행정계층간 사무재배분 개선방안 :

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 193∼214

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특별지방행정기관사무의 재배분을 중심으로*

A Study on the Ways of Redistribution of Administrative Functions between Field Offices of Central Government Agencies and Local Governments in Korea

정 주 택(한성대학교 행정학과 교수)

* 본 연구는 2003학년도 한성대학교 사회과학연구원 특별연구비의 지원에 의한 것임

지방화시대를 맞아 정부에서는 종래 중앙정부와 지방자치단체간의 사무배분체계를 재조정하려는 노력을 나름대로는 해오고 있다. 그러나 지방자치학자들과 지방자치단체 관계자들 간에는 지금까지의 사무재배분 실적이 만족할 만한 수준에는 매우 미흡하며 앞으로 지방자치단체의 실질적 행정권한 강화를 위해서는 보다 광범위한 사무재배분이 필요하다는 견해가 지배적이다. 본 연구에서는 그간의 사무재배분 추진경과, 실적, 부진원인, 노무현정부의 특별지방행정기관 정비계획의 주요내용 등을 살펴보고 이를 바탕으로 앞으로 보다 효율적인 사무재배분 추진방안을 제시하고자 한다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 지금까지의 사무재배분이 부진한 이유는 먼저 관련기관 역할수행측면에서는 지방자치단체들의 참여가 미흡하였기 때문이며 그 원인은 지방자치단체로 재배분된 사무 수행에 필요한 인력과 예산의 지원방안이 마련되지 못하였고 대부분의 재배분 사무들이 소단위 단순집행적 사무들이었으며 또 지방자치단체의 특성에 부합하도록 사무재배분이 추진되지 못하였던 데에 있었다. 그리고 사무재배분 추진절차측면에서는 사무재배분 추진 출발점이라고 할 수 있는 검토대상사무 발굴의 활성화가 미흡하였기 때문에 사무재배분이 전체적으로 미흡할 수 밖에 없었다. 둘째, 행정의 전문성 및 통일성의 확보를 위하여 예외적으로 인정되어야 할 특별지방행정기관이 중앙정부의 행정편의주의 때문에 남설되어 오고 있으며 그리하여 지방행정의 종합성 상실, 행정의 민주성 저해, 지방자치단체와의 중복행정으로 인한 비효율성 등의 폐해를 초래하고 있는 바, 특별지방행정기관 사무들을 광범위하게 검토하여 성질상 반드시 국가사무로 존치하여야 할 사무들을 제외하고는 과감하게 민간부문 또는 지방자치단체로의 이관을 추진할 필요가 있다. 셋째, 앞으로 사무재배분을 성공적으로 추진하기 위해서는 거시적 관점에서의 사무재배분 기본계획의 마련, 사무재배분 검토대상사무 발굴의 활성화, 지방자치단체의 특성에 부합하는 차별적 권한이관제도의 활용, 지방자치단체로 재배분된 사무 수행을 위한 인력과 재정 지원방안의 마련 등이 필요하다.

주제어: 특별지방행정기관, 지방자치, 지방이양, 지방이관, 사무재배분

Ⅰ. 머리말

우리나라에서는 건국 이래 1990년 이전까지는 거의 계속적으로 중앙집권적 정치행정체제가 유지되어 왔다. 그러다가 1991년에 와서는 지방의회가 구성되었고 또 같은 해에 정부 내에 지방이양합동심의회가 구성되어 중앙정부사무의 지방이양문제가 본격적으로 거론되기 시작하였다. 그러나 이 사업의 추진을 위한 법적 뒷받침이 미흡한 점 등의 이유 때문에 그 추진실적이 매우 제약적일 수밖에 없었다. 그러다가 김대중정부에서는 지방분권화를 100대 국정과제 중의 하나로 정하고 이 사업을 추진하게 되었는데, 1999년에는 이 사업추진을 위한 법률(중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률, 법률 제5710호)이 제정되고 대통령 소속 위원회(지방이양추진위원회)가 구성되어 이 사업을 추진해 왔다.

행정계층간 사무재배분 개선방안: 특별지방행정기관사무의 재배분을 중심으로

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

현재까지의 이 사업의 성과에 대해서는 다양한 견해가 있을 수 있지만 많은 학자들과 지방자치단체 공무원들의 의견은 그 동안 이 사업의 추진실적이 양적인 측면에서나 질적인 측면에서나 모두 만족할 만한 수준에는 매우 미흡하다는 데로 모아지고 있는 것 같다. 특히 중앙정부의 일선집행기관인 특별지방행정기관 사무의 지방자치단체로의 이양에 대해서는 그동안 그 필요성에 대한 논의는 많이 있어 왔지만 실질적으로는 이양실적이 거의 없다고 해도 과언이 아닐 정도로 미미하였다.

이러한 비판이 제기됨과 때를 같이 하여 새로 구성된 노무현정부에서는 강력한 지방분권 의지를 보이면서 지방분권을 추진할 주체로서 정부혁신지방분권위원회를 발족시키는가 하면 동 위원회에서는 나름대로의 분권추진 청사진(참여정부 지방분권추진 로드맵)을 제시하고 분권추진의 결의를 다지고 있다. □지방분권추진 로드맵□은 대단히 광범위하고 혁신적인 지방분권계획이라는 평가를 받고 있다. 그리고 2003년 12월 29일에는 정부제출 법률안의 내용이 거의 그대로 수용된 □지방분권특별법□이 국회에서 통과되어 정부의 지방분권추진을 위한 법적 토대가 마련되기도 하였다. 동 법 제10조 제①항에서는 특별지방행정기관의 정비에 관하여 규정하고 있다. 그리고 □지방분권추진 로드맵□에는 특별지방행정기관에 대한 광범위한 정비계획이 포함되어 있어 주목을 받고 있다.

그러나 법적 토대와 혁신적인 계획의 마련이 현실적으로 의도한 목표의 성공적 달성을 위한 충분조건이 되지는 않는다. 우선 목표를 높게 잡았다고 해서 목표달성 정도가 높아지는 것이 아니며 지나치게 의욕적이고 혁신적인 계획은 정치적 지원을 얻기가 쉽지 않을 것이라는 점이 지적되고 있고, 또 노무현정부의 분권화정책은 자치권이 강해진 지방자치단체의 민주성, 효율성, 그리고 책임성을 어떻게 확보할 것인가에 대해서는 이렇다할 대책을 제시하지 못하고 있다는 비판을 받고 있기도 하다.

특별지방행정기관사무의 재배분에 대한 선행연구들은 크게 세 가지로 분류될 수 있다. 첫째는 특별지방행정기관은 원래 예외적으로만 설치가 허용되어야 함에도 불구하고 중앙부처의 행정편의주의 등의 영향으로 지나치게 남설되어 왔으며 따라서 지방행정의 종합성 상실, 비민주성, 중복행정으로 인한 행정의 비효율성 등의 폐해를 초래하여 오고 있기 때문에 이들 특별지방행정기관의 사무를 과감하게 지방자치단체로 재배분하여야 한다는 논리의 타당성에 관심을 두는 연구들이다(방민원, 2001; 김충환, 2003; 김영수·금창호, 2002; 남상중, 2001; 문진국, 2000; 박래학, 2002; 최민호, 2003). 둘째는 구체적으로 특정한 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 사무배분문제에 관심을 두는 연구들이다. 이 분류에 속하는 연구들은 예외적으로 특별지방행정기관사무의 재배분에는 신중을 기하여야 한다는 주장이 있기도 하지만(이환범·주효진, 2003) 대부분의 연구들은 위에서의 논리, 즉 사무재배분의 타당성을 전제로 하고 있다(박혜자·오재일, 2003; 방민원, 2001). 셋째는 특별지방행정기관사무의 지방자치단체로의 재배분에는 신중하게 접근해야 한다는 논리를 펴는 연구들로서 이들 연구들은 대체로 무조건적 재배분은 부작용을 초래할 위험이 있음을 경고하거나 사무재배분을 위해서는 전제조건의 성숙이 먼저 요구된다는 주장을 펴고 있다. 이들 연구들은 사무재배분의 타당성을 부정하려는 것이 아니라 기본적으로는 사무재배분의 타당성을 인정하면서 그 전제조건의 중요성을 강조하는데 주안점을 두고 있다(김익식, 2003; 전영평, 2003; 이기우, 2003; 이환범·주효진, 2003). 그러나 아쉽게도 사무재배분에의 영향요인 또는 효율적 추진전략에 관심을 두는 연구는 거의 없다. 본 연구는 위에서의 첫째 분류에 속하는 연구이면서 동시에 효율적 추진전략에 관심을 두는 연구라고 할 수 있다.

본 연구에서는 그간의 행정계층간 사무재배분 추진경과 및 실적을 살펴보고 또 이 사업이 좀더 성공적일 수 있었는데도 불구하고 그러하지 못한 이유 등에 대하여 분석하는 한편 노무현정부가 구상하고 있는 전반적인 지방분권 추진계획 및 특별지방행정기관 정비계획을 살펴봄으로서 앞으로 특별지방행정기관 사무의 지방이관을 중심으로 행정계층간 사무재배분을 보다 효과적이고 내실 있게 하기 위한 방안을 모색하는 데에 연구의 목적을 두고 있다.

본 연구는 다음의 3단계로 구성된다. 첫째, 지금까지의 사무재배분의 경과, 실적, 부진하였다면 그 원인을 살펴본다. 이 단계에서는 지금까지의 사무재배분의 부진원인을 관련기관 역할수행측면 및 추진절차측면의 양 측면에서 중점적으로 고찰한다. 부진원인에 대한 고찰은 사무재배분 추진에 있어서의 영향요인 분석으로서의 의미를 가진다. 둘째, 노무현정부의 지방분권정책의 주요내용, 특별지방행정기관 사무의 재배분의 필요성(및 중요성), 재배분의 원칙과 기준, 재배분을 위한 검토과정 등을 살펴본다. 셋째, 위의 두 단계에서의 논의를 기초로 앞으로의 사무재배분 추진에 있어서의 효율적 추진전략을 제시한다.

본 연구는 주로 국내외 저서, 학술지, 학위논문, 연구보고서, 정부간행물, 정부 회의보고자료, 인터넷 등을 통한 문헌연구방법을 이용한다. 아울러, 당해 업무를 담당하고 있는 중앙정부와 지방자치단체의 공무원, 시민단체 관계자 등과의 면담조사방법을 병행한다.

Ⅱ. 사무재배분 추진경과 및 실적

1. 사무재배분의 의의 및 필요성

사무배분이라 함은 □국가의 법적, 제도적 규정에 의하거나 지방자치단체의 자치권에 바탕을 두고 각종 사무를 중앙정부와 각급 지방자치단체에 분담시켜 그 사무의 처리에 관한  권한과 책임을 나누어 부여하는 것□이라고 말할 수 있다.

) 사무배분과 동일한 의미로 또는 유사한 의미로 기능배분이란 용어가 사용되기도 한다. 엄밀한 의미에서는 사무배분과 기능배분은 다소 차이가 있다고 할 수 있다. 즉 사무배분에 있어서 단위사무를 최소한의 독립된 개별사무로 볼 경우, 기능은 □사무성질별로 유사한 단위사무의 집합□으로 동일의 목적을 위해 수행되는 것으로 이해된다. 기능은 대중소 기능별로 분류될 수 있지만, 일반적으로는 법령상 동일사무명을 갖는 단위사무의 집합으로 간주된다. 그러므로 기능배분은 특정한 □단위사무들의 집합□에 속하는 사무들에 대하여는 이른 바 패키지 형태로 그 처리권한과 책임의 분여를 결정하여야 한다는 원칙을 내포하고 있다고 보아야 할 것이다.

사무재배분은 종래의 사무배분 상태를 시정하는 새로운 사무배분을 말한다. 사무재배분이란 용어는 실정법상 용어라기보다는 학문적 용어라고 할 수 있다. 실정법상으로는 □지방이양□이라는 용어가 일반적으로 사용되고 있다. 중앙행정권한의 □지방이양□이라 함은 중앙행정기관의 권한에 속하는 사무를 지방자치단체의 사무로 하고 자치단체로 하여금 자기의 권한과 책임아래 그 사무를 처리하도록 하는 것을 말한다(중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률 제2조). 그런데 지방이양의 의의에 대해서는 주로 그 범위와 관련하여 여러 가지 견해가 제기되고 있다.

) 일반적으로 협의의 지방이양은 중앙행정권한을 지방자치단체의 고유사무로 하는 것이며, 광의의 지방이양은 협의의 지방이양과 □지방자치단체간의 사무배분□을 포함하는 의미이고, 최광의의 □지방이양□은 광의의 지방이양과 □지방위임□의 경우를 포함하는 것으로 이해되고 있다.

노무현정부의 정부혁신지방분권위원회가 공표한 지방분권 추진계획에서는 □지방이관□이라는 용어를 사용하고 있는데, 여기에서는 □지방이관□을 □지방이양□과 □지방위임□을 모두 포함하는 의미로 사용하고 있어 실제적으로 □중앙행정권한의 지방으로의 이전□이 존재하기만 하면 그 이전의 형태 등을 불문하고 모두 □지방이양□에 포함된다고 해석하는 이른바 최광의의 지방이양과 같은 의미로 사용된다고 할 수 있다.

2. 사무재배분 추진경과

사무재배분은 1991년부터 1998년까지 활동한 지방이양합동심의회와 1999년부터 활동해 오고 있는 지방이양추진위원회의 두 개의 기구들의 활동을 중심으로 이루어져 왔다. 두 개의 추진기구의 구성 및 활동 결과를 개략적으로 살펴보면 다음과 같다.

행정계층간 사무재배분이 본격적으로 추진된 것은 1991년부터 구(舊) 총무처가 중심이 되고 각 부처와 민간 전문가가 참여하는 '지방이양합동심의회'에서부터 비롯되었다고 할 수 있다. 지방이양합동심의회는 지방자치단체와 중앙부처로부터 권한이양 대상사무를 연1회 조사 발굴하고, 그 사무에 대하여 합동으로 심의하여 중앙의 권한을 지방자치단체로 넘기는 작업을 해 왔는데, 1991년부터 1998년 까지 8년간 총 2,008건의 중앙권한 내지 사무를 자치단체로 이양하기로 합의한 바 있고, 이중 1,639건에 대해서는 관련 법령이 개정 완료되어 자치사무가 되었다.

김대중정부에서는 중앙행정권한의 지방분권화를 100대 국정과제 중의 하나로 정하고 지방분권을 추진해 왔다. 지방분권화 사업의 가장 핵심적인 내용은 정부가 추진해 오고 있는 행정계층간 사무재배분이었다. 사무재배분은 실정법상 용어로는 '지방이양'으로 나타났는데, 이 사업의 추진을 위하여 정부에서는 1999년 1월 29일자로 '중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률'을 제정하고 동년 7월에 동법 시행령을 제정하였으며 동년 8월 지방이양추진위원회를 발족하였다.

그러다가 노무현정부가 들어서면서 새 정부에서는 새로운 기구를 설치하려는 움직임을 보임과 동시에 2003년 10월 제2기 지방이양추진위원회 위원의 임기가 종료함으로써 사실상 지방이양추진위원회의 활동이 종료되었다. 지방이양추진위원회가 출범(1999년 8월 30일)한 이후 제2기 위원회 위원의 임기가 종료한 2003년 10월 31일까지 지방이양추진위원회는 20개 중앙부처 소관 총 1,090개 사무를 지방이양하기로 결정하였다.

노무현 정부에서는 대통령 소속 자문기구로 정부혁신지방분권위원회를 설치하고 지방분권을 4대 국정과제의 하나로 제시, 지방분권을 위한 종합계획서라고 할 수 있는 '지방분권 추진 로드맵'을 공표하는 등 강력한 지방분권 의지를 표출하고 있다. 그리고 정부에서는 지방분권특별법안을 국회에 제출하였는데 국회에서는 2003년 12월 29일 정부안의 내용이 거의 그대로 반영된 위원회 대안을 통과시켰다.

지방분권특별법에서는 □지방분권추진을 위한 위원회□를 설치하도록 규정하고 있으나 이 위원회가 구체적으로 어느 위원회를 가리키는 것인지 모호하다는 점이 지적되고 있으며 또 기존의 지방이양추진위원회의 처리에 대해서는 아무런 규정도 마련하지 않고 있어 다소 혼선을 일으키고 있다. 그러나 법률상으로는 지방이양추진위원회가 여전히 존속하고 있기 때문에 지방이양추진위원회를 계속 존치시키는 방안도 대안으로 검토되고 있는 것으로 알려지고 있다.

3. 사무재배분 실적 및 실적에 대한 평가

지방이양추진위원회의 사무재배분 실적에 대한 평가는 양적(量的)인 측면과 질적(質的)인 측면으로 나누어 볼 수 있다. 양적 측면은 재배분된 사무량의 과소에 초점을 두는 계량적 분석이며 질적 측면은 재배분된 사무의 성격을 중심으로 권한적 사무인지, 단순집행적인 사무인지, 혹은 사무의 중요성 등에 초점을 두는 분석이라고 할 수 있다.

1) 사무재배분 실적에 대한 양적 평가

지방이양추진위원회가 출범(1999년 8월 30일)한 이후 제2기 지방이양추진위원회가 활동을 종료한 지금(2003년 10월 31일)까지 지방이양추진위원회는 20개 중앙부처 소관 총 1,090개 사무를 지방이양하기로 결정하였다. 대표적인 지방이양사무를 보면 지방공무원 교육훈련 관련사무, 하수종말처리시설 설치인가, 환지계획의 인가, 공유수면매립면허 관련사무 등을 중앙정부에서 광역자치단체로 이양한 것 등이다.

) 지방이양추진위원회에서는 총 3,374개의 사무를 심의하여, 1,090개 사무를 이양하기로 결정하고 2,280개 사무는 현행존치하고 4개 사무는 심의보류하였다.

그런데 이양 건수에 대하여 많고 적음을 판단할 만한 절대적인 기준은 없다. 그러나 총 건수 1,090건이 수적(數的)으로 충분할 정도라고 말하기는 어려울 것 같다. 지방이양추진위원회 자료에 의하면 2002년 7월 현재 우리나라의 총 법령상 사무 수는 41,603건으로 나타나고 있는데, 이중 1,090건은 그렇게 많은 건수라고 하기는 어렵다. 더군다나 그 중에서도 절반 정도의 이양 건수는 광역자치단체의 사무 및 권한을 기초자치단체로 재배분하는 것이어서 실질적으로 중앙사무의 지방이양은 매우 미흡하다고 평가할 수 있다.

) 이 중 국가사무가 30,242건(72.7%), 자치사무가 11,363건(27.3%)로 나타나고 있다. 자료: 지방이양추진위원회,  □지방이양소식□, 제4호(2002. 7. 1), p. 6.

1999년 8월 지방이양추진위원회가 구성되어 2003년 10월 31일까지 이양 결정된 총 대상사무 1,090개 사무에 대해 각 부처별 현황을 보면 <부록 1>과 같다. 이양유형별로는 국가에서 시도로 이양하는 것이 411개 사무이고, 국가에서 시군구로 이양하는 것이 44개 사무이며, 시도에서 시군구로 재배분되는 사무가 353개 사무 등이다. 이양확정사무의 이양형태를 보면 <부록 2>와 같다.

이상에서 살펴 본 바와 같이 이제까지 우리나라에서의 사무재배분은 소극적 수준에서 미흡하게 진행되어 온 것이 사실이다. 특히 각 소관부처별로 그 특성에 따라 중앙과 지방간의 합리적 역할분담체계와 재정 및 행정지원 등의 특별한 고려 없이 상황에 따라 중앙정부 사무와 지방이양 사무가 단편적으로 구분되고 있어 차후 종합적이고 체계적인 사무재배분이 이루어지도록 해야 할 것이다.

2) 사무재배분 실적에 대한 질적 평가

다음 지방이양의 질적인 측면에서의 평가는 이양된 사무의 성격과 관련된 평가라고 할 수 있다. 지방이양실적이 양적인 측면에서 비록 우수하다고 평가를 받는다고 하더라도 그 자체만으로는 분권화 또는 지방자치단체의 실질적 권한강화가 효과적으로 이루어졌다고 할 수는 없다. 이양사무가 많으면 대체로 지방이양으로 얻고자 하는 효과인 지방자치단체의 자율성, 민주성, 효율성 증대를 가져올 개연성은 커진다고 할 수 있을 것이다. 그러나 이양사무가 많아지더라도 권한이 따르지 않는 단순집행사무 뿐일 경우 지방자치단체의 입장에서는 지방이양으로 권한은 없으면서 책임만 늘었다거나 중앙정부에의 종속성이 도리어 심화되었다고 할 수도 있다.

그간의 지방이양사업의 성과를 둘러싸고 학자들과 지방자치단체 공무원들의 의견은 대체로 이 사업의 추진실적이 양적인 측면에서 뿐만 아니라 질적인 측면에서도 여전히 매우 미흡하다는 데로 모아지고 있는 것 같다(김병준, 2001; 김순은, 2001; 홍준현, 1999a; 남상중, 2001). 지방이양이 질적인 측면에서 미흡하다는 비판은 지방이양 대상사무가 지방자치단체에 실질적으로 자율적 행정권한을 주어 지방자치 활성화에 도움을 주는 사무는 별로 많지 않고 중앙정부의 정책집행을 보조하는 그다지 중요하지 않은 사무를 중심으로 이양이 이루어져 왔다는 점에 대해서이다.

Ⅲ. 사무재배분의 부진원인

앞에서 살펴본 바와 같이 지방이양사업은 양적인 측면에서나 질적인 측면에서나 부진하였다는 평가를 면하기 어렵다. 지방이양사업이 부진한 이유는 중앙집권적 문화에 익숙해진 사회문화적 배경, 중앙부처의 기득권 고수를 위한 저항, 국민의 무관심, 지방이양추진위원회의 독립성 및 활동성에 대한 제약, 다양한 주체들의 참여를 위한 제도적 장치의 미흡 등 매우 광범위하다.

그러나 본 연구에서는 이 사업의 부진이유로서 광범위한 외부적 여건들을 나열하기 보다는 오히려 주어진 여건 하에서도 이 사업이 좀 더 성공적으로 추진될 수도 있었음에도 불구하고 그렇지 못하였던 이유가 무엇인가에 논의를 한정하여, 이 사업추진 관련기관의 역할수행 측면과 추진절차 측면을 중심으로 사업의 부진이유를 살펴보고자 한다.

1. 관련기관의 역할수행 측면에 있어서의 문제점

지방이양사업에서 중요한 역할을 담당할 기관들은 이 사업을 직접 담당하는 지방이양추진위원회와 지방이양을 요청·찬성하는 역할이 기대되는 지방자치단체들이다. 그럼에도 불구하고 이들 기관들이 모두 지방이양사업에 적극적이지 못하였다는 점을 이 사업의 부진이유로 지적하지 않을 수 없다. 이하에서는 지방이양추진위원회와 지방자치단체들의 역할수행·참여가 부족·미흡하게 된 원인을 기관별로 나누어 살펴본다.

1) 지방이양추진위원회의 소극적 역할수행

이양사업의 추진과정과 관련하여 지방이양추진위원회의 역할수행이 미흡한 부분은 사업을 위한 큰 틀에 대한 구상이 없이 사업이 추진되었다는 점이 우선 지적되어야 할 것이다. 일반적으로 정부가 추진하는 어떠한 사업이든지간에 사전에 그 사업이 수행된 후 도달하고자 하는 목표상태의 설정이 매우 긴요하다. 그것은 설정된 목표의 수준에 따라 그 사업을 유효하게 추진하기 위한 전략 등이 결정될 수 있기 때문이다.

다음으로 구체적 사업추진절차의 진행에 있어서도 지방이양추진위원회가 그 역할을 기대한 만큼 적절히 수행해 내었다는 평가를 받지는 못하고 있는 것 같다. 지방이양추진위원회가 그 역할을 제대로 수행해 내기 어렵게 만든 상황은 위원회 활동에 대한 법적 뒷받침이 미흡하였다는 점도 지적되고 있지만, 위원회 내부적인 원인을 찾아보면 아무래도 일차적 원인은 위원회의 의지·노력의 부족 때문이라고 할 수 있다.

그리고 지방이양추진위원회는 지방이양사업의 주도기관으로서 지방자치단체들이 이양사업에 적극적으로 참여할 수 있는 여건을 마련해 주었어야 했다. 즉, 지방이양사업의 성공적인 추진을 위해서는 지방이양추진위원회와 지방자치단체간의 정치적 연대가 절실히 요청되었음에도 불구하고 지방이양추진위원회가 지방자치단체들을 정치적 지원세력으로 확보하지 못한 것은 지방이양추진위원회 역할수행 미흡의 또다른 측면이라고 하겠다.

2) 지방자치단체들의 소극적 참여

지방이양사업에는 지방자치단체들과 지방이양추진위원회가 정치적으로 긴밀한 유대관계를 형성하여 공동으로 노력하여도 그 추진에는 어려운 장애가 산적해 있는 실정임에도 불구하고 지방자치단체들이 이양사업의 전 과정을 통하여 적극적으로 참여하지 않았다는 사실은 이 사업의 부진요인의 하나로서 대단히 중요한 의미가 있다.

지방자치단체가 지방이양 추진에 적극적으로 참여하지 않은 이유를 살펴보면 다음과 같다. 첫째는, 중앙행정권한의 지방이양과 함께 필수 불가결하게 논의되어야 할 요소가 바로 이양되는 권한의 수행에 필요한 인력과 비용의 지원인데 반하여 이러한 지원방안이 마련되어 있지 않았다는 점이다. 이런 상황에서는 지방자치단체들이 안건발굴과정에서 뿐만 아니라 이후의 심의과정에서 소극적 태도를 보이거나 아니면 오히려 이양을 반대하는 것이 어느 측면에서는 당연하다고 볼 수 있다. 이런 상황에서는 비록 지방이양이 이루어지더라도 지방자치단체에서의 업무공백 또는 행정서비스 질의 저하로 이어질 개연성이 매우 높다.

둘째로 지방자치단체가 국가사무의 지방이양을 위한 안건발굴 및 심의단계에서 소극적이게 하는 요인은 중앙정부와의 갈등·충돌을 피하고 싶기 때문이다. 지방자치단체가 특정 중앙사무의 지방이양을 요구하거나 찬성의견을 적극적으로 표명하고 나서는 경우 관련 중앙부처의 미움을 사서 중앙부처로부터 압력과 불이익을 받을 가능성이 매우 크다. 따라서 지방자치단체의 입장에서는 특정 사무의 지방이양 필요성을 느끼는 경우에도 그 사무의 이양을 위해 선봉장이 되어 다투는 것을 기피하는 경향이 있다.

셋째는 주로 심의과정에서 지방자치단체가 소극적인 태도를 보이는 이유라고 할 수 있는데 그것은 이양검토 대상사무의 특성과 관련된 것이다. 이양검토 대상사무가 지방자치단체의 실질적 권한강화와는 관련 없는 소단위 단순집행적 사무에 불과한 경우 지방자치단체들로서는 이양에 무관심할 수밖에 없다. 그리고 검토대상 사무의 특성과 관련하여 또 하나 지적할 것은, 지방자치단체마다 그 규모, 능력, 의지 등의 여건들이 서로 다른 것이 일반적이고, 특정한 이양대상사무의 특성이 일부 지방자치단체들의 특성(의지, 능력, 기타 여건)과는 부합하지만 다른 지방자치단체들의 특성과는 부합하지 않는 경우도 있다는 점이다. 이럴 때에는 지방자치단체의 특성을 고려한 선별적 이양을 추진하였어야 하는데 지방이양추진위원회에서는 통상 □동일 계층의 모든 지방자치단체들에 대한 일률적 이양□을 전제로 이양 여부를 검토·결정해 온 경향이 매우 강하였던 점도 이 사업의 장애요인의 하나라고 할 수 있다.

2. 사업추진절차 측면에 있어서의 문제점

지방이양 추진절차는 크게 3단계로 구분될 수 있는데, 그것들은 첫째는 이양대상사무의 발굴·선정 단계, 둘째는 안건심의 단계, 셋째는 심의·의결된 안건들의 사후처리 단계이다. 지방이양사업이 부진한 이유로서 지방이양사업의 구체적 추진절차와 관련한 문제점은 크게 나누어 이양을 위한 안건발굴단계에서의 문제점과 심의·의결된 안건들의 사후처리단계에 있어서의 문제점으로 나누어 볼 수 있다.

) 그런데 안건심의단계에서는 위원회가 다소간 심의를 번거롭게 해온 점이 있기는 하지만 그런대로 발굴된 안건 거의 모두에 대한 심의를 마쳤다는 점에서 위원회가 상당히 열심히 심의를 해온 것으로 보아야 할 것이고 그런 점에서 안건심의단계에서는 큰 문제점을 지적하기 어렵다고 하겠다.

1) 안건발굴단계에서의 문제점

지방이양 추진절차 측면에서 보면, 지방이양추진위원회에서는 보충성의 원칙에 입각하여 국가사무와 지방자치단체 사무를 구분하는 접근방식을 취하지 않고 지방자치단체의 건의와 지방이양추진위원회가 자체적으로 이양대상사무를 발굴하고 이를 안건으로 채택하는 방식을 취하여 왔다. 이러한 접근방식에서는 무엇보다도 먼저 지방이양 여부를 검토하기 위한 대상사무의 발굴(안건발굴)이야말로 이후에 있을 과정의 진행을 위한 출발점인데도 불구하고 안건발굴이 충분하게 이루어지지 않았고 결과적으로 지방이양이 충분히 이루어질 수 없었다는 점을 지적할 수 있다.

) 보충성의 원칙은 상위 지방정부와 중앙정부는 하위 지방정부 또는 지방정부가 수행하기 곤란한 사무를 처리해야 하며, 하위 지방정부 또는 지방정부가 수행할 수 있는 사무를 상위 지방정부 또는 중앙정부가 수행하여서는 안 된다는 원칙이다.

지방이양추진위원회에서는 이양대상 사무발굴을 위하여 전 지방자치단체에 □사무발굴기획단□을 구성하여 적극적인 이양사무발굴을 시도하여 나름대로의 성과를 얻기도 했다. 그러나 중앙부처의 경우 이양에 대한 부정적인 시각과 권한축소의 두려움으로 인해 단 1건의 이양사무 발굴실적도 없었고, 지방자치단체들은 중앙부처의 강력한 반대논리를 극복하고 이양검토대상 사무발굴을 적극적으로 추진하는 일은 매우 어려운 일이었다.

2) 사후관리단계에서의 문제점

□중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률□ 및 동 법률 시행령에서는 중앙행정기관의 장은 중앙행정권한을 지방으로 이양함에 있어서 지방자치단체가 이양 받은 사무를 원활히 처리할 수 있도록 행·재정적 지원 병행 원칙을 천명하고 있다. 앞에서 지방자치단체의 소극적 참여의 이유 중 가장 큰 이유로 지적된 바와 같이 적절한 행·재정지원 방안의 마련은 지방이양사업에 지방자치단체가 적극적으로 참여할 수 있도록 하기 위해서는 절대적으로 요구되는 선결요건이다. 동시에 인력과 재정 지원이 수반되지 않는 지방이양은 단순히 지방자치단체들로부터 환영을 받지 못한다는 차원을 넘어서 지방자치단체들의 업무부담 가중으로 이어져 행정서비스의 질을 떨어뜨릴 우려가 있다.

지방이양추진위원회에서도 행·재정지원의 중요성을 충분히 인식하고 나름대로의 조치를 취해오기는 하였으나 실제적으로는 이양에 따른 행·재정지원의 수준이 대단히 미흡한 수준에 그치고 말았다고 할 수 있다.

) 지방이양추진위원회가 밝히고 있는 그동안의 행·재정지원 실적은 농림부 등 3개 부처 47개 사무에 인력 81명, 재정 48억 32백만원을 지원한 것에 그치고 있다. 구체적 내역은 다음과 같다.

□ 농림부소관 □종자관리소 이관□ : 인력 50명, 재정 2,100백만원

□ 농림부소관 □수리계의 등록 사무□ : 2,050백만원

□ 교육부소관 □특수목적고등학교 지정고시 사무□ : 총 32백만원

□ 공단내배출업소 단속업무위임 : 인력이체(31명) 및 예산(6.5억)

사무이양에 따른 행·재정적 지원이 제대로 이루어지지 못하고 있는 이유를 살펴보면, 다음과 같이 몇 가지로 요약해 볼 수 있다. 첫째로 이양된 사무 대부분이 기존의 위임사무들이었기 때문에 중앙정부의 입장에서는 행·재정적 지원의 필요성을 그다지 느끼지 못하였고, 둘째로 포괄적인 기능중심이 아닌 단위사무중심으로 이양이 이루어졌기 때문에 인력이나 소요예산을 산정하는데 어려움이 있었으며, 셋째로 사무의 이양 여부를 심의하는 지방이양추진위원회와 행·재정지원을 담당하는 비상설기구인 행·재정지원단이 이원적으로 운영되었기 때문에 효과적인 지원이 이루어지기 어려웠다는 점 등이다.

Ⅳ. 특별지방행정기관 정비계획

노무현정부에서는 지금까지 지방이양추진위원회가 중심이 되어 추진해온 지방이양사업이 매우 부진하였던 것으로 인식하고 있다. 예컨대 지금까지의 지방이양사업 관련자들 간에는 국가와 지방자치단체의 역할재정립에 부응하는 사무재배분을 추진하려는 의지와 사고가 부족하였고 따라서 새로운 사무구분체계 정립을 통하여 국가와 지방자치단체간의 관계를 근본적으로 검토하지 못하였다는 한계점을 드러내게 되었다는 것이다.

이러한 인식을 바탕으로 노무현정부는 2003년 4월 7일 대통령 소속 자문기구로 정부혁신지방분권위원회를 설치하여 정부혁신업무와 아울러 지방분권 추진업무를 담당하게 하고 있다.  정부혁신지방분권위원회의 기능 중 지방분권에 관한 기능은 지방분권의 기본방향 설정, 지방자치제도 개선, 지방자치단체의 재정기반 확충 등에 관한 사항을 심의·평가하는 것으로 규정하고 있다.

) 동 위원회 설치근거는 대통령령 제17956호(2003. 4. 7) □정부혁신지방분권위원회규정□이다.

) 동 위원회는 위원장 1인을 포함한 25인 이내의 위원으로 구성한다. 위원회에는 위원회 심의사항을 분야별로 사전 연구·심의하기 위해 5개의 □전문위원회□(행정개혁전문위원회, 인사개혁전문위원회, 지방분권전문위원회, 재정세제전문위원회, 전자정부전문위원회)를 설치한다. 그리고 위원회의 사무처리를 위해 □기획운영실□을 설치하며, 정부혁신 및 지방분권에 관한 과제의 발굴, 추진상황의 관리 및 위원회와의 업무협조를 위하여 행정자치부 및 기획예산처에 □정부혁신지방분권추진단□을, 그 밖의 중앙행정기관에 □업무혁신팀□을 설치한다.

정부혁신지방분권위원회는 2003년 7월 4일 지방분권을 추진하기 위한 종합계획서라고 할 수 있는 □참여정부 지방분권 추진 로드맵□을 발표하였다. 지방분권 추진 로드맵에는 지방분권의 방향과 기본원칙 등이 포함되어 있으며 특히 남설 되고 있다는 비판을 받고 있는 특별지방행정기관들은 정부 기능분석·조정 및 재원이양계획과 연계하여 유사중복기능의 통폐합 및 일원화를 추진하고 지방자치단체와 중복되는 집행기능은 지방자치단체로의 이관을 적극 추진하기로 하고 있다.

) 참여정부의 지방분권추진계획에서는 □이관□이라는 용어를 사용하고 있는데, 이관은 이양과 위임을 포함하는 의미로 사용되고 있다.

그리고 정부에서는 2003년 10월 15일 지방분권특별법안이 국무회의의 의결을 거쳐 2003년 10월 21일 국회에 제출되었다. 그런데 국회에서는 2003년 8월 28일 권태망의원 대표발의로 같은 명칭의 법률안이 이미 제출되어 있었고 이후 2003년 11월 6일 권철현의원 대표발의로 같은 명칭의 법률안이 제출되었다. 국회 행정자치위원회에서는 2003년 12월 26일 세 법률안에 대한 위원회 대안을 제안, 통과시켰다. 통과된 법률안의 내용은 정부제출 법률안의 내용을 거의 그대로 수용한 것이라고 할 수 있다. 동 법률안은 2003년 12월 29일 국회본회의를 통과하여 노무현정부의 지방분권추진을 위한 법적 토대가 마련되었다. 동 법 제10조 제①항에서는 특별지방행정기관의 정비에 관하여 규정하고 있다.

1. 특별지방행정기관의 의의 및 설치근거

특별지방행정기관은 국가의 특정한 중앙행정기관에 소속되어 당해 관할구역 내에서 시행되는 소속 중앙행정기관의 권한에 속하는 행정사무를 관장하는 지방행정기관을 말한다. 특별지방행정기관은 국가의 지시에 따라 국가를 위해 행정을 수행하고 국가는 특별지방행정기관에 대한 지휘·감독권한을 가지며 중앙에서 확정된 국가사무의 집행권만 갖는다는 특징이 있다. 이러한 점에서 특별지방행정기관은 사무의 전문성이나 관할구역의 특수성으로 인하여 필요한 경우에 설치되는 일종의 예외적 기관인 동시에 일선기관(field office)이라고 할 수 있다.

특별지방행정기관은 수행사무의 전문성이나 관할구역의 광역성 등 특별한 이유에 의해 극히 필요한 경우에 한하여 예외적으로 설치되어야 하는 것이 원칙이다.

2. 특별지방행정기관의 현황

특별지방행정기관은 1952년 교육위원회가 설치된 이래 지속적인 증가현상을 보여 왔다. 이후 1961년과 1981년 정권교체기에 정부조직 개편작업의 일환으로 두 차례에 걸친 대대적인 정비작업이 추진되었으나 그 수에 있어 현저한 감축효과는 달성하지 못하였다.

정부혁신지방분권위원회에 의하면 2003년 8월 31일 현재 특별지방행정기관은 노동부 등 24개 부처에 6,556개가 있는 것으로 나타나고 있다. <부록 3>은 특별지방행정기관의 기구 및 인력현황을 보여주고 있다.

3. 특별지방행정기관의 문제점

위에서 살펴본 바와 같이 특별지방행정기관은 국가업무처리에 있어 전국적인 통일성이 요청되거나 전문성 및 특수성으로 인해 지방자치단체에게 위임하여 처리하는 것이 적합하지 않은 경우에 국가가 지방에 그 기관을 직접 설치하여 국가사무를 수행하려는 제도이다.

그럼에도 불구하고 특별지방행정기관이 과도하게 설치되는 실제상의 이유는 각 중앙부처의 부처이기주의와 중앙집권적 사고와 관행에 근거하고 있다. 즉, 특별지방행정기관을 설치할 경우 각 중앙부처는 당해 업무를 지방자치단체에 위임하여 처리하는데 따른 불편이 없을 뿐만 아니라 집행력도 확보할 수 있고, 인력 및 예산증액이 용이하다는 이점이 있다. 이에 따라 특별지방행정기관의 설치가 지속적으로 증가되어 왔으며 이로 인하여 결과적으로 여러 가지 문제점이 나타나고 있다. 특별지방행정기관의 문제점을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 특별지방행정기관은 행정의 민주성을 약화시킨다. 특별지방행정기관은 중앙부처의 하급기관으로 설치되고 그 운영은 행정관료에 의해서 그리고 업무에 대한 책임은 해당 주무부처에서 지기 때문에 의사결정에 있어 주민들의 참여가 원천적으로 봉쇄되어 있고, 또한 비대의제기관으로 선거를 통한 주민의 평가가 배제됨으로 행정책임성의 확보 측면에서 문제점을 안고 있다. 이는 결국 특별지방행정기관이 지방에 설치되면 될수록 비례하여 지방행정의 민주성은 약화된다는 것을 의미한다.

둘째는 특별지방행정기관과 지방자치단체의 유사·중복업무로 인한 비효율성이다. 특별지방행정기관과 지방자치단체가 공히 관련분야의 유사업무를 중복 수행함으로 인하여 지휘체계의 이원화, 인력 및 재원의 중복투자, 민원인의 불편, 업무처리의 비효율성을 초래하고 있다.

셋째는 특별지방행정기관의 설치·운영으로 인한 지방자치단체에 의한 지방행정에서의 종합성 상실이다. 복잡하고 다양한 지역문제를 효율적으로 해결하기 위해서는 개별업무별로 따로따로 처리하는 것이 불가능하거나 비효율적인 경우가 많다. 이러한 경우 관련 업무들이 상호 유기적 연계와 보완관계 속에서 종합적으로 검토·추진되어야 하지만 중앙정부의 각 행정기관들이 특별지방행정기관을 통해 직접 집행기능을 수행하게 되면, 이와 관련된 지방자치단체들의 행정은 상호간 유기적인 연계 없이 행정이 수행되게 된다.

그런데 이러한 문제점들에도 불구하고 현실적으로는 각 중앙부처의 부처이기주의와 중앙집권적 사고와 관행 때문에 특별지방행정기관이 과도하게 설치될 뿐만 아니라 관할구역은 대체로 시·도 및 시·군·구 등 행정구역을 기준으로 설치되어 있고, 사무도 해당분야의 규제 및 집행적 성격의 사무를 주로 수행함으로써 지방자치단체의 해당사무와 차별성이 거의 없어 중복행정□이중행정의 문제점을 야기하고 있다. 그러므로 특별지방행정기관이 수행하는 사무들을 성격에 따라 판단하여 지방자치단체에서 효율적으로 수행할 수 있는 사무라고 판단되면 과감하게 이양하는 것이 필요하다.

4. 특별지방행정기관 정비의 원칙 및 기준

정부혁신지방분권위원회가 공표한 □지방분권 추진 로드맵□에서는 특별지방행정기관의 정비를 지방분권 주요과제 중의 하나로 제시하고 있다. 그것은 특별지방행정기관이 중앙정부의 편리성 등을 이유로 지나치게 설치되어 여러 가지 폐단을 낳고 있다고 판단되어지기 때문이다. 이러한 인식의 바탕 위에서 참여정부에서는 특별지방행정기관에 대한 과감한 정비를 계획하고 있는데, 그것은 특별지방행정기관에서 수행하는 기능을 11개 분야 43개 중(中)기능 단위로 나누어 정밀 분석하여 민간이관, 지방이관, 책임운영기관화 여부 등을 판정한다는 것이다. 특별지방행정기관의 정비계획은 다음의 5단계로 나누어진다.

) 11개 분야는 노동, 환경, 국도·국유하천, 중소기업지원, 식품·의약품 안전관리, 국가보훈, 통계, 국유림관리, 해운항만·수산진흥, 병무, 조달 분야를 가리킨다(공안, 현업, 세무관련 기관은 제외).

) 중기능 단위를 예시하면 다음과 같은 것이 있다. 첫째로 노동분야의 중기능은 근로감독, 노사협력, 고용보험, 직업안정, 직업훈련으로 나누어지고, 국도·국유하천 분야의 중기능은 국도 계획□건설, 국도유지보수, 하천계획□공사, 하천유지보수로 나누어진다.

먼저 제1단계에서는 특별지방행정기관의 사무를 민간부문에서 담당하는 것이 적합한지의 여부를 검토하여 민간부문에서 담당하는 것이 바람직하다고 판단되면 민간부문으로 이전한다.

다음 제2단계에서는 민간부문에서 담당하기에 적합하지 않다는 판단이 나온 사무들에 대하여 지방자치단체로 이관할 사무들을 선정한다. 즉 정부에서 담당해야할 사무들에 대하여 특별지방행정기관에서 사무를 수행할 것인지 아니면 지방자치단체로 이관할 것인지를 결정한다. 이때 당해 업무의 전문성, 특수성으로 인하여 지방자치단체 또는 그 기관에 위임하여 처리하는 것이 적합하지 않은 경우에 한하여 특별 지방행정기관에서 수행하도록 한다. 지방자치단체에서 처리하는 것이 바람직한지 아니면 특별지방행정기관에서 처리하는 것이 바람직한지의 판단 기준으로는 지역성, 지방자치단체업무와의 연계성, 전문성, 경제적 효율성, 통일성, 집행대상의 성격 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 할 것이다.

) 지방자치단체로의 이관은 지방자치단체로의 이양 및 지방자치단체로의 위임을 모두 포함하는 의미이다.

다음 세 번째 단계에서는 지방자치단체로 이관하기로 판단하는 경우 사무를 지방자치단체로 위임할 것인가 또는 지방자치단체로 이양할 것인가에 대하여 판단한다. 이 때 그 사무수행에 있어서 통일성에 대한 요구가 다양성에 대한 요구보다 크면 지방이양 대상사무로 고려하기가 어려울 것이므로 지방위임 대상사무로 고려하는 것이 바람직하다. 왜냐하면 지방이양의 경우 지방위임보다 중앙행정기관이 지방자치단체에 관여할 수 있는 여지가 적기 때문에 전국적 통일성을 확보하기가 어렵기 때문이다.

다음 네 번째 단계에서는 지방자치단체로 이관하는 경우 광역자치단체로 이관할 것인가 또는 기초자치단체로 이관할 것인가를 판단한다. 원칙적으로는 보충성의 원칙에 따라 기초자치단체로 이관하는 것을 원칙으로 추진하되, 광역성 등으로 인해 기초자치단체에서 수행하는 것이 바람직하지 않은 경우에 한해 광역자치단체로 이관하여야 할 것이다.

이상의 단계를 거친 후에도 계속적으로 특별지방행정기관에서 수행하는 것이 바람직하다고 판단되는 사무에 대해서는 그 사무수행의 효율화를 모색한다. 예컨대 그 사무가 집행적이고 사업적인 사무인 경우에는 책임운영기관화가 바람직할 것이고, 일선행정기관을 지휘·감독함을 주된 기능으로 하는 중간 감독기관은 가급적 폐지하고 교통·통신 등의 발전으로 광역화가 필요한 경우에는 광역화를 추진하며 사무처리의 효율성을 위하여 각 중앙행정기관별로 별도로 특별지방행정기관을 설치하는 대신에 유사한 기능을 묶어서 통합하여 설치하는 방안을 적극적으로 검토한다.

다음의 <그림 1>은 특별지방행정기관 사무에 대한 이관검토 단계를 보여주고 있다.

<그림 1> 특별지방행정기관 사무에 대한 이관검토 흐름도

자료: 지방분권전문위원회 제13차 회의(2003. 9. 19) 보고자료(제목: 특별지방행정기관 정비작업 계획), p.2.

Ⅴ. 사무재배분 개선방안

1. 사무재배분 개선목표

앞에서 지방이양추진위원회의 활동을 중심으로 사무재배분사업의 추진경과와 추진실적을 살펴보고 사업이 좀더 효과적으로 수행되지 못하게 한 원인을 살펴보았다. 그리고 노무현정부가 제시하는 특별지방행정기관 정비계획의 주요내용에 대하여 살펴보았다. 여기에서는 지금까지의 논의를 바탕으로 앞으로의 사무재배분 추진방향 내지 개선목표에 대하여 살펴보고자 한다.

1) 사무재배분의 양적 확대

사무재배분사업은 사무재배분의 양적 증대와 질적 향상의 두 가지 목표를 달성할 수 있도록 추진되어야 할 것이다. 먼저 양적 증대 목표를 달성하기 위한 관건으로 사무재배분과정의 출발점이라고 할 수 있는 안건발굴을 활성화하여야 한다. 안건발굴의 활성화는 사무재배분 추진주체기관 자체 발굴을 늘리고 지방자치단체들로 하여금 발굴에 적극적으로 참여하도록 유도하여야 한다.

위원회 자체 발굴을 늘리기 위해서는 사무재배분 대상사무의 범위에 대하여 새로운 시각을 가지고 검토하는 작업이 필요하다. 종래의 소단위 집행적 사무 위주의 접근법을 탈피하고 대단위 기능별 접근이 필요하다. 구체적으로는 새로운 시각에 기초, 국가사무를 전반적으로 재조사하여 보충성의 원칙에 따라서 사무재배분이 바람직한 사무들을 골라내는 작업이 필요하며, 이때 특별지방행정기관의 사무들의 성격에 대해서도 새로운 시각에 비추어 검토할 필요가 있다. 이런 접근법은 사무재배분의 양적 증대뿐만 아니라 동시에 사무재배분의 질적 향상(예컨대 지방자치단체의 실질적 권한강화)을 위해서도 도움이 될 것이다.

지방자치단체가 안건발굴에 적극적으로 나서게 하기 위해서는 앞에서 살펴본 바와 같이 사무재배분에 따른 행정적·재정적 지원방안의 마련이 필수적이다. 행정적·재정적 지원방안이 마련되어 있지 않은 상황에서 지방자치단체들이 사무재배분에 적극적으로 참여하는 것을 기대하는 것은 무리이다. 그리고 비록 사무재배분이 되더라도 이것은 산출(output)에 그칠 뿐, 행정적·재정적 지원이 없다면 자치단체의 자율권 증대, 행정서비스 질의 향상과 같은 원래 사무재배분이 가져오고자 한 효과(outcome)를 가져올 수가 없다. 그런 점에서 성공적인 사무재배분을 위해서는 무엇보다도 먼저 사무재배분에 따른 행정적·재정적 지원방안을 확립하여야 한다고 하겠다.

2) 사무재배분의 질적 향상

사무재배분의 질적 향상을 위해서는 지방자치단체의 권한을 실질적으로 향상시킬 수 있고 또 지방자치단체의 의지·능력·여건과 재배분되는 사무의 특성이 부합하도록 사무재배분이 추진되어야 한다. 먼저 지방자치단체의 실질적 권한강화를 위해서는 앞에서 살펴본 바와 같이 종래 소단위 집행적 사무 위주로 사무재배분이 이루어진 경향을 과감히 탈피하여 대단위 기능별 사무재배분을 추진하여야 한다.

그리고 특별지방행정기관과 지방자치단체간 기능배분상의 문제점으로는 지방행정의 종합성 상실, 행정의 민주성 저해, 유사중복기능 수행으로 인한 비효율성 등이 지적되고 있다. 이러한 지적에서와 같이 여러 가지 폐해를 초래하고 있는 특별지방행정기관의 사무들에 대해서도 그 성격을 분석하여 지방자치단체로 재배분할 만한 사무가 있는지에 대하여 적극적으로 검토하여 과감히 재배분할 필요가 있다.

다음 지방자치가 실시되는 지역사회의 기반 및 지방자치단체의 특성은 각기 상이하다. 지방자치단체의 특성과 이양사무의 특성의 부합성을 높이려면 모든 지방자치단체들에 대하여 일률적 재배분 여부를 검토하는 종전의 경향을 과감히 탈피하여 지방자치단체들 간에 차별적으로 재배분하는 방법을 적극적으로 모색해 나갈 필요가 있다. 이상으로 개선 목표와 그 목표들을 달성하기 위한 수단(하위목표)들에 대하여 개략적으로 살펴보았는데, 아래에서는 중요한 수단(하위목표)들에 대하여 보다 구체적으로 살펴보고자 한다.

2. 개선목표 달성을 위한 수단

1) 사무재배분 기본계획의 마련

효율적인 사무재배분을 위해서는 사무재배분의 목표수준을 정한 거시적 사무배분체계 기본계획이 사전에 마련되어야 한다. 사무재배분 기본계획의 마련시 검토되어야 할 주요내용들을 살펴보면 아래와 같다.

종래 사무재배분 추진방식이 단위사무 위주의 단순집행적 사무 중심으로 재배분검토가 이루어져 왔다는 점은 누차 지적되어 왔다. 이러한 비판에 기초하여 앞으로의 사무재배분은 기능 중심으로 이루어져야 한다는 점도 지적되어 왔다. 앞으로의 사무재배분 대상사무 검토범위에 대해서는 기존의 재배분 대상사무 발굴의 틀을 뛰어넘는 획기적인 접근이 필요하다. 이런 측면에서 가장 주목받고 있는 기관들이 특별지방행정기관들이다.

특별지방행정기관은 국가의 특정한 중앙행정기관에 소속되어 당해 관할구역 내에서 소속 중앙행정기관의 권한에 속하는 행정사무를 관장하는 지방행정기관을 말한다. 특별지방행정기관은 국가사무처리에 있어 전국적인 통일성이 요청되거나 전문성 및 특수성으로 인해 지방자치단체에게 위임하여 처리하는 것이 적합하지 않은 경우에 국가가 지방에 그 하부기관을 직접 설치하여 국가사무를 수행하려는 제도이다.

그러므로 이들 기관은 예외적으로 설치가 인정되어야 할 것이나 실제에 있어서는 특별지방행정기관이 의해 과다하게 설치되어 오고 있다.

특별지방행정기관이 과도하게 설치되는 실제상의 이유는 각 중앙부처의 부처이기주의와 중앙집권적 사고와 관행에 근거하고 있다. 즉, 특별지방행정기관을 설치할 경우 각 중앙부처는 당해 업무를 지방자치단체에 위임하여 처리하는데 따른 불편이 없을 뿐만 아니라 집행력도 확보할 수 있고, 인력 및 예산증액이 용이하다는 이점이 있기 때문이다. 이에 따라 특별지방행정기관의 설치가 지속적으로 증가되어 왔으며 이로 인하여 결과적으로 행정의 민주성의 약화, 유사·중복업무로 인한 비효율성, 지방행정의 종합성 상실 등 여러 가지 문제점이 나타나고 있다.

이러한 문제점들을 해결하기 위해서는 특별지방행정기관이 수행하는 사무들을 성격에 따라 판단하여 전문성 및 특수성에 따라 예외를 인정하여야 할 경우라면 어쩔 수 없지만 그렇지 않고 지방자치단체에서도 효율적으로 수행할 수 있는 사무라고 판단되면 과감하게 지방자치단체로 재배분하는 것이 필요하다. 지방자치단체에서 처리하는 것이 바람직한지 아니면 특별지방행정기관에서 처리하는 것이 바람직한지의 판단 기준 및 이양검토 과정은 앞에서 살펴본 특별지방행정기관 정비계획의 내용을 그대로 적용해도 좋을 것이다.

2) 안건발굴의 활성화

정부혁신지방분권위원회에서는 다음과 같은 재배분대상 기능 및 사무 발굴계획을 공표하고 있는데, 주요내용은 다음과 같다.

첫째, 중앙 각 부처별 기능분석 결과에 따라 중앙 존치 결정사무 외에는 재배분대상사무로 규정한다.

둘째,  특별지방행정기관 사무에 대하여  기능상 통폐합 또는 일원화 조치가 가능한지의 여부를 검토하여 지방자치단체로 이관이 필요한 대상사무를 선정한다. 특별지방행정기관 사무의 지방이관 검토 시에는 정비 대상기관별 우선순위를 정하고 그 우선순위에 따라 심의기간을 설정하여 집중적인 심의가 이루어질 수 있도록 한다.

셋째, 그동안 지방이양추진위원회에서의 심의결과, 현행존치 또는 심의 보류로 결정된 사무를 재심의(再審議) 대상으로 삼는다. 지난 1999년부터 2003년 사이에 총 3,374개 사무가 심의되었으며 이 중 1,090개 사무가 이양이 확정되었고 나머지 2,284개 사무(현행존치 결정된 2,280개 사무와 심의보류된 4개 사무)가 재심의 대상이 된다.

정부혁신지방분권위원회의 재배분대상 기능 및 사무 발굴계획 중 특히 눈에 띄는 것은 지방이양추진위원회의 심의결과 현행존치 또는 심의 보류 결정된 사무 2,284개를 재심의 대상으로 삼는다는 점이다. 전반적으로 이 발굴계획은 매우 강한 안건발굴 의지를 보여주고 있기는 하지만 현실적으로는 얼마나 큰 효과를 가져 올 수 있을는지는 관심의 대상이다.

어쨋든 성공적 사무재배분의 출발점은 안건발굴에 있다는 점을 중시하고 중앙정부의 사무재배분사업 주도기관과 지방자치단체들은 정치적 연대를 강화하여 적극적으로 안건발굴에 나서야 할 것이다. 그리고 또 앞으로는 종래의 소단위 집행적 사무 위주의 접근방법을 벗어나 대단위 기능별로 검토가 이루어져야 할 것이다. 이런 점에서 앞으로는 이제까지의 접근방식을 벗어나 특별행정기관의 역할과 기능에 대한 근본적이고 정책적인 검토를 통해  적극적으로 이양가능 여부를 검토하고 또 가급적 대단위 기능별로 이양가능 여부를 검토하는 것이 중요하다.

특별지방행정기관 사무들에 대한 분석과 대단위 기능별 접근은 사무재배분의 양적 증대와 아울러 사무재배분의 질적 향상(자치단체의 실질적 권한강화)의 두 가지 목표 달성에 동시에 도움을 줄 것이다.

3) 차별적 권한이관제도의 활용

동일한 계층에 있는 지방자치단체들이라 하더라도 현실적으로 지방자치단체마다 능력, 의지, 선호 등이 현저하게 다르며 이런 상황에서 □모든 지방자치단체들에게 일률적으로 재배분□ 여부를 결정하는 것은 바람직하지 않다는 점은 앞에서 살펴보았다. 그러므로 지방자치단체들의 특성을 고려하여 일부 지방자치단체에게는 재배분하되 다른 지방자치단체에게는 재배분하지 않는 차별적 접근방법을 활용할 필요가 있다. 그렇게 되면 물론 지방자치단체마다 권한이 달라져서 다소 복잡해지기는 하지만, 각 자치단체의 특성과 권한의 부합성, 구체적 타당성을 증대시킬 수 있게 될 것이다. 정부혁신지방분권위원회의 지방분권 추진계획에서도 지방자치단체의 규모, 역량, 성향, 의사 및 성과를 평가하여 차별적으로 지방 이관하는 방식을 검토할 필요성을 강조하고 있다.

지방이관이 지방이양과 지방위임을 모두 포함한다는 점은 위에서도 살펴보았다. 그러므로 특정한 국가사무에 대하여 지방자치단체가 수행하도록 하는 것이 바람직한 측면이 있지만 동시에  □지방자치단체의 고유사무화□하기에는 아직 확신이 서지 않고 국가의 관여 가능성을 유보하는 것이 바람직하다고 판단되는 경우에는 □지방으로의 권한 이전□이라는 취지가 달성되면 사무재배분의 목적을 달성하는 것으로 보는 시각에서 적극적으로 위임제도를 활용할 필요가 있다.

4) 행정적·재정적 지원방안의 확립

사무재배분이 성공적으로 이루어지기 위해서는 재배분된 사무를 수행하는데 소요되는 인력과 재정 지원이 필수적으로 수반되어야 하며 인력과 재정 지원이 수반되지 않는 사무재배분은 지방자치단체들에게 환영받지 못할 뿐만 아니라 오히려 업무부담 가중으로 행정서비스의 질을 떨어뜨릴 우려가 있다는 점은 앞에서 살펴보았다.

학계와 정부 내에서도 이러한 문제점은 인식하고 있다. 그러나 현실적으로 구체적인 인력 및 재정지원 규모를 결정하는 방식이나 적절한 조치방안이 확립되기는 매우 어렵다. 대부분의 경우 재배분된 사무의 수행에 소요되는 인력과 재정 규모의 산정이 기술적으로 매우 어려운 측면이 있고 또 소단위 사무의 재배분으로 중앙부처의 감축인력과 재원이 가시적으로 나타나기 어려운 경우에는 재배분에 따른 행·재정적 지원이 어려워지는 경향이 있다. 그러나 지방자치단체의 입장에서는 여러 중앙부처로부터 많은 수의 소단위 사무들이 재배분되는 경우 전체적으로 보아 인력과 재정 부담이 매우 커지게 되고 이런 점을 우려하는 지방자치단체들은 사무재배분 자체를 반대하게 되는 경향이 있다. 그러므로 기술적으로 어려운 문제이기는 하나, 어떻게 하더라도, 사무재배분이 소기의 효과를 달성하기 위해서는 재배분사무 수행에 필요한 인력과 비용을 분석할 수 있는 기법이 속히 개발되어야 하고 정례적으로 신속히 행정적·재정적 지원이 이루어질 수 있는 방안이 시급히 마련되어야 할 것이다.

행·재정지원을 위해서는 우선 실무적으로 활용이 가능한 구체적인 비용산출 근거 또는 절차를 마련한 다음 주기적으로 재정지원은 지방자치단체의 과세자주권의 확대 및 지방교부세 교부율 조정, 인력지원은 지방자치단체별 표준정원 반영 등 실질적인 지원방안을 도출하고 제도화되도록 이에 대한 연구·검토가 시급히 이루어져야 한다. 동시에 행·재정지원에 관한 결정내용에 대하여는 중앙행정기관의 이행을 강제할 수단을 법제화 하는 방안도 마련되어야 할 것이다.

Ⅵ. 결론: 정책적 시사점

앞에서는 지금까지의 사무재배분의 추진경과, 실적, 부진이유, 노무현정부에서의 특별지방행정기관 정비계획의 주요내용, 앞으로의 이 사업의 개선목표 및 개선목표 달성을 위한 수단 등에 대하여 살펴보았다.

1999년부터 2003년까지 지방이양추진위원회가 주축이 되어 추진해 온 지방이양사업의 실적에 대한 평가는 다양할 수 있지만 전반적으로 보아 부진하였다는 평가가 많다. 지방이양사업이 부진하였던 이유는 외부적 여건 등 다양한 데에서 찾을 수 있겠지만 좀더 직접적인 이유로 논의를 한정한다면, 첫째로 관련기관들의 측면에서 보아 우선 이 사업을 직접 주도하는 지방이양추진위원회의 역할수행이 매우 미흡하였고 동시에 이 사업을 적극 지원하는 역할이 기대되는 지방자치단체들의 참여가 역시 미흡하였던 데 있다.

지방자치단체가 이양사업에 적극적으로 참여하지 않은 가장 큰 이유는 권한의 이양과 함께 필수적으로 수반되어야 할 요소가 바로 이양되는 권한의 수행에 필요한 인력과 비용의 지원인데도 불구하고 이러한 지원방안이 마련되어 있지 않았기 때문이다. 그러므로 현재로서는 앞으로 어느 위원회에서 이 사무재배분사업을 주도하게 될는지는 알 수 없지만 그 위원회에서는 재배분되는 사무의 수행에 필요한 인력과 비용의 지원방안을 시급히 마련하여야 할 것이다. 성공적인 사무재배분 추진을 위해서는 위원회와 지방자치단체가 정치적으로 연대, 공동적인 적극 참여가 절실히 요청되는데, 인력·재정 지원방안의 마련은 지방자치단체를 이 사업에 적극적으로 참여하게 하는데 결정적인 전제조건이라고 할 수 있다.

그리고 지방이양 추진절차와 관련하여 지방이양사업이 부진하였던 이유를 살펴보면, 이양검토 대상사무의 발굴이 미흡하였고 안건발굴이 미흡한 것은 지방이양사업 전 과정에 지침이 될 만한 거시적 사무배분 조정안 내지 기본계획이  마련되지 못하였기 때문에 주로 단순집행적인 단위사무 위주로 접근하였던 데에도 큰 이유가 있다. 이런 문제점을 해결하기 위해서는 먼저 어떠한 성격의 사무를 어느 정도까지 재배분해야 할 것인가에 대한 검토를 중심으로 하는 거시적 사무재배분 기본계획을 마련하는 것이 필요하다. 이러한 기본계획을 마련할 때에는 중앙정부가 수행해야 할 사무의 범위를 가급적 필요불가결한 범위로 한정하고 그 외의 사무는 지방자치단체로 재배분하는 원칙인 보충성의 원칙에 충실하여야 할 것이다. 특히 특별지방행정기관은 예외적으로 설치가 인정되어야 할 것이나 지나치게 남설되어 지방행정의 종합성 상실, 비민주성, 비효율성의 폐해를 초래하고 있으므로 이들 특별지방행정기관의 사무를 적극적으로 검토하여 반드시 국가사무로 존치하여야 할 사무를 제외하고는 과감하게 민간부문 또는 지방자치단체로 이관하여야 할 것이다.

그리고 지방자치단체의 실질적 권한강화를 위해서는 이관되는 사무가 지방자치단체의 능력 기타 여건과 맞아야 할 것이다. 그런데 지방자치단체들 간에 특정 사무를 수행할 의지·능력·여건 등이 매우 상이한 것이 사실이다. 이관사무가 지방자치단체의 특성과 부합하도록 하기 위해서는 지방자치단체들간에 차별적으로 사무를 재배분하는 방법을 적극적으로 활용해야 한다. 그리고 지방자치단체가 수행하는 것이 바람직한 측면이 있지만 동시에 지방자치단체의 고유사무로 하기에는 아직 확신이 서지 않고 국가의 관여 가능성을 유보하는 것이 바람직하다고 판단되는 사무가 있을 수 있는데 그때에는 위임제도를 적극적으로 활용할 필요가 있다.

이상으로 여러 가지 개선방안을 제시하였으나 그 중에서도 가장 시급히 해결해야 할 과제는 사무재배분에 따라 인력·예산 지원이 수반될 수 있는 제도를 조속히 확립하는 것과 특별지방행정기관 사무들에 대한 이양가능성 검토작업의 개시라고 할 수 있다. 인력·예산 지원이 연계되지 않은 사무재배분 추진은 우선 지방자치단체들로부터 환영받을 수 없을 뿐만 아니라 재배분이 되더라도 행정의 효율성, 민주성, 대응성의 제고 등 사무재배분이 추구하는 궁극적 효과(outcome)의 달성이 불가능하기 때문이며 동시에 지난 4년간의 지방이양사업에서 특별지방행정기관사무들은 별로 지방이양대상사무로 검토되지 않았던 반면에 특별지방행정기관과 지방자치단체의 중복행정으로 인한 폐해에 대한 비판이 많이 제기되고 있기 때문이다. 본 연구는 지금까지의 사무재배분의 부진원인 및 앞으로의 사무재배분에 대한 시안적 대책방향 제시에 그치는 한계점이 있다. 앞으로 보다 구체적이고 精緻된 후속 연구가 이어지기를 기대한다.

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정주택(鄭周澤) : 미국 The American University에서 행정학박사 학위를 취득하고(논문: The Effectiveness of  Enforcement Activities of the Occupational Safety Program of Korea, 1990) 현재 한성대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방행정, 지방재정, 정책평가 등이며 최근 논문으로는 □중앙행정권한의 지방이양사업 개선방안(2003),□ □대도시 항만관리체계 조정방안에 대한 탐색적 연구(2002),□ □환경정책 집행기능의 조정방안-배출업소관리체계를 중심으로(2001)□ 등이 있다. 주요 경력은 국회사무처 행정사무관(1978-1985), 지방이양추진실무위원회 위원(1999-2003), 한국정책학회 의회발전특위 위원장(2001-2002) 등이다. <E-mail: jtchung@hansung.ac.kr/논문접수일: 2004.1.8/심사완료일: 2004.2.5>

<부록 1> 부처별 지방이양사무 확정 현황
부처별	개수	부처별	개수	부처별	개수
계	1,090
공정거래위	3	농 림 부	83	해양수산부	119
행정자치부	63	산업자원부	108	법 무 부	2
교육인적자원부	18	보건복지부	115	환 경 부	185
산 림 청	24	문화관광부	89	문화재청	6
정보통신부	7	과학기술부	12	여성부	15
중소기업청	9	해양경찰청	4	청소년보호위원회	12
재 경 부	21	건설교통부	195
자료 : 지방이양추진위원회, 지방이양백서, 2003, p. 84.에서 재작성

<부록 2> 이양유형별 지방이양확정사무 현황
이양 유형	개 수
국가 □ 시도	411
국가 □ 시군구	44
국가 □ 국가·시도	63
국가·시도 □ 국가·시도·시군구	24
국가·시군구 □ 시군구	62
시도 □ 시군구	353
기 타	133
계	1,090
자료 : 지방이양추진위원회, 지방이양백서, 2003, p. 85.에서 재작성

<부록 3> 특별지방행정기관 기구 및 인력현황
(2003.8.31.현재)
유 형	부 처 별	특별행정기관명	기관수	인 력
총 계	24		6,556	190,324
세무행정기관 (175)	국세청	지방국세청, 세무서(지서)	125	15,910
	관세청	세관, 세관출장소(감시소)	50	3,899
공안행정기관 (3,461)	법무부	지방교정청, 교도소, 구치소, 소년원, 보호관찰소, 출입국관리사무소(출장소)	128	15,304
	검찰청	고등검찰청, 지방검찰청(지청)	60	8,007
	경찰청	지방경찰청, 경찰서, 파출소	3,189	92,390
	해양경찰청	해양경찰서, 파출소	84	4,697
노동행정기관 (46)	노동부	지방노동청, 지방노동사무소	46	2,091
현업행정기관 (2,484)	정보통신부	체신청, 우체국	2,059	28,177
	철도청	지역사무소, 건설사업소, 역	425	8,267
기타 행정기관 (390)	공정거래위	지방사무소	4	75
	국가보훈처	지방보훈청, 보훈지청	25	923
	조달청	지방조달청, 출장소	14	432
	통계청	통계사무소, 출장소	47	1,233
	병무청	지방병무청, 지방병무사무소	14	1,454
	기상청	지방기상청, 기상대, 기상관측소, 항공기상대	85	705
	산림청	지방산림관리청, 국유림관리소	36	909
	산업자원부	광산보안사무소	4	38
	중소기업청	지방중소기업청, 사무소	12	361
	특허청	서울사무소	1	39
	보건복지부	국립검역소, 검역소 지소	23	245
	식약청	지방식약청, 수입식품검사소	11	332
	환경부	지방(유역)환경청, 출장소	17	671
	건설교통부	지방국토관리청, 국도유지건설 사무소(출장소),홍수통제소 지방항공청, 항공관리사무소	54	2,292
	해양수산부	지방해양수산청(출장소)	43	1,873
자료: 지방분권전문위원회 제13차 회의(2003. 9. 19) 보고자료(제목: 특별지방행정기관 정비작업 계획), p.8.