우리나라 지역사회경찰활동의 실태와 정책과제*

* 이 논문은 2001년도 부경대학교 연구년교수지원에 의하여 연구되었음.

A Study on the Strategies for Successful Implementation of Community Policing in Korea

허 용 훈(부경대학교 행정학과 교수)

오늘날 지역사회경찰활동은 경찰과 지역사회와의 공동노력을 통하여 범죄를 예방하려는 지역사회 범죄예방활동으로서 21세기 경찰행정의 새로운 파라다임으로 정착되고 있다. 본 연구는 우리나라 지역사회경찰활동의 실태를 분석하기 위하여 지역사회경찰활동을 경찰과 지역사회의 협력관계, 경찰분권화, 일선경찰의 방범순찰활동, 경찰방범활동에 있어서의 주민참여의 4가지 차원으로 나누고 이를 중심으로 우리나라 지역사회경찰활동의 실태와 문제점을 분석하였고, 이를 바탕으로 우리나라 지역사회경찰활동의 발전을 위한 정책과제를 제시하였다. 우리나라 지역사회경찰활동의 발전을 위한 과제로서는 경찰과 지역사회간의 신뢰관계의 강화, 경찰행정의 분권화와 일선경찰에 대한 권한 위임, 도보순찰의 강화 및 문제지향적 순찰활동의 강화, 지역사회경찰활동 전담부서의 신설과 치안센터 기능의 강화, 자율방범대 및 경찰행정발전위원회의 활성화를 포함한 경찰방범활동에 대한 시민참여의 확대를 제시하였다.

주제어 : 지역사회경찰활동, 지역사회파트너쉽, 문제지향적 경찰활동

Ⅰ. 서  론

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을) : 59∼82

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오늘날 범죄는 양적으로 크게 증가하고 있을 뿐만 아니라 날로 흉포화되고 지능적으로 이루어지고 있다. 그럼에도 불구하고 경찰은 이러한 범죄를 강력하게 진압하지 못하고 있어 국민들은 범죄의 공포로부터 벗어나지 못하고 있다. 이에 따라 범죄의 예방과 퇴치를 위한 새롭고 획기적인 전략과 방안이 그 어느 때보다 절실히 요청되고 있다.

지역사회경찰활동(community policing)은 이러한 시대적 상황에 능동적으로 대처하기 위하여 나타난 새로운 경찰활동전략이다. 지금까지의 전통적인 경찰활동은 무엇보다도 범죄의 해결을 중요시해 왔다. 이에 따라 전통적인 경찰은 단순히 범죄자를 검거하고 처벌받도록 함으로써 개인의 생명이나 재산을 보호하고 사회의 질서를 유지하는 법집행자로 인식되었다. 뿐만 아니라 시민을 경찰활동의 대상자 내지는 치안서비스의 단순한 수혜자로만 간주하였다. 그러나 이러한 사후적이고 소극적인 범죄대응활동으로는 결코 범죄문제를 해결할 수가 없고, 시민들의 적극적인 참여와 협조 없이 경찰만의 노력으로는 치안서비스의 성과를 기대하기가 어렵다.

오늘날 지역사회경찰활동은 경찰과 지역사회와의 공동노력을 통하여 범죄를 예방하려는 지역사회 범죄예방활동으로서 21세기 경찰행정의 새로운 파라다임으로 정착되고 있다. 지역사회경찰활동은 현재 미국, 영국, 카나다, 일본, 싱가포르 등을 비롯한 외국의 많은 경찰기관들에서 실시되면서 범죄와, 범죄의 두려움을 감소시키는데 있어서 지대한 공헌을 해 오고 있다(Skogan, 2000).

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을)

우리나라 지역사회경찰활동의 실태와 정책과제

이에 따라 우리나라 경찰도 경찰개혁과정에서 지역사회경찰활동의 철학과 이념을 도입하고 이를 실천하기 위한 프로그램들을 운영하고자 노력하고 있다(경찰청, 2001). 그러나   우리나라의 경우 지역사회경찰활동(community policing)은 그 도입이 초창기에 불과하여 아직까지도 그 개념이 일선경찰관들에게 널리 보급되지 못한 상태이고, 미국이나 일본 등에 비해서 볼 때 이에 관한 연구도 매우 부족한 실정이다. 또한 지역사회경찰활동으로 표방하고 있는 활동들도 지역사회경찰활동의 개념과 특성에 비추어볼 때 과연 진정한 의미에서의 지역사회경찰활동인가 하는 점에 있어서는 매우 회의적이다(정경선·박기태, 2001:274).

) 지역사회경찰활동은 우리나라 경찰의 경찰대개혁 추진업무 속에서 경찰행정개혁의 기본전략의 하나로 내세우고 있고, 경찰청의 21C 한국경찰의 비젼에서도 경찰운영의 새로운 철학으로서 제시되고 있지만 아직까지도 그 구체적인 실행계획은 충분하게 마련되어 있지 못한 실정이다(경찰청, 2001:52-55;부산지방경찰청, 1999:7).

이러한 관점에서 본 논문은 지역사회경찰활동의 개념과 그 특성을 규정하고 이를 바탕으로 우리나라의 지역사회경찰활동의 실태를 분석·평가함으로써 우리나라 지역사회경찰활동의 발전을 위한 정책과제를 제시해 보고자 하는 데 그 목적이 있다. 이를 위하여 본 논문은 지역사회경찰활동과 관련된 각종의 저서와 논문 및 보고서를 포함하여 국내외 경찰기관의 각종자료 등을 문헌분석하였다. 이와 아울러 본 연구의 적실성을 제고하고, 효율적이고 실현가능한 정책대안의 제시를 위하여 경찰실무자와의 면담 결과도 활용하였다.

지역사회경찰활동은 미국, 영국 등 일부 특정국가에서 뿐만 아니라 모든 국가에서 시행될 수 있고, 한 나라 안에서도 지역에 따라 그 양상이 다르게 나타날 수 있기 때문에 그 실태를 분석하기 위해서는 지역별로 연구가 이루어지는 것이 바람직하다. 그러나 우리나라 경찰은 아직까지 국가경찰로서 자치경찰제를 실시하지 않고 있기 때문에 경찰활동이 획일적으로 이루어지고 있고 지역사회경찰활동이라는 것도 물론 지역별로 차이가 있을 수 있으나 이것은 어디까지나 정도상의 차이에 불과하고 지역별로 거의 동일하다고 볼 수 있다. 이러한 관점에서 여기서는 지역별 연구보다는 우리나라 지역사회경찰활동을 중심으로 그 실태를 살펴보고 이를 바탕으로 우리나라 지역사회경찰활동의 발전을 위한 정책과제를 제시하고자 한다.

앞으로 자치경찰제의 도입이 기정의 사실이라고 한다면 자치경찰제의 성공적 실시를 위해서는 지역사회경찰활동의 성공적인 정착이 무엇보다 중요하다. 본 연구는 지방자치경찰제도의 성공적 실시를 위한 전략으로서 지역사회경찰활동의 발전을 위한 정책과제를 제시함으로써 앞으로 본격적으로 도입 추진될 지역사회경찰활동의 전략수립에 필요한 지식이나 논리 제공에 이바지할 수가 있다는 점에서 그 의의를 찾을 수가 있다.

Ⅱ. 지역사회경찰활동의 이론적 배경과 분석 틀

1. 지역사회경찰활동의 개념

오늘날 지역사회경찰활동(community policing)은 미국, 영국, 캐나다, 호주 등을 비롯한 많은 나라에서 폭넓게 도입되어 시행되고 있으나 그 개념은 논자에 따라 조금씩 다르게 사용되고 있다. 이것은 지역사회경찰활동이 전통적인 경찰활동의 한계를 극복하기 위하여 다양한 프로그램을 운영하다가 뒤늦게 이론화 과정을 거친 때문이라고 할 수 있다. 이에 따라 지역사회경찰활동의 개념에 대해서는 아직까지도 정확하게 합의된 개념은 나타나지 않고 있다(Oliver, 1998:27: Cordner, 2000:45).

지역사회경찰활동의 개념과 관련하여 여러 학자의 견해를 살펴보면 Robert Trojanowicz은 지역사회경찰활동을 주민들과 경찰간의 새로운 파트너쉽을 촉진하는 하나의 철학 및 조직적 전략으로서, 지역사회에서의 전반적인 삶의 질을 향상시키기 위하여 범죄, 마약, 범죄의 두려움, 사회적·물리적 무질서, 그리고 전반적인 동네의 쇠퇴 등과 같은 당면한 현안 문제들을 확인하고, 우선순위를 정하고, 해결하기 위하여 경찰과 지역사회가 함께 노력하는 것이라고 정의하고 있다(Trojanowicz·Bucqueroux, 1994; 2). Dietz(1997:86)는 지역사회경찰활동을 범죄의 원인, 범죄의 공포 및 여타의 지역사회 이슈를 해결하기 위하여 지역사회와 경찰간의 파트너쉽, 적극적인 문제해결 및 지역사회의 참여를 촉진하고자 하는 범조직적인 철학 및 관리접근방법이라고 정의하고 있다. Hooper(1988:442)는 지역사회경찰활동이란 주민과 경찰간의 문제해결 파트너쉽(problem-solving partnership)을 강조하는 경찰철학 내지는 경찰의 조직적 전략으로서 지역사회 주민들의 전반적인 삶의 질을 향상시키기 위하여 범죄문제를 확인하고 우선순위를 결정하고 그것을 해결하기 위하여 경찰과 지역사회가 함께 노력하는 것이라고 정의하고 있다.

이상의 개념 정의들을 바탕으로 지역사회경찰활동의 개념을 정의해 보면, 지역사회경찰활동이란 지역사회의 범죄와 범죄의 두려움 및 무질서 문제를 퇴치하기 위하여 지역사회의 문제를 발견하고 해결하는 지역사회와 경찰의 공동 노력이라 할 수 있다. 이러한 점에서 볼 때 지역사회경찰활동은 지역사회의 범죄예방과 퇴치를 위하여 경찰과 지역사회가 함께 하는 공동생산의 한 유형이며, 무엇보다도 지역주민의 참여와 협조를 강조하는 경찰과 지역사회간의 협력치안활동이라 할 수 있다.

지역사회경찰활동은 전통적인 경찰활동의 한계를 극복하기 위한 경찰활동의 새로운 파라다임으로서 지금까지의 경찰활동의 방식과는 전혀 다른 새로운 개념이다. 지역사회경찰활동은 하나의 철학이며 단순히 범죄예방을 위한 몇몇 프로그램이나 특정문제를 해결하기 위한 전략이나 전술만을 의미하는 것은 아니다. 지역사회경찰활동은 하나의 철학이며, 프로그램이며, 활동이라고 할 수 있다(Rohe, 2001:79-80:Trojanowicz, 1998:4).

2. 지역사회경찰활동의 특성

지역사회경찰활동이 미국에서 본격적으로 발전하기 시작한 것은 1980년대 초라고 할 수 있다. 지역사회경찰활동의 출현은 그 동안 경찰활동의 기본골격으로 유지되어 온 전통적 경찰활동에 대한 비판과 반성으로부터 나타난 것이다.

) 대표적인 연구로는 1979년에 Mott재단의 후원하에서 Trojanowicz에 의하여 Michigan Flint 시에서 수행되었던 동네도보순찰프로그램(The Neighborhood Foot Program:NFPP)을 들 수 있다(Trojanowicz, Robert C., 1986:Hooper, 1998:443).

전통적인 경찰활동은 순찰차에 의한 무작위 순찰과, 범죄신고에 대한 신속한 대응, 범인검거를 위한 사후수사활동으로 요약할 수 있다(Turner & Wiatrowski, 1995:263). 그러나 지역사회경찰활동은 이러한 전통적인 경찰활동으로는 범죄문제에 적절히 대응할 수 없다는 인식을 바탕으로 보다 적극적이고 사전적인 문제지향적인 경찰활동을 통하여 치안서비스를 증진시키고, 더 나아가서 지역사회 주민들이 경찰활동을 수행하도록 노력하는 경찰활동의 새로운 접근방법이다.

) 이러한 측면에서 지역사회경찰활동은 민간부문이 국가기능을 분담하는 것이 바람직하므로 민간부문을 최대한 활용하여 한다는 신공공관리론의 정신과 맥을 같이 하고 있다.

그러므로 지역사회경찰활동은 기존의 전통적인 경찰활동과 비교해 볼 때 경찰과 지역사회와의 관계, 경찰의 역할, 경찰조직의 운영, 경찰성과의 평가 등 여러 가지 측면에서 다른 특징을 갖고 있다<표1>. 지역사회경찰활동의 특성은 국가별로 그리고 지역사회경찰활동을 연구하는 학자에 따라 다소 차이가 나타나고 있으나 대체로 공통적인 특성을 띠고 있다(Skogan, 2000;Oliver, 1998;Trojanowicz, 1998).

먼저 지역사회경찰활동의 가장 두드러진 특징은 경찰과 주민간의 관계로서 치안문제 해결을 위한 지역주민과의 파트너쉽을 강조한다. 경찰은 사회의 범죄문제를 단독으로 해결할 수 없다. 범죄문제는 경찰만의 책임이 아니고 지역사회와 경찰의 공동책임이다(Bayley, 1994:104). 지역사회경찰활동은 주민이 경찰과 함께 치안활동에 적극적이고 능동적으로 참여할 것을 강조한다. 주민은 치안서비스의 단순한 수혜자가 아니라 치안서비스의 공동생산자이다. 경찰과 주민은 치안활동의 공동 주체로서 범죄문제와 사회의 안녕 질서에 함께 책임을 지는 동반자라는 것이다(Duffe, 2000:325;Trojanowicz, 1998;□-□).

둘째는 경찰역할의 변화로서 이제 경찰은 단순한 법집행자가 아닌 사회봉사자, 문제해결자로서의 역할을 수행해야 한다는 것이다. 경찰의 기본적 임무를 범죄예방, 법집행, 질서유지 그리고 공공서비스제공으로 나누어 볼 때 전통적인 경찰활동에서는 주로 사후적인 범죄수사나 범인검거와 같은 범죄대응활동에만 주력해 왔으나, 지역사회경찰활동에서는 범죄 예방활동과 대주민 서비스활동을 강조한다. 그러므로 지역사회경찰활동은 과거의 소극적인 경찰(reactive policing)로부터 적극적인 경찰(proactive policing)로의 일대 전환이라고 할 수 있다(Trojanowicz, 1998:□-□;Friedmann, 1992:29).

셋째로 지역사회경찰활동은 경찰행정의 분권화와 지역사회경찰관에 대한 권한위임을 중요한 특성으로 삼고 있다. 지역사회경찰활동은 범죄예방을 무엇보다도 중요하게 생각하고 있고, 지역사회의 삶의 질과 관련된 지역사회 문제의 해결이나 서비스의 제공을 강조하고 있기 때문에 이를 위해서는 현장에서 근무하고 있고 현장상황을 가장 잘 알고 있는 일선경찰에게 그 권한과 재량권을 부여해야 한다는 것이다. 즉 지역주민이 바라는 현지적응적(adaptive implementation) 경찰활동을 위해서는 지역사회의 요구와 사정을 가장 잘 알고 있는 일선경찰관에게 문제해결의 상당한 권한을 위임하여야 한다는 것이다(Skogan, 2000:160).

<표 > 전통적 경찰활동과 지역사회경찰활동간의 비교

구 분	전문가주의 모델	지역사회경찰모델
권위 (Authorization)	법과 전문가주의	지역사회에 기초
기능 (Function)	범 죄 통 제	질서유지와 서비스
조 직 설 계 (Organizational design)	집권적-고전적 모델	분 권 화
환경과의 관계 (Relationship to Environment)	소 원	참 여
요구 (Demand)	중 앙 통 제	지역사회결정
전술과 기술 (Tactics and Technology)	무작위 순찰과 신속한 대응/체포	지역사회참여, 도보순찰, 문제해결
성과 (Outcomes)	범 죄 율	삶의 질, 주민만족

자료 : Turner & Wiatrowski, 1995:263

넷째로 지역사회경찰활동은 문제지향적 경찰활동을 중요 특징으로 삼고 있다. 지역사회경찰활동은 전통적인 경찰활동과 같이 범죄발생후의 대응조치만으로는 범죄문제를 결코 해결할 수 없고 모든 경찰의 활동을 범죄예방에 초점을 맞출 것을 강조하고 있다. Goldstein(1990)은 경찰이 효과적인 치안활동을 하기 위해서는 사건지향적이기 보다는 오히려 문제지향적이어야 한다고 지적하면서 범죄발생의 근원적인 원인에 초점을 맞추어 근본적인 해결책을 마련하는 것이 중요하다고 주장한다(Eck & Spelman, 2000:63, Bayley, 1994:104).

) Eck와 Spelman(2000)에 따르면 문제지향적 경찰활동은 지역사회경찰활동과 관계없이 독자적으로 운영되고 기능할 수 있으나, 지역사회경찰활동은 문제지향적인 경찰활동의 지원 없이는 수행될 수 없다고 지적하고 있다.

끝으로 지역사회경찰활동은 주민의 삶의 질의 향상 내지는 주민만족도 등과 같은 지역사회경찰활동의 목표를 성과평가의 주요기준으로 삼는다. 전통적 경찰활동에서는 범죄신고에 대한 반응시간, 범죄율 등을 강조하였지만 지역사회경찰활동에서는 지역사회의 삶의 질이나  경찰활동에 대한 주민만족도로 경찰활동의 성과를 평가하고 있다(Bureau of Justice Assistance, 1994:45).

이상의 논의를 종합하여 보면 지역사회경찰활동은 치안활동의 주체로서 시민의 위상 강화, 시민들의 협조에 의한 치안유지, 지역사회경찰관에 대한 재량권의 강화와 권한의 위임, 그리고 문제지향적 경찰활동을 통한 지역사회의 삶의 질의 향상 등을 기본적인 특성으로 하고 있다.

3. 지역사회경찰활동의 분석 틀

우리나라 지역사회경찰활동의 실태를 분석하기 위해서는 이를 위한 개념적인 분석 틀이 전제되어야 한다. 제2절의 이론적 고찰에서 살펴본 바와 같이 지역사회경찰활동은 지역사회의 범죄와 무질서 문제를 해결하기 위한 경찰과 지역사회의 공동노력이다. Kratcoski와 Dukes(1995:201)는 지역사회경찰활동의 목표를 범죄의 통제, 범죄의 두려움에 대한 감소, 질서유지, 삶의 질의 향상의 4가지로 제시하고 있다. 지역사회경찰활동이 이러한 목표를 달성하기 위해서는 지역사회경찰활동이 성공적으로 집행되어야 하고, 지역사회경찰활동이 성공적으로 집행되기 위해서는 이를 위한 성공요인이 선행되어야 한다.

Oliver와 Bartgis(1998:498)는 지역사회경찰활동의 바람직한 성과에 영향을 미치는 요소로서 경찰행태(police behavior)를 들고 있고, 이러한 경찰행태에  영향을 미치는 요소로서 내생적인  변수로서 경찰(police)과, 외생적 변수로서 지역사회(community)를 들고 있다. 또 이와 유사하게 Cardarelli와 McDevitt(1995:232)도 지역사회경찰활동에 영향을 미치는 요인을 크게 외부적 요인인 사회경제적 환경과, 내부적 요인인 경찰조직의 두 가지로 나누고 있다. 사회경제적 요인으로서는 인구학적인 변화, 법령(legal mandates/orders), 자원 및 세입, 지역사회의 역동성을 들고 있고, 경찰조직으로는 경찰 스타일(style), 정치적 환경, 행정목표, 기술적 전문성(professional/technical expertise)을 들고 있다. 또 Maguire 등(1997:374-378)은 지역사회경찰활동에 영향을 미치는 요소로 지역, 기관의 규모, 지역사회의 특징 및 경찰부서의 유형을 들고 있다. 이러한 견해들을 종합하여 지역사회경찰활동의 개념적인 틀(conceptual framework)을 그림으로 제시해 보면 다음과 같다<그림1>.

) 지역사회경찰활동의 개념적 틀은 Oliver & Bartgis(1998)와, Cardarelli & McDevitt(1995)를 기초로 재구성한 것임.

<그림 1> 지역사회경찰활동의 분석을 위한 개념적인 틀 (Conceptual Framework)

지 역 사 회

□인구학적 특성

□형사사법환경

□자원 및 세입

□사회경제적 특성

□지리적 특성

경       찰

□경찰행태

□정치적 환경

□행정목표

□전문성

	지역사회경찰활동
	철학 (Philosophy)
	□파트너십 (협력관계) □경찰 분권화 □문제지향적 순찰활동 □주민참여
	프로그램 (Program)
	활동 (Activities)

지역사회경찰활동의

성    과

□범죄통제

□범죄두려움 감소

□질서유지

□삶의 질 향상

여기서 지역사회경찰활동의 실태를 분석하기 위해서는 현재 우리나라의 경우 지역사회경찰활동에 포함되고 있는 것이 어떤 것인지를 확인해 볼 필요가 있다. 그러나 지역사회경찰활동의 범주에 들어오는 경찰활동은 미국의 경우만 예를 들어보더라도 그 수가 엄청나게 많을 뿐만 아니라 그 범위도 매우 넓다. 따라서 지역사회경찰활동에 해당하는 개별 경찰활동들의 실태를 모두 분석하는 것은 불가능하고 오히려 지역사회경찰활동의 각 차원들을  중심으로 그 실태를 분석하는 것이 효율적이다.

) 현재 우리나라의 경우 지역사회경찰활동으로는 파출소 제도, 방범순찰활동 및 방범심방활동, 자율방범활동, 청소년범죄예방교실, 시민경찰학교, 방범리콜제, 112 봉사대 등을 예로 들 수 있다(경찰청, 2002). 그러나 이러한 활동들이 현재 지역사회경찰활동의 특성에 입각해서 수행되고 있는가에 대해서는 정확한 분석 및 평가가 이루어져야 한다.

지역사회경찰활동의 차원과 관련하여 미국의 법무성은 성공적인 지역사회경찰활동의 기반은 경찰과 지역사회 구성원들 간의 밀접하고 상호호혜적인 관계라고 규정하고, 지역사회경찰활동의 가장 중요한 구성요소로서 지역사회 파트너십과, 문제해결의 두 가지를 제시하고 있다(Bureau of Justice Assistance, 1994: 13). 그리고 L. A. 경찰청도 이와 유사하게 지역사회경찰활동의 구성요소로서 문제해결(problem-solving), 지역사회와의 파트너십(partnership with the community), 지역사회의 문제확인(community identified problems), 전부서 지향성(department-wide orientation)의 네 가지를 제시하고 있다( L. A. Office of the Chief of Police, 1997:2). Oliver(1998:49)는 지역사회경찰활동은 경찰의 분권화와 더불어 전략지향적 경찰(Strategic-Oriented Policing), 동네지향적 경찰(Neighborhood-Oriented Policing), 문제 지향적 경찰(Problem Solving-Oriented Policing)의 3가지 구성요소에 의해 수행된다고 주장하고 있다(김인·허용훈, 2000:90). 또한 Skolnick와 Bayley(1988:23-46)는 지역사회경찰활동의 구성요소로서 지역사회에 기초를 둔 범죄예방, 순찰활동의 개선, 경찰의 책임증대, 명령의 분권화를 제시하고 있고,  Skogan(2000:160)은 분권화, 문제지향적 경찰, 지역사회에 대한 반응성, 및 범죄예방을 위한 파트너의 4가지를 들고 있다. 그리고 Michaelson, Kelly & Wasserman은 지역사회경찰활동의 요소로서 지역사회와 조직에 대한 책임성, 표방된 가치에 기초한 관리, 분권화된 구조, 지역사회와의 의사결정의 공유 및  문제해결을 위하여 경찰관에게 권한부여의 다섯 가지 요소를 제시하고 있다(Kratcoski and Dukes, 1995:201).

) 이러한 구성요소에 의거하여 첫째, 지역사회경찰활동은 경찰과 주민간의 커뮤니케이션을 용이하게 하기 위하여 조직을 분권화 한다. 둘째, 지역사회경찰활동은 문제지향적인 순찰활동을 강조한다. 셋째, 지역사회경찰활동은 지역사회의 참여 하에, 그리고 주민들의 요구를 반영하여 우선순위를 정하고 전술을 개발한다. 넷째, 지역사회경찰활동은 지역사회조직과 범죄예방프로그램을 통하여 지역사회가 그들 스스로 범죄문제를 해결하도록 한다(Skogan, 2000:160-163).

이상의 것들을 종합해 볼 때 표현은 다소 상이하지만 각 학자들마다 공통적으로 거론되고 있는 것들을 정리해 보면 지역사회경찰활동의 구성요소로서는 대체로 지역사회와 경찰과의 파트너쉽, 문제지향적 활동을 통한 순찰활동, 경찰활동에 있어서의 지역사회의 참여, 경찰의 분권화 등을 들 수 있다. 이러한 것들은 지역사회경찰활동의 중요한 차원으로서 앞으로 지역사회경찰활동을 평가하기 위한 유용한 기준이 될 수 있다. 본 연구는 이러한 관점에서 지역사회경찰활동을 크게 지역사회와 경찰과의 협력관계, 일선경찰의 방범순찰활동, 경찰방범활동에 있어서의 주민참여, 경찰분권화의 4가지 차원으로 구분하고(Skogan, 2000;Oliver,1998;노호래, 2001) 이를 중심으로 지역사회경찰활동의 실태와 문제점을 분석·평가하고자 한다.<그림1>

) 외국의 많은 연구들이 지역사회경찰활동의 중요한 차원으로 제시하고 있는 문제지향적 경찰활동은 방범순찰활동의 한 방법으로서 여기서는 일선경찰의 방범순찰활동 차원에 포함시켰다.

) 이와 관련하여 지역사회경찰활동에 있어서 지역사회가 무엇을 의미하고, 그 범위가 어디까지인가를 규정할 필요가 있다. 일반적으로 지역사회란 사람들이 정체성과 소속감을 가지는 공간적·영역적인(spatial or territorial) 사회조직 단위로서, 1)지리적으로 뚜렷한 지역(시나 읍과 같은)에 살고 있고, 2)문화적 특징과 태도 및 라이프 스타일을 공유하며, 3)계속적으로 서로서로 상호작용하는 사람들의 집단으로 정의할 수 있다(Oliver, 1988:216). 지역사회의 개념을 이렇게 규정한다면 우리의 경우는 기초자치단체가 이러한 조건을 가장 잘 충족하고 있고, 기초자치단체의 행정구역을 관할하는 일선경찰서가 지역사회경찰활동의 기본단위라고 볼 수 있다.

Ⅲ. 우리나라 지역사회경찰활동의 실태와 문제점

1. 경찰과 지역사회간의 협력관계의 실태와 문제점

오늘날 우리 사회가 고도로 도시화되고 정보화 사회로 진행됨에 따라 우리의 치안환경도 급속도로 변화되고 있다. 강도사건과 신용카드 범죄, 사이버 범죄 등 생활침해범죄가 크게 늘어나 국민불안이 고조되고 있고, 날로 흉포화·지능화되어 가는 범죄들에 대한 국민들의 체감치안 확보 요구 또한 높아만 가고 있다.

이러한 상황 하에서 지역사회경찰활동이 성공하기 위해서는 경찰과 지역사회간의 협력체계의 구축이 필수적이고 이를 바탕으로 한 경찰과 주민간의 효과적인 치안서비스의 공생산이 이루어져야 한다. 주민과 함께 지역사회의 문제를 확인하고 지역사회 문제를 주민의 적극적인 참여 하에 해결토록 하여 경찰과 지역사회가 동반자라는 인식을 가져야 한다.

그러나 우리나라 경찰은 오랫동안 정권을 유지하는 역할을 해 왔고 권력자들의 눈치를 보면서 경찰권을 행사해 왔기 때문에 경찰에 대한 국민들의 인식은 매우 부정적이라고 할 수 있다. 이러한 상황에서 우리 경찰은 주로 치안 및 질서유지에만 치중해 왔고 주민에 대한 봉사나 서비스 기능은 소홀히 해 왔다. 뿐만 아니라 법 집행 위주의 권위적인 경찰활동 및 불공정한 법 집행으로 인하여 주민과 경찰의 관계는 상호협력 및 공존의 관계라기보다는 갈등과 불신의 관계라 해도 과언이 아니다. 이러한 현상으로 인하여  경찰에 대한 경시 풍조가 심해지고 있고 결과적으로 경찰은 주민으로부터 경외와 불신의 대상이 되고 있다(김용환, 1998:7).

) 이것은 경찰에 대한 공무집행방해 사범의 현황을 통해서도 알 수 있다. 경찰청에 따르면 경찰의 공무집행방해사범은 2000년 월평균 785.4명에서 2001년 878.3명, 2002년 939.7명으로 크게 늘었다. 2003년 7월말 현재 6,431명으로 월 평균 918.7명이 공무집행방해혐의로 구속되었다(세계일보, 2003.9.6).

이러한 사실은 과거로부터 최근에 이르기까지 경찰을 대상으로 실시된 각종의 여론조사를 통해서도 잘 나타나고 있다. 최종술(2002:19)은 경찰의 대국민 이미지 형성에 관한 연구에서 시민들은 실제로 경찰관들이 친근하지 않고, 신뢰할 수 없고, 공정한 직무수행을 하지 않고, 청렴성과 신속성이 없는 것으로 느끼고 있는 것으로 결론을 제시하고 있다. 그 중에서도 피해자가 되어도 신고를 안 하겠다는 응답이 전체의 49.4%나 차지하고 있고, 신고를 안 하는 이유로서는 해결가능성에 대한 확신이 서지 않기 때문이라는 응답이 41.4%로 가장 많고, 신뢰할 수가 없다가 34.2%, 공정하지 못하다가 17.3%를 차지하고 있어 경찰에 대한 불신 정도가 매우 높다는 것을 알 수 있다. 또한 2003년 한국갤럽이 조사한 연구에 의하면 요즘 경찰이 역할을 얼마나 잘 수행하고 있다고 생각하는가란 질문에 대하여 잘 수행하고 있다는 긍정적 평가는 43%에 불과한 반면에 잘 수행하지 못하고 있다는 부정적 평가가 57%를 차지하고 있다(조선일보, 2003.9.22). 또한 1999년 3월 서울지방경찰청이 전문조사기관에 의뢰하여 조사한 결과에 따르면 시민들이 경찰을 신뢰하지 않는다가 65.4%로 나타나고 있어(문성호, 1999:5;현대리서치연구소, 1996:6) 경찰에 대한 신뢰가 매우 낮은 것으로 나타나고 있다.

) 이상원·송건섭(2001:160-161)의 □국민의 경찰신뢰에 관한 영향요인 분석□에 따르면, 경찰에 대한 신뢰가 낮은 이유로서 응답자의 22.5%가 경찰의 부정부패를 들고 있고, 그 다음으로는 권력남용이 18.9%, 불공정한 법집행이 16.9%, 불친절한 언행 15.2% 순으로 나타나고 있다.

이에 반하여 영국경찰에 대한 각종의 조사를 살펴보면 우리에게 시사하는 바가 크다. 영국의 The Times 보도에 의하면, 경찰에 대한 선호도와 관련하여 전체 응답자 가운데서 26%가 정말 좋아한다고 응답하고 있고 71%는 좋아한다고 응답하고 있어 응답자의 거의 대부분이 경찰을 좋아하고 있는 것으로 나타나고 있다. 또한 친절성에 대해서는 대단히 친절이 62%를 차지하고 있고, 업무수행에 대해서는 아주 잘한다가 93%를 차지하고 있고 잘못한다는 3%에 불과하다. 그리고 치안상태의 만족도에 대해서는 만족이 70% 이상을 나타내고 있다(제갈돈, 1999:124). 또한 1998년 영국 범죄통계에 따르면 런던시민 중 87%가 경찰을 선망하는 직업(good job)이라고 응답하고 있다(문성호, 1999:5).

결론적으로 우리나라 경찰은 주민들로부터 높은 신뢰를 받지 못하고 있고 이에 따라 경찰과 주민간의 협력관계도 그렇게 긴밀하게 형성되어 있지 못하고 있다. 이것은 성공적인 지역사회경찰활동의 중요한 장애요인으로 작용하고 있다.

경찰과 시민과의 관계가 악화되면 경찰에 대하여 적대감을 가지는 시민이 늘어날 것이고 범죄를 목격하고서도 경찰에 신고하거나 증인으로 나서지 않을 수도 있다. 이러한 적대감은 또한 경찰관의 업무태도 및 업무수행에도 영향을 미쳐 경찰관 역시 시민들에게 호의적이고 봉사하는 자세를 갖지 않는 악순환을 가져올 수 있다(정경선·박기태, 2001:33).

앞으로 경찰이 지역사회의 범죄를 예방하고 삶의 질을 향상시키기 위해서는 경찰과 주민간의 협력관계의 구축이 무엇보다도 중요하다고 할 수 있고 이를 위해서는 경찰과 지역사회간에 신뢰관계가 전제되어야 한다. 이러한 점에서 볼 때 경찰에 대한 낮은 신뢰는 지역사회경찰활동의 성공적 집행을 위하여 시급히 해결하여야 할 과제라고 할 수 있다.

2. 경찰 분권화의 실태 및 문제점

지역사회경찰활동은 지역사회에 기초를 둔 범죄예방을 가장 중요한 목표로 삼고 있고, 방범경찰의 활성화를 경찰활동의 가장 중요한 핵심으로 삼고 있기 때문에 현장에서 방범경찰활동을 수행하는 일선경찰기관은 지역사회경찰활동의 성공적인 집행을 위한 가장 핵심적인 위치에 서 있다고 할 수 있다.

일선경찰기관은 집행현장에 위치해 있어 집행현장의 상황을 누구보다도 더 정확하게 파악하고 있고, 항상 주민과 접촉하면서 공무를 수행하고 있기 때문에 지역사회의 현안문제와 요구에 대하여 가장 익숙해 있고, 그렇기 때문에 어떻게 하면 이러한 문제나 요구를 해결할 수 있는지를 가장 잘 알 수 있다. 그러므로 지역사회문제를 예방하고 해결하기 위해서는 일선경찰기관에게 지역사회문제를 진단하고 해결할 수 있는 권한과 책임을 부여하지 않으면 안 된다. 이를 위해서는 경찰행정의 분권화와 일선경찰관에 대한 권한 위임이 이루어져야 한다(Bureau of Justice Assistance, 1994:22).

그럼에도 불구하고 우리나라 경찰은 아직까지도 국가경찰로 인한 경찰권의 집중으로 인하여 경찰행정의 분권화가 이루어지지 못하고 있고 집권적인 경찰행정으로부터 탈피하지 못하고 있다. 이것은 지역사회경찰활동의 성공적인 집행의 장애요인으로 작용하고 있다.

이러한 집권적인 경찰행정의 문제점을 살펴보면 첫째로, 경찰이 지역사회에서 지역사회의 특수성에 부합되는 경찰활동을 수행할 수 없다는 점을 들 수 있다. 지방경찰청장이나 일선경찰서장이 중앙정부에 의하여 통제되고 있기 때문에 지역주민의 이익이나 지역사회의 특수성에 민감하게 대응할 수가 없다는 것이다. 자연히 지역적인 치안수요에 대응하기보다는 중앙차원의 정치적 행정수요에 치우치는 경향이 나타날 수 있다는 점이다. 민생치안보다는 시국치안에 역점을 두어 지방의 치안이 불안하게 될 수 있다. 이로 말미암아 주민의 경찰에 대한 신뢰도가 떨어져 경찰에 대한 불신이 증대될 수 있다(이기우, 1998:19).

둘째로, 상부기관의 권한집중을 들 수 있다. 우리나라 경찰조직의 특징은 고급경찰인력이 상급경찰기관에 집중되어 있고, 중앙집권적 일사불란한 지휘체계를 가진 준 군대식 조직이라고 할 수 있다. 그러므로 경찰사무에 대한 전체적인 지휘·감독권이 중앙의 경찰청장을 비롯한 상부기관에 집중되어 있다. 인사, 정책, 기획기능을 거의 중앙에서 담당하며, 특히 지역사회경찰활동과 관계가 깊은 방범정책의 경우도 전국적으로 획일적으로 운영하고 있다(노호래, 2001:164). 따라서 일선의 집행기관인 경찰서의 지휘관이나 실무자들은 지역문제의 해결을 위한 대안의 선택에 있어서 제한을 받게 되며, 각종 규정과 지침 또는 상부의 감독 등으로 인하여 지역사회경찰활동을 신축적으로 수행하기가 어렵다(정경선·박기태, 2001:290).

세째로, 현 경찰체제 하에서는 일선경찰기관장이 지역의 치안수요에 맞게 근본적으로 관리체계를 바꿀 수가 없다는 점이다. 현재 우리나라 경찰의 사무배분 현황을 살펴보면 경찰청, 시·도경찰청, 경찰서 간에 경찰사무가 그 성격에 따라 합리적으로 배분되어 있지 않고 있다. 그 결과 주민과 가장 가까운 경찰관서의 장인 경찰서장이 자기의 권한과 책임으로 조정하고 처리하는 것이 효율적인 사무의 권한마저도 경찰청 또는 시·도경찰청에 집중되어 있는 경우가 많다(김성호·안영훈·이효, 1998:49). 이에 따라 일선경찰서장이 지역의 실정에 따라 조직편제를 바꿀 수 있는 권한이나, 부서간의 인력을 탄력적으로 조정할 수 있는 권한이 없고, 또 예산을 지역별 치안수요에 맞게 편성해서 집행하기가 매우 어렵다는 점이다. 지역사회경찰활동이 지역사회와 지역주민의 요구에 대한 반응성의 철학을 가장 중요한 특성으로 삼고 있다는 점을 감안한다면 이러한 권한의 집중은 성공적인 지역사회경찰활동을 위한 장애요인으로 작용할 수 있다.

앞으로 지역사회경찰활동이 성공하기 위해서는 지금까지 경찰을 지배하고 있는 이러한 계층제적인 의사결정, 일방적·하향적 의사결정, 수직적 조직 등으로 대표되던 권위주의적이고 준군사적인 관리모델로부터의 탈피가 조속히 이루어져야 할 것이다.

3. 일선경찰의 방범순찰활동의 실태와 문제점

우리나라 경찰활동은 경찰청, 지방경찰청, 경찰서의 수직적인 기능상의 역할 분담에 따라 수행되고 있다. 이러한 과정상에서 일선경찰의 방범활동은 지방경찰청이 총괄하고 있고 방범기획과가 주무부서이다. 지방경찰청 산하에는 부산의 경우 14개의 경찰서가 있으며 각 경찰서 밑에는 순찰지구대가 주축이 되어 방범순찰활동을 수행하고 있다.

순찰지구대는 지역주민과 가장 가까이 있고 항상 접촉하고 있기 때문에 성공적인 지역사회경찰활동을 위해서 매우 중요하다. 순찰지구대는 지역치안을 위한 경찰의 제일선 조직으로서 외근경찰의 기본적인 활동거점이다. 순찰지구대는 그 역할로서 관할구역 주민의 안전과 평안을 위해 범죄를 사전에 예방하는 방범활동을 주임무로 하고 있으며, 경찰의 최일선 대민창구로서의 역할도 수행한다(경찰백서, 2000:51-53).

순찰지구대는 이전의 파출소제도가 개편된 것으로서, 우리나라 파출소제도는 일제시대의 경찰제도를 그대로 이어받으면서 지금까지 계속 유지되어 왔으나 지난 8월 1일부터 방범순찰기능을 강화하고 지역사회 봉사활동 등 파출소 치안서비스 기능을 보다 강화하기 위하여 전면 개편되어 운영되고 있다. 새로 개편된 파출소 제도의 내용을 살펴보면 가장 핵심적인 것은 순찰지구대의 도입이다. 이것은 기존의 파출소 3-4개를 권역별로 하나로 묶어 순찰지구대로 개편하고, 순찰지구대에 제외된 나머지 파출소는 치안센터로 운영하도록 함으로써 기존의 파출소들을 순찰지구대와, 치안센터로 이원화하여 운영하고 있다.

) 순찰지구대는 기존의 지역파출소 중 범죄사고가 많이 발생하고 유동인구가 많은 핵심적인 파출소로서, 이곳에 파출소 인력과 장비를 집중시켜 권역내 모든 신고출동과 범죄치안활동을 담당하게 하고 있다. 순찰지구대로 사용되는 파출소를 제외한 나머지 파출소는 치안센터로서 민원담당경찰관이 1-2명 배치돼 민원처리, 청소년선도, 사건신고 접수 등의 치안서비스 활동을 수행하고 순찰과 방범활동 등 기존 파출소의 치안 유지기능은 수행하지 않는다.

순찰지구대의 도입은 광복 이후 50여년 간 유지되어 온 기존의 파출소 제도의 전면적인 개혁이라는 점에서 우리나라 경찰사에서 획기적인 의미를 지닌다고 볼 수 있다. 순찰지구대 도입의 기본취지는 기존의 여러 파출소에 분산된 인력과 장비를 광역파출소에서 통합함으로써 경찰인력과 장비를 신축적이고 효율적으로 운영할 수 있고 이를 통하여 각종 범죄 현장에 대응하여 강력하게 대처할 수 있도록 하기 위한 것이라고 할 수 있다.

순찰지구대가 도입됨에 따라 경찰의 사건현장 대응체제가 보다 강력하게 마련되고 일선경찰관들의 근무여건도 상당히 개선된 것으로 평가되고 있다. 그러나 순찰지구대 제도는 도입된 지가 얼마 되지 않아 지금으로서는 그 성과를 정확하게 평가할 수도 없고 또 지역사회경찰활동(community policing)에도 얼마나 이바지하고 있는지를 정확하게 판단할 수도 없는 상황이다.

지금까지 거론된 것들을 중심으로 순찰지구대와 치안센터인 파출소의 운영실태와 문제점을 살펴보면 먼저 순찰지구대가 예전 파출소처럼 시민들과 밀착된 치안서비스를 제공하지 못하고 있다는 점을 들 수 있다. 기존 파출소의 치안유지 기능폐지로 많은 시민들이 불안감을 느낄 수가 있다는 것이다. 예전에는 파출소에서 24시간 내내 최소 6-8명의 경찰관들이 순찰 등 방범활동을 펼치며 한 동네의 치안을 책임졌으나, 지금은 파출소의 광역화로 인하여 그와 같은 밀착치안기능은 오히려 크게 약화될 가능성이 있다. 또한 관할구역의 광역화로 상황 발생시 경찰의 출동시간이 지연되는 등 치안에 허점이 드러날 수 있다는 점이다(부산일보, 2003.8.19).

둘째로 지역경찰의 운영체제가 개편되었음에도 불구하고 순찰지구대나 기존의 파출소를 막론하고 현재 타부서 협조사항 처리에서부터 각종 행정업무에 이르기까지 과다한 업무량으로 인하여 순찰활동이나 방범심방 등 외근경찰관의 고유업무라고 할 수 있는 지역사회경찰활동에 전념하기가 여려운 실정이다. 현재 순찰지구대의 경우는 사실조회, 소재수사, 신원조회 등의 타부처 협조업무는 물론 상급기관인 경찰서의 하명업무도 증가하고 있어 경찰본연의 기능에 경찰력을 집중하기가 곤란하여 외근경찰의 주요업무인 순찰 및 지역사회봉사업무를 크게 위축시키고 있다(김성호·안영훈·이효, 1998:72;김용환, 1998:135). 그 결과로 외근 경찰관이 주민들을 찾아다니면서 지역의 문제를 파악하여 해결하기가 어려운 실정이다.

세째로 순찰지구대의 도입으로 어느 정도 근무여건이 개선되었다고 할 수 있으나 여전히 순찰지구대나 파출소를 막론하고 현장 근무 인력은 매우 부족한 실정이다. 현장 근무인력의 절대 부족현상은 업무과중과 근무여건 악화를 초래하며 형식적 순찰활동 등으로 대민신뢰 저하의 원인이 되고 있다. 이것은 성공적 지역사회경찰활동의 저해요인으로 작용하고 있다.

) 경찰인력은 2002년 말 현재 총 146,693명으로 이중 경찰관이 91,592명(62.4%), 전·의경이 50,609명(34.5%), 일반직 등이 4,492명(3.1%)으로 구성되어 있다.‘경찰관 1인당 담당인구’는 527명으로 선진 외국과 비교해 보면 여전히 경찰인력이 부족한 것으로 나타나고있다(경찰백서, 2003)

네째로는 순찰제도의 문제점을 들 수 있다. 지역사회경찰활동에 있어서 순찰은 도보순찰이나 자전거 순찰이 기본원칙이다(Kelling, 1974:161;Skolnick and Bayley, 1988). 물론 도보순찰이 범죄율 감소에 효과가 있느냐에 대해서는 역사적으로 많은 논란이 있어 왔으나 도보순찰이 범죄에 대한 두려움을 감소시키고 동네의 질서를 유지하게 함으로써 주민들의 체감치안 정도를 높일 수 있다는 점에서는 의견의 일치를 보고 있다. 도보순찰은 순찰경찰관이 상세하고 치밀하게 순찰노선 부근에 대한 정황을 관찰할 수 있게 해 주고, 사고가 발생할 경우에 직접 신속한 처리를 가능하게 한다. 또한 주민과의 접촉을 용이하게 하여 필요한 정보수집을 가능하게 하고 자연히 주의를 요하는 사안 등을 청취할 수 있는 기회를 증가시켜 관내의 범죄발생가능성을 미리 차단하고 예방할 수 있게 해 준다(임준태, 2002:175;Olver, 1998:82-86). 그러나 현재의 순찰체제는 경찰청훈령 168호에 순찰은 도보순찰을 원칙으로 한다고 규정하고 있음에도 불구하고 거의가 자동차순찰에 의존하고 있다. 우리나라의 경우 일선경찰관서에서 도보순찰이 차지하는 비율은 치안수요 및 관내사정에 따라 다르겠지만 1%-13.6%에 이를 정도로 매우 불규칙적인 것으로 나타나고 있다(임준태, 2002:190). 범죄신고에 신속히 대응하기 위해서는 차량순찰도 필수적이나 지역주민과 직접 접촉할 수 있는 도보순찰이나 자전거 순찰이 거의 이루어지지 않음으로 인하여 지역주민들과 교류할 수 있는 기회가 거의 없는 실정이다.

) 대표적인 연구로는 Kansas시의 예방순찰실험을 들 수가 있다. 이 연구는 순찰차에 의한 무작위적인 순찰활동이 범죄예방과 지역주민의 태도에 큰 효과가 없다는 것을 검증함으로써 도보순찰이나 자전거 순찰의 중요성을 강조하고 있다(Kelling, George L., Antony Pate, Duane Dieckman and Charles E. Brown,1974:533-535.)

) 도보순찰은 경찰의 기동성을 약화시켜 즉각적인 대응이 어렵고 경찰관에 대한 통제도 어렵다는 점에서 도보순찰을 회의적으로 바라보는 시각도 있다. 그러나 지역사회경찰활동은 이런 것보다는 범죄예방을 우선적으로 고려한다는 점에서 볼 때 이러한 관점은 설득력이 떨어지고 있다.

다섯째는, 일선경찰의 방범순찰이 문제지향적인 경찰활동이라기 보다는 아직도 사건위주의 경찰활동(incident-driven policing)이 주류를 이루고 있으며 신고처리중심의 경찰활동이 대부분을 차지하고 있다는 점이다. 근원적인 문제해결보다는 개별적인 사건을 해결하는 데 목적을 두고 있으며 범죄발생 후에 범죄자의 처리문제에 초점을 맞추고 있다. 범죄문제를 유발하는 광범위한 환경적인 요인들은 도외시한 채 범죄사건의 해결이라는 표면적인 현상에만 집착하는 경우가 대부분이다. 범죄의 원인이 되는 사회내의 제반요인들을 적극적으로 파악하여 이를 제거함으로써 범죄가 발생하기 전에 해결하는 적극적이고 근본적인 활동방식이 아닌 사후대응적이고 수동적인 활동방식이 주류를 이루고 있다. 이러한 범죄대응정책으로는 범죄문제를 결코 해결할 수 없다.

이와 더불어 순찰지구대나 파출소 직원의 짧은 근무기간도 지역사회경찰활동을 위한 문제점으로 지적할 수 있다. 지역사회경찰활동의 중요 특성 중의 하나는 순찰경찰관에 대한  영속적인 순찰구역의 할당(permanent beat assignment)인 바, 현재 순찰경찰관에 대해서는 순환근무의 원리에 따라 1년에서 1년 6개월 간격으로 인사이동을 실시함으로써 지역주민과 지역실정에 친숙한 외근경찰관의 확보를 어렵게 하고 있어 성공적인 지역사회경찰활동을 저해하는 요소로 작용할 수 있다.

4. 경찰방범활동에 있어서 주민참여의 실태와 문제점

오늘날 범죄는 세계 각국을 막론하고 날로 증가하고 있고 범죄의 양상도 계속해서 심각해지고 있다. 이러한 상황에서 범죄예방을 위한 노력은 단순히 경찰만의 노력으로는 소기의 성과를 거두기가 어렵다. 범죄방지는 시민참여의 증대나 자치적 주민감시제도의 개발, 그리고 경찰과 시민단체의 공동적인 치안서비스의 제공 등을 통해 보다 효과적으로 이루어질 수 있다.

특히 지역사회경찰활동은 주민들이 직·간접적으로 범죄예방활동에 참여함으로써 범죄피해와 범죄에 대한 두려움을 줄이고자 하는 지역사회 범죄예방활동(community crime prevention activity)이기 때문에(Cordner, 2000:51) 이의 성공을 위해서는 경찰방범활동에 있어서 자발적이고 적극적인 주민참여가 매우 중요하다고 할 수 있다.

그러나 지금까지 있어 왔던 경찰방범활동에 있어서의 주민참여의 양상을 살펴보면 주민참여가 자발적이고 적극적으로 이루어졌다기보다는 경찰의 필요에 의하여 일방적이고 형식적으로 이루어져 온 면이 많았다. 경찰은 주민을 경찰활동의 보조자 내지는 대상으로만 간주하였고 경찰과 주민과의 관계도 경찰활동을 위하여 주민의 협력을 얻기 위한 의도에서 이루어지는 경우가 많았다. 그러나 진정한 의미에서 지역사회경찰활동이 이루어지기 위해서는 그 동안 경찰중심으로 이루어졌던 범죄대책의 결정과 집행과정에 지역주민의 참여를 인정하고 주민의 의사를 적극 반영하지 않으면 안 된다(박기태·정경선, 2002:46-47). 주민은 경찰활동의 단순한 객체가 아니라 범죄해결을 위하여 함께 해야 할 동반자다.

현재 경찰방범활동에 대한 지역주민의 참여는 참여방식에 따라 여러 가지로 나타날 수 있으나 크게 두 가지 형태로 구분할 수 있다. 하나는 직접적인 방식으로 경찰서비스 전달과정에서 경찰과 주민들이 공동으로 펼치는 자율방범대를 대표적인 예로 들 수 있고, 다른 하나는 간접적인 방식으로 경찰시책결정과정에서 경찰협력단체를 통한 주민참여를 예로 들 수 있다.

먼저 자율방범대는 자원봉사자를 중심으로 지역주민이 동네 단위로 조직하여 관할 파출소와 상호협력관계를 갖고 방범활동을 하는 자율봉사조직으로서 경찰과 합동 또는 자체적으로 3-5명이 조를 편성, 심야취약시간에 순찰활동을 전개하고 있으며 순찰중에 발견된 범죄현장신고, 부녀자 안전귀가, 청소년 선도보호활동 등의 지역방범활동을 실시하고 있다.

자율방범대는 전국적으로 총 3,621개 조직에 9만 7천여명으로 구성되어 있으며 2002년 한 해 동안 23,838건의 범죄신고와 17,220명의 형사범을 경찰관과 합동 검거하는 실적을 거둔 것으로 보고되고 있다(경찰백서, 2003). 자율방범활동은 이러한 실적 때문에 경찰서비스 전달과정에서 범죄예방을 위한 효과적이며 중요한 정책수단으로 간주되고 있다.

그러나 자율방범대는 현재 여러 가지 제약요건으로 인하여 기대하는 만큼 활성화되지 못하고 있다. 자율방범대의 실태와 문제점을 살펴보면, 첫째로 자율방범활동에 대한 시민들의 자발적인 참여가 매우 미흡하다는 점을 들 수 있다. 이것은 그 지역사회의 문화나 관습, 정부의 여러 가지 제도적 장치 등을 포함하여 여러 가지 이유 때문이라고 할 수 있겠지만 무엇보다도 자율방범활동 자체가 자원봉사로 운영되는 것이어서 회원의 참여율이 저조하다는 점을 들 수 있다(김인, 1998:37).

) 이것은 자율방범활동 자체의 성격에 크게 기인한다. 자율방범활동과 같은 공동생산의 편익은 일반적으로 그 활동으로부터 편익을 받는 동네 주민 모두가 누리게 되는 집합재의 성격을  띤다. 자율방범활동과 같은 집합적 재화의 이러한 성격은 자원봉사활동 그 자체를 어렵게 한다.

둘째로, 자율방범활동에 대한 예산지원이 아주 적거나 전혀 없다고 하는 점이다. 서울의  강남구청과 같은 일부 자치단체에서는 자율방범대 활동 지원조례가 있어 장구 구입비와 운영비를 지원 받고 있으나 대부분의 자치단체는 미흡하거나 아예 이것마저도 없는 실정이다. 또한 예산지원상의 문제 외에도 치안봉사활동 중의 상해 등 각종 피해 발생시 그 보상제도가 아주 미흡하다.

세째로, 자율방범대원들에 대한 체계적인 관리 및 교육프로그램이 미흡하다는 점을 들 수 있다. 현장 순찰시 필요한 체계적인 방범 기초실무 교육이 부족하고, 간담회 및 시민경찰학교 등을 통하여 자율방범대원들을 대상으로 교육을 시키고는 있으나 이들을 대상으로 하는 체계적이고 전문적인 교육프로그램은 충분하지 못한 실정이다(임창호, 2000:236). 자율방범대의 이러한 문제점들은 성공적인 지역사회경찰활동의 장애요인으로 작용하고 있다.

다음으로 경찰방범활동에 대한 간접적 참여로서는 경찰협력단체를 통한 주민참여를 들 수 있다. 현재 일선경찰서에 구성된 협력단체로서는 경찰행정발전을 위하여 지역주민들로 구성된 경찰행정발전위원회를 들 수 있다. 과거에는 일선경찰서의 협력단체로서 치안자문위원회, 방범자문위원회, 청소년지도위원회, 선진질서추진위원회, 학교폭력근절대책위원회 등이 있었고, 파출소 단위로는 녹색어머니회, 선진질서위원회, 방범자문위원회, 향장 등이 파출소 협력단체로 활동하고 있었다.

그러나 이러한 협력단체들의 활동들이 유명무실하거나 아주 미약할 뿐만 아니라 친목위주의 활동에 그치거나 경우에 따라서는 업권 보호 등을 위한 유착가능성마저 끊임없이 제기되는 등 그 문제점이 계속적으로 제기됨에 따라(국제신문, 1996.10.19) 경찰협력단체에 대한 정비 차원에서 이들 단체들을 통폐합하고 그 대안으로 2000년 1월부터 전국 경찰서 단위별로 경찰행정발전위원회를 발족한 것이다.

경찰행정발전위원회는 경찰서장이 위촉하는 10인 이상 30인 이내의 위원으로 구성하며  행정분과위원회, 선도분과위원회, 청문분과위원회의 3개 분과위원회로 구성되어 있다. 행정분과위원회는 경찰서 행정업무 발전에 도움이 되는 사항발굴 및 제공을, 선도분과위원회는 청소년 유해환경 정비 및 선도활동 전개를, 청문분과위원회는 경찰관의 불법□부조리□불친절행위 시정요구 등을 다루고 있다.

경찰행정발전위원회는 경찰시책의 결정과정에서 주민의 요구사항이나 애로사항을 대변하고, 중요한 치안시책에 대해서는 자문·협의함으로써 지역사회의 각종 범죄와 무질서 문제를 확인하고 이의 해결을 위하여 경찰과 함께 공동 대책을 강구한다. 경찰협력단체는 이러한 역할을 통하여 성공적인 지역사회경찰활동을 위한 중요한 역할을 수행할 수 있다.

그러나 경찰행정발전위원회가 이러한 역할을 성공적으로 수행하기 위해서는 정말로 실제적인 활동에 의하여 뒷받침되어야 한다. 현재 경찰행정발전위원회는 발족된 지가 얼마 되지 않기 때문에 그 성과를 평가하기가 성급할 수도 있으나 지금까지 거론된 것을 중심으로 그 실태와 문제점을 살펴보면 먼저 경찰행정발전위원회에 참여하고 있는 구성원들의 인적 구성에 관한 문제를 들 수 있다. 한 지방경찰청의 경우를 예로 들어보면 경찰행정발전위원회의 구성원이 경찰의 전반적인 운영에 관한 전문지식이나 경험이 없는 지역사회유지로 구성되어 있어 경찰행정의 자문·조정 및 건의가 실질적으로 이루어지지 않고 있는 실정이다. 이 경찰청 산하 8개 경찰서 202명의 발전위원회 위원의 구성비를 살펴보면 회사 대표 및 자영업자가 77명으로 38.1%를 차지하여 가장 높은 비율을 보이고 있다(최응렬, 2002:323-324). 이것은 행정발전위원회의 인적 구성이 분과별 직무를 수행하는 데 필요한 전문성과는 상관없이 위촉되었다는 것을 시사해 주고 있다.

) 이러한 현상은 다른 광역자치단체의 경우에도 별 차이가 없는 것으로 나타나고 있다 (최응렬, 2002:329).

) 이들은 경찰서관내 기업체 대표 등 재력가와 자영업자, 요식업자 등이 대부분을 차지하고 있어 과거처럼 업권 보호 등을 위한 유착 가능성이 제기될 수 있다. 사실 이러한 현상이 발생하는 이유로서는 위원회의 위원자격이 □지역사회에서 인망을 갖춘 자□ 등으로 모호해 경찰서나 파출소는 교사, 변호사 등 전문직종 종사자는 위원 위촉이 어렵다는 이유로 기피한 채 관내 자영업자나 호텔대표, 요식업자 등을 위촉하고 있는 경우가 많기 때문이라고 할 수 있다(국제신문, 1996.10.19).

또한 대부분의 위원회가 이름만 걸어둔 채 두 달에 한번씩 경찰서 주최로 모임을 가질 뿐 상시적인 활동을 하고 있지 않다. 그리고 행정발전위원회가 어떤 조직인지, 심지어는 각 경찰서마다 행정발전위원회가 있다는 사실조차도 모르는 주민들이 많다고 하는 점이다. 이러한 점에서 이들의 활동이 형식화될 가능성이 높은 실정이다.

) http://www.police.ne.kr/police-html/no77-4.htm

또한 경찰서 행정발전위원회의 회의가 주로 경찰서의 주요 추진업무를 소개하는 경우가 대부분을 차지하고 있어 경찰서 홍보 차원의 업무 소개에 그치는 경우가 대부분이다. 이것은 주민들의 자발적인 참여를 유도하는 것이라기보다는 경찰의 주도 하에 시민들을 경찰에 협조적으로 만들고 경찰업무를 이해시키려고 하는 데 치중한 것으로서(황석하, 1997:39) 경찰행정발전위원회가 과거처럼 경찰주변에 있는 소위 관변단체로서의 성격을 벗어나지 못할 수도 있다는 우려를 낳고 있다. 또한 경찰행정발전위원회 운영과 관련하여 별도의 운영예산이 확보되어 있지 않아 경우에 따라서는 경찰행정발전위원회가 친목단체로서 운영될 소지도 있다(최응렬, 2002:328).

앞으로 진정한 의미의 지역사회경찰활동이 이루어지기 위해서는 경찰과 지역주민의 긴밀한 유대를 바탕으로 지역주민들의 대경찰활동에 대한 참여가 적극적이고 자발적으로 이루어져야 한다. 그러나 경찰서비스 전달과정이나 경찰시책 결정과정에 대한 대표적인 참여방법으로서 자율방범대나 경찰행정발전위원회의 실태분석에서 살펴본 바와 같이 현실은 그렇지 못하다는 점에서 앞으로 이에 대한 대책마련이 시급하다고 하겠다.

Ⅳ. 우리나라 지역사회경찰활동의 발전을 위한 정책과제

1. 경찰과 지역사회간의 신뢰관계의 강화

지역사회경찰활동은 범죄를 예방하고 무질서를 극복하기 위하여 경찰과 지역사회가 함께 하는 치안활동이다. 그러므로 지역사회경찰활동은 경찰과 지역사회간의 협력관계가 가장 중요하다. 경찰과 지역사회간의 협력관계의 구축은 경찰과 지역사회 간의 신뢰를 바탕으로 한다. 경찰과 지역사회 간에 신뢰관계가 형성되어 있지 못하면 경찰과 지역사회 간에 협력관계가 형성될 수가 없다. 그러므로 신뢰는 지역사회경찰활동의 성공적인 집행을 위하여 가장 중요한 요소이다. 경찰과 시민간의 신뢰가 없으면 효과적인 경찰활동은 불가능하다(Bureau of Justice Assistance, 1994:□). 이에 따라 우리나라 경찰도 지금까지 대국민 신뢰회복을 위하여 많은 노력을 기울어 왔고 다양한 프로그램을 시행해 왔다. 그러나 아직까지도 경찰과 지역사회간의 신뢰관계는 다른 나라와 비교해 볼 때 그렇게 높다고 볼 수 없다.

) 신뢰는 지역사회에서 구성원 사이의 협조나 협동을 가능하게 해 주는 사회적 자본(social capital)이다.

앞으로 경찰과 지역사회간의 협력관계의 구축을 통하여 지역사회경찰활동이 성공적으로 이루어지기 위해서는 무엇보다도 경찰과 지역사회간의 신뢰관계가 회복되어야 한다. 경찰과 지역사회간의 신뢰관계를 강화하기 위해서는 경찰의 전문성 제고와 더불어 경찰기강 및 직업윤리의 확립 등 여러 가지 경찰개혁방안들이 제시될 수 있으나(김인·허용훈·이희태, 2001) 그 중에서도 주민에 대하여 친절한 경찰상을 확립하는 것이 무엇보다 중요하다고 할 수 있다. 이것은 권위주의를 비롯한 기존의 타성화된 경찰관행 및 태도를 버리고 주민을 존중과 감성(sensitivity)으로 대하며(Bureau of Justice Assistance, 1994:16) 인권존중과 주민에 대한 봉사 자세로 시민 속의 경찰이라는 이미지를 확립하는 일이라고 할 수 있다.

친절한 이웃으로서의 경찰, 봉사하는 경찰, 주민을 위한 경찰이라는 인식이 시민의식에 심어질 때 시민의 경찰기피현상과 경찰의 고립화 현상은 사라지고(정경선·박기태, 2001:285) 상호신뢰와 협조를 바탕으로 하는 경찰과 지역사회의 협력관계가 형성될 수 있다.

친절한 경찰상의 확립과 더불어 경찰과 지역사회간의 신뢰관계를 형성하기 위해서는 또한 경찰과 지역사회 모두 각자의 역할에 대한 인식의 전환이 요구된다. 주민은 치안서비스의 수혜자의 입장으로부터 벗어나 치안서비스의 공동생산자라고 하는 입장에서 지역사회경찰활동이 성공적으로 집행될 수 있도록 적극적이고 자발적으로 참여하고 지원하고 협조하여야 한다. 이것은 주민의 역할을 치안서비스를 수동적으로 제공받는 소비자에서 치안서비스 공급과정에 참여하는 적극적인 존재, 즉 주인으로서 재정의한다는 것을 의미한다. 이와 더불어 경찰 역시 단순한 법 집행자나 범죄진압자의 위치에서 벗어나 사회봉사자로서의 역할에 대한 철저한 자기인식이 이루어져야 한다.

) 그러므로 경찰과 주민과의 협력관계에 의한 치안서비스의 공동생산은 지금까지의 전통적인 경찰주도형 파트너쉽에 의한 공동생산이 아니라 자율성을 갖는 상호의존적인 주체들 간의 지속적인 상호작용에 의한 공동생산을 의미하는 것이다.

앞으로 경찰과 지역사회간의 신뢰관계를 강화하여 양자간의 협력체제를 확고하게 하기 위해서는 경찰에 대한 신뢰회복과 지역주민과의 관계를 증진시키는 다양한 프로그램들이 더욱 더 많이 개발되어 시행되어야 한다. 특히 경찰홍보는 경찰활동을 주민들에게 올바르게 소개하고 경찰에 대한 의견이나 요망사항을 적극적으로 파악하여 경찰활동에 반영함으로써 지역주민의 이해와 협력을 구하는 활동이라는 점에서(경찰청, 2000:337) 지역주민과의 관계개선을 위해 보다 더 강화되어야 할 과제라 할 수 있다.

2. 경찰행정의 분권화와 일선경찰관에 대한 권한 위임

지역사회경찰활동(community policing)의 핵심적인 내용은 지역사회의 특성에 따라서 경찰활동의 우선순위와 관련 문제점이 서로 다르다는 점이다. 따라서 경찰활동은 반드시 유연성을 가져야 하고 이를 달성하기 위해서는 일선경찰기관과 경찰관에게 자신들이 관할하고 있는 지역적 조건에 따라 활동할 수 있는 의사결정의 분권화와 재량권을 보장하여야 한다(Skolnick & Bayley, 1988: 최선우, 2001:44).

지역사회경찰활동은 기존의 계급위주의 일방적인 명령체계, 집권적 구조, 권위적 의사결정 체계 하에서는 성공하기가 어렵다. 지역사회경찰활동의 성공적인 집행을 위해서는 중앙의 통제를 완화하여 일선경찰조직의 권한을 강화하고, 일선경찰관이 권한과 책임을 가지고 이웃과 지역사회의 문제를 진단하고 해결할 수 있도록 하여야 한다(박세정, 1999:230).

이를 위해서는 지방자치경찰제의 조속한 실시로 지역별로 독립적인 권한을 행사할 수 있어야 하며 이와 아울러 경찰조직체계의 개혁이 이루어져야 한다. 먼저 경찰의 조직개혁은 중앙집권적인 경찰조직을 분권화하여 일선집행부서인 경찰서 위주의 조직구조로 개편하고, 경찰하부기관으로 기능을 분산하고 권한을 위임하여야 한다. 일선지휘관, 감독자, 현장근무자의 재량권을 높여주고 창의성을 살릴 수 있는 방향으로 지속적으로 경찰조직의 개혁이 이루어져야 한다(이상원, 1997:429).

둘째로 현재 경찰청, 지방경찰청에 집중된 고급 인력과 정책·기획기능을 최소화하고 경찰서 이하의 일선기관의 기능과 인력을 대폭 강화하여야 한다. 특히 방범경찰의 경우는 경찰서 단위에서 인력과 장비의 배치, 순찰활동 방법 등 방범활동 전반에 걸쳐 광범위한 자율권을 행사할 수 있도록 하향식 관리나 감독규정을 완화하여야 한다.

) 각종 사범단속도 중앙의 지시에 의하여 일제히 이루어지는 경우가 많기 때문에 경찰인력이 낭비되고 주민들에게 불신과 불만을 가져올 수가 있다.

셋째로 경찰청이나 지방경찰청은 현재의 지휘·감독권한을 과감히 축소함으로써 각 경찰서가 지역특성과 지역치안환경에 맞게 치안시책을 결정하거나 운영할 수 있도록 하여야 한다. 같은 맥락에서 순찰지구대의 경우도 사무소장이 순찰이나 방범심방 등의 방범활동을 상부의 규정이나 지침에 얽매이지 않고 현장에 적합한 방법으로 할 수 있는 권한의 위임 내지는 재량권의 강화가 이루어져야 한다(박기태·정경선, 2002:74).

끝으로 지역사회경찰활동의 성공적인 집행을 위해서는 경찰행정의 분권화와 더불어 경찰수사권의 독립이 어느 정도는 이루어져야 한다. 현재 우리나라의 경우 수사권은 검사에게 집중되어 있고 경찰은 수사를 보조하는 역할에 머물러 있다. 현장에서 일선경찰관이 지역사회의 문제를 진단하고 해결하기 위해서는 어느 정도 수사재량권을 갖고 있어야 한다. 검사의 지휘와 명령에 따라서만 움직인다면 지역사회경찰활동의 정신을 구현할 수가 없다. 일선경찰관이 권한과 책임을 갖고서 이웃과 지역사회의 문제를 진단하고 해결하기 위해서는 수사권의 독립 및 경찰재량권의 명문화가 전제되어야 한다.

3. 도보순찰 및 문제지향적 경찰활동의 강화

지역사회경찰활동은 경찰이 주민과 함께 주민의 고충과 지역사회의 문제들을 탐색하고 규명하고 해결하는 사전적인 문제해결과정을 더 강조하고 있다. 그러므로 지역사회경찰활동에 있어서 순찰은 순찰차를 타고 가면서 순찰대상지역을 관찰하는 자동차순찰보다는 주민과의 접촉을 강조하는 도보순찰이나 자전거순찰이 더 중요하다. 그러나 우리나라 경찰활동은 아직까지도 도보순찰보다는 자동차순찰 위주로 운영되고 있어 성공적인 지역사회경찰활동의 문제점으로 작용하고 있다.

현재 우리 경찰이 하고 있는 순찰차 중심의 순찰활동은 전통적인 순찰방식의 전형이라고 할 수 있으나 그 효과는 미국이나 영국, 캐나다 등 선진국의 경우 그렇게 크지 않은 것으로 나타나고 있다. Trojanowicz가 Michigan Flint시에서 실시한 동네도보순찰프로그램(The Neighborhood Foot Program: NFPP)의 결과에 따르면 범죄예방과 지역사회 문제를 다룸에 있어서 도보순찰이 기동순찰(motorized patrol)보다 더욱 더 효과적이라는 것이다. 도보순찰로 인하여 중요 범죄의 약 9%가 감소하였을 뿐만 아니라 시민들은 범죄의 공포로부터 벗어나 보다 더 안전함을 느끼고 시민들의 범죄신고도 더욱 더 많이 증가하였다는 것이다. Flint시에 있어서 도보순찰은 괄목할만한 성공을 가져왔고, 지역주민들의 범죄에 대한 공포의 감소는 도보순찰경관의 질서유지활동과 밀접한 연관이 있다는 것이다(Hooper, 1998:443).

이러한 사실을 감안하여 앞으로 지역사회경찰활동이 성공하려면 순찰방식도 종래의 차량순찰에서 벗어나 도보순찰이나 자전거순찰을 더욱 더 강화하여야 한다. 이를 위해서는 무엇보다도 방범순찰인력의 대폭적인 확충이 이루어져야 한다. 선진국과 비교해서 볼 때, 우리나라 경찰은 수사부서의 근무자 비율이 다른 제외국의 경우와는 달리 높게 나타나고 있고, 정보·보안 등 특수임무를 수행하고 있는 관계로 방범순찰부서의 근무자 비율이 상대적으로 낮은 것으로 나타나고 있다(임준태, 2002:169). 그러므로 지속적인 경찰력 조정과정을 통하여 방범순찰 경찰력을 대폭 증원할 필요가 있다.

) 선진국과 비교해서 볼 때, 우리나라 경찰은 수사부서의 근무자 비율이 다른 제외국의 경우와는 달리 높으며, 정보·보안 등 특수임무를 수행하고 있는 상황이어서 상대적으로 방범순찰부서의 근무자 비율이 낮은 것으로 나타나고 있다(임준태, 2002:169).

그리고 현재 타기관의 업무까지 순찰지구대나 파출소 경찰이 직접 수행하거나 보조 및 응원함으로써 외근경찰의 고유업무인 방범활동에 상당한 지장을 초래하고 있다. 경찰의 타부처 협조 업무들의 존치 여부를 판단하여 경찰협조업무의 범위를 재조정하여야 한다. 외근경찰 고유업무 이외의 업무는 대폭 축소하거나 폐지하여 순수한 범죄예방활동만 전념할 수 있도록 하여야 한다.

도보순찰활동의 강화에 이어 지역사회경찰활동의 성공적 집행을 위한 과제로서는 문제지향적 경찰활동(Problem-Oriented Policing)의 강화를 들 수 있다. 문제지향적 경찰활동은 주민의 신고가 있을 만한 문제를 미리 발견하여 사전에 처리하고, 경찰이 다른 기관 및 지역사회와 연계하여 범죄를 사전에 예방하거나 범죄를 제공할 수 있는 환경을 근본적으로 제거함을 핵심으로 한다(Eck and Spelman, 2000;Goldstein, 1990). 그러나 우리나라 경찰의 순찰활동은 아직도 사건위주의 경찰활동(incident-driven policing)이 주류를 이루고 있으며 신고처리중심의 경찰활동이 대부분을 차지하고 있다.

앞으로 지역사회경찰활동의 실천적 전략으로서 문제지향적 경찰활동이 보다 더 강화되기 위해서는 경찰조직수뇌부의 강한 의지와 지지가 무엇보다도 필요하고, 이와 아울러 사후적인 범죄진압보다는 사전적 범죄예방을 목표로 경찰조직의 활동목표가 개혁되여야 한다(한상암, 1999:138). 또한 경찰고위간부들도 일선경찰관에게 지시 및 감독만 하려고 할 것이 아니라 자신의 담당구역에서 일어나는 문제를 책임있게 처리할 수 있도록 충분한 시간과 권한을 부여하고 신뢰를 보내주어야 한다. 이와 더불어 경찰조직의 모든 구성원을 대상으로 문제지향적 경찰활동을 위한 교육훈련이 보다 더 강화되어야 한다.

둘째로, 경찰관의 업무수행 평가방법이 완전히 바뀌어야 한다. 현재 순찰지구대나 파출소에 근무하는 경찰관의 근무성적 평가항목을 살펴보면 형사범, 교통사범, 기초사범 등 각종 사범을 많이 검거해야 우수한 성적이 나오도록 되어 있다. 앞으로 문제지향적인 순찰활동이 이루어지기 위해서는 범인검거 숫자나, 교통단속 건수, 순찰 횟수와 같은 것으로 경찰관의 업수수행 능력이나 실적을 평가해서는 안 된다(양문승, 2001:289;박기태, 2001:119-120). 오히려 이러한 양적인 평가보다는 경찰관들이 지역사회문제 해결를 위하여 얼마나 기여하였는가 등과 같은 경찰관의 문제해결 역할평가로 경찰관들의 업무평가가 이루어지지 않으면 안 된다(Bureau of Justice Assistance, 1994:37).

4. 지역사회경찰활동 전담부서의 신설 및 치안센터 기능의 강화

지역사회경찰활동은 경찰과 지역주민과의 유대를 바탕으로 한 치안협력체계의 구축을 무엇보다도 중요시하고 있다. 이러한 협력체계의 구축을 위해서는 경찰이 지역주민으로부터 존경과 신망을 얻어야 하며 이것은 지역주민들이 원하는 여러 가지 치안수요를 해결해 줌으로써 가능하다. 이러한 측면에서 볼 때 앞으로 지역사회경찰활동이 성공적으로 집행되기 위해서는 경찰의 치안서비스기능이 보다 더 강화되어야 한다. 이를 위해서는 우리나라 경찰서에서도 지역사회경찰활동 전담부서를 신설하고 이를 위한 지역사회담당경찰관제도(Community-Oriented Police Officer)를 도입하여야 한다(Oliver, 1998:192).

현재 우리나라 경찰서의 경우 지역사회경찰활동을 전담하여 수행하는 부서가 없기 때문에 지역사회경찰활동에 정통한 전문가가 많이 없을 뿐만 아니라 지역사회경찰활동이 체계적이고 효율적으로 수행되지 않고 있다. 일상적으로 각 민원 봉사실에서 고소·고발사건을 접수하거나, 방범순찰대 활동 및 자율방범대활동을 하는 것이 고작이다. 앞으로 지역사회경찰활동을 체계적이고 전문적으로 수행하기 위해서는 경찰서의 각과에 산재해 있는 지역사회경찰활동과 관련된 업무들을 취합하여 새로운 지역사회경찰과를 설치할 수 있도록 하여야 한다. 이를 통하여 지역사회경찰활동을 총괄하고 관련된 계획을 수립·집행할 수 있어야 한다(김용환, 1998:132).

또 이와 더불어 파출소 수준에서도 치안서비스기능을 강화할 필요가 있다. 과거의 파출소를 대신하여 현재 치안센터에는 1-2명의 경찰관이 상주하면서 범죄예방과 대민봉사에 관한 업무를 수행하고 있으나 관할구역에 비하여 근무인력이 절대 부족하고 한 지역에서 오랫동안 근무한 직원이 많지 않기 때문에 충분한 대민봉사 업무를 하기가 어려운 실정이다. 앞으로 치안센터는 인원을 대폭 증원하여 폭증하는 주민들의 치안수요에 능동적으로 대응할 수 있어야 하고 치안센터 경찰관의 장기근무를 유도하여 지역사회의 치안수요 파악과 주민봉사기능에 효율화를 기할 수 있도록 하여야 한다. 특히 일선경찰관 중 지역사회경찰활동에 관한 전문적인 지식과 경험을 갖춘 경찰관을 지역사회경찰활동 전담요원으로 선정하여 지역사회경찰활동과 관련된 업무를 맡게 함으로써 지역사회경찰활동을 전문화시켜 나아가야 한다.

) 일본 경찰은 파출소에 경험이 풍부하고 경찰업무에 정통한 퇴직경찰관들을 배치하여 시민들의 고민이나 각종 상담에 응하는 파출소 상담원제도를 운영하고 있다.

5. 자율방범대 및 경찰행정발전위원회의 활성화

지역사회경찰활동은 경찰과 주민과의 공동노력을 통하여 지역사회 범죄예방활동을 수행해야하기 때문에 이의 성공을 위해서는 경찰방범활동에 대한 지역사회와 지역주민의 참여가 필수적이다. 그러나 우리의 경우 경찰방범활동에 대한 주민참여는 아직까지도 주민주도적으로 이루어지지 못하고 있을 뿐만 아니라 경찰과 주민들이 파트너쉽을 형성하여 지역사회의 치안문제를 서로 협력하여 해결할 만큼 활발히 이루어지지 못하고 있다.

현재 우리의 경우 경찰방범활동에 대한 주민참여는 대표적으로 자율방범대나 경찰행정발전위원회 등을 통하여 이루어지고 있으나 기대만큼 활성화되지 못함으로써 성공적인 지역사회경찰활동의 장애요인으로 작용하고 있다.

현재 경찰은 경찰행정발전위원회를 각 경찰서마다 두고 있고 있으나 그 운영이 실질적인 활동에 의하여 뒷받침되고 있다기보다는 형식적으로 이루어지고 있는 경우가 많다(김인·허용훈·이희태, 2001:237). 주민들의 자발적인 참여에 의한 것이라기보다는 경찰의 주도 하에 경찰에 협조적인 시민들을 조직하고 이들을 통하여 경찰업무를 홍보하고 이해시키는 데 치중하고 있다. 경찰과 주민과의 관계(public relations)가 쌍방적인 관계라기보다는 주로 경찰활동에 주민의 협력을 용이하게 획득하기 위한 목적에서 이루어지고 있는 것이다(박기태·정경선, 2002:46).

앞으로 경찰행정발전위원회가 성공적으로 운영되기 위해서는 경찰행정발전위원회가 이러한 형식적인 참여의 장으로부터 벗어나서 경찰과 지역사회 주민들간에 진정한 교류와 참여가 이루어지는 실질적인 참여의 장으로 전환되지 않으면 안 된다. 이를 위해서는 경찰행정발전위원회의 인적 구성시 참여위원들을 보다 더 다양화하고 전문화하여야 하며, 형식적으로 이루어지고 있는 분과위원회의 운영을 보다 더 활성화하여 경찰시책의 결정과 집행에 지역주민의 의견을 적극 반영할 수 있도록 하여야 한다.

그리고 경찰서비스의 효율적인 전달을 위하여 자율방범대의 활동을 활성화하기 위해서는 무엇보다도 자원봉사를 지역사회 발전을 위한 지도이념의 하나로 설정하고, 범죄예방을 위한 자원봉사활동의 중요성에 대한 시민홍보를 보다 더 강화하여야 한다. 둘째로, 자율방범단체 참여자의 선발, 훈련, 배치 및 감독 등 제반의 인력관리체계를 체계적으로 재정립할 필요가 있으며, 나아가 시민경찰학교 등의 프로그램을 개발하여 자율방범단체 참여자들의 교육을 보다 더 체계화시키고 강화시킬 필요가 있다. 세째로, 자율방범대 활동을 활성화하기 위해서는 자율방범대의 각종 장비의 보급과 개선이 이루어져야 하며 이를 위해서는 경찰의 재정적 지원이 대폭 확대되어야 한다. 또한 사고 시에 보험혜택의 제공과 자율방범활동에 대한 사회적 경력의 인정 등 각종 유인체계도 대폭 강화하여야 한다(김인, 1998:48).

Ⅴ. 결  론

이상에서 본 연구는 우리나라 지역사회경찰활동의 실태를 분석하기 위하여 지역사회경찰활동을 경찰과 지역사회의 협력관계, 경찰분권화, 일선경찰의 방범순찰활동, 경찰방범활동에 있어서의 주민참여의 4가지 차원으로 나누고 이를 중심으로 우리나라 지역사회경찰활동의 실태와 문제점을 분석하였고, 이를 바탕으로 우리나라 지역사회경찰활동의 발전을 위한 정책과제를 제시하였다. 우리나라 지역사회경찰활동의 발전을 위한 과제로서는 경찰과 지역사회간의 신뢰관계의 강화, 경찰행정의 분권화와 일선경찰에 대한 권한 위임, 도보순찰의 강화 및 문제지향적 순찰활동의 강화, 지역사회경찰활동 전담부서의 신설과 치안센터 기능의 강화, 자율방범대 및 경찰행정발전위원회의 활성화를 포함한 경찰방범활동에 대한 시민참여의 확대를 제시하였다. 본 연구는 문헌분석을 통하여 우리나라 지역사회경찰활동의 실태를 분석하고 정책과제를 제시하였으나 우리나라 지역사회경찰활동의 각 차원별 정확한 실상을 반영하기 위해서는 문헌분석과 더불어 경험적·실증적 연구가 동시에 이루어지는 것이 바람직하다. 이것은 본 연구의 한계로 지적할 수 있다.

앞으로 지역사회경찰활동은 21세기 경찰활동의 새로운 파라다임이며 우리나라 경찰활동의 새로운 발전방향이 될 전망이다. 자치경찰제의 도입이 기정의 사실이라고 한다면 자치경찰제의 성공적 실시를 위해서는 지역사회경찰활동의 성공적인 정착이 무엇보다도 중요하다. 우리나라 경찰이 성공적인 지역사회경찰활동으로 나아가기 위해서는 이전의 법집행 위주의 경찰활동로부터 벗어나서 진정 주민들이 바라고 원하는 양질의 치안서비스를 제공해 주는 서비스와 봉사의 경찰활동으로 옮아가야 한다. 이를 위해서는 위에서 검토한 정책과제를 중심으로 부단한 개혁과 변화가 이루어져야 한다.

지역사회경찰활동의 성공여부는 결국 이를 실천에 옮기는 경찰조직과 경찰관의 손에 달려있다. 지역사회경찰활동을 위한 여러 가지 조치나 대책들이 제시된다고 하더라도 경찰이 이러한 변화를 수용하여 실천하지 않으면 지역사회경찰활동은 실패할 수밖에 없다. 지역사회경찰활동을 위한 경찰의 역할은 이전의 전통적인 경찰활동을 위한 그것과는 매우 다르다. 따라서 지역사회경찰활동이 성공하기 위해서는 최고관리층을 포함하여 경찰의 모든 구성원들이 지역사회경찰활동의 철학을 수용하고, 새로운 역할변화에 적응할 수 있는 마음가짐과 의식의 개혁이 이루어져야 한다.

지역사회경찰활동의 성공적인 집행을 위한 가장 중요한 요건은 지역사회경찰활동을 위한 경찰의 실천의지와, 이를 위한 지역사회의 지지와 협조이다. 아무리 지역사회경찰활동의 철학과 이념이 훌륭하다고 하더라도 이를 실천하고자 하는 경찰의 의지가 없다면 아무런 소용이 없는 것이다. 또한 경찰의 의지가 아무리 강하다고 하더라고 지역사회의 지지와 협력이 없다면 아무런 효과가 없는 것이다. 지역사회경찰활동은 경찰과 지역사회간의 신뢰와 협조를 바탕으로 한 동반자 관계가 이루어질 때만이 그 힘을 발휘할 수 있다. 지역사회경찰활동의 활성화는 경찰과 지역사회의 이러한 다짐과, 인식의 변화로부터 출발하여야 한다.

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허용훈(許勇勳) : 부산대학교에서 행정학박사학위를 취득하였으며 현재 부경대학교 인문사회과학대학 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 정책분석론, 도시공공서비스론이며 논문으로는 경찰대개혁에 따른 기강확립의 성과평가와 정책과제(공저, 2001), 지방공기업의 자율성 제고를 위한 제도적 개선방안(2000), 정부기관과 민간비영리기관의 서비스질 비교분석(공저, 2000) 등이 있다. 현재 한국지방정부학회 연구이사 및 부산광역시 재정계획심의위원 등을 맡고 있다.<E-mail:yhhuh@pknu.ac.kr/논문접수일: 2003.10.2/심사완료일: 2003.10.25>