력요인	① 경제적 능력의 결여 ② 정보획득의 지적(인지)능력 부족
	정책 담당 기관 요인	신뢰성	① 국민연금정책 목적의 순수성 ② 국민연금기금의 운용능력 우수성 ③ 국민연금기금의 비유용성 ④ 소득신고자료의 비유출성 ⑤ 정책담당공무원 태도의 일관성
		정통성	① 국민적 지지 ② 국민적 요구 ③ 수단적 정당성(가치배분의효율성)
종속 변수	불응	① 국민연금 미가입 ② 소득하향 신고 ③ 비합법적인 방법에 의한 납부예외		명목척도

2. 독립변수의 조작화

본 연구에서의 독립변수는 일반적인 정책대상집단의 불응에 관한 기존연구를 검토하여 보다 중요하다고 여겨지는 정책불응요인을 선정함으로써, 이를 3가지 범주(정책요인, 정책대상집단요인, 그리고 정책담당기관요인)로 구분해 볼 수 있다.

첫째, 정책요인으로 정책의 소망성, 명확성, 일관성, 그리고 실효성으로 구분하였다.

우선 정책의 소망성은 국민연금정책의 필요성, 국민연금제도의 시기의 적절성, 소득신고기준의 적절성, 그리고 소득재분배의 효과성을 측정문항으로 선정하였다. 정책의 명확성은 정책결정과정의 참여성, 정책기준·내용의 비모호성, 정책의 사실 비왜곡성, 그리고 정보공개의 수준을 측정문항으로 선정하였다. 정책의 일관성은 정책내용의 시간적 일치성(정책기준 및 내용의 변경), 정책내용의 공간적 일치성(정책대상집단의 차별성)으로, 정책의 실효성은 사회적 제재의 필요성, 정책수단의 필요성(인·물적자원), 기대·현실간의 일치여부를 측정문항으로 선정하였다.

둘째, 정책대상집단 요인은 인구사회경제적 배경과 정책대상자의 심리적 요인과 준거집단요인, 그리고 능력요인으로 구분하였다. 우선 인구사회학적 배경으로는 연령, 소득수준, 소득원, 직종, 교육수준, 거주지역 등을 선정했다. 그리고 심리적 요인으로는 심리적 거부감과 심리적 무관심으로, 준거집단요인은 기존가입자의 부정적 영향과 타공적연금제도의 부정적 영향으로, 그리고 능력요인은 경제적 능력의 결여와 정보획득의 지적(인지)능력 부족을 그 측정문항으로 선정하였다.

마지막으로, 정책담당기관 요인은 신뢰성(reliability)과 정통성(legitimacy)으로 분류될 수 있다. 우선 신뢰성에는 국민연금정책 목적의 순수성, 국민연금기금의 운용능력 우수성, 국민연금기금의 비유용성, 소득자료신고의 비유출성, 그리고 정책담당공무원 태도의 일관성을 측정문항으로 선정하였다. 정통성은 국민적 지지와 국민적 요구, 그리고 수단적 정당성(가치배분의 효율성)을 그 측정문항으로 구성하였다.

Ⅳ. 국민연금정책의 불응현황과 불응요인의 상대적 영향력 검증

1. 표본의 특성

본 연구의 실증분석을 위해 추출된 응답자의 구성을 살펴보기 위해 빈도분석을 한 결과가 <표 2>에 나타나 있다.

인구사회학적 요인에 따른 표본의 특성을 살펴보면 우선, 성별은 남자가 312명(69.8%)이고 여자가 135명(30.2%)으로 나타나, 상대적으로 남자가 여자보다 2배 이상의 많은 응답비율을 차지하고 있음을 알 수 있다. 연령은 전체 응답자 중 40대가 60%이상으로 과반수 이상을 차지했으며, 다음으로 30대(21.9%)와 50대(10.1%)의 순으로 분포되어 있는 것을 볼 수 있다. 학력(교육수준)으로는 고졸출신이 과반수를 차지하였고 다음으로 대졸(25.1%), 중졸, 초등 졸 및 대학원 졸의 순으로 나타났다.

가구별 월 평균 소득수준의 경우는 100만원 미만이 71명(15.9%), 100-200만원 미만이 195명(43.6%), 200-300만원 미만이 134명(30.0%)으로 100-300만원 미만이 전체 응답자 중 73.6%를 차지하고 있음을 볼 수 있다. 소득원은 근로자 및 종업원의 소득원인 근로소득은 153명으로 34.2%를 차지하고 있고, 자영업자나 4인 이하 사업장의 사업주 및 농어민의 소득원인 사업소득은 근로소득보다 훨씬 많아 294명으로 65.8%를 차지하고 있다. 응답자의 직업에 따른 직종을 살펴보면, 전제 응답자 중 일반근로자(봉급생활자 및 종업원)와 사업자 등록을 한 자영업자가 각각27.5%와 23.0%로 가장 많은 분포를 이루고 있으며, 다음으로 영세상인 및 농어민으로 각각 22.2%와 20.6%를 차지하고 있다. 거주지역별로는 광역시 이상에 거주하는 응답자는 145명으로 32.4%, 중소도시 지역은 127명으로 28.4%, 그리고 郡지역에 거주하는 경우가 175명으로 39.1%를 차지하고 있음을 볼 수 있는데, 지역별 응답자는 대체로 고른 분포를 이루고 있음을 알 수 있다.

<표 2> 표본의 특성

(단위: 명, %)

요 인	범 주	응답자 수(n)	응답자 비율(%)
성 별	남 자 여 자	312 135	69.8 30.2
	계	447	100.0
연 령	20세 미만 20-29세 30-39세 40-49세 50-59세 60세 이상	6 21 98 272 45 5	1.3 4.7 21.9 60.9 10.1 1.1
	계	447	100.0

<표 2> 표본의 특성(계속)

(단위: 명, %)

요 인	범 주	응답자 수(n)	응답자 비율(%)
학 력 (교육수준)	초등졸 이하 중 졸 고 졸 대 졸 대학원졸 이상	34 54 225 112 22	7.6 12.1 50.3 25.1 4.9
	계	447	100.0
소득수준	100만원 미만 100-200만원 미만 200-300만원 미만 300-400만원 미만 400만원 이상	71 195 134 24 23	15.9 43.6 30.0 5.4 5.1
	계	447	100.0
소 득 원	근로소득 사업소득	153 294	34.2 65.8
	계	447	100.0
직 종 (직 업)	농어민 근로자(종업원) 사업자(자영업자) 영세상인 불안정 고용근로자	92 123 103 99 30	20.6 27.5 23.0 22.2 6.7
	계	447	100.0
거주지역	대도시(광역시 이상) 중소도시 군(郡)지역	145 127 175	32.4 28.4 39.1
	계	447	100.0

2. 불응(종속변수) 및 불응요인(독립변수)에 관한 현황

1) 불응에 관한 응답결과의 특성

국민연금 가입대상자의 불응에 관한 문항별 빈도분석의 결과를 구체적으로 살펴보면 다음의 <표 3>에 나타나 있다. <표 3>을 살펴보면, 불응의 유형에 관한 4가지 변수를 측정하기 위한 총 5개의 문항과, 측정결과 인위적으로 만든 새로운 변수, 즉 불응의 정도변수를 추가하여 구성하였다.

) 불응의 정도는 설문조사표에는 없는 지표로써, 국민연금 가입여부 변수와 소득하향 신고여부 변수를 조합하여 만든 새로운 종속변수 의미하는 것으로, 적극적 불응이란, 국민연금제도 그 자체에 대해서는 인정은 하더라도 보다 강하게 불응하는 유형으로써, 일정한 이유에 의해 가입을 거부한다든지, 혹은 본인이 실제 가입신고를 따로 하지 않고 있다하더라도 국민연금관리공단의 직권 혹은 동(면)사무소의 직권으로 가입을 강제했을 경우에 개인적인 사정을 들어 비합법적인 방법으로 납부예외자로 신청하는 경우이다. 즉 국민연금에 가입하지 않거나(미가입) 혹은 가입을 하더라도 자신의 (유예)신청에 의해 납부예외자로 분류된 경우이다. 소극적 불응이란, 역시 국민연금제도 그 자체를 인정하여 어쩔 수 없이 가입은 했지만 소극적으로 불응하는 것으로써, 실제 정상적인 소득신고를 하지 않는 경우에 해당된다. 즉 소극적 불응은 국민연금에 가입은 했지만 소득을 하향신고한 경우를 의미한다. 반면에 순응은 국민연금에 가입하면서 소득을 정확하게 신고하는 경우를 말한다.

우선, 국민연금의 가입여부를 살펴보면, □가입했다□가 384명으로 전체의 85.9%를 차지하고 있고, □가입하지 않았다□가 63명으로 14.1%를 차지하고 있음을 알 수 있다. 이는 우리나라 전체 국민연금 가입자 비율이 96.6%인 것과 비교해 볼 때(2002. 4. 15 현재), 본 조사에 응한 응답대상자들은 비교적 낮은 가입율을 보이고 있음을 알 수 있는데, 이는 본 조사의 응답자들이 비교적 높은 불응의 양상을 나타내고 있음을 알 수 있다.

) 본 조사의 가입율이 전국 평균가입율에 비해 낮은 이유는, 본 조사의 응답자들은 지역가입대상자에 한정하였고, 전국 가입율은 지역가입대상자와 더불어 직장가입대상자를 포함한 수치이기 때문에 당연히 전국 평균가입율이 높을 것으로 추정된다.

가입과 관련된 납부예외자를 살펴보면, 우선 전체 가입자 384명 중 8명인 2.1%가 납부예외자로 나타났고, 나머지 376명인 97.9%는 납부예외자가 아닌 납부대상자로 분류된 것으로 응답하였다. 이는 우리나라 전체 국민연금가입자 중 납부예외자의 비율이 42.9%(2002. 4. 15 현재)와 비교해 볼 때, 본 조사대상자의 경우 납부예외자로 응답한 비율이 상당히 낮은 수치로 나타나고 있음을 알 수 있다. 그리고 납부예외자인 경우 납부예외의 방법으로는 국민연금관리공단 혹은 동·면사무소의 통보(결정)에 따른 경우가 전체 납부예외자 8명 중 5명으로 나타났고, 본 연구의 (적극적)불응에 해당하는 자신의 신청(유예신청)에 따른 경우가 3명으로 나타났다.

) 본 조사와 관련하여 납부예외자 비율이 낮은 것은 본 연구의 대상이 초·중·고·대학생의 학부모를 대상으로 조사하였기 때문인데, 이는 학생들의 학부모들이 대부분 경제활동을 하는 납부대상자이기 때문인 것으로 추정된다.

<표 3> 불응의 유형별 응답결과 (단위: 명, %)
가입여부 (n=447)	가 입 384(85.9)					미 가 입 63(14.1)
	납부예외자 8(2.1)		납부대상자 376(97.9)			미가입자(불응) 63(14.1)
	결정통보 5(1.3)	신청(불응) 3(0.8)
합 계1) 442(100.0)		적극적 불응 3(0.7)	소득하향신고여부 376(85.1)			적극적 불응 63(14.3)
			실제소득신고 (순응) 228(51.6)	소득하향신고 (소극적 불응) 148(33.5)
불응의 정도 (n=422)		순 응 228(51.6)	불 응 214(48.4)
			소극적 불응 148(33.5)		적극적 불응 66(14.9)
※ 적극적 불응(n=66) = 미가입자(63) + (유예)신청에 의한 납부예외자(3) 소극적 불응(n=148) = 소득하향신고, 순응(n=228) = 가입 + 실제소득신고 주1) 불응과 순응의 합계 및 새로운 변수인 불응의 정도가 442명인 것은, 국민연금관리공단의 결정·통보에 의한 납부예외자 5명을 순응으로 볼 수 없으며, 불응 역시 해당되지 않기 때문에 전체 447명에서 5명을 뺀 수치이다.

따라서 가입여부와 관련하여 불응이라 할 수 있는 사례는, 미가입자로 분류된 63명과 자신의 신청(유예신청)에 따라 납부예외자로 분류된 3명으로써, 전체 442명 중 66명인 14.9%에 해당된다고 볼 수 있다. 그리고 가입여부와 관련한 순응의 경우는 전체 442명 중 납부대상자 376인 85.1%가 이에 해당될 수 있다.

) 납부예외자로 분류되는 절차 및 방법 중에서 자신의 신청(유예신청)에 의한 납부예외자가 모두 정부정책에 대한 불응이라고 단언하기에는 다소 불합리한 것으로 보일 수도 있다. 그러나 이러한 경우 자신의 유예신청은 비합법적인 경우가 많으며, 그리고 본 연구자 및 국민연금관리공단의 경험에 비추어 볼 때 대체적으로 불응이라는 것이다.

다음으로 가입자의 소득하향신고 여부에 대한 응답결과를 살펴보면, 전체 가입자 384명 중 납부예외자로 응답한 8명을 제외한 376명이 응답대상이 된다. 응답결과를 살펴보면 전체 376명 중 228명인 60.6%가 소득신고기준에 의한 실제소득을 정확하게 신고했다고 답변했고, 나머지 148명인 39.4%가 소득을 실제 소득이 아닌 하향신고 한 것으로 응답했다.

이상의 국민연금 가입여부와 소득하향신고 여부를 조합하여 불응의 정도라는 새로운 변수를 만들었는데, 여기에서는 우선 크게 불응과 순응으로 구분하고 불응을 다시 적극적 불응(국민연금 미가입자와 자신의 신청에 의한 납부예외자)과 소극적 불응(소득하향신고)으로 구분하였다. 구체적으로 살펴보면, 우선 불응(적극적 불응 + 소극적 불응)은 전체 442명 중 214명으로 48.4%를 차지하고 있으며, 순응(국민연금의 가입 + 가입시 실제소득의 신고)은 228명으로 51.6%를 차지하고 있어 본 조사에 응답한 대상자들은 국민연금제도에 대한 불응과 순응의 비율이 대체로 비슷한 반응으로 나타났다. 그리고 불응의 응답을 한 대상자들을 구체적으로 살펴보면, 적극적 불응으로 분류된 국민연금제도의 미가입자와 자신의 신청에 의한 납부예외자가 각각 63명과 3명으로 총 66명이 해당됨으로써 전체의 14.9%를 차지하고 있고, 소극적 불응인 소득하향 신고자는 148명으로 전체 33.5%의 비율을 나타내고 있다.

2) 불응요인에 관한 응답결과의 특성

국민연금 가입대상자들의 불응에 영향을 미친다고 생각되는 불응영향요인을 정책요인(정책의 소망성, 정책의 명확성, 정책의 일관성, 정책의 실효성)과 정책대상집단요인(인구사회경제적 요인, 심리적 요인, 준거집단요인, 능력요인) 그리고 정책담당기관요인(신뢰성과 정통성)으로 크게 3가지로 나누어 각 요인에 대하여 빈도분석을 하였다. 그 결과를 살펴보면 다음의 <표 4>부터 <표 6>까지 이다.

(1) 정책요인에 관한 빈도분석

<표 4> 정책요인에 관한 응답결과

(단위: 명, %)

정책의 소망성	국민연금제도 의 필요성	국민연금제도의 시행시기 적절성	소득신고기준의적절성	소득재분배효과	전 체
평 균	3.35	2.72	3.09	2.82	3.00
표준편차	1.13	.99	1.10	1.10	.63

<표 4> 정책요인에 관한 응답결과(계속)

(단위: 명, %)

정책의 명확성	정책결정과정 의 참여성	정책기준·내용 의 비모호성	정책의 사실 비왜곡성	정보공개의 수 준	전 체
평 균	2.56	2.56	2.50	2.53	2.54
표준편차	1.08	1.04	1.03	1.01	.69
정책의 일관성	정책내용의 시간적 일치성		정책내용의 공간적 일치성		전 체
평 균	3.05		2.96		3.00
표준편차	1.03		1.05		.80
정책의 실효성	사회적 제재의 필요성	정책수단(인적)의 필요성	정책수단(물적) 의 필요성	기대·현실간의 일치성	전 체
평 균	2.88	3.71	3.72	2.35	3.16
표준편차	1.36	1.22	1.21	.92	.71

가. 정책의 소망성에 관한 응답결과

정책의 소망성이란, 바람직한 정책의 정도를 의미하는 것으로 정책의 실질적 내용이 바람직스러워야 정책대상집단이 쉽게 순응할 수 있다는 것이다. 즉, 정책목표가 바람직스러워야 하고 정책수단이 정책목표 달성을 위해 바람직하게 설정되어야 된다는 것이다. 이러한 정책의 소망성에 관한 국민연금 가입대상자의 인식을 알아보기 위한 항목으로서 국민연금제도의 필요성, 국민연금제도의 시기의 적절성, 소득신고기준의 적절성, 그리고 소득재분배 효과의 필요성 등이 4가지 항목으로 나타나 있다.

우선 전체적인 응답결과를 살펴보면 평균 3.00으로써 정책의 소망성 측면에서 보통으로 나타났다. 구체적으로 살펴보면, 국민연금제도의 필요성 항목은 평균 3.35로써 필요성을 조금 느끼고 있는 것으로 나타났다.

1999년 4월 1일에 시행한 국민연금제도의 시기의 적절성 항목은 평균 2.72로 제도의 시행시기가 다소 적절하지 못한, 즉 조금은 시기상조인 것으로 나타났다. 소득신고기준의 적절성 항목은 평균 3.09로써 보통으로 응답한 것으로 나타났다.

마지막으로 소득재분배 효과 항목은 평균 2.82로 나타나고 있다. 따라서 전체를 종합해 볼 때, 정책의 소망성 차원에서의 국민연금대상자들은 국민연금제도의 필요성은 다소 느끼지만, 제도의 시행시기나 소득재분배 효과는 약간의 부정적인 반응을 보이는 것으로 나타났다.

나. 정책의 명확성에 관한 응답결과

정책의 목표나 내용이 모호하거나 정확하게 알려지지 않음으로써 사실의 왜곡을 가져오면 정책대상집단은 이에 불응을 하게 된다는 것으로, 정책의 명확성은 정책대상집단의 순응을 위한 중요한 요인이 된다.

정책의 명확성에 대한 국민연금 가입대상자의 인식을 알아보기 위하여 정책결정과정의 참여성, 정책기준·내용의 비모호성, 정책의 사실 非왜곡성, 그리고 정보공개의 수준이라는 4가지 항목으로 구성되어 있다.

우선 전체적으로 살펴보면, 평균 2.54로써 국민연금가입대상자들은 국민연금정책에 대해 조금은 명확하지 않은 것으로 응답했다. 구체적으로 살펴보면, 우선 정책결정과정의 참여성은 평균 2.56으로, 정책기준·내용의 비모호성은 평균 2.56으로 나타나고 있음을 알 수 있다. 정책의 사실 비왜곡성은 평균 2.50으로 정부는 국민연금제도를 시행함에 있어 국민들에게 제도 자체의 취지와 내용을 다소 왜곡한 것으로 응답했다. 마지막으로 정보공개의 수준 항목은 평균 2.53으로 정부는 국민연금제도를 시행함에 있어 국민들에게 시행상에 필요한 모든 관련 정보를 비교적 잘 전달하지 않는 것으로 나타났다. 정책의 명확성 차원에서 볼 때 이상의 4가지 항목을 종합해 보면, 정부는 국민연금제도를 시행함에 있어 국민들에게 국민연금제도에 관한 각종 정보를 제공함에 있어 조금은 소홀하게 대응한 것으로 나타났다.

다. 정책의 일관성에 관한 응답결과

정책의 내용이 일관성을 잃는 경우에 정책불응이 야기된다. 일관성의 기준은 결정 및 집행규칙이 정책대상집단, 상황, 시간 공간에 따라 변함없이 지속·적용되는가의 의미이다. 본 연구에서는 정정길교수가 제시한 것처럼, 시간적 측면의 일관성과 공간적 측면의 일관성을 묻는 2가지 문항으로 구성되어 있다.

전체적인 정책의 일관성의 정도를 살펴보면 응답자들은 평균 3.00인 보통으로 응답한 것으로 나타났다. 구체적으로 살펴보면, 우선 국민연금제도의 연금가입조건이나 보험료, 연금보험의 수급 등이 매년 변함이 있는가(정책기준 및 내용의 변경)를 알아보는 정책내용의 시간적 일치성은 평균 3.05로써 매년 변함이 있지도 혹은 면함이 없지도 않은 중간으로 응답을 하였다. 그리고 국민연금제도의 지역별·소득별 혹은 가입자간에 연금가입조건이나 보험료, 연금보험의 수급 등에 차별이 있는지를 알아보기 위한 정책내용의 공간적 일치성 항목은 평균 2.96으로 나타나 정책대상집단간의 차별성 역시 보통으로 응답한 것으로 나타났다.

따라서 정책의 일관성 차원에서 본 국민연금제도는 시간적으로나 공간적으로 보통인 것으로 나타났다.

라. 정책의 실효성에 관한 응답결과

정책대상집단이 정부정책에 대해 순응하려면 정책이 효율적·실제적으로 잘 실행될 수 있는 주관적·객관적인 조건(여건) 및 상황, 그리고 순응확보수단 등이 필요로 할 것이다. 즉, 정부정책이 실질적·효과적인 목표를 달성하기 위해서는 정책(제도)이 정착되기 위한 조건(여건) 및 상황, 그리고 순응확보수단 등이 중요하다는 것이다. 그리고 이러한 제도정착을 위한 조건 및 여건이 존재함으로써 정책의 실효성은 확보되는, 즉 정책자체의 목표를 달성할 수 있는 전제조건인 것이다.

따라서 정책요인으로써의 정책의 실효성은 매우 중요한 것으로 이를 위한 본 조사의 항목으로는 처벌의 강도(사회적 제재의 필요성), 정책수단의 확보(인적·물적자원의 확보), 그리고 기대·현실간의 일치여부 등으로 구성되어 있다.

우선 전체적으로 보면 평균 3.16으로써 정책의 실효성에 대해 보통으로 응답한 것으로 나타났다. 구체적으로 살펴보면, 우선 국민연금제도를 회피하거나 거부할 경우 과태료나 벌금 등의 사회적 제재가 필요한가에 대한 사회적 제재의 필요성 항목은 평균 2.88으로 나타났고, 국민연금제도를 시행하기 위한 인적자원의 필요성 항목을 살펴보면, 평균 3.71로 대체로 인적자원이 필요한 것으로 응답하였다. 그리고 국민연금제도를 시행하기 위한 물적 자원의 필요성 항목을 살펴보면, 평균 3.72로써 물적 자원 역시 그 필요성을 조금 많이 느끼고 있는 것으로 나타났다. 마지막으로 국민연금제도의 시행내용 및 시행결과가 평소 자신의 생각과 일치하고 있는지에 대한 기대·현실간의 일치여부 항목은 평균 2.35로 다소 부정적인 것으로 나타났다. 결과적으로 종합해보면 정책의 실효성을 확보하기 위한 사회적 제재의 필요성은 약간 덜 느끼는 반면, 인적 물적인 정책수단에 대해서는 많은 필요성을 그리고 기대·현실간의 일치여부를 파악하는 심리적 만족여부의 상태는 조금 불만족한 것으로 나타났다.

(2) 정책대상집단 요인에 관한 빈도분석

<표 5> 정책대상집단요인에 관한 응답결과

(단위 : 명, %)

심리적 요인	심리적 거부감	심리적 무관심	전 체
평 균	3.44	3.32	3.38
표준편차	1.04	1.18	.96
준거집단요인	기존가입자의 부정적 영향	타공적연금제도의 부정적 영향	전 체
평 균	3.19	3.06	3.13
표준편차	1.01	1.07	.89
능력요인	경제적 능력의 결핍	정보획득의 지적(인지) 능력 부족	전 체
평 균	2.74	3.20	2.97
표준편차	1.07	1.07	.85

가. 심리적 요인에 관한 응답결과

심리적 요인은 국민연금정책의 집행에 있어 정책대상집단이 발생시킬 수 있는 태도요인으로써 집행기관에 대한 권위의 정당성 인정부여와 집행기관에 대한 선호 및 적대적 태도여부가 중요한 요인이 된다. 본 연구에서는 이를 크게 심리적 거부감과 심리적 무관심이라는 2가지 항목으로 구분하여 분석하였다.

우선 전체적으로 살펴보면 심리적 요인이 평균 3.38로 국민연금제도에 대해 조금은 심리적으로 거리가 있음을 알 수 있다. 구체적으로 살펴보면, 우선 국민연금제도에 대한 소득신고 및 보험료 납부 등이 귀찮게 느껴지는 심리적 거부감은 평균 3.44로써 다소 거부감을 인정하는 편이고, 국민연금제도에 대한 심리적 무관심은 평균 3.32로써 이 역시 조금의 무관심한 상태라는 것을 보여주고 있다.

따라서 국민연금제도에 대한 조사응답자들의 반응은 심리적으로 약간 무관심하거나 거부감이 있음을 알 수 있다.

나. 준거집단요인에 관한 응답결과

태도요인과 관련한 요인으로써 준거집단요인이 있다. 이때 준거집단이라는 것은 크게 2가지로 구분해 볼 수 있는데, 하나는 이는 기존에 이미 국민연금에 가입한 가입자들을 하나의 집단으로 본 것이고, 또 한 집단은 국민연금이 아닌 기타 다른 공적연금(군인연금, 공무원연금, 사립학교교직원연금)에 가입한 가입자들의 집단인 것이다. 이렇게 준거집단을 2가지로 구분했을 때 이러한 집단의 영향은 중요한 것으로 판단되어 태도요인과 관련하여 불응영향요인으로 구성하였다.

전체적인 준거집단의 영향을 살펴보면 평균 3.13으로써 조금은 준거집단의 부정적인 영향이 있는 것으로 응답결과가 나타나 있다. 구체적으로 분류해보면, 우선 기존국민연금 가입자들의 부정적 영향은 평균 3.19로써 평균을 약간 넘는 것으로 나타났고, 타공적연금제도의 부정적인 영향은 평균 3.06으로써 보통으로 응답을 했음을 나타나고 있다. 그리고 뚜렷한 차이는 없지만, 타공적연금제도의 부정적인 영향보다 국민연금의 기존가입자들의 부정적인 영향이 더 많은 것으로 나타나고 있다(국민연금 기존가입자들이 타공적 가입자집단에 비해 0.13정도 더 많이 부정적인 영향을 주고 있음을 볼 수 있다).

다. 능력요인에 관한 응답결과

정책대상집단의 능력요인은 정책이 정책대상집단에게 어떤 행태변화를 요구하고 있는지를 자신들이 알지 못하는 경우에 불응이 발생하는 것으로 정책대상집단의 무지정도, 지적능력 및 인지능력이 부족할 때 발생되기도 하고, 정책이 정책대상집단에게 요구하는 행동규범이 무엇인지를 알고 있다고 하더라도 정책이 요구하는바에 순응하는데 필요한 자원이 부족한 경우에도 불응이 발생한다는 것이다.

<표 5>에 나타난 분석결과를 살펴보면, 우선 전체적으로는 평균 2.97로써 거의 보통에 가까운 응답을 한 것으로 나타났다. 구체적으로 살펴보면, 우선 연금보험료를 납부할 수 있는 경제적 능력이 부족함을 의미하는 경제적 능력의 결핍은 평균 2.74로 나타나 경제적으로 어려워서 국민연금에 가입하지 않는 현상은 그렇게 많지 않은 것으로 나타났다. 다음으로 국민연금제도의 내용 및 그 의의를 잘 이해할 수 없음을 의미하는 정보획득의 지적(인지)능력의 부족은 평균 3.20으로 약간의 인지적인 능력부족이 있는 것으로 나타났다. 결과적으로 종합해보면, 국민연금제도의 가입에 따른 경제적 부담은 많지 않지만 국민연금제도에 대한 정보획득 및 인지능력은 약간 부족한 것으로 나타났다.

(3) 정책담당기관 요인에 관한 빈도분석

<표 6> 정책담당기관 요인에 관한 응답결과

(단위 : 명, %)

신뢰성	연금정책 목적의 순수성	연금기금의 운용능력 우수성		연금기금의 비유용성	소득신고자료의 비유출성		정책담당공무원태도의 일관성	전 체
평 균	2.60	2.45		2.55	2.80		2.63	2.61
표준편차	1.01	.95		.99	.94		.91	.62
정통성	국민적 지지		국민적 요구			수단적 정당성 (가치배분 효율성)		전 체
평 균	2.72		2.53			2.97		2.74
표준편차	.97		1.02			1.09		.82

가. 신뢰성에 관한 응답결과

정부정책이 성실하게 그리고 일관성있게 집행하고, 평소에 믿을만하고 태도가 성실공정하면 정책대상집단은 정책의 내용에 쉽게 순응할 수 있다는 것이다. 이러한 의미에서의 신뢰성은 국민연금정책 목적의 순수성, 국민연금기금의 운용능력의 우수성, 국민연금기금의 비유용성, 소득신고자료의 비유출성, 그리고 정책담당공무원 태도의 일관성 등 5항목으로 구분하여 분석하였다.

우선 <표 6>을 살펴보면, 우선 전체적으로는 평균 2.61로써 신뢰성이 조금 떨어지는 것으로 나타났다. 구체적으로 살펴보면, 우선 국민연금정책 목적의 순수성 항목은 평균 2.60으로써 국민연금제도가 가지는 목적, 즉 국민의 노후보장과 소득상실에 대비한 사회보험으로서의 역할이 다소 의심스러운 상태이고, 국민연금제도의 의도가 다소 순수하지 못하다는 것으로 응답했음을 알 수 있다. 다음으로 국민연금기금의 운용능력 우수성 항목은 평균 2.45로써 국민연금관리공단의 국민연금기금에 대한 운용능력에 다소 의심스러운 상태임을 알 수 있다.

다음으로 국민연금기금을 기금자체의 목적이 아닌 다른 목적으로(예컨데, 정치적 목적으로 충당한다든지 등의) 유용하지 않을 것이라는 국민연금기금의 비유용성 항목은, 평균 2.55로써 이 역시 국민들의 불안한 반응을 보이고 있는 것으로 나타나고 있다. 다음으로 자신이 신고한 소득자료신고를 자신에게 불이익이 될 수 있는 다른 용도(국세청 보고 등)로 사용하지 않을 것이라는 소득신고자료의 비유출성 항목은 평균 2.80으로써 약간의 부정적인 견해를 나타내고 있다. 마지막으로 국민연금정책과 관련된 공무원 및 국민연금관리공단 직원의 일관성 있는 업무수행을 의미하는 정책담당공무원 태도의 일관성 항목은 평균 2.61로써 약간 부정적인 것으로 나타났다.

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을)

종합해 보면, 국민연금정책에 대한 정책담당기관의 신뢰성은 다소 떨어진 것으로 응답결과 나타났는데, 이를 정리하면 국민연금제도 자체의 목적이 다소 순수하지 못하고, 국민연금기금의 운용능력도 조금 모자라며, 국민연금기금도 유용할 가능성이 약간 있으며, 소득신고자료도 자신에게 약간 불이익이 되는 다른 용도로 사용될 가능성이 어느 정도 있으며, 정책담당공무원의 태도도 일관성이 조금 부족한 것으로 분석되고 있는 것으로 나타나고 있다.

나. 정통성에 관한 응답결과

정책담당기관의 정통성이 약하면 정책목표가 아무리 순수하더라도 일반국민들은 정부를 불신하여 아무런 이유 없이 정책을 싫어하게 되거나, 정책대상집단도 이를 기회로 자신에게 불이익을 주는 정책의 내용에는 순응하지 않으려고 할 것이다. 이는 정책담당기관이 비합법적으로 행동하거나 정책으로부터 부당한 이득을 획득할 것이라는 느낌으로부터 발생하고 따라서 정당성에 중대한 문제가 발생한다는 것이다. 정책담당기관과 관련한 정통성은 3가지 항목으로 조사하였다.

우선 전체적으로 살펴볼 때, 정책담당기관에 대한 정통성은 전체평균 2.74로써 약간의 부정적인 견해를 나타내고 있다. 구체적으로 살펴보면, 우선 국민연금제도가 국민적 지지에 의한 합법적인 정책인가에 대한 국민적 지지 항목은 평균 2.72로써 조금 부정적인 응답결과를 보여주고 있고, 국민연금제도가 국민적 요구에 의한 합리적인 정책인가에 대한 국민적 요구 항목은 평균 2.53으로 국민적 지지보다 더 부정적인 견해를 밝히고 있다. 마지막으로 국민연금제도는 국민들이 추구하는 노후보장, 소득재분배 등을 위한 효율적인 정책인가에 대한 수단적 정당성(가치배분의 효율성) 항목은 평균 2.97로써 보통에 가까운 응답을 한 것으로 나타났다.

결과를 종합해 보면, 정책담당기관에 대한 정통성은 다소 부정적인 것으로 국민연금제도가 국민적 지지나 국민적 요구에 의한 정책에는 약간 거리감이 있는 것으로 나타나고 있다.

3. 정책불응에 대한 불응요인의 상대적 영향력 검증

지금까지는 국민연금정책에 대한 불응(종속변수)과 국민연금 가입대상자들의 불응에 영향을 미친다고 생각되는 불응영향요인(독립변수)에 대하여 그 현황 및 실태를 살펴보았다.

여기에서는 본 연구와 관련하여 유형화한 국민연금의 가입(가입, 미가입)과 관련된 불응여부(적극적 불응 對 순응)와 실제소득 신고여부(실제소득신고, 소득하향신고)와 관련된 불응여부(소극적 불응 對 순응) 등의 2가지 종속변수에 대해서, 독립변수들의 판별함수를 구성하여 정책불응의 원인을 밝혀내고 이에 대한 상대적 영향력을 검증하고자 한다. 즉 국민연금정책에 불응에 영향을 미치는 요인들의 대상집단간의 차이를 의미있게 설명해 줄 수 있는 독립변수를 찾아내고 이러한 독립변수들의 선형결합(Linear Combination)으로 판별식을 구성하여 독립변수들의 상대적 영향력을 검증하고, 특정집단에 속할 유용성을 검증하기 위해 판별분석(Discriminant Analysis)을 실시하였다.

) 분석을 위해 각 종속변수에 대하여 모형에 포함된 판별변수는 정책요인(소망성, 명확성, 실효성), 정책대상집단요인(심리적 요인, 준거집단요인, 능력요인), 그리고 정책담당기관요인(신뢰성과 정통성) 등의 8개 변수와 정책대상집단요인 중 인구사회학적 요인인 성별, 연령, 소득수준, 소득원, 학력(교육수준), 그리고 거주지역(대도시 및 중소도시) 등의 범주형 변수들의 등간변수화 및 가변수(dummy variables)화에 따른 7개의 변수를 더하여 총 15개의 변수를 단계별 판별분석(stepwise discriminant analysis)을 실시하였다.

1) 가입에 따른 불응여부의 상대적 영향력 검증(적극적 불응 對 순응)

(1) 국민연금제도의 적극적 불응에 따른 불응여부의 판별분석결과

분석결과에 의하면, 우선 집단평균의 동질성 검정을 실시한 결과 Wilks' Lambda에 의한 유의확률값을 대비해 볼 때(p<0.01), 정책대상집단요인의 인구사회학적 요인 중에서 성별, 연령, 소득수준, 거주지역 중 중소도시의 4가지 변수와, 정책요인 중 정책의 소망성, 그리고 정책대상집단요인 중 심리적 요인 등 총 6개의 변수들이 집단 간 차이가 있음이 확인되었다. 그리고 이러한 집단 간 차이가 있는 6개의 변수들 중에서 최종적으로 판별함수에 포함된 변수는 6개의 변수, 즉 연령, 소득수준, 성별, 거주지역 중 중소도시, 정책의 소망성 그리고 심리요인으로 나타나고 있음을 알 수 있다. 이에 대한 비표준화 정준판별함수계수(Unstandardized Canonical Discriminant Function Coefficients)와 표준화 정준판별함수계수가 다음의 <표 7>에 제시되어 있다.

여기서 모형에 포함된 변수들의 상대적인 영향력을 비교하기 위해서 표준화된 정준판별 함수계수를 살펴볼 필요가 있다. 구체적으로 살펴보면, 정책의 소망성이 .505로써 가장 영향력이 높게 나타났으며, 다음으로 거주지역 중 중소도시가 -.422로 나타났으며, 다음으로 성별이 -.418, 연령이 .384, 소득수준이 .359, 마지막으로 심리요인이 .321로 나타났다. 구체적으로 살펴보면, 국민연금정책에 있어서 상대적으로 주요한 불응요인은 정책의 소망성과 거주지역, 그리고 성별 등의 순으로 나타났는데, 이는 정책이 소망성을 갖출수 있도록 정책적·제도적인 장치를 보완하는 것이 중요하다는 것을 시사하고 있다. 그리고 국민연금 가입대상자 중 대도시 및 농촌지역에 거주하는 대상자들과, 연금가입대상자 중 여성들에 대한 정부차원에서의 홍보가 중요한 것으로 판단될 수 있다.

<표 7> 정준판별함수 계수

함 수 독립변수	비표준화 판별함수계수	표준화 판별함수계수
연 령(X1) 소득수준(X2) 성별(X3) 중소도시(X4) 정책의 소망성(X5) 심리요인(X6) 상 수(constant)	.535 .421 -.923 -.964 .212 .167 -4.934	. 384 .359 -.418 -.422 .505 .321 -

(2) 국민연금제도의 적극적 불응여부에 대한 판별함수의 유용성 검정

다음의 <표 8>은 판별함수에 의한 5개의 독립변수들을 경계점수에 의해 판별한(분류한) 결과를 각 케이스에 대해 요약하고 있다. 집단 1인 국민연금 미가입에 따른 불응은 불응전체표본 66개 중에서 48개의 케이스로 72.7%의 적중률을 나타내고, 18개의 케이스인 27.3%는 빗나가고 있다. 집단 2인 국민연금 가입에 따른 순응은 순응전체표본 376개 중에서 287개의 케이스인 76.3%가 적중되고 있으며, 나머지 89개의 케이스인 23.7%는 빗나가고 있음을 볼 수 있다.

전체적인 적중률(Hit Ratio)을 살펴보면, 75.8%로써 비교적 높은 예측력을 나타내 보이고 있고, 따라서 분석에 사용된 판별함수는 유용성이 높다고 판단할 수 있다.

<표 8> 분류결과

실제집단	표본수	예측집단
		1집단(불응)	2집단(순응)
집단1(불응)	66	48(72.7)	18(27.3)
집단2(순응)	376	89(23.7)	287(76.3)
* 정확하게 분류된 표본비율(Hit Ratio) = 75.8%

2) 실제소득 신고여부에 대한 상대적 영향력 검증(소극적 불응 對 순응)

(1) 실제소득 신고여부(실제소득신고, 소득하향신고)에 대한 판별분석결과

분석결과에 의하면, 우선 집단평균의 동질성 검정을 실시한 결과 Wilks' Lambda에 의한 유의확률값(p<0.01)을 대비해 볼 때, 정책대상집단요인의 인구사회학적요인 중 연령, 소득원, 거주지역 중 중소도시의 3가지 변수, 정책요인 중 정책의 명확성과 정책의 실효성의 2가지 변수, 정책대상집단요인 중 심리적 요인, 그리고 정책담당기관의 신뢰성 등을 합하여 총 7개의 변수들이 집단 간 차이가 있음이 확인되었다. 그리고 이러한 집단 간 차이가 있는 7개의 변수들 중에서 최종적으로 판별함수에 포함된 변수는 7개의 변수, 즉 연령, 소득원, 거주지역 중 중소도시, 정책의 명확성, 정책의 실효성, 심리적 요인, 그리고 신뢰성으로 나타났는데, 이에 대한 비표준화 정준판별함수의 계수와 표준화 정준판별함수계수가 다음의 <표 9>에 제시되어 있다.

<표 9> 정준판별함수 계수

함 수 독립변수	비표준화 판별함수계수	표준화 판별함수계수
연 령(X1) 소득원(X2) 중소도시(X3) 정책의 명확성(X4) 정책의 실효성(X5) 심리요인(X6) 신뢰성(X7) 상 수(constant)	-.527 .672 -.724 .121 .135 .290 -.118 -1.572	-.338 .315 -.303 .293 .343 .526 -.354 -

모형에 포함된 변수들의 상대적인 영향력을 비교하기 위한 표준화된 정준판별 함수계수를 살펴보면, 심리요인이 .526으로 가장 영향력이 높게 나타났으며, 다음으로 정책담당기관의 신뢰성이 -.354로 나타났으며, 다음으로 정책의 실효성이 .343, 연령이 -.338, 소득원이 .315, 거주지역 중 중소도시가 -.303, 마지막으로 정책의 명확성이 .293으로 나타나고 있음을 알 수 있다. 즉, 국민연금정책에 있어서 상대적으로 주요한 영향력을 가진 불응요인은 심리요인과 정책담당기관의 신뢰성 등의 순으로 나타났는데, 우선 심리적 요인을 살펴보면 이는 국민연금 가입대상자들이 국민연금제도에 대해 심리적으로 귀찮거나(무관심) 싫어함이(거부감) 없도록 정부의 각종 홍보와 실질적인 국민연금의 제도적 장치를 보완함이 중요하다고 할 수 있다.

다음으로 정책담당기관의 신뢰성은 아무리 강조해도 지나치지 않을 정도로 중요하다고 할 수 있다. 이는 정책결정기관 및 정책집행기관의 신뢰성으로써 국민연금제도의 목적이 순수하고 국민연금기금의 운용능력이 우수하며, 정부가 다른 목적으로 국민연금기금을 유용하지 않으며 자신이 신고한 소득신고자료가 국세청 등 다른 기관으로 유출되지 않으며 정책담당공무원의 태도가 일관성을 가질 수 있도록 함으로써 국민연금 가입대상자들은 소득을 하향신고 하지 않고 실제소득을 신고할 것이다.

(2) 실제소득 신고여부(실제소득신고, 소득하향신고)에 대한 판별함수의 유용성 검정

다음의 <표 10>은 판별함수에 의한 7개의 독립변수들을 경계점수에 의해 판별한(분류한) 결과를 각 케이스에 대해 요약하고 있다. 집단 1인 국민연금의 가입시 소득하향신고(소극적 불응)는 집단1의 표본 148개 중에서 94개의 케이스로 63.5%의 적중률을 나타내고, 54개의 케이스인 36.5%는 빗나가고 있다. 집단 2인 실제소득신고(순응)는 표본 228개 중에서 172개의 케이스인 75.4%가 적중되고 있으며, 나머지 56개의 케이스인 24.6%는 빗나가고 있음을 볼 수 있다.

전체적인 적중률(Hit Ratio)을 살펴보면, 70.7%의 예측력을 나타내 보이고 있음으로써, 따라서 본 분석에 사용된 판별함수는 유용성이 대체로 높은 것으로 판단할 수 있다.

<표 10> 분류결과

실 제 집 단	표본수	예측집단
		1집단(불응)	2집단(순응)
집단1(불응)	148	94(63.5)	54(36.5)
집단2(순응)	228	56(24.6)	172(75.4)
* 정확하게 분류된 표본비율(Hit Ratio) = 70.7%

Ⅴ. 결론: 연구결과의 시사점 및 정책적 함의

이상과 같이 국민연금정책의 불응요인에 대하여 분석·검토해 보았다. 이러한 분석의 결과를 살펴보면 국민연금의 제도적 장치가 합리적이지 못하여 불응할 수도 있고, 국민연금 가입대상자 및 가입자 개인이 처한 나름대로의 합리적인 선택을 통한 의사결정의 결과로서 불응할 수도 있다. 하지만 국민연금제도는 강제가입의 원칙을 가진 강제적 연금이기 때문에 이에 대한 사각지대만 없애면 국민연금제도는 성공할 수 있다고 볼 수 있다. 이러한 성공을 위해서는 전제조건이 필요한데, 다름 아닌 현재 나타나고 있는 국민연금정책의 불응요인을 야기시키는 제도의 문제점을 철저히 분석할 필요가 있다는 것이다.

우선 우리나라 사회보장제도의 근간인 국민연금제도가 명실상부한 국민의 연금제도가 되기 위해서는 여러 가지의 문제점을 정확히 파악할 필요가 있다는 것이다. 즉 국민연금의 제도적 문제점으로 연금체계의 문제점으로는 저부담-고급여 구조(세대간 형평성 문제), 효율적인 보험료 부과체계의 결여(세대내 형평성 문제), 그리고 적용기준의 불합리성을 들 수 있고, 관리효율상의 문제점으로는 국민연금제도의 홍보부족, 신고권장소득의 문제, 기금의 운영문제, 제도간 연계문제, 소득파악체계의 미구축 등을 들 수 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 재원조달방법의 개발, 부담과 급여의 공평성 확보와 합리적 조정, 실질적인 노후소득 보장을 위한 적정 급여의 필요, 연금재정의 장기적 안정, 제도운용의 효율화를 위한 체계적 관리기법의 개선 및 제도간 연계 등이 필요한데, 그 중 연금제도의 구조와 관련하여 기초연금제 도입방안은 상당히 설득력있는 방안으로 제시되고 있다.

다음으로 국민연금정책의 불응에 대한 불응요인의 상대적 영향력 검증결과를 본 연구의 불응유형과 관련시켜 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 우선 적극적 불응(미가입 및 납부예외 문제)과 관련된 정책적 시사점으로서는, 우선 정부는 국민연금정책의 목표 및 수단이 소망스럽게 설정될 수 있도록 노력해야 할 것이다. 즉 국민들은 처음으로 시행하는 국민연금제도가 정말 바람직스럽다고 느껴질 수 있어야 믿고 가입한다는 것이다. 이는 국민연금제도가 필요하고 그 시기가 적절하며, 국민연금관리공단이 제시한 소득신고기준의 적절하고 국민연금제도가 소득재분배의 효과가 있다고 생각할수록 국민연금 가입여부에 대해 순응한다는 것으로써, 보험료 부과체계의 문제, 적용기준의 불합리성, 국민연금제도의 홍보부족, 그리고 기금의 운영문제 등에 대한 제도적 합리성을 확보할 수 있도록 연금체계를 제고해야 된다는 의미이다.

다음으로는 거주지역 중 중소도시인데, 거주지역이 중소도시일수록 대도시나 군지역의 거주자에 비해 더욱 국민연금에 가입하지 않는 것으로, 즉 적극적으로 불응할 확률이 높은 것으로 나타나고 있다. 이는 정부의 중소도시에 대한 정책적 홍보에 따른 정책적 고려가 있어야 할 것이다. 마지막으로 우리나라의 경우 모든 정책대상자가 남자이고 여자는 항상 예외로서 인식한 경우가 많은데, 사회진출을 하고있는 여자의 경우 당연히 정책대상자이라는 것을 인식할 수 있도록 사회적인 분위기를 조성해야 할 것이다. 따라서 국민연금 가입대상자 중 대도시 및 농촌지역에 거주하는 대상자들과, 연금가입대상자 중 여성들에 대한 정부차원에서의 홍보가 중요하고 시급한 과제라고 판단될 수 있다.

다음으로 소극적 불응(소득하향신고)과 관련하여 국민연금정책의 상대적 영향력을 가진 불응요인은 심리요인과 정책담당기관의 신뢰성 등의 순으로 나타났는데, 우선 심리적 요인을 살펴보면 이는 국민연금 가입대상자들이 국민연금제도에 대해 심리적으로 귀찮거나(무관심) 싫어함이(거부감) 없도록 정부의 각종 홍보와 실질적인 국민연금의 제도적 장치를 보완함이 중요하다고 할 수 있다. 즉 현재의 국민연금정책은 일종의 조세정책으로 인식하여 실질적으로 국민연금정책 본래의 목적인 노후보장 및 생활보장이 될 수 없고, 다만 정부의 조세정책에 따른 일종의 세금이라는 것으로 인식한다는 것이다. 따라서 정부의 행정편의식의 국민연금제도는 많은 국민들로 하여금 불응을 할 수 있는 원인이 될 수 있는 것이다. 다음으로 정부의 신뢰성인데, 이는 연금대상자의 심리적인 요인과도 연결될 수 있는 것으로 정부정책에 대한 국민들의 신뢰성을 확보하기 위한 정부의 노력이 중요하다고 여겨진다. 만약 정부에 대한 신뢰성이 부족한 경우, 어느 누구라도 실제소득을 신고하지는 않을 것이다. 이러한 신뢰성확보를 위해서는 효율적인 보험료 부과체계의 결여(세대내 형평성 문제), 적용기준의 불합리성, 그리고 신고권장소득의 문제 등에서 나타나는 연금체계 및 관리체계의 합리성을 제고해야만 할 것이다.

이상과 같이 국민연금정책은 전국민 확대 실시 이후 지적되고 있는 문제점을 해결해야 할 뿐만 아니라, 동시에 새로이 적용확대로 발생하게 될 더욱 복잡한 문제를 극복하여야 할 과제를 안고 있다. 하지만 국민연금의 제도정착에 가장 중요한 전제조건은 소득파악체계의 구축에 있고, 이를 위해서는 무엇보다도 모든 국민이 자발적으로 참여할 수 있는 사회적 공감대를 형성하기 위한 정부에 대한 신뢰성 확보가 무엇보다 중요할 것이다. 아울러 국민들이 국민연금제도가 진정히 노후보장이 될 수 있다는 믿음으로 자발적으로 참여할 수 있을 때 국민연금정책은 성공할 수 있을 것이며, 이를 위해서는 진정한 국민을 위한 제도의 재구축에 있다고 할 것이다.

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하상근(河相劤) : 경상대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 경상대학교 사회과학연구원 선임연구원 및 경상대학교, 동의대학교, 진주산업대학교 등에서 강사로 있다. 현재 주요 관심분야는 정부신뢰 및 정책불응, 조사방법론, 계량행정론, 정책집행 및 평가론 등이다.<skhaa@yahoo.co.kr/논문접수일: 2003.7.9/심사완료일: 2003.9.7>