지방자치단체의 목표관리 평가지표와 검증방법에 관한

실증적 연구

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을) : 23∼35

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

A study on Performance Indicators and Measures

in the ‘Management by Objectives’ System

of Korean Local Governments.

김    렬(영남대학교 행정학과)

이 상 철(밀양대학교 행정학과)

권 영 주(영남대학교 행정학과)

본 논문은 목표관리제의 성공적인 운영을 위해서 목표관리 평가지표와 검증방법의 객관성 및 타당성 확보가 중요하다는 인식 하에, 우리나라의 4개 지방자치단체와 영국의 완즈워스 자치구의 목표관리 평가지표와 검증방법에 대해 실증적으로 분석하였다. 분석 결과, 우리나라의 지방자치단체는 산출지표에 크게 의존하고 있었으며 검증방법도 단순히 목표 대비 실적과 전년도 대비 증가율을 일률적으로 적용하고 있었다. 이러한 산출지표는 정책이나 서비스 제공의 최종적인 결과나 영향을 측정할 수 없기 때문에 평가지표로는 적절하지 않으며 목표 대비 실적이나 전년도 대비 증가율과 같은 단순한 검증방법은 평가의 객관성을 제고할 수가 없다. 따라서 궁극적인 영향을 측정하는 결과지표가 개발되어야 하며, 결과 왜곡을 방지하기 위해 보완지표와 하향지표가 활용되어야 하고, 검증방법도 다년간 추세치 평가나 베타분포 평가, 비계량적 평가와 같은 다양한 방법들이 고려되어야 할 것이다.

주제어 : 목표관리, 성과관리, 성과지표

Ⅰ. 서  론

1. 문제제기

목표관리제(Management by Objectives)는 공직에 경쟁 개념을 도입하여 공무원들의 의식을 바꾸고 공직사회를 성과관리체제로 전환시켜 정부의 효율성을 제고하고 시민들의 정부에 대한 신뢰도를 증진시키기 위한 목적으로, 1999년부터 4급 이상 공무원들을 대상으로 도입되었다.

이러한 목표관리제는 현재 그 운영에 있어서 많은 문제점들이 제기되고 있는데, 그 중에서도 특히 평가지표 설정의 어려움과 평가지표 검증방법의 객관성 부족이 공정한 목표관리제 운영을 위협하는 중요한 요인으로 지적되고 있다. 목표관리제는 성과목표와 평가지표를 제시·측정하여 성과에 상응한 보상을 함으로써 생산성 및 경쟁력을 제고하는 것을 목적으로 하기 때문에, 목표 달성 정도를 평가할 지표와 이러한 지표를 검증할 검증방법은 목표관리제의 성공적인 운영을 위한 중요한 토대라 할 수 있다.

) 선행연구들을 살펴보면, 목표관리제 운영의 문제점으로 평가결과에 대한 신뢰성 부족, 목표 수행 및 점검의 미흡, 평가결과 활용의 부적절성, 적용대상의 부적절성, 기존 제도와의 중첩성, 준비 부족, 조직문화와의 괴리, 목표 및 지표 설정의 어려움, 목표달성 평가방법의 객관성 부족 등을 들고 있다(서순복, 2001; 윤태범, 2000; 박영강, 2000; 김판석·권경득, 2000).

지방자치단체의 목표관리 평가지표와 검증방법에 관한 실증적 연구

□지방정부연구□ 제7권 제3호(2003 가을)

김판석·권경득(2000)의 연구에 의하면, 목표관리제 추진과정의 문제점에 대해 44.1%의 응답자들이 목표달성 정도에 대한 평가방법이 중요한 요인이라고 응답하였고, 25.2%의 응답자들이 목표달성 기준 파악의 어려움을 주된 문제점이라고 응답하였다. 그리고 이러한 평가를 공정하게 하는 요인으로 39.1%의 응답자들이 공정한 평가지표의 개발이 가장 중요하다고 인식하고 있었다. 서순복(2001)의 연구에서는, 목표관리제 운영의 가장 큰 문제점으로 평가결과의 불만족을 들었으며, 목표관리제 평가결과에 불만족하는 이유에 대해서는 61.0%의 응답자들이 평가지표의 대표성 부족을 지적했다.

하지만 이러한 연구결과에도 불구하고 국내의 연구들은 대부분 목표관리제의 도입실태나 설문조사를 통한 운영실태 분석, 그리고 목표관리제에 대한 공무원들의 인식을 조사하고 운영개선방안을 제안하는데 그치고 있어 평가지표에 대한 실증적 연구는 거의 찾아 볼 수가 없다(김주원, 2002; 서순복, 2001; 행정자치부, 2001; 서순복, 2000; 박영강, 2000; 윤태범, 2000; 김판석·권경득, 2000; 김병섭·박광국; 1999). 그리고 정책적 제안으로 공정한 평가지표의 개발이 필요하다는 당위성을 주장하는 연구들이 있지만 어디까지나 일반적인 제안일 뿐이며, 더구나 평가지표를 검증하는 검증방법에 대해서는 언급이 거의 없는 실정이다.

) 서순복(2001)은 목표가 실질적인 성과와 달성도로 측정되기 위해 투입요소 보다는 산출요소로 평가되어야 한다고 주장하고 있으며, 김판석·권경득(2000)의 연구에서는 각 지방자치단체에서 활용하고 있는 평가지표의 종류에 대해서 제시하고 있다.

따라서 본 연구에서는 이러한 국내 연구의 한계를 인식하고 목표관리제의 성공적인 운영을 위해 우리나라 목표관리 평가지표와 검증방법을 실증적으로 분석하고 그 결과를 바탕으로 정책적 제안을 하고자 한다.

실증적 분석을 위한 자료는 행정자치부에서 목표관리제가 가장 잘 실시되고 있는 자치단체로 추천한 서울특별시, 경상북도, 강원도, 충청북도의 4개 자치단체의 4급 이상 공무원들의 평가지표와 검증방법을 그 대상으로 하였으며, 비교 연구를 위해 영국의 완즈워스(Wandsworth) 자치구의 평가지표와 검증방법에 대한 분석도 연구에 포함시켰다.

) 각 자치단체별 2002년도 목표관리설정서를 참고하여 서울특별시는 4급 이상 223명, 충청북도는 4급 53명, 경상북도는 4급 이상 105명, 강원도는 4급 이상 80명의 평가지표 및 검증방법을 분석대상으로 하였다.

2. 선행연구 검토

목표관리제에 대한 국내의 선행연구를 검토해보면, 김병섭·박광국(1999)의 연구에서는 공무원들의 동기유발요인을 비교하여 목표관리제의 필요성을 주장하였으며, 집행실태 분석을 통해 목표관리제의 도입실태 및 문제점에 대해 논의하였다. 김판석·권경득(2000)은 설문조사를 통해 공무원들의 목표관리제 도입의 필요성에 대한 인식, 추진과정의 문제점, 성공여부에 대한 인식을 측정하였으며, 박영강(2000)의 연구에서는 부산광역시를 중심으로 단체장의 목표관리제 도입의지, 목표의 설정, 목표의 평가, 목표관리의 효과, 목표관리의 개선에 대한 공무원들의 태도를 분석하였다. 서순복(2000)은 광양시의 목표관리제 적용사례를 중심으로 공공조직에서의 목표관리제의 가능성과 한계에 대해 논의하였고, 윤태범(2000)은 면접과 사례분석을 통해 지방자치단체의 목표관리제에 대한 기본구상과 내용, 추진과정을 분석하였으며, 서순복(2001)의 연구에서는 목표관리제와 근무성적평정간의 연계를 위해 목표관리제의 업무성과 기여도와 운영상의 문제점, 평가결과와 성과급 등급 기준에 대한 만족도를 분석하였다. 행정자치부(2001)에서는 목표관리제 성과측정모델을 개발하여 부서별 목표와 성과지표에 대해 예시하였으며, 김주원(2002)은 목표관리제에 대한 이론적 고찰을 통해 운영개선방안을 제안하였다.

이를 요약하면 <표 1>과 같다.

<표 1> 목표관리제에 대한 국내의 연구 경향

연 구 자	연 구 방 법	연 구 내 용
김병섭·박광국 (1999)	이론적 고찰, 면담, 설문조사	목표관리제의 도입실태 및 문제점
김판석·권경득 (2000)	설문조사	목표관리제에 대한 공무원의 인식 및 태도
박영강(2000)	설문조사, 면담	목표관리제에 대한 공무원의 태도
서순복(2000)	사례분석	목표관리제의 운영실태
윤태범(2000)	사례분석, 면담	목표관리제의 운영실태
서순복(2001)	설문조사	목표관리제의 운영실태 및 만족도
행정자치부(2001)	이론적 고찰	부서별 성과목표 및 성과지표 예시
김주원(2002)	이론적 고찰	목표관리제의 운영개선방안

이상에서 살펴본 바와 같이, 목표관리제가 실시된 1999년 이후의 국내 연구들은 아직까지 목표관리제 운영 전반에 대한 공무원들의 인식을 설문조사로 측정하고 운영개선방안을 규범적으로 제시하는 것에 그치고 있는 실정이다. 따라서 목표관리제의 성공적인 정착을 위해서는 목표관리제의 문제점 개선을 위한 좀더 실증적인 연구가 필요할 것으로 보인다.

Ⅱ. 이론적 고찰

1. 목표관리제(MBO)의 의의

목표관리는 일반적으로 1950년대 초 Sloan에 의해 시작되어 Drucker에 의해 그 적용이 확산된 관리기법이다(Boyle, 1996). Drucker에 의하면, 목표관리제는 조직전체의 목표달성을 위해 각 직무를 지휘하는 과정이라고 정의하면서 전략적 측면을 강조하였다. 즉 목표관리는 개인 능력의 발휘, 책임소재의 명확화, 과업지침의 제공, 팀워크의 조성, 공공복지와 개인 목표의 조화 등을 도모하고 있다고 주장한다(박중훈, 1999).

과정적 측면에서 목표관리는 목표설정, 참여관리, 목표환류 등 세 가지 과정의 특징을 통합하는 관리 시스템으로 볼 수 있으며, 이들 과정을 통해 구성원들에게 더 많은 성과를 달성하도록 하는 것이다(Poister ＊ Streib, 1995). 첫째, 목표 설정에서는 목표들을 확인하고 우선순위를 결정하는 의사결정이 행해진다. 구체적 목표들을 계속적으로 검토하고 수정하는 과정이다. 둘째, 참여 관리에서는 과업과 문제에 대해 자신의 견해나 찬반의견 등을 발표함으로써 조직 전체에 대한 이해를 도모하기 위해 참여관리를 활용한다. 셋째, 목표환류는 상사가 부하의 목표달성에 필요한 과정전반에 대한 정보를 제공한다.

자기통제적 관점에서 목표관리는 자신의 노력을 조직의 전체 목표와 우선순위에 일치시키면서, 자신의 일에서 자기 통제를 장려하기 위한 계획·통제 시스템이다(Rodgers ＊ Hunter, 1992). Swiss(1991)에 의하면, 목표관리 과정은 상사와 부하간의 성과계약에 관한 협상으로 간주되고 있는데, 상호간 협상에서는 주요 목표, 자원의 지원, 실행계획, 정기적 회의, 업적의 평가, 목표의 환류 등과 같은 요소들을 다루게 된다고 본다.

행정자치부(1999)에 따르면, 목표관리제란 조직계층의 상하위자간에 협의를 통하여 부서 및 개인의 목표를 명확히 설정하고, 평가자와 수행자가 목표달성에 관한 의견교환을 통해 평가하여 다음 목표설정에 환류하고 그 결과를 보상체계에 반영하는 관리제도라고 정의하고 있다.

이와 같이 목표관리제는 논자와 강조하는 영역에 따라 다양하게 정의되고 있다. 하지만 일반적으로 목표관리제는 계획과 통제의 과정이면서 직원들의 자발적인 조직몰입을 유도하는 참여과정이라고 정의할 수 있으며 결과성취를 추구하는 업무평가체제이면서 조직전략체계이기도 하다.

이러한 목표관리제는 전통적인 관리와 비교할 때, 여러 가지 면에서 차이가 있다. 우선 전통적인 관리는 분담을 중시하지만 목표관리는 목표달성을 중시한다. 그리고 전통적 관리는 관리자가 목표설정에 주도적인 역할을 하지만 목표관리제에서는 관리자와 직원이 함께 참여하여 목표를 설정한다. 통제에 있어서 전통적 관리는 상사에 의한 통제가 이루어지지만 목표관리는 자기 통제를 기초로 하며, 업적평가에 있어서도 전통적 관리는 업적평가가 곤란하여 연공서열에 따르지만 목표관리는 업적평가가 가능하여 능력주의에 의한다. 이러한 차이점들을 정리해보면 <표 2>와 같다.

<표 2> 전통적 관리와 목표관리의 비교

구 분	전통적 관리	목표관리
기본태도	분담 중시	목표달성 중시
목표설정	관리자가 목표설정, 계획과 실시의 분리	관리자와 직원이 함께 목표설정, 계획과 실시의 통합
책임형태	집권화	분권화
통 제	상사에 의한 통제, 역할과 책임	자기통제, 자유와 신뢰
의사소통	일방통행, 부하의 참여는 거의 없음	상호통행, 부하는 목표계획에 적극 참여
업적평가	업적평가가 곤란, 연공서열주의	업적평가 가능, 능력주의
관리방식	활동과정에 관심	결과에 초점, 결과중심 관리
지휘감독	표준지휘감독, 규제, 규정 정비	각자에게 적합한 방법, 규칙, 규정 최소화

자료: 김판석·권경득(2000)의 연구와 다마노시(1993)에서 재구성

2. 평가지표

목표관리제에 있어서 목표에 대한 성과를 측정하기 위해서는 목표 달성의 정도를 나타낼 수 있고 측정할 수 있는 평가지표가 필요하다. 이러한 성과에 대한 평가지표는 목표실행계획 수립의 지침이 되고 조직구성원들이 목표를 가시적으로 이해하고 어느 부분에 노력을 집중해야 하는지를 알려주는 기능을 한다.

캐나다 알버타 주정부(2000)의 경우는 평가지표로 산출을 생산하는데 소모된 자원의 양을 측정하는 투입지표(Input Measure), 업무량이나 업무의 부담정도를 측정하는 업무활동지표(Activity Measure), 산출을 생산하는데 자원을 얼마나 적게 사용하였는가를 측정하는 능률성 지표(Efficiency Measure), 제공된 서비스의 양 또는 정도를 측정하는 산출지표(Output Measure), 고객에 대한 산출의 영향을 측정하는 결과지표(Outcome Measure)의 5가지 지표를 활용하고 있다.

미국행정연구원(2000)의 경우는 산출물이나 서비스를 생산·전달하기 위해 소요되는 투입을 나타내는 투입지표(Input Indicator), 고객에게 제공된 결과물이나 서비스의 양으로서 투입된 노력의 정도인 산출지표(Output Indicator), 산출물이나 서비스의 단위당 소요비용 또는 소요시간을 나타내는 능률성 및 비용효과성 지표(Efficiency ＊ Cost-Effective Indicator), 산출물이나 서비스에 의해 나타난 결과로서 질(Quality)을 고려하는 결과지표(Outcome Indicator), 사업과 관련하여 성과에 영향을 미칠 수 있는 내·외적 요인을 고려하는 보충설명 정보(Explanatory Information)라는 5가지 지표를 제시하고 있다(행정자치부, 2001). 미국의 OPM(1999)에서는 성과지표로서 결과를 도출하기 위한 행동인 활동지표(Activities Indicator), 개인 혹은 집단의 결과물이나 서비스를 나타내는 산출지표(Output Indicator), 기관 활동이나 서비스의 최종 성과물인 결과지표(Outcome Indicator)의 3가지를 제안하고 있다.

Carter, Klein ＊ Day(1995)의 연구는 목표 달성을 측정하는 지표로서 서비스의 생산이나 전달을 위해 소요되는 자원이나 투입요소를 나타내는 투입지표(Input Indicator), 서비스 산출이나 활동, 중간적인 산출을 나타내는 과정지표(Process Indicator), 결과나 정책에 의한 영향을 나타내는 결과지표(Outcome Indicator)라는 3가지 측정지표를 제시하고 있다.

우리나라의 사례를 살펴보면, 서울특별시(1999)는 품질 지표, 효과성 지표, 시민만족도 지표, 산출량 지표, 효율성 지표의 5가지 평가지표를 활용하고 있으며, 충청남도(1999)는 이들 5개 지표 외에 계획기간내 달성도를 나타내는 적시성 지표를 추가로 활용하고 있다. 경기도(1999)는 목표의 질적·양적 달성도를 나타내는 목표달성도 지표, 경제성과 적시성을 나타내는 효율성 지표, 목표 기여도와 개선도를 나타내는 대응성 지표의 3가지 지표를 활용하고 있다(김판석·권경득, 2000).

행정자치부(2001)에서는 자원을 얼마나 적게 투입했는지를 측정하는 투입지표, 무엇을 얼마나 만들어내고 서비스를 얼마나 제공했는지를 측정하는 산출지표, 궁극적 목표의 최종상태를 측정할 수 없는 경우 중간적인 상태를 측정하는 중간지표, 정책이나 사업을 통해 궁극적으로 어떤 변화나 영향을 가져왔는지에 초점을 두는 결과지표의 4가지 지표를 평가지표 도출 사례로 제시하고 있다.

이상의 사례들을 종합해 보면 <표 3>과 같다.

평가지표의 종류는 <표 3>에서 보는 바와 같이 다양하지만, 투입지표와 산출지표, 결과지표는 공통적으로 사용되고 있으며, 다른 지표들도 용어에서만 차이를 보일 뿐 측정하고자 하는 내용 면에 있어서는 많은 유사점을 보이고 있다.

<표 3> 평가지표의 종류

자치단체 및 연구자		평가지표의 종류
외국	알버타 주정부(2000)	투입지표, 업무활동지표, 능률성지표, 산출지표, 결과지표
	미국행정연구원(2000)	투입지표, 산출지표, 능률성 및 비용효과성 지표, 결과지표, 보충설명정보
	OPM(1999)	활동지표, 산출지표, 결과지표
	Carter, Klein ＊ Day(1995)	투입지표, 과정지표, 결과지표
국내	서울특별시(1999)	품질지표, 효과성 지표, 시민만족도 지표, 산출량 지표, 효율성 지표
	충청남도(1999)	품질지표, 효과성 지표, 시민만족도 지표, 산출량 지표, 효율성 지표, 적시성 지표
	경기도(1999)	목표달성도 지표, 효율성 지표, 대응성 지표
	행정자치부(2001)	투입지표, 산출지표, 중간지표, 결과지표

알버타 주정부(2000)의 업무활동지표는 업무량이나 업무의 부담정도를 측정한다는 점에서 얼마나 많은 일을 했는지를 측정하는 산출지표로 볼 수 있으며, 능률성 지표 또한 자원을 얼마나 적게 투입했는지를 측정하기 때문에 투입량을 측정하는 투입지표로 볼 수 있다. 그리고 서울특별시(1999)와 충청남도(1999)에서 사용하는 시민만족도 지표의 경우, 시민만족 행정이라는 행정의 목적으로 볼 때, 최종적인 산출물인 결과지표로 간주해야 하며, 계획기간내 달성도를 나타내는 적시성 지표와 목표 기여도와 개선도를 나타내는 대응성 지표는 결국 목표에 대한 달성도 내지는 실적율을 의미하기 때문에 얼마나 많은 일을 했는지를 측정하는 산출지표이다. 미국행정연구원(2000)의 보충설명정보와 Carter, Klein ＊ Day(1995)의 과정지표, 행정자치부의 중간지표는 최종적인 결과를 측정하기 힘들 때 사용하는 중간적인 결과물이라고 보았을 때, 이 또한 서로 같은 유형의 지표로 볼 수 있으며, 본 연구에서는 과정지표로 용어를 통일하였다.

따라서 본 연구에서는 이상의 결과들을 종합하여 자치단체의 평가지표를 실증적으로 분석하기 위해 투입지표, 산출지표, 과정지표, 결과지표의 4가지 지표를 추출하였다.

분석에 사용할 4가지 지표에 대해서 정의해보면, 투입지표(Input Indicator)는 산출물이나 서비스를 생산하고 전달하기 위해 소요되는 자원의 양을 측정하는 지표로 궁극적으로 달성하고자 하는 변화나 영향을 측정할 수 없기 때문에 지양되어야 한다. 예를 들면, 사업예산확보율, 자원봉사자 확보율 같은 지표가 여기에 속한다.

산출지표(Output Indicator)는 고객에게 제공된 결과물이나 서비스의 양으로서 투입된 노력의 정도를 의미한다. 즉 공무원들이 얼마나 많은 일을 했는지를 측정하기 위한 지표이다. 하지만 산출지표는 투입지표와 마찬가지로 궁극적으로 달성하고자 하는 변화나 영향을 측정할 수 없기 때문에, 결과지표를 개발하기 어려운 경우에 한하여 제한적으로 사용되어야 한다. 예를 들면, 언론매체 홍보실적, 취업훈련 수료자수, 실업수당 수급자수 등이 여기에 속한다.

과정지표(Process Indicator)는 궁극적으로 달성하고자 하는 최종적인 상태를 측정할 방법이 없는 경우에 중간적인 산출물을 나타내는 지표이다. 인사관리의 경우, 희망부서 배치율(보직희망이 반영된 인원의 비율)이나 연공서열 타파율(직제 서열이나 근무연수 서열에 비해 평가결과가 좋은 인원의 비율) 등을 그 예로서 들 수 있다.

결과지표(Outcome Indicator)는 정책이나 사업을 통해 궁극적으로 어떤 변화나 영향을 가져왔는지에 초점을 두는 지표로 목표관리제의 성공적인 평가를 위해서는 결과지표가 많이 활용되어야 한다. 예를 들면, 실업감소율, 민원인 만족도 등이 여기에 속한다.

분석의 기준으로 사용할 투입지표, 산출지표, 과정지표, 결과지표는 <표 4>와 같이 요약할 수 있다.

<표 4> 분석기준으로 추출된 평가지표의 정의 및 예

지 표	정 의	예
투입지표	서비스를 생산하고 전달하는데 소요되는 자원의 양	사업예산확보율, 자원봉사자 확보율
산출지표	고객에게 제공된 결과물이나 서비스의 양, 투입된 노력의 정도	언론매체 홍보실적, 실업수당 수급자수
과정지표	최종적인 상태를 측정할 방법이 없는 경우에 활용되는 중간적인 산출물	희망부서 배치율, 연공서열 타파율
결과지표	정책이나 사업이 궁극적으로 미친 영향과 변화	실업감소율, 민원인만족도

3. 평가지표의 검증방법

평가지표를 검증하는 방법에는 계량화가 가능한가 불가능한가에 따라 계량평가와 비계량 평가가 있으며 계량평가는 다시 목표 대 실적 평가와 추세치 평가, 베타분포치 평가로 구분할 수 있다.

목표 대 실적 평가는 목표를 수치로 설정하고 실제로 달성한 실적치와 비교하여 목표달성도 점수를 계산하는 방법이다. 목표달성도가 높을수록 높은 점수를 받으며 목표달성도가 낮을수록 낮은 점수를 받는다. 여기서 유의할 것은 목표와 목표달성도를 엄격히 구분해야 한다는 점이다. 목표에는 목표달성도와 달리 노동생산성과 같이 높으면 높을수록 좋은 상향목표가 있는가 하면, 정전율과 같이 낮으면 낮을수록 좋은 하향목표가 있다.

추세치 평가는 과거 수 개년의 실적에 기초하여 기대되는 표준치를 계산한 다음 표준치를 얼마만큼 달성했는가에 따라 점수를 계산한다. 과거에 매년 높은 성장을 한 지표의 경우 계속하여 높은 성장을 할 것이 기대되며 그 만큼 높은 성장을 하지 않으면 점수가 나쁘게 된다. 과거에 매년 낮은 성장을 한 지표는 계속하여 어려움이 있어 낮은 성장을 할 것으로 기대되므로 그다지 높은 성장이 없어도 점수가 나쁘지 않다. 그러므로 이 방법에 의하면 어느 연도에 실적이 갑자기 좋으면 그 좋은 실적은 추후에 부담으로 작용한다. 반면에 어느 연도에 실적이 매우 나쁘면 나쁜 실적으로 인해 추후 유리한 평가가 기대된다(주인기, 1995: 125).

베타 분포치는 추세치 평가와 비슷한 방법인데 표준치를 계산하고 표준치의 달성 정도를 계산하는 방법에서 차이가 난다. 베타분포평가는 추세치처럼 과거의 실정을 근거로 하여 평점이 계산된다.

) 표준치를 Y로 표시하면 공식은 다음과 같다.

[eqn: Y= { {Y }_{a }+ 4{Y }_{m }+ {Y }_{b } } over {6 }]

주) Ya : 과거 실적치 중 최하위 실적치, Yb : 과거 실적치 중 최상위 실적치,

Ym : 평가직년도 실적치

본 연구에서는 자치단체별 평가지표의 검증방법을 분석하기 위해 비계량평가, 목표 대 실적평가, 전년대비 증가율 및 향상율과 최근 3년 간 연평균 대비 향상율의 4가지 기준을 활용할 것이다. 추세치 평가와 베타분포 방식은 목표관리제가 1999년부터 실시되어 그 기간이 4년밖에 되지 않아 자치단체에서 사용하기가 어렵기 때문에 분석에서 배제하였다. 따라서 추세치 평가와 베타 분포 평가 대신에 현실적으로 가능한 산식인 전년대비 증가율 및 향상율과 최근 3년 간 연평균 대비 향상율을 분석의 기준으로 활용하였다.

Ⅲ. 실증적 분석

1. 평가지표에 대한 분석

위에서 언급한 4가지 지표별 기준에 따라 서울특별시, 경상북도, 강원도, 충청북도, 완즈워스(Wandsworth) 자치구의 평가지표를 빈도분석을 통해 실증적으로 분석한 결과는 <표 5>와 같다.

<표 5> 자치단체의 평가지표별 지표수

) 이론적으로 분류하기에는 각 목표별로 애매한 용어를 사용한 지표가 많았으나 이는 공동연구진의 토의를 거쳐 투입, 산출, 과정, 결과지표 중의 하나로 분류하였다.

자치단체 지표	서울특별시	경상북도	충청북도	강원도	완즈워스 자치구
투입지표	58 (2.2%)	50 (5.1%)	4 (3.6%)	34 (6.4%)	65 (19.0%)
산출지표	2,129 (80.3%)	761 (77.7%)	328 (83.5%)	382 (72.1%)	94 (27.5%)
과정지표	129 (4.8%)	90 (9.2%)	21 (5.3%)	42 (7.9%)	58 (17.0%)
결과지표	336 (12.7%)	78 (8.0%)	30 (7.6%)	72 (13.6%)	125 (36.5%)
계	2,652 (100%)	979 (100%)	393 (100%)	530 (100%)	342 (100%)

분석 결과에 의하면, 우리나라 자치단체의 경우 목표 달성 정도를 평가하기 위한 평가지표의 대부분을 산출지표에 의존하고 있으며(서울특별시 80.3%, 경상북도 77.7%, 충청북도 83.5%, 강원도 72.1%), 결과지표는 10%대(서울특별시 12.7%, 경상북도 8.0%, 충청북도 7.6%, 강원도 13.6%)에 그치고 있음을 알 수 있다.

반면에 완즈워스 자치구의 경우 결과지표가 전체 지표의 36.5%를 차지하고 있으며, 결과지표를 측정하기 어려운 경우에 사용하는 과정지표의 경우도 17.0%에 이르고 있지만, 우리나라 자치단체는 그 활용도가 10%(서울특별시 4.8%, 경상북도 9.2%, 충청북도 5.3%, 강원도 7.9%)에도 미치지 못하고 있다.

이러한 결과는 평가지표에 대한 공무원들의 인식 부족과 더불어 문화상의 문제 때문에 나타난 것으로 보인다. □얼마나 바쁘십니까?□, □얼마나 고생이 많습니까?□라는 말들이 덕담이 되고 있는 조직사회에서는 업무가 아니라 얼마나 바쁘냐가 실적의 기준이 될 수밖에 없다.

그리고 결과지표의 경우 개발하기도 어렵고 계량적으로 측정하기도 어렵지만 산출지표의 경우 목표 대비 실적을 계량화시키기 쉽기 때문에 측정의 편의상 산출지표를 선호하고 있는 것으로 보인다. 하지만 이러한 산출지표는 최종적인 결과물과 영향을 측정할 수 없다는 한계를 가지고 있어 성과 평가를 위한 지표로는 적절하지가 않다.

따라서 목표별 결과지표가 개발되어 산출지표의 비중을 줄여야 하며, 결과지표를 도출하기 어려운 업무는 과정지표를 개발해야 하고, 산출지표는 결과지표와 과정지표를 개발하기 어려운 경우에 한해서만 제한적으로 활용되어야 할 것이다.

2. 평가지표의 검증방법에 대한 분석

서울특별시, 경상북도, 강원도, 충청북도, 완즈워스(Wandsworth) 자치구의  평가지표별 검증방법에 대한 빈도분석 결과는 <표 6>과 같다.

<표 6> 자치단체의 검증방법별 지표수

자치단체 검증방법		서울특별시	경상북도	충청북도	강원도	완즈워스 자치구
계량적방법	목표 대비 실적 (당해연도 실적율, 달성율)	1855 (69.9%)	747 (76.3%)	345 (87.8%)	383 (72.3%)	·
	전년 대비 증가율 및 향상율	612 (23.1%)	224 (22.9%)	23 (5.9%)	125 (23.5%)	·
	최근 3년간 연평균 향상율	·	·	8 (2.0%)	·	289 (84.2%)
비계량적 방법		185 (7.0%)	8 (0.8%)	17 (4.3%)	22 (4.2%)	53 (15.8%)
계		2652 (100%)	979 (100%)	393 (100%)	530 (100%)	342 (100%)

분석 결과에 의하면, 우리나라의 자치단체들은 대부분 목표 대비 실적(당해연도 실적율 및 달성율)으로 평가지표들을 검증하고 있으며(서울 69.9%, 경상북도 76.3%, 충청북도 87.8%, 강원도 72.3%), 전년 대비 증가율 및 향상율을 병행해서 사용하고 있다(서울 23.1%, 경상북도 22.9%, 충청북도 5.9%, 강원도 23.5%).

하지만 완즈워스 자치구의 경우는 지표의 검증방법으로 84.2%가 최근 3년 간 연평균 향상율을 사용하고 있는데 반해, 우리나라 자치단체의 경우는 충청북도만이 2.0%의 평가지표에 한하여 최근 3년 간 연평균 향상율을 검증방법으로 활용하고 있다.

우리나라 자치단체의 경우 검증방법으로 당해연도 실적율 및 달성율이 많이 사용되고 있는데, 이는 목표를 작게 잡으면 실적이 높아지기 때문에 평가의 타당성이 결여되는 검증방법이다. 그리고 전년 대비 증가율 및 향상율도 상당수 활용되고 있는데, 이 또한 Big Bath효과를 가져올 수 있기 때문에 지양되어야 할 것이다.

) 어떤 목표에 대한 특정 연도의 실적이 지극히 나쁠 경우에는 다음 연도에 실적이 그다지 높지 않아도 전년에 대비해 실적이 많이 향상된 것으로 평가될 수 있다. 이를 Big Bath효과라고 하며 일률적인 전년대비 향상율을 사용할 경우 나타날 수 있는 부정적 효과이다(주인기, 1995. 125).

따라서 검증방법들이 목표 대비 실적이나 전년 대비 향상율에서 최근 3년 간 연평균 대비 향상율이나 추세치 평가, 베타분포방식 등으로 전환되어야 할 것으로 보인다.

그리고 비계량적 방법의 경우, 활용되는 비율에 있어서 우리나라의 자치단체와 완즈워스 자치구가 비슷하지만, 우리나라의 경우 비계량적 방법의 하나로 단순한 고객만족도 측정에 그치고 있는 반면에 완즈워스 자치구는 3년 간의 고객만족도 점수를 비교하는 방식을 사용하고 있다.

3. 문제점 및 정책적 제안

1) 평가지표는 측정 가능하도록 명확하게 표현되어야 한다.

우리나라 자치단체의 경우 측정하기에 애매한 평가지표들을 많이 사용하고 있으며 평가지표와 세부추진전략을 혼용하는 경우가 많다. 예를 들면, 경상북도의 경우, □2002년도 문화엑스포 행사계획 수립□이 목표이고 □계획내용의 적정성□이 평가지표인데, 적정성의 경우 이를 측정하기가 용이하지 않다.

그리고 목표로 □각종 행사시 의전의 완벽한 추진□을 설정하고 이를 평가하기 위한 평가지표로 □기초자료 준비·고려사항 등 점검□을 설정하고 있는데, □기초자료 준비·고려사항 등 점검□은 세부추진전략에 해당되는 내용으로 평가지표로 사용될 수 없는 것이다.

2) 일률적인 지표수를 요구하지 않아야 한다.

목표에 대한 지표를 개발할 때, 일률적으로 많은 지표수를 요구할 경우 지표 중복의 현상이 나타날 수 있다. 예를 들면, 경상북도는 지표수 3개를 고정적으로 선정하고 있는데, □영화·영상산업 관광자원화 추진□이라는 목표의 경우, □영화·드라마 촬영유치성과□, □촬영세트장 유치 및 조성 실적□, □인기드라마·영화 촬영지 관광자원 개발 성과□를 평가지표로 하고 있다. 하지만 이러한 3가지 지표들은 중복되어 사용되고 있기 때문에, □영화·드라마 촬영지 관광자원 개발 건수 증가율□과 같은 지표로 통일할 수 있다.

서울특별시의 경우는 목표별 평가지표가 너무 많은데, 예를 들어, □시정인지도 향상□이라는 목표의 경우, □출판물에 의한 매체인지도□, □광고에 의한 매체인지도□, □인터넷에 의한 매체인지도□, □서울시 인터넷 방문자수□, □전광판 및 시정 영상물 등을 통한 매체인지도□라는 5가지 지표를 사용하고 있다. 하지만 이러한 지표들은 □매체인지도 증가율□이라는 지표로 통일하고 5가지 인지도를 검증방법에서 비중을 고려한 산식으로 만드는 것이 보다 바람직할 것이다.

3) 결과지표를 개발해야 한다.

우리나라 자치단체의 경우, 평가지표의 대부분이 산출지표인데 산출지표는 일을 얼마나 했는지에 대한 양적인 측면에서는 의미가 있으나, 무엇을 궁극적으로 달성하고자 했는지를 측정할 수 없다는 한계를 가지고 있다.

따라서 성과 평가를 위해서는 결과지표가 개발되어야 하며, 결과지표 개발이 어려운 경우에 과정지표를 개발하고, 산출지표는 당장에 결과지표와 과정지표를 도출하기 어려운 업무에 한해서만 제한적으로 활용되어야 할 것이다.

예를 들면 자치단체에서 평가지표로 □민원처리율□이 많이 사용되고 있는데, 이는 산출지표이다. 따라서 이러한 산출지표를 □반복민원감소율□이라는 과정지표나 □민원인 만족도□와 같은 결과지표로 전환시켜야 할 것이다.

4) 보완지표를 활용해야 한다.

평가지표는 행정의 합리성을 제고하도록 설정되어야 한다. 예를 들면, 경상북도 감사관실의 경우 □감사적발건수의 증가율□을 평가지표로 제시하고 있는데, 이 지표가 단독으로 사용될 경우에는 감사적발건수 올리기에만 집착하여 행정을 오히려 왜곡할 수 있다. 따라서 적발한 감사지적사항에 대해서 최종적으로 취소되거나 불문에 부쳐지는 건수를 나타내는 □징계요구사항 취소결정율□이라는 보완지표도 함께 평가지표로 설정하여 활용하는 것이 바람직할 것이다.

5) 하향지표를 활용해야 한다.

우리나라 자치단체의 경우, □실업감소율□이라는 지표 외에는 대부분 상향지표를 사용하고 있다. 예를 들어, □맑은 물 공급□이라는 목표에 대해 □폐수배출 부과금 징수 증가율□이라는 지표를 사용하고 있는데 이러한 상향지표는 과잉단속과 과다추징의 위험성을 내포하고 있다. 따라서 □폐수배출 부과금 징수 감소율□이라는 하향지표를 활용하는 방안을 고려해야 하며, 여기에 □배출단속건수 증가율□이라는 보완지표를 더하게 되면, 감소율을 사용함으로써 발생할 수 있는 과소단속의 문제 또한 해결할 수 있을 것이다.

6) 공공서비스에 대한 만족도 측정을 고려해야 한다.

성과 평가의 핵심은 수요자인 주민의 만족도라 할 수 있다. 따라서 민원 관련 업무에 대해서는 행정수요자인 주민들의 만족도를 평가하는 것이 좋은 대안이 될 수 있다. 그리고 완즈워스 자치구의 경우처럼, 당해연도의 만족도만을 측정할 것이 아니라 만족도 점수를 산출하여 과거의 점수와 비교하는 방법을 활용할 수도 있을 것이다. 또한 목표관리 부서에서 연말 목표관리를 마무리하는 시점에 각 부서에 분산되어 있는 만족도 평가항목을 일괄해서 종합적으로 평가한다면, 평가의 용이성과 객관성, 효율성을 높이는 방법이 될 수 있을 것이다. 그리고 직원 만족도도 적극적으로 활용할 수 있는데, 예를 들어, □직원 복지 향상□이라는 목표의 경우, 일반적으로 □직원 후생복지 사업 증가율□이라는 산출지표를 사용하고 있는데, 이를 □직원 만족도□라는 결과지표로 측정할 수도 있다.

7) 검증방법을 다양화시켜야 한다.

평가지표에 따라 그에 적합한 다양한 검증방법이 개발되어야 한다. 예를 들어, 충청북도의 경우 □실적/계획□을 검증방법으로 많이 활용하고 있는데, 이는 계획을 잡게 잡을 경우 실적이 당연히 높아질 수밖에 없기 때문에 평가의 객관성을 제고할 수 없다. 그리고 대부분의 자치단체에서 전년 대비 향상율을 사용하고 있는데, 이것은 Big Bath효과로 인해 평가가 왜곡될 가능성이 크기 때문에 다년간 추세치 평가나 베타분포 평가를 활용하는 방법을 고려해 보아야 할 것이다. 예를 들면 □지방세 징수증가율□을 검증하는 경우, 전년도 실적만을 기준으로 비교할 것이 아니라 최근 3년 간 연평균 징수율과 비교함으로써 객관성을 높일 수 있다.

Ⅳ. 결  론

본 연구의 목적은 목표관리제의 성공적인 운영을 위해 우리나라 목표관리 평가지표와 검증방법을 실증적으로 분석하고 그 결과를 바탕으로 정책적 함의를 도출하는 것이다. 이러한 실증적 분석을 위해 서울특별시, 경상북도, 충청북도, 강원도, 영국의 완즈워스 자치구를 대상으로 평가지표와 평가지표의 검증방법을 비교·분석하였다.

분석 결과, 우리나라 자치단체의 경우 대부분의 지표가 산출지표였으며 정책이나 공공사업이 가져오는 영향이나 변화를 측정하는 결과지표 개발은 미약한 실정이었다. 그리고 검증방법의 경우 목표 대비 실적(당해연도 실적률)과 전년 대비 증가율 및 향상율을 대부분 사용하고 있었는데, 이러한 검증방법들은 평가의 객관성과 타당성을 위협할 수 있는 문제점을 내포하고 있다.

하지만 완즈워스 자치구의 경우 결과지표의 비중이 높았으며 결과지표를 도출하기 어려운 목표의 경우 과정지표를 도출하여 사용하고 있었고, 검증방법 또한 최근 3년 간 연평균 향상율을 사용함으로써 평가의 객관성을 제고하고 있었다.

따라서 우리나라 자치단체의 경우 객관적이고 타당성 있는 성과 측정을 위해 최종적인 영향을 측정하는 결과지표와 행정의 왜곡 현상을 보완해 줄 하향지표와 보완지표를 개발해야 하며 결과지표로서 만족도 측정을 활용해야 할 것이다. 그리고 이러한 지표들을 평가할 검증방법 또한 베타분포 방식이나 추세치 평가, 비계량 평가 등을 활용하여 다양화시켜야 할 것이다.

참 고 문 헌

강원도. (2002). □2002 목표관리제 개인별 목표설정서□.

경상북도. (2002). □2002년도 목표관리제 운영에 따른 개인별 목표설정 및 목표성격평가□.

김병섭·박광국. (1999). 행정조직의 조직발전(OD)에 관한 사례연구: MBO를 중심으로. □행정논총□, 37(1): 225-253.

김주원. (2002). 지방자치단체의 목표관리제(MBO)도입 문제와 활성화 방안: 운영과정을 중심으로. □지방행정연구□, 16(2): 63-86.

김판석·권경득. (2000). 한국 정부의 목표관리제(MBO) 도입: 이론조명과 현실적 문제점. □한국행정논집□, 12(3): 429-453.

박영강. (2000). 지방정부의 목표관리제 평가: 부산광역시를 중심으로. □지방정부연구□, 4(2): 51-70.

박중훈. (1999). □결과중심의 성과측정 및 성과관리에 관한 연구□, 한국행정연구원 보고서.

서순복. (2001). 지방자치단체 목표관리제와 근무성적평정간 연계에 관한 연구. □한국사회와 행정연구□, 12(1): 57-77.

. (2000). 민간경영기법의 공공부문 적용에 관한 연구: 지방자치단체(광양시) 목표관리제 적용사례를 중심으로. □한국사회와 행정연구□, 11(1): 117-136.

서울특별시. (2002). □서울특별시 공무원 목표□.

. (2000). □2000년도 목표관리제 추진계획□

. (1999). □99 목표관리제 시행 기본계획□

윤태범. (2000). 지방자치단체에서의 목표관리제(MBO)의 전략적 추진과 활용: 결과에서 과정으로. □한국사회와 행정연구□, 11(1): 137-163.

주인기. (1995). 공기업 경영평가제도의 문제점과 개선방안. □서울시정개발연구원□.

충청북도. (2002). □성과목표 및 지표 설정 내역□.

행정자치부. (2001). □목표관리제 운영 성과측정모델□.

행정자치부. (1999). □목표관리제 운영보완지침□.

Boyle, R. (1996). Manging Public Sector Performance: A Comparative Study of	Performance Monitoring System in the Public and Private Sectors. Dublin Institute of Public Administration.

Carter, N., Klein, R. ＊ Day, P. (1995). How Organization Measure Success: The Use of Performance Indicators in Government. Routledge, London ＊ New York.

Poister, T. H. ＊ Streib, G. (1995). MBO in Municipal Government: Variations on a	Traditional Management Tool. Public Administration Review, 55(1): 48-56.

Rodgers, R. ＊ Hunter, J. E. (1992). A Foundation of Good Management Practice in Government: Management by Objectives. Public Administration Review, 52(1): 27-39.

Swiss, J. E. (1991). Public Management System: Manitoring and Managing Govern-ment Performance. Englewood Cliffs, NJ: Perntice-Hall.

US/OPM. (1999). A Handbook for Measuring Employee Performance: Aligning Employee Preformance Plans with Organizational Goals.

Wandsworth. (2002). An Introduction to Best Value and The Best Value Performance Plan.

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

김  렬 : 미국 Ohio State University에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: Urban Dynamics and the Role of Public Policy: An Analysis of Urban Hardship and Fiscal Institutions), 현재 영남대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 지방재정 및 정책분석이 주요 관심분야이고, 저서로는 <지방재정론(공)>, <사회과학조사방법론>, <행정학의 이해(공)> 등이 있으며, 주요 논문으로는 □재정제도의 도시성장 효과에 관한 연구□, □자치시대의 환경정책□, □지방채무 규제정책□ 등이 있다. 행정고시 23회, 총무처□내무부□경상북도 근무, 한국행정학회 이사, 영남대학교 국제협력실장□기획처장 등을 역임하였다. 전화: 053) 810-2638, e-mail: ykim@yu.ac.kr

이상철 : 서울대학교, 영남대학교에서 행정학 석사, 박사학위를 취득하였으며 한국전력공사 기획과장을 거쳐 현재 국립밀양대학교 행정학과 부교수로 재직중이다. 주요 관심분야는 공기업, 공공문화정책이며 논문과 저서로는 □공기업의 대리인 문제와 민영화 방안의 타당성 검토□(1997), □정부투자기관 이사회의 구조적 특징과 목표지향적 구조로의 발전방향□(2001), □공기업과 정부규제정책□(1996), □공기업 강의□(1998), □공기업 이해□(2000, 공저) 등이 있다.

권영주 : 영남대학교 행정학과 박사과정에 재학중이며, 주요 관심분야는 지방정부 혁신 및 정책분석이다.

<논문접수일: 2003.9.30/심사완료일: 2003.10.21>