지방정부 소방조직의 통합적 체제구축에 관한 연구*

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 271∼296

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- 부산광역시를 중심으로 -

The Development of Integrated Emergency Management System for Local Government

강 성 권(부산발전연구원)

* 이 글은 한국지방정부학회 2003년 추계학술대회때 발표한 것을 수정, 보완한 것이다. 저자들은 심사과정에서 유익한 논평을 해주신 익명의 심사위원들께 감사드린다.

홍 미 영(부산발전연구원)

김 형 빈(부산발전연구원)

본 연구는 지방정부 소방조직의 역할을 재정립하고 광역적 차원의 통합소방조직체제를 형성하기 위한 정책방향을 논의할 필요에 따라 현행 지방정부의 소방조직을 점검하고 소방조직의 통합적 체제구축에 대한 비젼과 전략을 부산광역시 사례를 중심으로 논의한다. 최근 정부는 연이은 대형재해 및 재난의 발생으로 인하여 국민의 소중한 생명과 재산의 피해가 급증함에 따라 각종 재난관련 기능을 통합·조정하는 기구의 필요성을 절감한 가운데 재난발생시 대응능력을 단일화할 수 있는□소방방재청□의 설립을 추진하게 되었으나 국회의 부결로 그 존립 자체가 무산되었다. 그러나 소방방재청의 설립이 무산되었다고는 해도 이 기구가 수행하고자 했던 연계성과 현장집행기능이 강화된 통합적 재해재난 관리기능과 역할의 중요성은 제고할 필요성이 있다. 근래에 발생하는 재난과 재해는 그 유형과 원인은 차이가 있으나 대응방법은 유사하므로 과거와 같이 재난유형에 따라 독립적인 재난관리체계로는 분절적이고 중복적인 재난관리의 비효율성을 극복할 수 없는 어려움이 있다. 선진국의 경우 통합형 재난관리체계를 수립하고 있으며, 재난을 관리하는 행정기관의 입장에서 벗어나 재난피해를 입는 국민의 입장을 우선하는 통합적 재난관리체계를 운영하고 있다. 하지만 한국은 통합적 재난관리체계를 갖추고 있지도 못하고, 재난재해관리에 대한 특수한 전문성을 갖지도 못한 실정이다. 이러한 상황에서 재난과 재해가 발생할 경우 가장 우수한 현장대응능력을 가지고 효과적인 재난대처를 해 나갈 수 있는 조직은 소방조직이며, 각종 재난과 재해의 대응에 1차적인 책임을 가진 국가 재난관리기능으로서의 역할을 수행해야만 한다.

주제어: 소방행정, 소방조직, 재난관리체제, 분산적 관리체제, 통합적 관리체제

Ⅰ. 서  론

최근 정부는 연이은 대형재해 및 재난의 발생으로 인하여 국민의 소중한 생명과 재산의 피해가 급증함에 따라 각종 재난관련 기능을 통합·조정하는 기구인 □소방방재청□의 설립을 추진하였으나 국회의 부결로 그 존립 자체가 무산되었다. 하지만 이 기구가 수행하고자 했던 통합적 재난관리기능과 역할의 중요성은 다시금 제고해 볼 필요성이 있다.

) □소방방재청□의 설립은 15대 및 16대 대선의 여·야 공약사항으로 안전에 대한 국가적 대비체제가 완비되어 있지 못하다는 점에 기인하여 안전을 국가의 독립된 고유업무로 규정하고, 다소 비용을 들이더라고 부처간 체계정비와 법률상호간의 분산을 통합·조정하여  시설과 안전기준을 엄격히 유지하고 관리할 수 있는 국가적 기구 설치의 필요성이 강조되고 있다. 이에 따라 행정자치부는 그 외청으로 재난발생시 사태 대응능력을 단일화할 수 있는□소방방재청□의 설립을 추진하게 되었고, 그 준비를 위한 조직으로□국가재난 관리시스템 기획단□을 설치하여, 행정자치부 공고 제144호로서 □재난 및 안전관리기본법(안)입법예고-□를 하고, □가칭□ □재난및안전관리기본법□을 제정에 대한 국민의견을 수렴하였으나, 국회의 부결로 설립이 무산되었다.

) 제정이유: 각종 재난으로부터 국민의 생명과 재산을 보호하기 위하여 재난의 개념에 에너지, 통신, 교통 등 국가기반 피해를 포함하고 재해·재난·민방위 등으로 다원화되어있는 안전관련 법령의 주요 기능을 통합하여 국가 및 지방자치단체의 대응관리체제를 확립하며 각 부처에서 분산 관리되고 있는 안전관리업무에 대한 총괄조정 등 현행제도의 문제점 등을 개선·보완하여 재난의 예방·수습·복구 및 긴급구조에 관한 사항과 위기상황에 대처하기 위하여 필요한 사항을 규정하고자 하려는 것임.

현재 우리나라는 통합적 재난관리체계를 갖추고 있지 못하고, 재난관리에 대한 특수한 전문성을 구비하지도 못한 실정이다. 이러한 상황에서 재난과 재해에 신속한 대응능력을 가지고 있는 조직은 소방조직이다. 지난날 소방조직은 화재예방과 진압활동이라는 제한된 기능만을 수행하도록 하였으나 오늘날의 소방조직은 각종 재난과 재해의 대응에 1차적인 책임을 가진 국가 재난관리자로서의 기능과 역할을 수행하고 있으며, 재난의 중추적 역할을 담당하고 있어서, 신속성·정확성, 전문성·다양성·현장성에 적극 대응할 수 있는 소방조직의 역할이 더욱 부각되고 있다.

지방정부 소방조직의 통합적 체제구축에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

따라서 지방정부는 소방조직의 역할을 재정립하고 광역적 차원의 통합적 소방조직체제를 형성하기 위한 정책방향을 논의할 필요가 있다. 1990년대 중반부터 최근까지 이성우(1996), 이재은(2000), 남궁근(2002), 박동균(2002), 심익섭(2002), 어민선(2003) 등에 의해 재난관리와 체계에 대한 논의가 서서히 일어나기 시작하였으나, 지방소방조직의 통합적 체제구축을 위한 구체적 논의는 현재까지 없는 상태이다. 다만 임송태 외(1996), 김영수(1998), 최병학(2002) 등이 지방정부의 재난관리체제에 대한 개선의 필요성을 제시하였을 뿐 지방정부의 실정에 맞춘 개편대안이나 전략을 보다 구체적으로 다룬 논의는 미미한 수준으로 보인다.

이러한 문제의식에서 본 연구는 현행 지방정부의 소방조직을 점검하고 소방조직의 통합적 체제구축에 대한 비젼과 전략을 부산광역시 사례를 중심으로 제시한다. 따라서, 이 연구는 지방정부의 재난관련 정책개발을 위한 사전단계이자, 지방소방조직 개편과 관련된 탐색적 차원에서 논의한 성격을 지닌다. 연구의 방법은 문헌자료분석과 소방실무관계자 면접을 실시하였으며, 범위는 지방소방조직 중에서 부산광역시의 경우로 한정한다. 연구목적의 달성을 위해 다음의 순서로 논의가 전개된다.

첫째, 지방정부 소방조직체계에 관하여 이론적으로 논의한다.

둘째, 지방정부 재난 및 소방조직의 현황·문제점·개선방안을 점검한다.

셋째, 부산광역시의 재난 및 소방조직체계의 현황과 문제점을 파악한다.

넷째, 부산광역시 통합적 소방조직체제 형성을 위한 비젼과 전략을 제시한다.

<그림 1> 논의의 틀과 전개과정

지방정부의 소방조직체제

(부산광역시)

↓

분석변수

(시스템 현황, 조직현황, 인력현황)

↓문제점, 개선사항 도출

지방정부 소방조직의

통합적 체제구축을 위한 전략

(발전 로드맵)

Ⅱ. 지방정부 소방조직체제에 관한 이론적 논의

1. 재난관리체계에 관한 이론적 논의

재난관리체계는 일반적으로 분산형 관리체계와 통합형 관리체계에 관한 논의가 주요한 쟁점이 되고 있으며, 이러한 논쟁의 초점은 재난관리의 효율성을 얼마나 높일 수 있는가에 있다.

재난관리의 □분산형 옹호론적 관점□ 도는 □분산관리방식□에 따르면, 재난의 유형, 즉 자연재해인가 인위재난인가에 따라 그 대응방법이 상이함으로 재해유형에 따라 분산된 관리체계가 필요하다고 보는 것이며, □통합적 옹호론적 관점□에 따르면, 비록 재난이 그 유형이나 원인에 차이가 있다고 할지라도 대응방법은 유사하므로 재난유형에 관계없이 통합적인 재난관리를 하는 것이 바람직하다고 주장한다. 또한 이들은 독립적인 재난담당기구로 구성된 재난체계는 분절성과 중복성을 극복할 수 없는 비효율성을 초래한다는 점을 지적하고 있다. 통합적 옹호론은 최근 주류적인 입장이 되고 있으며, 재난유형에 관계없이 통합적 관리체계를 구축하는데 근거로 제시되고 있다.

□통합형 옹호론□ 또는 □통합관리방식(Integrated Emergency Management System)□을 주장하는 전문가들은 재난의 유형보다는 재난의 심각성에 따라 어떻게 예방하고, 대응하고, 복구할 것인가에 더 큰 관심을 가지며, 또한 재난에 취약한 사회적 여건 및 환경에 더 많은 관심을 가지는 것이 문제해결에 도움을 줄 수 있다는 견해를 가지는 것으로 보인다. 현재 대부분의 선진국들은 통합형 재난관리체계를 수립하고 있다. 이는 재난을 관리하는 행정기관의 입장에서 벗어나 재난피해를 입는 국민의 입장을 우선시 하는 통합형 운영체계가 보다 체계적이고 효율적이라는 점에 근거한다.

Quarantelli(1991)는 이와 같은 □재난유형별 분산관리방식□이 □통합관리방식□으로 전환되어야 한다는 근거를 재난개념의 변화, 재난대응의 유사성, 계획내용의 유사성, 대응차원의 공통성 등 네가지로 제시하고 있다.

) 첫째, 재난개념의 변화는 재난개념에 대한 물리적 관점이 재난의 유형별 특징을 강조하게 되나 재난은 오로지 사회적으로 충격적인 사건이라는 점에서 식별될 수 있으며 재난에 대한 사회 지향적 개념은 자연적요인 및 기술적요인의 물리적 특징과 영향에서 사회적 사건의 공통성 또는 유사성으로 초점이 이동되었다는 것이다. 둘째, 재난대응의 유사성은 경험적 측면에서 볼 때 사회과학적 연구들은 재난의 사회· 행태적 특징들이 대부분 재난유형별로 나타나는 것이 아니라 상이한 유형의 자연적·기술적 재해에서 일반적으로 유사하다는 것을 밝히고 있다.   셋째, 계획내용의 유사성은 재난계획에 있어 종합적 접근법을 택해야 한다고 주장하는 연구자들은 재난유형의 차이에도 불구하고, 심각한 화학적 사고에 수행되어야 할 많은 일들은 주요한 자연재해에 취해져야 할 일과 크게 다르지 않다고 생각한다. 넷째, 대응자원의 공통성은 사고에 대한 지역단위의 준비를 그 지역이 갖는 위험의 전 범위를 다루는 종합적인 준비조치로 실현하는 것이 효율적일 뿐 아니라 비용 면에서 효과적으로 보인다고 주장한다. 이러한 종합적 접근(Generic approach)의 원칙은 재해유형과 이에 대처하기 위해 필요한 인적·물적 자원이 다르다고 하더라도 구체적인 위협에 관계없이 동일한 일반적 활동들이 재난 전, 대응, 복구시기에 진행된다는 점이다(Quarantelli, E. L,  1991: 97-101).

<표 1> 재난 관리체계별 관점의 비교

유 형	재난유형별 관리방식	재난통합 관리방식
성 격	분산적 관리방식	통합적 관리방식
관련부처 및 기관의 수	다수부처 및 기관관련	소수부처 및 기관관련
책임범위와 부담	소관재난에 대한 관리책임, 부담분산	모든 재난에 대한 관리책임, 과도한 부담가능성
활동범위	특정 재난에 대한 관리활동	모든 재난에 대한 관리활동
정보의 전달	정보전달의 다원화/혼란우려	정보전달의 단일화/효율적
재원마련과 배분	복잡 (과잉, 누락)	보다 간소
재 난 대 응	대응조직 없음 (사실상 소방)	통합 대응/지휘통제 용이 (소방)

한편, 미국의 경우, 자연재해나 인위적 재난을 본바탕으로 1803년 □Portsmouth□와 □New Hampshire□에서 발생한 대화재 이후 의회에서 처음으로 연방정부가 주정부와 지방정부를 지원하도록 하는 법안을 통과시켜, 이 법안을 보통 최초의 재난관련법으로 간주되면서 민방위적 재난관리 체계가 마련되었다. 그 후 1979년 이전의 민방위와 자연재해나 인위재해의 관련 기관이 독자적으로 운영되어오거나 대형재해가 발생하고 나서 필요에 따라 그때 그때 정책이나 법안이 만들어져 오다가 1979년 카터 대통령 당시 분산된 권한과 인원을 모아서 연방재난관리청(FEMA)을 창설하게 되었는데 이는 일부학자들과 재난·재해관련기관들에 의해 종종 제기되었던 □총체적 비상관리(CEM: Comprehensive Emergency Management)□ 개념의 시작으로 전체적이고 적극적이던 재난·재해관리방식으로 바뀌면서 재난·재해관리의 새로운 이정표가 마련되었다(U. S. National Fire Academy, 1998)

미국의 기술적, 인위적인 재해 예방을 위한 안전규제등의 행정은 미국원자력규제위원회(USNRC: United States Nuclear Regulatory Commission), 연방방사능 대비협력위원회(FRPCC: Federal Radiological Preparedness Coordinating Committee)등과 같은 각 위험 분야별로 독립적인 정부기관에 의해 집행된다(FEMA, 1999a). 그리고 연방재난관리청(FEMA: Federal Emergency Management Agency)을 두어 국가 태풍 대비 프로그램, 침수 위험지구 관리 프로그램, 관련 기관들과의 재난□재해 대비 훈련 프로그램 등 인위재난 및 자연재해 발생시의 피해를 최소화하기 위한 프로그램을 개발하고 이에 따라 각 지역별로 필요한 활동들을 수행하고 있다.

) FEMA의 설립근거는 다음과 같이 요약된다. 첫째, 대형재해로 인한 재난을 예상하고 그 준비와 대응을 담당할 연방정부의 기능을 책임질 대통령직속의 기구가 필요하다는 것이다. 둘째, 재난관리의 효율적인 운영을 위해서는 모든 가동 가능한 자원의 이용이 효율적으로 이루어져야 한다. 그러므로 핵공격에 대비한 정보전달, 경계경보, 대피, 그리고 교육체계가 이루어져야 하고 이에 대한 훈련과 사고와 재난에 대한 이 체계의 적용도 이루어져야 한다. 셋째, 재난관리는 기존 연방정부의 기능 연장선상에서 이루어져야 한다(U. S. National Fire Academy, 1998:  Command and Control of Fire Department in Man-made  and Natural Disater).

그러나 기본적으로 재해에 대한 실질적인 대응활동은 피해발생지역 지방정부에 의해서 이루어진다. 이는 국가차원의 안전관리체계가 궁극적으로는 지방정부의 실질적인 관리계획에 의해서 그 효과성이 결정된다는 것을 의미한다. 하지만 지방정부가 독자적으로 모든 위험을 예방, 대응, 수습할 수는 없다. 재해가 광범위하고 심각하여 발생지역 지방정부의 대응능력으로 한계가 있을 때 주정부가 다양한 조직과 인력, 장비 등을 지원하고 이들을 조정한다. 또한 주정부의 지원으로도 부족한 경우는 주지사가 대통령에게 □주요재해선포(A Major Disaster Declaration)'를 건의하고 연방정부차원의 지원을 요청하게 된다. 이러한 연방차원의 지원체계는 연방비상대응계획(Frp: Federal Response Plan)에 따라 이루어진다.

일본의 경우 방재계획은 1885년 전국적인 대형재난의 발생을 계기로 그 체계가 마련되기 시작하였고 1960년 □伊勢灣 태풍□에 의한 재해 때 재해대책기본법이 제정되었는데 그동안의 빈번했던 지진·태풍의 경험을 통해 비교적 잘 정비된 방재관리체계를 갖추게 되었다. 또한, 종합적인 방재행정을 위해 재해대책을 조정, 결정하는 기관으로서 중앙방재회의가 있고 재해발생시 대응하기 위한 각급 재해대책본부를 지자체에 두고 있다.

중앙방재회의는 국가방재대책의 종합성, 계획성을 확보하기 위해 설치된 행정조직으로 방재기본계획·기본방침의 작성과 실시 및 방재시책 조정, 비상재해에 즈음한 조치 등에 관하여 총리대신을 자문하는 총리부의 부속기관이다. 그러나 단순한 자문기관이 아니고, 방재기본계획을 작성하여 추진하는 실시기관의 성격을 갖는다. 주요 업무로는 방재기본계획의 작성과 실시, 비상재해에 대한 긴급조치계획의 작성 및 실시, 내각총리의 자문에 따른 방재에 관한 중요사항의 심의 등이 있다.

그리고, 재해발생시 일반적으로 시정촌이 일차적인 대응을 하지만, 필요에 따라 정부, 관계성·청, 지방공공단체가 긴급재해대책을 강력하게 통일적으로 행할 필요가 있는 경우에는 각급 재해대책본부를 설치한다. 이와 같이, 재해시 중앙과 지방은 방재 관계기관과 도도부현은 재해대책을 원활하게 수행하기 위해  방재 정보시스템을 구축하고, 대규모 재해시에 효과적인 통신수단이 될 수 있는 무선 및 위성통신시설을 정비해 나가고 있다. 재해대책용 무선망으로서는 중앙방재무선망, 소방방재무선망, 도도부현 방재행정무선망, 시정촌 방재행정무선망, 방재상호통신용 무선망 등이 있고 각 지방의 상황에 맞는 방재시스템이 구축되어 있다. 이상의 국가별 재난관리체계는 다음의 표로 요약된다.

<표 2> 국가별 재난관리체계의 비교

구분	미 국	일 본	한 국
기본법	STAFFORD법	재해대책기본법	자연재해대책법 재난관리법
기구	연방 : 재난관리 청 주 : 재난관리국 시·군 : 재난대비 과	중앙 : 중앙 防災 회의 지방 : 지방 防災 회의	중앙 : 중앙재해대책본부, 중앙사고대책본부 지방 : 지방재해대책본부, 지역사고대책본부
재난시 활 동	지방자치단체가 일차적으로 대응 규모가 클 경우 연방에서 지원	자치단체가 일차적 대응 비상재해일 경우 총리주재 비상재해대책본부나 긴급재해대책본부 설치	해당 자치단체가 대응 대규모 재난시 주무부처에 중앙사고대책본부 설치

* 자료 : 임송태 외, 1996: 137

재난관리체제에 관한 선진 외국제도를 살펴보면서 공통적인 특징으로 지적할 수 있는 것은 국가차원의 관심과 투자를 지속적으로 추진하여 왔고 인명을 중시하여 구조·구급 및 응급의료체계가 잘 구비되어 있다는 것이다. 따라서 현재 외국의 재난관리체제를 볼 때 바람직한 재난관리체제를 구축함에 있어서 중앙정부가 모든 재난을 관리할 수 있는 전담조직을 설립하고 중앙과 지방의 역할을 적절히 분담하여야 하며 이에 따른 다양한 지원과 충분한 예산의 배분으로 실질적인 업무수행을 유도하고 훈련과 교육을 꾸준히 실시해야 한다.

그렇다면 현재 한국의 상황에서는 누가 통합적 재난관리의 주체가 될 것인가에 대한 문제가 있다. 우리나라와 같이 통합재난관리체계를 갖추고 있지도 못하고, 재난재해관리에 대한 특수한 전문성을 갖지도 못한 현 상황에서 재난재해 발생시 가장 우수한 현장대응능력으로 효과적인 재난대처를 하고 있는 조직은 역시 소방조직이며, 이는 <표 1>의 재해유형별 소방조직 활동상황을 통해서 더욱 명확하게 알 수 있다.

<표 3> 재난유형별 소방조직의 관련활동

재난유형	관계법규 및 주무부처	사고수습기관	실제 구조구난활동
화재 및 기타 재난	소방법(행정자치부)	소방관서	소방관, 의용소방대
민방위사태	민방위기본법(행자부)	자치단체의 민방위 담당부서	민방위대원	소방관
산 불	산림법(농림수산부)	산림청	산림청직원,민방위대원	소방관
홍수, 폭설, 해일 태풍 등 자연재해	풍수해대책법(행자부)	자치단체의 재해대책본부	경찰관, 민방위대원	소방관

가스, 전기사고	고압가스안전관리법, 전기안전법(산자부)	가스안전공사, 전기안전공사	자체안전관리종사자	소방관
수 난	수난구호법(행자부)	경찰관서	경찰관	119구조대원
교통사고	도로교통법(행자부)	경찰관서	경찰관	119구조대원
건물, 도로, 교량, 하천, 제방 붕괴	방재기본법 (건설교통부)	자치단체의 재해대책본부	경찰관, 민방위대원	119구조대원
열차사고	철도법(건설교통부)	철도청	경찰관, 민방위대원	소방관
항공기사고	항공법(건설교통부)	비행장설치자	경찰관	소방관
산업재해	산업안전보건법 (보건복지부)	업자, 자치단체의 보건복지담당부서	자체안전업무종사자	119구조· 구급대원

자료: 최병학, 2002: 337.

과거 소방은 지역에 국한하는 화재예방과 진압활동을 하였으나 오늘날의 소방은 각종 재난과 재해의 대응에 1차적인 책임을 가진 국가 재난관리기능으로서의 역할을 수행하고 있고 또 재난의 중추적 역할을 담당해야 할 필요성을 강조하고 있다. 이러한 역할 수행을 위해서 지역의 소방조직은 지역상호간 긴밀한 협조체제를 구축하여 상호접경, 통과지역 고속도로, 하천, 산에서의 대형산불, 교통·수난 등의 재난재해사고가 발생하였을 때 신속히 대응할 수 있는 광역적 차원에서 재난을 통합적으로 관리할 수 있는 소방체제가 요구된다.

2. 광역소방체제의 필요성과 효용성

1) 광역소방체제의 필요성

1992년 지방자치제도와 더불어 시작된 광역소방체제는 시·도에서 다소의 재정부담이 있더라도 주민들에게는 고른 혜택을 부여하기 위하여 도입된 제도이다. 재정이 어려운 시·군·구에서도 균등한 소방서비스가 이루어지도록 하며, 전국 시·군·구가 연담도시화 되어있는 상황에서 시·군·구간의 경계와 관계없이 일사불란하게 각종 재난에 대응할 수 있도록 하는데 목적을 두고 있다. 능률성을 높일 수 있다. 교통, 통신망의 발전에 따라 소방조직의 출동지휘체계를 시·도지사아래 1개 소방본부체제로 운영하면서 관내 모든 인력, 장비 등 소방자원을 공유하게 함으로써 경제적 효율성을 높일 수 있을 뿐만 아니라 주민들이 시·도 지역 내의 시·군·구 어디서나 119 신고로도 동일한 수준의 서비스를 받을 수 있는 체제를 갖추게 되어 주민의 편익성과 및 신고관리체계상의 능률성을 확보할 수 있다는 점에서 광역소방체제의 필요성이 강조되고 있다.

반면, 기초소방체제가 될 경우 현재 소방서수가 58%에 불과하여 소방서 92개, 파출소 368개, 구조대 92개 추가신설하기 위해 당장 약 4조원의 재정(연간유지 2조5천억 제외)을 투자하여야 기초체제를 갖출 수 있으며, 재정이 빈약한 기초단체장은 소방업무를 기피하거나 소방수요가 매우 낮은 시·군·구에서도 주민 및 기초의회의 경쟁적 무리한 소방관서 설치 운영으로 재정낭비를 초래할 수 있고, 기초자치단체에 소방업무 책임을 맡길 경우 지방별 재정상태에 따라 소방관서를 설치할 수 없는 지역이 발생하여 소방 수혜의 불평등을 초래할 수 있다.

) 소방공동시설세 이외에 재정확보방안이 강구되지 아니한 상태에서 과다한 재정부담을 이유로 소방에 대한 투자 기피가 우려되며, 국민의 생명과 재산을 보호하는 소방업무를 단순한 경제논리에 적용할 경우 소방관서의 존재가 불투명하여 소방사각지대가 발생할 수 있다

2) 광역소방체제의 효용성

광역소방제체의 효용성을 조직과 업무, 소방대응과 장비지원, 재정과 인사의 측면에서 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 조직기능면에서 능률적이고 일사분란한 지위통솔이 가능하다. 즉 소방본부(도)-소방서(시·군·구)-파출소(읍·면·동)로 구성 배치함으로써 현지성, 신속성 및 지휘체계 일원화를 꾀할 수 있다.

둘째, 업무추진면에서 지역간 업무 통일·관리규정 동일하고 저비용·고효율의 인력관리가 가능하다. 기초자치단체에도 광역적 소방기능이 요구됨으로써 광역적 소방서비스 제공을 위한 시·도청내의 소방부서(국 또는 본부)를 설치할 필요성이 있다. 이는 시·군·구간의 업무조정 및 시·군·구의 대응능력을 벗어난 재해재난의 대응시 시·도내 및 인접 시·도의 광역지원을 받을 수 있고, 통일적인 지휘체계 하에서 운영될 수 있어 기초와 광역의 이중적 관리로 인한 재정낭비를 줄일 수 있다.

셋째, 소방대응면에서 긴급대응 요청시 일사불란한 공조체제 유지가 가능하다. 재정이 취약한 기초자치단체의 경우, 파출소 설치, 소방 특수장비 보강 등 소방력 확충에 어렵움이 있어 소방수혜의 사각지역 발생이 우려가 있다. 특히, 고층아파트, 농·공단지 등의 무분별한 신축과 화재 및 재난재해사고시 고가사다리차, 특수화학차, 그 외 특수·첨단장비, 인명구조헬기, 소방정 등 고가장비를 확보할 수 있어야 하며, 또 특수장비를 운영할 수 있는 전문요원의 양성도 요구된다. 따라서 재해재난의 규모가 클 경우 반드시 인접자치단체의 협조지원체제가 구축되어 있는 광역적 차원의 대응이 필요하다.

넷째, 장비지원의 측면에서 전문인력 및 고가특수장비의 공동활용으로 재정운용의 효율성을 기대할 수 있다. 전국 시·군·구에 설치되어 있는 소방서와, 파출소가 각각 147개소와 776개소에 불과함으로 기초자치단체가 소방책무를 맡기 위해서는 기반구축에 재정부담이 가중됨으로 광역적 체제의 유지가 필요하다.

<표 4> 전국 행정, 소방, 경찰관서 현황

구 분	광역시·도	시·군·구	읍·면·동
행정관서	16개	232개소	3,519개소
소방관서	16개소방본부	147서(58%)	766파출소(21%)
경찰관서	14지방경찰청	231서(92%)	2,930파출소(83%)

자료: 행정자치부(2003), 내부자료.

*주: 시·군·구 : 251개소(시 74, 군89, 자치구69, 일반구 19)

다섯째, 재정확보면에서 기초자치단체에서 차원에서 소방체제를 운영할 경우 광역소방체제로 운영될 때 보다 약 3∼4조원의 예산이 더 추가될 수 있다. 기초자치단체의 재정력지수를 추정해 보면 시는 평균 0.56, 군은 0.2로서 재정여건이 매우 취약하고, 인건비는 물론 소방관서의 설치, 소방차량 등 장비 구입·유지관리 등의 비용부담이 과다하게 소요될 우려가 있다. 또한 자치단체의 소방수요가 낮아도 관서설치와 인력 및 각종 장비들을 보강해야 하는 재정운영의 비효율성을 초래할 수 있다.

) □ 기초소방체제 전환시 추가 소방인력

□ 신설  92개 (시 4개, 군 71개, 자치구 17개): 전국 232개 시·군·구중 소방서 미설치 지역에 신설

□ 신설소방서당 4개의 일반파출소 신설 : 368개

□ 신설소방서당 1개대의 구조대 신설 : 92개

□ 증원소요 : 총 23,461명 □ 3교대 근무제 도입시 30,600명 증원추가 필요

□ 소방서(92개소) 2,599명, 직할파출소(92개소) 4,912명

□ 일반파출소(276개소) 9,936명, 구조대 소요인력 : 1,088명

□ 읍·면지역 소방출장소(파견소) 소요인력 : 780개소 4,926명(3교대시 7,389명)

□ 소요예산 : 총 2조 1,091억원(추가증원분 11,842명 인건비 미포함)

□ 소방서·직할파출소 신설시 소요예산 : 7,360억원-평균 80억원□92개소 = 7,360억원 (건축비+장비구입비)

□ 일반파출소 신설시 소요예산 : 5,520억원-평균 15억원□368개소 = 5,520억원(건축비+장비구입비)

□ 인건비 : 8,211억원 (3교대시 3,368억원+8,211억원 = 11,579억원) - 평균 35백만원□23,461명 = 821,135백만원

□ 소방관서 연간 운영비 : 3,000억원

□ 소방서 : 16억원(운영비 11억 + 사업비 5억) x 92개서 = 1,472억원

□ 파출소 : (3억원x 276개소) + (직할파출소 6억원x92개소) =1,380억원

□ 구조대 : 2억원 x 92개대 = 184억원

□ (설치 2조1,091 + 운영 3,000억원) +기존유지비 1조6천억원= 약4조억원

<표 5> 자치단체 3년 평균 재정력지수(2000∼2002년)

) 재정력지수란 지방교부세 산정상의 기준재정수입액을 기준재정수요액으로 나눈 수치로서 그 수치가 1이 넘거나 1에 가까울수록 재정력이 충실하다.

전국	서울	광역시	도	시	군
0.667	1.243	0.930	0.708	0.566	0.206

자료: 행정자치부(2003), 내부자료.

여섯째, 인사제도면에서 전문소방인력의 확충으로 직원의 능력개발이 가능하다. 광역소방체제시 인력운영의 용이성으로 소방공무원의 인사정체와 첨단과학 장비 등을 운용할 유능한 전문직원 채용이 어렵고, 시·군·구 소속으로 자치단체간 인사교류 곤란, 소방인력의 자질저하가 우려되고, 승진기회 차단 등으로 소방공무원의 사기저하와 조직활성화를 저해할 우려가 있다.

이러한 상황들을 모두 고려해볼 때, 점차 대형 광역화되고 있는 각종 재해 및 재난의 예방과 대응수습을 위해서는 일사불란한 광역지휘체계 하에서 범국가적인 차원의 재난관리가 이루어져야 한다. 따라서 현재 잘 운영되고 있도록 시·도 광역소방체제를 더욱 발전시켜 흩어진 재난관리체계를 소방으로 능률적이고 효율성 있는 소방조직체계를 구축할 필요가 있다.

<그림 2> 광역소방체제의 효용성

Ⅲ. 지방정부의 재난·소방조직의 현황분석

1. 지방 소방조직의 현황·문제점·개선방안

1) 현황

현재 지방 소방조직은 2003년 1월 현재를 기준으로 총 25,000명의 인원으로 운영되고 있으며, 시□도는 □소방본부□, 시·군·구는 □소방서□를 갖추고 있다.

소방본부의 경우에는 재난·재해 또는 그밖에 위급한 상황이 발생했을 때 인명을 구조하고, 응급환자를 구급할 수 있는 시스템과 상황실을 운영하고 있으며, 그 산하에 지방소방학교와 항공대를 설치·운영하고 있다. 소방본부의 주요 역할로는 일선 소방관서를 지휘·통제하며 인사 및 조직관련 일선 소방관서를 지휘·통제하며 인사 및 조직관련 부서와 협의·조정의 역할을 수행하고 있다.

한편 소방서는 재난·재해 또는 그밖에 위급한 상황이 발생할 경우 인명구조·응급환자구급·상황실운영 및 화재예방과 진압활동을 수행하고 있으며 그 산하에 파출소와 119구조대, 구급대를 운영하고 있다.

그 외 재난□재해관리 조직은 2003년 1월 현재로 1,791명의 구성원으로 조직되어 있다. 시□도의 경우는 건설(관련)국 또는 소방본부내 □과□또는 □계□단위 조직으로 재난관리, 안전지도 등 역할 수행하고 있고, 시·군·구는 건설(관련)과내□계□단위 조직으로 재난·재해관리 및 안전점검을 실시하고 있다.

현재 재난관련 조직들이 통합적으로 운영되고 있는 시도는 총 7개 시도이며, 그 중에서 서울, 충남, 광주, 제주 4개 도시는 소방, 재난, 재해 등 조직을 통합 운영하고 있으며, 경기, 대전, 울산 3개 도시는 종합상황실(소방·재난)을 통합 운영하고 있다.

<그림 3> 현행 소방 및 재난재해관리 조직체계

					소 방										재해□재난
〈 시 · 도 〉					소 방 본 부 (16)										건설(관련)국
															건설방재과*
								(2∼4과)
								지방소방학교(5)
								소방항공대(12)
〈시·군·구〉						소 방 서 (150)									건설(관련)과
															방 재 계**
									(2∼3과)
		파출소 (772)				119구조대 (169)					119구급대 (1,136)
		( 예방, 대비, 대응 중심 )													( 행정관리 중심)

* 재난관리과 또는 치수방재과 등 명칭 다양

** 방재계 또는 재난관리계 등 명칭 다양

2) 문제점

현재 지방정부 소방조직의 문제점은 다음과 같이 정리된다.

첫째, 업무의 분산으로 상호중첩, 책임소재 불분명하다. 소방, 재해·재난 등 부서별 업무의 분산으로 통합적인 안전관리기능이 미흡 재해관련업무가 중복적으로 수행되거나 이로 인한 책임소재 불분명의 문제가 발생할 수 있다.

둘째, 상황발생시 지휘체계 혼선 및 통제관의 현장지휘 한계성이 많다. 재해신고 접수처리 보고를 119상황실을 통하여 보고체계가 이루어져 있음에도 불구하고 재난상황실을 별도 운영하고 있어 같은 상황을 중첩적으로 보고 받는 업무의 중복성이 발생할 수 있으며, 대형재난시 유관기관의 장보다 직급이 낮아 통제관의 역할 수행에 곤란함이 발생할 수 있다.

셋째, 중앙과 지방의 연계체제 미흡하고 전문성 결여되어 있다.  중앙의 재해관련 조직과 지방조직의 불일치로 재해대응의 혼선 초래할 수 있으며, 일반직 공무원의 재해부서의 근무를 기피하거나 잦은 인사이동으로 전문성 결여되고 있다.

넷째, 재해대응 자원의 중복투자로 낭비요인 발생하고 있다. 재해관련 부서별로 각종 필요한 장비 등을 구매 보유함으로써 중복적인 낭비가 발생하며, 또 대부분의 재해에 대한 신고접수 및 보고가 119상황실을 통하여 이루어지고 있음에도 불구하고 또 다시 관련 부서별 상황체제를 별도 운영하고 있어 중복업무의 폐해가 발생하게 된다.

3) 개선방안

서울·제주·충남을 모델로 소방·방재·재난 등의 기능을 □소방방재본부□로 통합·운영하되, 일부 미흡한 기능은 보완하고, 중앙과 지방의 연계체제를 확립하여 업무중복으로 인한 낭비적 요인을 제거할 필요가 있다. 또한 시□군□구 단위에서는 시·군·구 기초자치단체와 소방서의 이원체제를 원칙으로 시□군□구는 사후 수습, 복구기능을, 소방서는 재해예방, 준비 대응기능 위주의 역할분담을 수행해 갈 필요가 있다.

(1) 시·군 단위

현재 다원화 되어있는 소방□방재□재난기구를 1개 조직으로 통합하여 일원화하되 일부기능을 보강하는 것에 주안점을 두어야 하며, 향후 보강기능으로는 국민안전기반 구축에 필요한 의식교육 및 안전교육, 홍보, 상황관리, 예방, 안전관리, 특수재해, 조사연구, 정보통신, 민간자원관리 등의 기능보완이 강조되고 있다. 이는 재난으로 인한 피해가 확산되는 것을 방지하고, 종합적인 지휘통제력을 강화하기 위한 것이다. 따라서 종합지휘 통제기능을 가진 상황관리실의 설치와 정보통신시스템의 구축 등이 요구된다. 이외에도 석유화학단지, 원자력발전소, 유해화학물질 등 특수재해분야 재해방지 및 수습을 위한 지도업무, 각종 재해관련 시설물에 대한 정보공유 및 관리업무, 각 예방·안전관리 부서의 재난유형별 안전대책 통합관리, 대테러, 대형·특수재난 대비기능 및 민간자원관리 업무, 사고 재발 예방대책 마련을 위해 사고원인 조사·분석업무 등의 업무가 강화되어야 한다.

(2) 시·군·구 단위

시·군·구 기초자치단체의 경우 광역체제로 운영중인 소방관련 기능·조직 등을 기초자치단체와 효율적으로 연계할 수 있는 방안에 관한 연구가 필요하다. 즉 시·군 단위 재난관리체계에 있어서 중앙·광역자치단체와 같은 통합운영적 체계는 현실적으로 어려운 점을 감안하여 시·군의 재난관리부서를 통한 예방·복구기능과 소방관서의 현장예방·대응기능 위주의 이원적 체제의 운영이 필요하다. 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 다양한 명칭으로 조직되어 있는 재해관련조직(계 단위)의 명칭을 통일하고 사후 수습 및 복구기능을 보완한다.

둘째, 폭설·장마·태풍 등이 빈번히 발생하는 주기에는 방재담당 공무원을 소방관서로 파견하는 교환근무제의 도입을 제고해 볼 필요성이 있으며, 특정 전문 재난에 대해서는 기관별로 통보하여 예방, 복구기능을 수행하게 하고, 신속한 초기 대응 및 복구로 피해확산을 차단할 수 있는 조치를 강구할 필요가 있다.

한편 소방서의 경우는 시민교육 및 예방안전기능 보완하기 위하여 30만 이상 시의 소방서에 대해서는□예방과□를 설치하고, 30만 미만 시□군의 소방서의 경우에는□안전계□를 설치하여 예방과 안전에 대한 기능을 더욱 강화할 수 있도록 하여야 한다. 또한 상황실의 기능을 대폭 보강하여 □119상황센터□를 상설 기구화함으로써 모든 재해신고의 접수를 119로 일원화하고, 접수된 상황은에 대해서는 즉시 대응하되 시·군·구 및 유관기관과는 행정전산망 정보시스템을 구축하여 시·군별 각종 재난정보 및 수습계획에 대한 종합적인 D/B 관리체계를 확보하는 것이 요구된다.

2. 부산광역시 소방 및 재난관련 조직의 현황·문제점

부산광역시 소방 및 재난관련 조직의 현황은 크게 시스템 측면과 조직운영 측면, 인력운영 측면으로 구분하여 살펴볼 수 있다.

첫째, 시스템 운영현황은 재해종류별, 개별법령별로 각각의 소관부서에서 독립적으로 분산되어 수행하고 있는 실정이다. 따라서 예방 및 복구관련 업무처리는 일반 행정부서에서, 대응 및 수습관련 업무는 소방에서 처리하는 2중 중첩구조 되어 있다. 예를 들어, 자연재해의 경우방재부서는 예방을, 소방은 대응을 담당하며, 인위재난의 경우에는 재난부서는 예방과 복구를 소방은 대응을 담당한다. 그 외에도 산불진압은 산립부서가 가스안전은 산업부서, 상황업무는 시도상황실에서 예방과 복구의 기본적인 업무를 담당하고 소방은 대응의 업무를 담당하고 있다. 단지 구조구난의 경우에는 소방부서가 대응과 처리업무를 모두 담당하고 있다.

이러한 재해재난처리 시스템의 분리로 예방, 대책, 통제, 조정, 정보의 공유 및 협조에 있어서 구속력이 저하되고, 개별법상의 대책계획서(재난관리, 방재계획, 충무계획)간의 연계성이 없어서 재해대응에 대한 표준처리절차(SOP)가 현실적으로 불가능하다.

둘째, 조직운영 현황은 소방, 민방위, 방재 등 유사업무의 중복수행으로 재난관리의 비능률 초래와 부서별 통신·전산장비에 대한 중복투자 및 예산낭비를 초래할 우려가 있다. 특히, 소방, 방재, 가스안전 등 점검업무가 중복 수행되는 문제가 있다. 즉 전문 점검부서의 지도 감독과 소방검사가 중복되고 있어 점검결과를 자료로 활용하기가 용이하지 못하며, 점검결과를 토대로 한 사고대응의 효과성을 높이지 못하는 문제점이 있다. 방재, 가스안전, 산불진압 등 재난관련 대응업무를 비전문부서가 수행함으로써 안전업무의 전문성 확보가 곤란하고, 인명피해 발생 및 신속한 대처에 어려움이 있다.

셋째, 인력운영 현황은 <표-6>에서 보는 바와 같이 재난재해관련 업무에 있어 소방인력은 구조구급과에 한정하여 배치하는 반면, 대응력과 전문성이 다소 저하되는 일반행정직 공무원은 상대적으로 많은 비율을 차지하고 있지만 잦은 인사이동으로 인하여 재난과 재해에 대한 소명의식은 다소 부족해지고, 거쳐가는 기피부서로 전락하는 경향이 있다. 따라서 재난관리에 대한 통합체제를 형성할 경우 소방직과 일반직, 기술직간의 갈등이 초래될 우려가 있으며, 인사권의 한계로 인하여 통제의 어려움이 예상된다

<표 6> 부산광역시 소방조직의 인원 현황

구 분		계	소방직	일반직	기능직	기타	비고
총 계		232	156	58	17	1
소방본부	행 정 과	33	28		5
	방 호 과	24	23		1
	구조구급과	111	105	2	4
행정관리국	체육민방위과 (민방위,비상계획, 경보통제)	26		23	2	1 (별정직)
건설주택국	건설방재과 (방재,안전지도, 재난종합황실)	28		25	3
경제진흥국	공업기술과 (가스안전관리)	6		4	2		가스안전관련담당자: 1명
도시계획국	녹지공원과 (산림)	4		4			산불담당자:1명

자료: 부산소방본부(2003), 내부자료.

Ⅳ. 부산광역시의 통합적 소방조직체제 구축을 위한 전략

1. 기본방향

조직의 목적과 기능을 명확하게 하고 업무의 연속성 및 연계성을 유지할 수 있도록 현재 기능상 중복되어 있는 조직을 일원화하고 유사기능을 통합·관리하여 조직을 설계하여야 한다. 또한 수행업무별 사무 또는 업무량에 맞게 현재의 인원과 자원을 적정 배분하여 능률 등을 고려하는 조직으로 개편해야 한다.

2. 개편방안(로드맵)

부산광역시의 소방조직의 통합적 체제형성을 위한 조직관리 측면에서는 재난관리의 행정적 업무를 실제 대응능력과 수습능력을 갖춘 소방부서로 통합하고, 시본청 산하의 재난종합상황실은 119종합정보센터로 통합하여 지방 소방방재본부와 중앙간 동일한 직제 및 업무 코드를 유지하도록 하여야 한다.

인력관리 측면에서는 전문가 위주(엔지니어)의 인적자원 구성 및 활용을 위하여 재해·재난부서의 최소근무 전보기간을 두어 인사이동을 최대한 억제하고 인사정책상 인센티브제도 등 전문가를 육성하는 방안을 강구하며 재난관련 공무원(소방, 방재, 민방위 등)에 대한 인사권을 소방방재본부장이 행사할 수 있도록 관련규정을 개정하여야 한다.

운영체계 측면에서, 현재 서울 등 4개 시·도의 소방방재(안전)본부와 같이 재해·재난업무를 소방에서 통합하여 수행하고 일선 구·군에 지도·지원 및 조정을 통하여 효율적인 지방재해·재난업무를 수행하도록 하여야 한다.

그밖에도 재해관리의 4단계흐름, 즉 예방 → 준비 → 대응 → 복구를 고려한 단계별 업무관리를 하되 상호간 서로 feedback이 될 수 있는 시스템으로 보완 운영하여야 하며, 지방 소방본부와 시·군·구와의 업무 한계 설정으로 예방과 복구는 기관별로 전문화(시·군·구 담당)하고, 준비와 대응기능은 소방중심으로 재편성하는 것이 바람직하다. 또한 준비와 대응체계에 있어 업무영역을 현장대책위주 보다는 현장대응과 수습의 업무구성으로 하는 것을 골자로 하여 지휘통제관은 소방본부장이 되고 수습·복구팀은 재해·재난관련공무원 그리고 대응팀은 소방인력으로 구성하여 소방조직의 자율성 강화하고 전문성을 더욱 활용하여 효율성을 확보할 수 있는 방안을 모색하여야 한다.

<그림 4> 【 부산광역시 소방조직의 개편 로드맵(Roadmap) 】

3. 현행 조직개편의 전략(안)

부산광역시의 통합적 소방조직체제를 형성하기 위한 조직개편전략을 3개의 안으로 구분하여 설명할 수 있는데, 첫 번째는 중앙의 소방방재청이 설립된다는 가정 하에서 부산소방방재본부를 설립한다는 안이며, 두 번째는 1안의 부산소방방재본부라는 과도기체제를 거쳐 지방소방방재청으로 통합하자는 것이며, 세 번째는 부산소방본부를 독자적 발전시키고 중앙의 소방방재본부와 연계시키는 방향을 제시해 볼 수 있다.

1) 전략 (1안) - □부산소방방재본부□의 설립

중앙에 신설을 준비중인 소방방재청(가칭)과 연계하여 지방에서도 부산소방방재본부로 개칭하고, 직제변경과 인원을 조정하여 사무를 재분장한다.

(1) 직제변경

시본청의 체육민방위과 민방위·비상대책·경보통제소업무는 민방위재난관리과로 개칭하여 소방방재본부로 이관하고, 건설방재과의 안전점검업무를 소방방재본부 민방위재난관리과 안전지도담당으로 이관하여 업무의 중복을 피하고, 시본청의 재난종합상황실은 119종합정보센터로 통합하여 업무의 일원화를 꾀할 필요가 있다.

그리고 시본청 건설방재과 방재업무를 방재기획·재해대책·재해복구담당 부서로 세분화하여 소방방재본부 방재대책과를 신설하여 이관하고, 시본청 공업기술과 가스·전기안전관리업무를 소방방재본부 산하에 예방과를 신설하여 예방담당업무를 이관하여 업무의 2중 중첩구조를 개선하여야 한다.

한편, 소방기획부서의 신설과 재해·재난 전문가 양성을 위해서는 전문교육 및 훈련강화를 위한 소방방재학교를 시장직속으로 신설하고 시민안전교육을 위한 안전체험관을 설치, 운영하는 등 안전의식고취 및 재해홍보방송을 위한 홍보를 담당하는 전담자가 요구되며, 장비관리 또한 장비관리전담자를 배치하여 효율적인 장비관리가 이루어지도록 해야할 것이다.

따라서 직제변경으로 이관되는 업무는 가스·전기안전관리업무, 산불진압 및 지휘통제업무이며, 신설되는 직제는 다음의 <표 8>과 같다.

<표 7> 신설 직제(1안)

구 분	직속기관	과	담 당
신 설	소방방재학교 (시민안전체험관)	민방위재난관리과 방재대책과, 예방과	장비관담당, 홍보담당, 방재기획담당, 재해대책담당, 재해복구담당

이상에서 논의한 부산소방방재본부 (1안)의 직제는 6과 1센터 1학교 18담당 1소 2대이며, 이는 <표 9>와 같이 나타낼 수 있다.

<표 8> 부산소방방재본부 직제표(1안)

(2) 인원조정 변경

직제변경에 따라 인원을 조정하면 조정 전의 인원은 전체 228명으로 소방본부 168명, 시 안전담당부서  60명이며, 조정 후의 인원은 전체 240명으로 12명이 증가하였다. 이를 보다 구체적으로 살펴보면 <표-8>에서 보는 바와 같이 조정 전·후를 통해 가장 현저하게 변경된 것은 예방과와 소방학교로서 신설이 요구되는 부문이다. 재난을 최소화하고 예방능력을 강화하기 위해서는 예방업무를 전담하는 인력의 배치가 불가피하다. 그리고 기존의 일반행정직 인력보다는 소방인력의 수를 증설하여 현장대응능력을 강화하는데 더욱 힘을 실어 줄 필요가 있으며, 소방공무원의 전문성을 높이고 소방인력의 지속적인 확보를 위해서는 소방학교의 운영이 요구된다.

<표 9> 인력 조정(1안)

비고	계	행 정 기획과	방 재 대책과	방호과	예방과	구 조 구급과	민방위 재난관리	119 종합 정보센터	소 방 학 교
총원	240	28	19	19	19	40	27	71	17
현원	228	33	20	24	0	49	40	62	0
증감	▲12	-5	-1	-5	19	-9	-13	9	17

<표 10> 사무분장(1안)

부서별	담 당	분 장 사 무
행정 기획과	행 정	총무, 인사, 복지, 의전, 복제
	기획예산	기획, 의회, 평가, 조직, 재난관리 총괄조정, 소방력기준 예산편성 및 집행조정
	회 계	회계, 물품구매, 경리
	감 사	감사, 비위, 진정, 감찰
방재 대책과	방재기획	방재종합계획, 치수, 재해대책업무 평가 및 법규관계
	재해대책	재해위험지구관리 지도, 재해대책기금 운영
	재해복구	재해복구총괄, 보상, 보험
방호과	방 호	소방진압계획, 소방용수, 의용소방대관리
	진압조사	현장진압, 화재조사 및 분석, 사법업무, 산불진압지휘통제
	장비관리	소방장비, 방재장비, 민방위장비, 차량관리
예방과	예 방	소방관련면허, 기술관련민원, 위험물, 가스·전기안전
	소방안전	소방검사, 소방시설, 방화관리, 특별경계근무
	홍 보	홍보총괄, 언론보도, 민간협력
구조 구급과	구 조	119구조대 편성운영, 기술경연대회, 응원협정, 훈련
	구 급	119구급대운영, 응급의료체계 구축
	소방항공	소방항공 구조구급, 산불진압 지원
	특수구조대	특수구조업무, 화생방, 수난, 산악구조
민방위 재난 관리과	비상대책	비상사태대비, 화생방, 충무계획
	민방위	민방위업무 총괄, 민방위시설관리
	경보통제	민방위 경보시설 운영, 단말기, 전용회선 관리
	안전지도	재난위험시설물 점검, 안전대책위원회 구성

종합 정보 센터	상 황1	소방 및 재해·재난상황총괄, 보고, 전파, 응원체제 지원
	상 황2
	상 황3
	재난상황
	정보통신	정보화사업추진, 유무선통신기술보급, 대상물D/B구축
소방 방재 학교	서 무	서무, 인사, 보안, 회계
	교 학	소방 및 방재, 민방위교육훈련계획의 수립 및 집행
	연구실	소방, 방재, 화생방연구 및 분석, 관련법규 및 제도 연구
	시민안전체험관	체험관 관리운영, 시설 보완 및 기본계획 수립, 이용자관리

2) 전략 (2안)

중앙에 소방방재청(가칭)과 같은 기능의 기구가 설립될 경우 부산은 중앙과 같은 기능을 담당하는 부산지방소방방재청으로 명칭을 개칭하고  직제변경과 인원을 조정하여 사무를 재분장하는 안이다.

현재 소방본부의 업무현황은  시장직속기관으로 소방본부체제 유지(□72년 발족), 소방본부장과 인원 1,807명으로 31년간 지속되고 있으며,  모든 인명 및 안전관련업무를 수행하는데, 119신고를 통하여 예방, 준비, 대응, 복구 등 재난업무의 98%를 처리하는 실정이다. 119종합정보센터설치로 상황접수 및 통합지령이 전산화되어 과거 10개 상황실에서 현재는 한 개의 상황실로 통합되어 사용되고 있다. 이러한 소방조직 업무의 확대로 관리·감독업무를 담당하는 일반행정직 인력은 초기 8명에서 62명으로 증가한 반면 소방인력은 업무의 확대에 비해 인력의 충원이 부족한 현실임을 알 수 있다. 따라서 부산소방본부가 중앙과 연계된 통합적 체제로 가기 위해서는 조직개편에 따른 인원의 증설이 수반되어야 한다.

) 부산소방본부(2003), 내부자료.

(1) 직제변경

먼저 소방본부장을 □부산지방소방방재청장□이라 하고, 청장 아래에 보좌관(차장)을 둠으로써 직제는 5과 1실 1센터 1학교 20담당 4대로 하여 부산광역시 외청으로 두는 안이다.

이 경우 역시 소방기획부서를 신설하여 상호중첩되는 업무를 조정하고, 재해대응에 중복 투자되는 자원의 낭비를 방지하도록 하는 한편, 재해·재난 전문인력 양성을 위해서 소방방재학교를 두고 시민안전교육 및 고취를 위한 안전체험관을 신설하여 시장직속으로 설치하고, 공보실과 소방항공대는 청장 직속으로 설치하도록 함으로써 재난과 관련된 업무에 대한 재량권을 부여하는 것이 바람직하다.

또한 부산은 해양에서 발생하는 수난사고에 대비하여 수난구조대를 신설하여 대응할 필요가 있으며, 주5일 근무가 확산되면서 발생할 수 있는 각종 조난 및 산악사고에 신속한 예방 및 대응을 위한 산악구조대를 신설하는 방안을 모색할 필요성이 있다.

재난관련업무의 기능을 분석하여 행정, 예방, 복구, 대응, 지원업무단위의 전문화된 과(단위)를 두고 과장으로 하여금 소방방재청장을 보좌케 하며, 유사 업무인 점검, 민원업무 등은 예방안전과로 통합하고 중복되는 상황·보고업무 등은 119종합정보센타로 통합하여 승격하고 자원관리의 효율적 운영을 위하여 자원관리과를 신설, 자원별로 통합하여 관리하고, 민간협력 및 유관기관과의 업무협조를 위하여 협력담당을 설치하는 것이 요구된다.

이상에서 논의한 부산지방소방방재청(2안)의 직제는 5과 1실 1센터 1학교 20담당 4대이며, 이는 <표 12>와 같이 나타낼 수 있다.

<표 11> 부산지방소방방재청(2안) 직제표

<표 12> 사무분장(2안)

부서별	담 당	분 장 사 무
직속기관	공 보 실	공보행정전반, 시책, 고시, 공고, 보도자료제공 및 기록유지
	소방항공대	항공 구조·구급, 산불진압 지원
	특수구조대	특수(재난)사고 구조업무
	산악구조대	산악 구조·구급업무관련
	화학구조대	화생방 등 대 테러 대응 구조대
행정정책과	행 정	총무, 인사, 복지, 의전, 복제
	기획예산	기획, 의회, 평가, 조직, 재난관리 총괄조정, 심사평가 예산편성 및 집행조정
	회 계	회계, 물품구매, 경리
	감 사	감사, 비위, 진정, 감찰, 소송
방재복구과	방 재	지역방재계획, 기금운영, 평가·포상, 백서발간, 가뭄대책
	복 구	복구총괄, 위험지구 및 시설정비, 교량·육교 등 도로시설 정비
	보 상	피해조사, 보상, 보험
	재해구호	피난대책, 구호품관리, 긴급구호
예방안전과	예 방	민원업무, 위험물관리, 시설물관리, 가스·전기안전업무
	안 전	소방검사, 안전점검, 시설물 점검, 특별경계근무
	홍 보	홍보총괄, 홍보물기획 및 제작, 홈페이지관리, 재해방송
	안전지도	위험지구관리, 지하구조물, 건설안전시험소 지도·감독
긴급대응과	방 호	진압계획, 훈련, 경방조사, 의용소방대, 의무소방대
	진압조사	현장진압, 화재조사, 사법업무, 산불진압지휘통제
	구조구급	구조·구급업무총괄, 응급의료, 응원협정
	민 방 위	민방위 조직·편성, 비상대책, 훈련계획, 동원계획
자원관리과	장 비	소방장비, 방재장비, 민방위(화생방)장비, 차량관리
	시 설	경보통제시설, 민방위시설, 소방용수, 청사관리
	협 력	유관기관, 구난·구호단체, 학술단체, 민간단체
	정보·통신	정보통신총괄, 정보기획, 응용개발관리, 전산 및 통신체계구축, 전산보안, 전자결제관련
119 종합 정보센터	상 황1	소방 및 재해·재난상황총괄, 보고, 전파, 응원체제 지원
	상 황2
	상 황3
	재난상황
소방방재 학 교	서 무	서무, 인사, 보안, 회계
	교 학	소방 및 방재, 민방위교육훈련계획의 수립 및 교재연구
	훈 련	소방 및 방재, 민방위교육훈련 집행
	연구실	소방, 방재, 화생방연구 및 분석, 관련법규 및 제도 연구
	시민안전체험관	체험관 관리운영, 시설 보완 및 기본계획 수립, 이용자관리

3) 전략 (3안)

전략 3안은 전략 1안과 동일하게 명칭은 부산소방방재본부로 하지만 현재 운영하고 있는 부산소방본부를 독자적으로 발전시켜서 중앙과 연계시키는 안이다.

(1) 직제변경

직제의 변경은 시본청의 체육민방위과 민방위·비상대책·경보통제소업무는 민방위방재관으로 개칭하여 소방방재본부로 이관하고, 시본청의 재난종합상황실를 119종합정보센터로 통합하여 일원화하여 승격시키는 것이 바람직하다. 또한 이와 같은 맥락에서 시본청의 건설방재과 방재업무와 안전지도업무 및 시본청 공업기술과 가스·전기안전관리업무를  소방방재본부로 이관하여 유사관련 업무를 통합 관리하게 할 필요가 있다.

소방기획부서의 신설과 재해·재난 전문인력 양성을 위하여 소방방재학교를 시장직속으로 설치하고 안전의식 고취와 계도방송을 위한 홍보담당과 시민단체와의 연계성 강화를 위해 민간협력담당을 신설하고 시민안전교육을 위하여 시민안전체험관(안전테마파크)을 설치·운영하는 등 각종 장비의 효율적 관리를 위하여 장비관리담당을 두는 것이 필요하다.

이상에서 논의한 부산소방방재본부(3안)의 직제는 1관 3과 1센터 1학교 15담당 1소 2대이며, 이는 <도표 3>과 같이 나타낼 수 있다.

<표 13> 부산소방방재본부(3안) 직제표

(2) 인원조정 변경

직제변경에 따라 인원을 조정하면 조정 전의 인원은 전체 228명으로 소방본부 168명, 시 안전담당부서  60명이며, 조정 후의 인원은 전체 240명으로 12명이 증가하였다. 이를 보다 구체적으로 살펴보면 <표-11에서 보는 바와 같이 조정 전·후를 통해 가장 현저하게 변경된 것은 직제변경에 따라 인원을 조정하면 조정 전의 인원은 전체 228명으로 소방본부 168명, 시 안전담당부서  60명이며, 조정 후의 인원은 전체 240명으로 12명이 증가하였다.  3안의 내용을 1안과 비교해서 살펴보면, 순증원은 12명으로 동일하지만 각 부서의 인원은 조직의 신설 및 통폐합에 따라 증감의 차이가 있으며, 인원의 조정비율은 1안과 마찬가지로 조정 전·후를 통해서 예방와 안전에 관련된 인원이 가장 현저하게 변경되는 것이 바람직하다. 또한 소방학교의 신설도 소방인력의 전문성 향상과 대응력을 확보하기 위해서는 불가피하게 요구되는 부분이다.

<표 14> 인원조정(3안)

비 고	계	행 정 정책과	민방위 방재관	긴 급 대응과	예 방 안전과	구 조 구급과	119 종합 정보센터	소방방재 학 교
총 원	240	29	37	27	31	28	71	17
현 원	228	33	60	24	0	49	62	0
증 감	▲12	-4	-23	3	31	-21	9	17

<표 15> 사무분장(3안)

부서별	담 당	분 장 사 무
민방위 방재과	민방위	민방위총괄, 민방위교육·훈련, 편성, 동원계획, 비상대책
	방 재	방재총괄, 재해피해조사 및 복구, 보상, 보험, 기금운영
	경보통제소	경보시설 계획수립, 집행, 단말시설 점검
	안전지도	건설안전시험사업소 지도·감독, 교량·육교 등 도로시설점검
행정 정책과	행 정	총무, 인사, 복지, 의전, 복제
	기획예산	기획, 의회, 평가, 조직, 재난관리 총괄조정, 예산편성 및 집행조정, 심사평가
	회 계	회계, 물품구매, 경리
	감 사	감사, 비위, 진정, 감찰, 소송
예방 안전과	예 방	위험지구관리·정비, 위험물관리, 시설물관리, 가스·전기안전
	안 전	소방검사, 안전점검, 시설물 점검, 특별경계근무
	홍 보	홍보총괄, 언론보도, 홈페이지 관리, 재해방송
	민간협력	구난단체, 학술단체, 자문단 운영, NGO관련업무
긴급 대응과	방 호	진압계획, 소방용수, 경방조사, 의용소방대, 의무소방대
	진압조사	현장진압, 화재조사, 사법업무, 산불진압지휘통제
	구조구급	구조·구급업무총괄, 응급의료, 응원협정, 훈련
	장비관리	소방장비, 방재장비, 민방위장비, 차량관리
종합 정보 센터	상 황1	소방 및 재해·재난상황총괄, 보고, 전파, 응원체제 지원
	상 황2
	상 황3
	재난상황
	정보통신	정보화사업추진, 유무선통신기술보급, 대상물D/B구축
직속기관	소방항공대	항공 구조·구급, 산불진압 지원
	특수구조대	특수구조업무, 수난, 산악구조, 화생방 대응
소방 방재 학교	서 무	서무, 인사, 보안, 회계
	교 학	소방 및 방재, 민방위교육훈련계획의 수립 및 집행
	연구실	소방, 방재, 화생방연구 및 분석, 관련법규 및 제도 연구
	시민안전체 험 관	체험관 관리운영, 시설 보완 및 기본계획 수립, 이용자관리

Ⅴ. 결  론

최근 발생하는 재난은 특정 분야나 지역에 국한되지 않고 사회전반에 미치는 피해규모가 크기 때문에 재난관련 기관간의 역할분담과 유기적인 연계체제의 구축이 필수적이다. 이에 종합성과 통합성을 부여한 재난관리방식이 요구되고 있다. 또한, 각각의 재해·재난업무를 일원화하여 재해·재난사고에 대한 대응능력을 높이고 행정기관의 입장에서 벗어나 국민의 입장에서 국민의 안정을 보장할 수 있는 체계적이고 효율적인 재난관리의 필요성이 강조된다.

이러한 현실을 감안할 때, 우리 나라는 재난관리체제를 구축함에 있어서 중앙정부가 재난을 관리할 수 있는 전담 기구를 설립하고 중앙과 연계될 수 있는 지방의 재난관리에 대한 통합관리체제를 형성하는 것이 바람직하다. 즉, 앞으로 재난관리대응조직은 소방을 중심으로 재편되어야 하며, 재난대응 업무의 전문성과 특수성을 바탕으로 강한 리더십과 발전 잠재력을 보유할 수 있는 독립청의 형태를 취하여야 한다. 따라서 재난관리 전담기구로는 중앙에 □소방청□을 신설하고 지방에는 소방본부를 확대·개편하여 이를 중심으로 재난관리체제를 재 구축하여야 할 것이다. 이에 부산광역시도 재난 및 소방조직체제를 통합관리방식으로 전환하고 기능중심의 효율적인 조직체제가 되도록 설계되여야 한다. 이는 재해와 재난의 현장 속에서 인력과 장비의 동원을 신속하고 용이하게 활용할 수 있게 하는 것이며, 시민이 안심하고 살 수 있는 광역 도시안전망의 기반을 마련하는 것이다.

따라서 중앙정부 차원의 정비뿐 아니라 지방정부 차원에서 소방조직을 중심으로 한 재난관련시스템 전반에 관한 개선을 추진해야 한다. 이에 본 연구에서 제시된 부산광역시 통합재난관리체계를 위한 세가지 조직개편 안들은 중앙의 재난관리 전담기구의 신설과 연계한 부산광역시 재난조직 통합화 모형이며, 효율적인 재해·재난관리를 위하여 제시된 안들 중에 부산시의 여건을 고려하여 수용할 수 있도록 하는 것이 바람직하다.

이러한 통합화로 얻어지는 기대효과는 첫째, 재난·재해의 준비, 대응, 복구단계별 업무의 총체적 관리를 가능하게 하며, 둘째, 유사기능 및 중복으로 인한 낭비요인을 제거하여 각종 안전과 관련된 상황에 신속히 대응할 수 있는 기능을 강화하게 된다. 이는 결국 예방적 도시방재체계를 확립하는데 대한 초석이 될 것이다.

마지막으로, 이상의 정책과제를 실현하기 위해 거시적으로는 방재에 대한 인식이 제고되고, 정치적 지원과 중앙정부의 행·재정적 지원이 강화되어야 하며, 지역주민과 민간단체의 지원과 역할이 강화되어야 함은 당연한 선결조건이다. .

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강성권(姜成權) : 동아대학교에서 행정학 박사학위를 취득하였으며, 현재 부산발전연구원 연구위원으로 재직중이다. 관심분야는 도시행정, 지방자치, 환경행정등이다. 주요연구로는 부산의 세계브랜화를 위한 전략(2003), 지방분권시대 장묘문화 정착을 위한 정책방향에 관한 연구(2003), 지역균형발전특별법안의 쟁점과 법제정(2002) 등이다.<Email: skkang@bdi.re.kr>

홍미영(洪美英) : 부산대학교 행정학과 박사과정을 수료하고 부산대학교 지방행정연구소 연구원을 거쳐 현재 부산발전연구원 여성정책연구센터에 재직중이다. 관심분야는 여성정책, 지방자치, 인사행정, 인적자원관리이다. 주요연구로는 선진 재난관리체계에 관한 사례연구(2003), 소방방재청 설립에 따른 정책과제와 발전방향-부산광역시를 중심으로-(2003), 지방자치단체 관리직 여성공무원의 대표성 확보에 관한 연구(2001), 여성공무원의 채용목표제의 성과와 양성평등채용목표제의 전망(2002) 등이 있다.<E-Mail: lamer227@bdi.re.kr>

김형빈(金亨彬) : 동아대학교에서 행정학 박사학위를 취득하였으며, 현재 부산발전연구원 전문위원으로 재직중이다. 관심분야는 지방자치, 시민참여, 전자정부이다. 논문으로는 선진 재난관리체계에 관한 사례연구(2003), 부산광역시 협치행정모델개발과 추진방향에 관한 연구(2003), 부산지역 특성과 연계한 수도권소재 공공기관, 연구소 등의 유치전략(2003) 등이 있다.<Email: khbin@bdi.re.kr/논문접수일: 2004.1.5/심사완료일: 2004.2.3>