지방정부 개발정책과제에 관한 인식 분석

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 31∼50

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Analysis of Perceptional Differences on Local

Development Policies

김 덕 준(호서대학교 행정학과)

본 연구는 지방정부 정책과정의 주요참여자들이 지역개발 정책과제에 관하여 보유하는 인식의 문제를 조망한다. 즉, 지방행정 실무관료, 지역개발 자문위원, NGO 중간관리자, 그리고 일반시민들이 지역개발과제에 관하여 보유하는 인식구조의 특성은 무엇이며, 이들간의 인식적 차별성은 무엇이며, 분석결과로부터 도출되는 정책적 함의는 무엇인가를 논의함에 논문의 분석초점을 설정한다.

논문의 연구방법론으로서는 주관적 인식의 문제를 과학적으로 탐색하는 Q-방법론을 활용한다. 이를 위하여 논문은 문헌조사를 통하여 지금까지의 지역개발정책의 정향을 두 가지로 구분하여 각각의 특성 및 이론적 근거를 개관한다. 그러한 기반 위에서 지방정부가 추구하여야 할 개발과 성장에 관한 정책과제들을 Q-진술문으로 도출하고, Q-정렬을 위한 Q-표본을 구성한다.

분석결과, 조사대상자들의 인식유형은 여섯 가지로 구분된다. 또한 참여자집단마다의 특유한 인식정향도 관찰된다. 이러한 발견은 우리의 지방자치 현실에 있어서 지역개발에 관한 다양한 혹은 상호 대립적 정책선호가 혼재하고 있음을 나타낸다. 따라서, 과제나 사안에 관한 주관적 인식이 정책과정에서 보유하는 역할과 의미를 고려한다면, 정책과정의 참여자들간에 적절한 의사소통체계의 형성이 필수적이다. 또한 이들의 잠재적 갈등을 최소화시키는 합의도출체계와 정치적 타협이나 흥정에 대한 효율적 감시체계의 설립이 요구된다.

주제어: Q-Methodology, Q-Sort, 지방정부, 개발정책, 지역개발]

Ⅰ. 서  론

정책과정의 주요참여자들이 정책과정상의 중요문제에 관하여 보유하는 태도, 가치, 신념체계와 같은 주관적 인식이 정책학연구의 중요대상으로서 설정될 수 있다. 인식의 영역에 분석초점을 설정함은 행위주체가 특정 정책문제에 대하여 형성한 인식이 해당 문제 자체는 물론이며, 나아가 문제를 둘러 싼 정책환경의 전반적 맥락을 파악□이해하는 분석시각 혹은 관점을 구성하는 변수로 기능한다는 사실에서 그 적실성 및 효용성을 확보할 수 있다. 즉, 대부분의 학자들이 주장하는 바, 정책현상에 관한 연구에서는 문제 및 환경의 전반적 맥락성(contextuality)이 추구되어야 할 우선적 지식대상의 하나로서 강조되어 왔다(Ascher, 1986, 1987; McCool, 1989). 따라서, 맥락을 분석하고 이해하는 요인으로서의 인식의 분석은 곧 현상에 관한 정확한 인지를 기반으로 합리적이며 효과적인 문제해결방안을 모색하는 정책현상에 관한 연구에 있어서 가장 중요한 연구영역의 하나로 간주될 수 있다.

) 기본적으로 행정현상 혹은 정책현상을 연구대상으로 설정하는 학문자체가 환경의 전반적 맥락을 강조하고 있다는 사실은 정책학 연구의 선구자인 H. Lasswell의 주장에서도 전형적으로 살펴볼 수 있겠다. 바로 이와 같이 맥락성에 관한 연구는 학문으로서의 정책학이 추구하는 주된 이념의 하나였음을 지적할 필요가 있겠다(Lasswell, 1971).

이러한 배경에서 1970년대 이후 정책학 혹은 행정학 분야에서 행위주체의 인식에 분석초점을 설정한 연구들이 점차 대두되기 시작하였음을 이해할 수 있다. 이들 인식에 관한 연구들은 그 연구정향에 있어서 다음과 같은 특성변화를 경험하여 왔다. 우선 초기연구들은 일반적으로 행태주의의 전통적 연구맥락에 입각한 특성을 나타낸다. 즉, 초기연구들에서는 실제 정책과정의 주요참여자들로부터 객관적으로 관찰되는 행태적 특성과 그들이 보유한 신념체계 혹은 태도간의 관계수립과 분석이 강조되었다. 하지만 점차 시간경과와 함께 연구의 지평이 확대□심화됨에 따라서, 인식에 관한 연구는 표출된 행태 중심의 인식의 객관적 측면뿐만이 아니라 정책과정에 관련된 주요참여자들이 보유하는 의견, 가치, 주관성(subjectivity)과 같은 인식의 주관적 측면으로 그 분석의 초점이 이동되기에 이르렀다(Nisbett and Ross 1980; Thaler and Johnson 1990; Tversky and Kahneman 1986). 특히, 주관적인 인식은 앞서의 정책과정의 맥락성과 관련되어, 정책대안을 모색하거나 평가하는 기준수립과 직접적으로 연계되며(Brown, 1994; Cooper and Dantico, 1990; Garrard and Hausman, 1985), 주요참여자들간의 의견연합의 형성이나 갈등, 그리고 정치적 흥정과 타협을 성립시키는 영향인자로서 기능하기에(Cunningham and Olshfski, 1986), 그 연구 필요성이 더욱 더 부각되어 왔다.

지방정부 개발정책과제에 관한 인식 분석

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

본 논문은 이상의 연구정향에 부합하여, 지방정부 지역개발정책과정의 주요참여자들이 개발정책과제에 관하여 보유하는 인식을 분석하기로 한다. 즉, 논문에서는 정책과정의 주요참여자들이 개발정책의 목적으로 무엇을 설정하고 있는지, 이들은 어떠한 정책과제를 선호하며 어떠한 과제를 회피하고 있는지, 이들의 인식구조의 본질은 어떻게 특성화되고 유형화될 수 있는지, 주요참여자집단간에 어떠한 인식적 차이를 발견할 수 있는지의 문제를 점검함에 분석의 제일차적 초점을 설정한다. 나아가 논문은 이러한 분석결과로부터 어떠한 정책적 함의가 도출될 수 있는지를 탐색하고 요약하기로 한다.

본 논문이 그 연구대상으로서 개발정책과제에 관한 인식을 설정한 이유는 지방자치의 성공적 실행과 관련된다. 즉, 지방정부는 지역공동체 구성원들의 요구를 정책과정에 반영하고 충족시킴으로써 지지를 획득하고 이를 자체 존속과 확대□발전의 기반으로 삼는 정치적 실체이다. 따라서 지방정부로서는 다양한 지방공공수요를 충족시킬 수 있는 도구로서의 재정능력의 확보와 운영을 policy agenda상의 최우선 과제의 하나로 인식한다. 일반적으로 지방재정능력은 지역경제성장과 개발을 통하여 개선되고 달성될 수 있는 것으로 파악하며, 바로 이점에서 지방정부는 성장지향적 정책 혹은 개발지향적 정책(pro-growth or development policy)의 수립과 집행을 중시하여 왔다. 이와 같은 지방정부들의 정책정향은 기존연구결과들에 의하여 뒷받침되는 바, 자치 선진국의 경우 대다수의 지방정부들이 1980년대 말 혹은 1990년대 초반에 이르기까지 경제성장과 개발을 최고의 정책목표로 설정하여 왔음이 지적된다(Blair et al., 1984; Cope, 1990; Elkins, 1995; Schneider and Teske, 1993). 반면, 자치환경의 경제적 측면과 수준이 상대적으로 열위에 놓여 있는 자치 후발국의 경우에는 최근에 이르기까지 성장과 개발의 가치가 여타의 가치에 앞서는 지방정부의 최우선적 정책과제로 인식되어 왔음이 사실이다. 또한, 자치시대의 개막이후 IMF의 통제를 경험하게 되었던 우리나라의 경우, 지방정책환경은 일면으로는 중앙정부로부터의 재정지원축소, 그리고 또 다른 일면으로는 공공서비스에 대한 수요폭발이라는 특성을 표출하게 되었다. 바로 이러한 정책환경에서 우리나라 지방정부는 성장과 개발지향적 정책의 채택과 집행이 고용증대, 경제활성화, 지방재원의 유지□확대□다양화를 가져오는 지방정부 수준에서의 최선의 정책대안이라 용인할 수밖에 없었던 것이다. 따라서, 개발정책과정의 주요참여자들이 개발정책과제에 대하여 보유하는 인식의 문제를 분석함은 곧 주어진 자치현실에 있어서 지방정부의 최대 관심사로서 평가받고 있는 정책과제 혹은 정책과정의 본질에 접근하려는 시도로서 간주될 수 있을 것이다.

) 물론, 우리나라의 지방자치가 본격적으로 재개된 이후 이제 □자치3기□에 이를 정도의 초기상황임을 고려한다면, 이러한 지방정부 수준에서의 정책대안의 채택과 집행보다는 중앙으로부터의 행정사무권이나 세원의 이양 혹은 재조정과 같은 보다 거시적 차원에서의 정책결정과 기획이 지역개발과 성장의 중요 동인으로서 설정될 수 있겠다. 하지만, 본 논문은 중앙-지방간 권력관계와 같은 현실의 자치환경을 일단 주어진 것으로 인정할 때, 그러한 기반 위에서 지방정부수준에서의 자체 노력으로서 추구할 수 있는 정책대안은 과연 무엇인가의 인식문제에 분석초점을 설정한다.

개발정책과제에 관한 인식의 문제에 접근하기 위한 방법론으로서 본 논문은 Q-방법론(Q-Methodology)을 활용한다. 주지하는 바, Q-방법론은 연구대상으로서의 특정 주체가 보유하는 주관적인 인식의 문제를 체계적이며 정량적인 관점에서 접근하는 객관적 연구방법론으로 평가받고 있다(Brown, 1980; Stephenson, 1953, 1978). Q-방법론을 적용키 위하여 논문은 다음 장의 문헌조사를 통하여 기존의 전통적 개발정책정향을 Type I Policy라 칭하고, 그 본질적 특성을 경제구조적 분석시각(economic constraint perspective)의 관점에서 개관한다. 이어서 Type I Policy에 대한 비판적 시각을 새로운 개발정책정향인 Type II Policy의 대두배경 및 동인으로 설정하여 그 정책적 차별성이 무엇인가를 점검한다. 이러한 문헌조사의 기반 위에서 논문은 16개의 개발정책과제를 연역함으로써 Q-표본(sample)을 구성한다. 완성된 Q-표본은 조사대상으로 선정된 개발정책과정상의 주요참여자들에 의하여 Q-정렬(sort)로 전환되고, 여기에 계량분석기법을 적용하여 조사대상자들이 개발정책과제에 관하여 지니는 인식의 특성에 접근키로 한다.

이상과 같은 분석초점과 연구방법론을 설정한 본 연구는 지방정책과정의 맥락과 기제를 형성하는 인식의 문제를 과학적으로 조망함으로써 지방정책과정에 대한 이해와 관심을 증진시키며, 구체적인 연구결과를 추구하며, 후속연구를 자극시키며, 일반이론의 형성에 기여하려는 점에서 연구의 필요성을 발견할 수 있겠다. 특히 연구방법론으로 설정한 Q-방법론이 지방자치의 세부분야로서의 지역개발분야에 적용된 기존연구는 아직까지 찾아볼 수 없는 상황이기에, 본 연구가 개발정책분야에 관한 인식의 문제를 분석하는 시론적 연구로서 이후 연구의 준거, 비판, 수용의 대상으로서 기능할 수 있기를 기대한다.

Ⅱ. 지역개발정책의 정향분석

지역개발정책과정의 주요참여자들이 개발정책과제에 관하여 보유하는 인식의 문제를 논의하기 위한 출발점으로서 이제 논문은 기존 지역개발정책의 정향을 분석키로 한다. 현재에 이르기까지 제시된 다양한 개발정책들은 크게 두 가지 상반되는 관점으로 유형화될 수 있다. 그 하나는 신속하고 효율적인 성장과 개발을 추구하는 전통적 개발정책으로서의 Type I Policy의 정향이며, 또 다른 하나는 전통적 개발정책의 논리와 정책성과의 비판 위에서 배분적 평등, 공동체 일반복지의 증진, 혹은 환경보존 등의 가치를 우선시하는 Type II Policy의 정향이다. 이하 두 정책정향의 특성을 점검하기로 한다.

1. 성장과 효율을 강조하는 Type I Policy

지적한 바, 자치선진국 미국의 경우, 대부분의 지방정부들이 1980년대 말 1990년대 초반에 이르기까지 경제성장과 개발을 최고의 정책목표로 설정하여 왔다. 이러한 정책목표를 달성함에 있어서의 정책대상집단, 곧 제일차적 정책수혜집단은 사부문(私部門)의 기업체들이었다(Blair et al., 1984; Dowding et al., 1994; Peterson, 1981; Schneider, 1989; Schneider and Teske, 1993). 즉, 지방정부들은 사기업에 대한 보조금 지급, 조세감면, 사회간접자본의 투자와 제공을 통하여 사기업체의 우선적 보호 및 육성을 강조하는 개발전략을 채택하여 왔다. 기본적으로 이와 같은 개발전략의 채택과 집행은 지방정부의 관할권 내에 신규 기업체의 유입을 자극시키며 또한 기존 기업체들의 기업활동을 촉진시킬 수 있는 것으로 판단되었다. 나아가 기업유입 및 기업활동의 조장은 지역공동체의 발전과 성장에 관련된 후속과정 전체를 주도하는 동력으로서 작동함으로써 궁극적으로 지역공동체의 일반복지(general welfare)를 향상시키는 가장 강력한 요인으로 인식되었다. 결국, 사기업체의 육성□보호를 통한 지역공동체의 효율적 성장과 개발이 강조되는 개발정책의 유형들이 지금까지의 지역개발정책 중에서 패러다임적 지위를 보유하여 왔던 바, 가장 중요한 전통적□전형적 개발정책이었다는 의미에서 □Type I Policy□로 명명된다(Elkins 1995; Goetz, 1990, 1994; Reese, 1998).

Type I Policy의 이론적 기반은 지방정부의 정책과정 메커니즘에 관한 경제구조론적 분석시각(economic constraint perspective)에서 찾아볼 수 있다(Tiebout, 1956; Peterson, 1981; Schneider, 1989). 우선, 경제구조론적 분석시각에서는 지방정부의 정책목표와 정책수단들이 경제구조적 정책환경에 의하여 좌우되는 것으로 파악한다. 만일 지방정부의 개발정책과정이 지방정부 특유의 정치적 이상□가치, 특정 정치집단의 역할수행, 정치집단간의 상호역학관계, 혹은 권력작용에 의하여 결정된다면, 각각의 지방정부마다 독특한 개발정책정향이 예상될 수 있겠다. 하지만, 지적한 바와 같이 거의 대부분의 지방정부들이 동일한 시기에 있어서 Type I Policy의 정책정향을 채택하였던 것이 사실이었다. 따라서, 경제구조론적 분석시각은 정책과정의 결정인자로서의 정치적 요인은 지방정부마다 다양하기에 대부분의 지방정부에서 효율성을 강조하는 사기업 육성 위주의 성장지향적 개발정책정향이 채택되었던 사실을 설명할 수 없다고 주장한다. 그 대안적 설명으로서, 경제구조론적 분석시각은 지방정부정책과정의 결정인자는 일면으로는 지방정부가 지역공동체에 제공하는 지방공공재와 서비스의 수준, 그리고 타면으로는 재화와 서비스의 공급을 가능케 하는 지역공동체의 담세능력과 조세원(tax base)의 수준 같은 경제구조적 특성간의 상호작용이라 파악한다.

) 이와 대비되는 관점으로서 정치권력론적 분석시각(political power distribution perspective)을 들 수 있는 바, 정치권력론적 분석시각에서는 경제적 요인보다 지방정부의 권력분포상의 특성과 같은 정치적 측면의 요인들이 지방정부의 정책과정 메커니즘을 지배한다고 주장한다.

보다 구체적으로, 지방정부는 자체존속 및 확대를 위하여 경제적 측면의 가시적 성과로 드러나는 경제성장과 개발을 추구함이 일반적 현상으로 인정된다. 현실적으로 이러한 지방정부의 의도는 지역공동체내의 조세원을 유지, 확대하려는 정책대안으로서 정형화된다(Oates, 1985; Schneider, 1989; Schneider and Kim, 1996). 또한, 그 대표적 방안의 하나는 사기업체나 조세부담자로 대표되는 경제적 수입원을 자신의 관할권 내로 유입하고, 이들을 수입원으로서 지속적으로 확보함에 있다(Tiebour, 1956; Dowding et al., 1994). 나아가 이와 같은 내용의 정책안을 성공적으로 집행하여 의도하였던 정책효과를 거둘 수 있는가를 좌우하는 핵심요인은 바로 지방정부가 경제적 수입원이 선호하는 공공재와 서비스를 적절한 조세부담을 그 반대급부로 부과하면서 제공할 수 있는가에 달려 있는 것이다(Peterson, 1981; Schneider, 1989; Schneider and Teske, 1993).

) 정치권력론적 분석시각에서는 이러한 현상을 초래한 근원으로서 정치인들의 credit-claiming, 정치인들과 특정집단간의 특수이해의 일치, 행정관료들의 예산확대노력, 조직확장의 추구경향 등과 같은 정치행정적 차원의 요인들을 우선적으로 설정한다. 또한 경제구조론적 분석시각의 입장에서도 이러한 요인들의 영향력을 전적으로 부인하는 것은 아니다. 하지만, 경제구조론적 분석시각은 후술하는 바와 같이 정치적 요인에 비하여 경제구조적 특성의 중요성을 상대적으로 강조하는 점에서 그 특성을 찾아볼 수 있다.

) 이와 같은 지방정부정책의 특질은 기본적으로 지방정부들이 중앙정부에 비하여 재원조달체제가 극히 제한적일 수밖에 없음에 기인한다. 즉, 이론적으로 자치시대에 있어서의 지방정부의 가장 대표적인 경제적 수입원은 응익원칙(應益原則)에 기반한 과세가 이루어지는 역내조세원일 수밖에 없기 때문이다.

) 기본적으로 합리적 의사결정주체로서의 경제적 수입원의 입장에서는 편익이 비용을 초과하는 대안을 선호하기에, 만일 지방정부로부터 제공되는 편익 - 지방공공재화와 서비스의 수준 -이 자신이 지불할 조세부담을 초과하느냐의 여부와 정도가 특정 지방정부 관할권 내로의 입지결정을 좌우하게 된다. 따라서 만일 지방정부가 강력한 조세원, 경제력을 보유한다면 그 만큼 더 경제적 수입원을 대상으로 하는 성공적 유인책을 구성할 수 있게 된다.

결국, 자기보존과 확대를 지향함에 있어서 경제성장과 개발의 정책목표를 설정하게 되는 지방정부로서는 사부문에 대한 우선적 보호와 육성을 중시하는 정책수단을 채택□집행할 수밖에 없으며, 그러한 과정전반 및 성패여부가 정책환경의 경제구조적 특성에 의하여 좌우된다는 것이 경제구조론적 분석시각의 핵심내용으로 이해된다. 또한 이는 곧 기존의 전통적□전형적 개발정책으로서의 Type I Policy의 정책과정기제가 경제구조론적 분석시각에서 접근□설명될 수 있음을 의미한다.

2. 분배적 정의와 환경문제를 중시하는 Type II Policy

새로운 개발정책대안으로서의 Type II Policy는 Type I Policy의 정책성과 및 규범적 측면에 대한 논란과 비판을 배경으로 대두하였다. 일단의 경제구조론적 분석시각의 학자들은 Type I policy의 논리적 당위성과 함께 상당한 정책성과, 최소한 특정산업부분의 역내 유입과 육성에 관련된 정책성과를 지적한 바 있다(Eisinger, 1988; Dowding et al., 1994; Schneider, 1989; Schneider and Fernandez, 1989). 하지만 보다 다수의 학자들은 Type I Policy의 집행결과로서의 정책성과에 대하여 비판적 평가를 내리고 있다(Logan and Molotch, 1987; Stone and Sanders, 1987; Schneider and Kim, 1996).

) 이와 같이 상반된 연구결과가 등장하게 된 원인으로서는 우선 먼저 상이한 연구대상과 연구기간의 설정 및 분석모형구성의 적절성□과학성의 차이를 들 수 있겠다. 전반적으로 연구결과의 질과 양에 비추어 평가한다면, Type I Policy의 정책효과에 대한 비판적 견해가 긍정적인 그것에 비하여 앞서는 것으로 판단될 수 있겠다.

보다 구체적으로 Type I Policy의 부정적 정책성과를 초래하는 요인으로서 다음과 같은 논리가 제시된다. 첫째, 지역경제에서 차지하는 위상에 비추어, 사기업체는 개발정책과정 전반에 있어서 지역주민에 비하여 우월한 위치를 향유한다(Friedland, 1983). 사기업체의 상대적 우월성은 지역민의 희생을 대가로 기업체에 대한 재정적 보조나 임금인하로 이어질 수 있다. 따라서, 이러한 상황에서 사기업체를 정책수혜집단으로 설정하는 Type I Policy의 채택은 특정 사부문에만 성장의 과실을 집중시키며 지역공동체의 일반복지를 증진시키지 못한다는 지적이 제기된다(Fainstein et al., 1983; Hill, 1984). 둘째, 사기업체들은 지역공동체와의 사회문화적 유대형성에 있어서 극히 소극적이며, 생산과정에서의 필요자원을 지역공동체로부터 충당하지 않는 경향이 있다(Friedland, 1983; Logan and Molotch, 1987; Rubin and Rubin, 1987). 즉, 이러한 기업문화 혹은 기업경영의 정향으로 인하여 Type I Policy의 정책성과가 현실적으로 가시화되기 어렵다는 주장이 제기된다. 셋째, Type I Policy의 현실적 채택과정에서 정보의 비대칭성(information asymmetry)이 존재하여 기업체는 기업활동에 관한 지방정부와의 협상에서 잉여정보의 이점을 향유한다고 지적된다(Fainstein et al., 1983). 즉, 잉여정보의 존재는 지방정부들로 하여금 기업체의 실제 요구 그 이상을 제공하게 만들기에 결과적으로 사회적 관점에서 불평등한 정책결과가 초래되며 지역공동체의 일반복지증진은 가시화되지 않는다는 것이다. 넷째, 성장이 수반하는 사회적 비용 - 교통혼잡, 환경오염, 범죄증가, 사회적 불안, 생활비 상승, 생활의 질 저하 등 -의 문제들이 Type I Policy의 정책성과를 반감시킨다고 지적된다. 즉, Type I Policy를 채택□집행하려는 지방정부의 노력은 그에 수반되는 사회적 비용이 그 혜택을 초과할 때, 결과적으로 공동체의 일반복지를 감축시키는 경우가 발생될 수 있다는 것이다(Fainstein et al., 1983; Friedland, 1983; Hill, 1984). 다섯째, Type I Policy의 정책성과가 지방정부의 정책적 노력에 의해서 좌우될 수 없음이 지적된다. 예로서, Type I Policy의 대표적 수단인 사기업체 유입의 성과는 원자재 및 시장에의 접근성, 혹은 최소임금의 달성정도와 같은 지방정부가 통제 불가능한 변수에 의하여 영향 받는다는 것이 전통적 입지이론의 주장이다(Storper and Walker, 1984). 이는 Type I Policy의 정책성과가 정책과정상의 노력이나 정책구조의 합리성을 반영치 못하며, Type I Policy에 투입되는 재원은 재원낭비로서 간주됨을 의미한다.

정책성과에 대한 비판에 덧붙여 Type I Policy의 규범적 측면에 관한 비판도 제기되었던 바, 무엇보다 사회적 약자의 정책비용부담 혹은 희생 위에서 사기업체가 편익의 최대 수혜자가 된다는 문제가 지적된다. 즉, Type I Policy의 긍정적 정책효과가 발생되는 경우, 정책수혜집단은 사기업체로 대표되는 특수이익집단이기에 형평성(equity)의 측면에서 배분적 정의의 문제가 야기된다는 것이다. 또한 만일 Type I Policy의 부정적 정책성과가 발생되는 경우, 이는 사회계층 중에서 하위계층에 상대적으로 더 큰 폐해를 초래한다는 것이다. 예로서, Type I policy의 집행과정에 수반되는 교통혼잡, 환경오염, 생활의 질 저하 등의 문제는 사회적 약자에게 보다 더 고통스러운 문제로 제기된다는 것이다. 결국 어느 경우에 있어서도 특정 사부문에 대한 혜택과 육성을 강조하는 성장논리는 규범적인 측면에서 사회정의나 형평성에 반하는 것으로서 비판되어 왔다(Ahlbrandt and DeAngelis 1987; Bowman 1988; Reese and Fasenfest 1997).

지금까지의 비판적 시각을 종합□요약하자면, 지방정부들은 Type I Policy의 채택결과로서 본래의 정책의도인 공동체 일반복지의 증진보다 특수이해관계집단의 사적이익을 확대시키고 변호하게 된다(Miranda and Rosdil, 1995; Reese, 1998). 나아가 사기업체 유입을 위한 지방정부들간의 경쟁적인 Type I Policy의 채택은 고비용 불건전 경쟁의 위험성마저도 노출하기에 이르렀다. 결국, 실제적으로나 혹은 규범적으로나 Type I Policy의 비용이 그 혜택을 초과한다는 인식은 새로운 개발정책대안으로서의 Type II Policy를 대두시키는 동인으로 작용하게 된 것이다.

따라서, 새로운 대안적 개발정책수단으로서 일반주민이나 사회적 약자를 정책수혜대상으로 설정하고, 공동체 일반복지의 증진을 위한 지방정부와 사기업체의 공적 의무를 규정□부과하는 정책들이 등장하게 된 것이다. 보다 구체적으로는, 사회복지시설의 증설이나 저소득계층을 위한 주택공급, 생산시설에 대한 공해□오염방지책의 강조와 같은 환경문제의 중시가 이러한 Type II Policy의 범주에 해당된다.

Ⅲ. 개발정책과제의 인식 분석을 위한 조사설계

1. Q-방법론의 특성

이제 지방정부 개발정책과정의 주요참여자들이 보유하는 개발정책과제에 관한 인식을 실증적으로 분석하기 위하여 Q-방법론을 적용한다. Q-방법론은 연구대상의 주관성(subjectivity)을 체계적이며 정량적인 관점에서 분석하는 과학적 방법론이다(Brown, 1980, 1994; McKeown and Thomas, 1988; Stephenson, 1953, 1978). 즉, Q-방법론은 순전히 주관적으로만 정의된다고 간주되어 왔던 인간의 신념체계를 객관적□과학적으로 분석하는 바, 이러한 분석이 가능키 위해서는 기본적으로 연구자가 보유하는 분석 틀에 의하여 조사대상자가 보유하는 의미가 제약되지 않아야 하며, 조사대상자 스스로가 자발적으로 자신들의 주관성 - 즉, 내면에 존재하는 가치체계들 -을 표출할 수 있다는 기본전제가 충족되어야 한다. 또 다른 전제로서는 한 개인의 내면에 공존하는 다양한 가치들은 다른 개인들의 가치체계와 상호작용하는 것으로 간주된다(McKeown and Thomas, 1988). 결국, 이러한 전제들이 충족될 때 자발적으로 표출되는 상호소통적인 정성적 가치체계를 요인분석(factor analysis)과 같은 정량적 기법에 의거하여 유형화하고 분석□해석한다는 사실에서 Q-방법론의 특성을 찾아볼 수 있다.

) 바로 이점에서 Q-방법론은 정량적인 연구전통과 정성적인 연구전통 양자의 장점을 결합하는 방법이며, 또 다른 측면에 있어서는 양자간의 고리를 형성, 제공하는 역할을 담당하는 것으로 평가된다.

이러한 특성을 지니는  Q-방법론은 1935년 스테펜슨(W. Stephenson)에 의하여 개발되어 이제 70년 정도의 역사를 지니는 바, 우리나라 학계에서는 그 동안 주로 심리학, 교육학, 언론학 분야의 연구방법론으로 활용되어 왔다. 하지만 1990년대 초반 이후 행정□정책현상의 분석에 있어서도 그 방법론적 효용성이 강조되기 시작하였다(김순은, 1993, 1997, 2002; 정규호, 2000). 정책연구에서 Q-방법론이 활용되는 근본이유는 기존의 실증주의적 정책연구가 기반하고 있었던 기본가정들 - 즉, 정책연구자들은 객관적 외부관찰자(outsider)로서 가치 중립적 입장에서 사실과 가치를 분리하여 사실에 대한 보편적 법칙을 발견□적용시킴이 가능하고 또한 바람직하다는 가정들 -이 도전받게 된 것과 관련된다(Durning, 1999; Lynn, 1999). 즉, 객관적 지식을 강조하는 실증주의적 연구정향으로서는 정책현상과 같은 복합적인 문제들을 효과적으로 진단할 수 없기에, 객관적 법칙의 형성과 적용에서 탈피하여 인간의 주관적 인식에 따라서 구성된 다양한 가치체계와 의미구조에 접근하려는 소위 후기실증주의의 대두가 Q-방법론의 활용을 가속화시키게 되었다. 따라서 Q-방법론과 기존의 실증주의적 연구의 가장 큰 차별성은 후자가 연구대상으로부터 객관적인 변수의 측정치를 관찰하고 이들 변수간의 관계를 분석하여 그 결과를 일반화시키는데 비하여, 전자는 분석결과의 일반화보다는 주어진 상황에서 조사대상자들을 가로지르는 주관적인 인식구조의 유형 혹은 가치체계의 형태에 분석의 초점을 설정한다(Brown, 1980; Durning, 1999; Dryzek and Berejikian, 1993). 그 결과 Q-방법론은 얼마나 많은 사람들이 어떠한 사실을 인지하고 있는가가 아니라, 어떠한 인식 유형이나 구조가 어떠한 사람들에 의하여 어떻게 보유되고 있는가를 핵심적 분석대상으로 설정한다. 따라서, 기존의 연구방식이 대규모의 표본을 요구함에 비하여 Q-방법론은 소규모의 조사대상집단, 극단의 경우 1인의 조사대상자의 설정까지도 가능하게 된다.

) 표본선정상의 차이는 지적한 바, Q-방법론의 주된 관심이 얼마나 많은 사람들이 어떠한 사실을 믿고 있는가의 문제가 아니라 어떻게 그들이 그러한 사실을 믿고 있는가의 소위 조망적 관점(observational perspective)의 분석에 설정되기 때문이다. 즉, 기존 연구방식에 있어서는 조사대상자의 변수측정을 위한 척도구성에 반영되는 연구자의 조망적 관점이 조사대상자의 조망적 관점에 비추어 검증되어야 하기에 분석결과의 타당성과 신뢰성 검증이 요구된다. 또한, 측정오차를 통제하기 위하여 다수의 조사대상자들이 표본으로 요구되는 것이다. 반면 Q-방법론에 있어서는 활용되는 조망적 관점이 조사대상자 자신의 관점이기에 소수의 조사대상자도 받아들여질 수 있으며, 또한 타당성과 신뢰성의 검증도 필수불가결한 것으로 인식되지 않는다 (Brown, 1980; Brown, et. al., 1999)

2. Q-방법론의 적용 절차

Q-방법론의 적용을 위한 기본절차는 분석주제에 관한 Q-표본(sample)을 구성하는 것으로부터 출발한다. Q-표본은 분석주제에 관한 포괄적인 표현을 담은 Q-진술문(statements)들의 전체집합이다. Q-표본을 대상으로 조사대상자들은 자신이 주관적으로 보유하고 있는 관점들을 모형화하도록 요구되는 바, 바로 모형화의 절차가 Q-방법론의 가장 핵심적 절차인 Q-정렬(sort)의 단계를 형성한다. 결국, Q-방법론의 적용 절차는 Q-표본의 구성, Q-정렬의 진행, 그리고 결과물에 대한 계량분석과 해석으로 이루어진다.

1) Q-표본의 구성

본 연구에서는 앞서 개관한 두 가지 개발정책정향의 특성으로부터 16개의 개발정책과제를 추출하여 이를 Q-표본의 구성요소인 Q-진술문으로 활용한다. Q-진술문의 작성방식으로는 구조화 추출(structural sampling)과 비구조화 추출의 두 가지 방안이 있는 바, 논문은 비구조화 추출방안에 의거하여 <표1>과 같은 Q-진술문들의 목록을 구성하였다.

) 비구조화된 추출방식은 특별한 연구설계 없이 연구주제와 관련된 표현들을 종합화하는 것이다. 이론적으로는 연구주제와 관련된 모든 표현들이 구성요소로서의 Q-진술문이 될 수 있다. 이는 연구주제에 관한 주관적 입장을 분석할 수 있는 □적당히□ 합리적이며 정확한 연구를 용이하는 장점을 지닌다. 하지만, 연구주제에 관한 몇몇 요소가 과대추출 혹은 과소추출됨으로써 Q-표본의 구성이 왜곡되지 않도록 주의를 기울어야 할 필요가 있다. 이에 반하여 구조화된 추출방식은 피셔식 실험 및 분산분석 설계원리(Fisherian experimental and analysis of variance design principle)에 따라서 표본을 구성하는 것으로 이는 표본구성에서 발생될 수 있는 왜곡과 편차(bias)의 문제점을 보완하려는 목적을 지닌다(McKeown & Thomas, 1988).

여기서 다시금 강조되어야 할 사항은 앞서 각주2)에서도 지적하였듯, 현재의 우리 지방자치현실에서 과연 지역개발과 성장을 위한 지방정부수준에서의 정책적 노력이 중앙차원에서의 개발계획의 수립이나 업무나 재원의 이양□조정 등의 수단에 비하여 과연 어느 정도의 실효성을 보유하는가가 의문시될 수 있다. 즉, 지방정부 자체수준에서 채택을 고려할 수 있는 개발정책과제의 종류 및 집행효과는 극히 제한적인 것임이 분명하다. 하지만, 본 논문은 현실의 정책환경 그대로를 주어진 것으로 인정하고, 그 한계 내에서 지방정부수준에서 고려할 수 있는 정책대안에 관하여 주요행위자들이 보유하는 인식 유형에 분석초점을 설정한다.

표에서 나타나듯, Type I Policy의 정책정향에 입각한 개발정책과제들은 성장의 동력이 사부문의 보호와 육성으로부터 연원된다는 사실에 착안하여 신규 기업체의 유치와 기존 기업체의 기업활동여건개선을 위한 제반 과제들로 Q-진술문을 구성한다. 또한 기본적으로 중산층의 유입을 통한 효율적인 성장과 개발이라는 정책목표의 달성을 분배적 정의나 형평의 가치보다 우선시하는 점에서 해당 Q-진술문들을 구성한다.

이에 반하여 Type II Policy에 기반한 개발정책과제들은 그 직접적이며 일차적 정책목표로서 공동체내의 사회적 약자에 대한 복지증진을 설정한다(Elkins, 1995; Goetz, 1994; Reese, 1998). 이러한 정책목표의 차별성은 목표달성을 위한 수단의 차별성을 수반하여 결과적으로 Q-진술문들은 공공부문은 물론 사부문의 직접적 참여와 지원을 통하여 사회적 약자의 입장을 고려한 재분배를 강조하거나 사회정의나 형평성의 관점에서 일반복지를 추구하려는 성격을 보유한다(Elkins, 1995; Goetz, 1990, 1994; Miranda and Rosdil, 1995; Reese and Fasenfest, 1997).

) 물론 정책목표와 수단의 계층제(Means-Ends Hierarchy)를 고려할 때, 두 가지 유형의 개발정책은 각기 직접적이고 일차적인 정책목표의 달성을 통하여 보다 더 높은 차원에 있어서는 지역공동체의 일반복지를 향상시키려 하며, 궁극적으로는 Lasswell의 지적과 같이 인간존엄성을 증진시키려는 공통된 정책목표를 보유하는 것으로 판단될 수 있겠다. 하지만, 본 논문은 두 가지 개발정책유형의 차이점에 착안하여 16개의 개발정책과제를 Q-진술문으로 도출하였다.

<표 1> Q-표본의 구성

정책정향	정책목표	Q-진술문으로서의 개발정책과제
Type I	신규 기업체 유치	1. 각종 규제완화□철폐 등 행정절차상의 개선 및 세제혜택□보조금 지급 등 재정적 유인책을 통한 신규 기업체 유치
		2. 공단설립과 같은 부지, 도로, 용수, 전력공급 등 물리적 여건 제공을 통한 신규 기업체 유치
	기존 기업체 기업활동의 증진	3. 기존 기업체를 위한 각종 규제완화□철폐 등 행정절차상의 개선 및 세제혜택□보조금 지급 등의 재정적 지원
		4. 기존 기업체를 대상으로 하는 부지, 도로, 용수, 전력 공급 등 물리적 Infrastructure의 개선사업
	중산층 유입	5. 지방정부 주도의 중산층 대상 택지개발 및 주택공급 사업의 조장과 촉진
		6. 사기업체 주도의 중산층 대상 택지개발 및 주택공급 사업의 강조
		7. 중산층 유입을 위한 교육문화시설의 수립과 확충, 개선
Type II	지방정부의 공적역할강화	8. 사회복지시설의 증설 및 재정지원강화
		9. 지방정부 주도의 저소득층 대상 택지개발 및 주택공급사업의 조장과 촉진
		10. 중산층 대상 택지개발 및 주택공급사업에 대한 규제와 제한조치
	사기업체의 공적역할강화	11. 사기업체 주도의 저소득층 대상 택지개발 및 주택공급사업의 조장과 촉진
		12. 사기업체의 지역민 고용할당제□직업교육의무의 신설 혹은 강화
	사적 이익에 대한 견제와 규제강화	13. 기업활동 감시□견제를 위한 비정부조직의 설립과 활동지원
		14. 생산시설에 대한 공해□오염방지책 및 주변환경과의 조화 강조
	일반복지증진	15. 일반주민을 위한 도로, 용수, 전력공급 등 물리적 생활환경의 개선작업
		16. 일반주민 및 저소득계층을 위한 교육문화사업에의 투자

2) Q-정렬의 수행

Q-정렬은 조사대상자들에게 Q-표본을 제공하여 그 구성요소인 Q-진술문들을 일정한 배치 형태로 정렬케 하는 과정 혹은 단계이다. 본 연구는 조사대상자들로서 충청남도 6개 도시정부의 경제개발관련부서에 근무하는 5급 이상 공무원 6인, 동지역의 도정/시정 자문위원회 의원으로서 행정학전공 교수 4인, NGO 중간관리자로서 시민단체 간부 3인, 그리고 일반시민 6인을 무작위 추출하였다. 이 과정에서 총 19인의 조사대상자들에게 각각 3.8cm□3.6cm 크기의 카드에 출력된 16개의 Q-진술문들과 이들 진술문들을 위치시킬 배열표가 제시되었다. <표2>의 지시사항에 따라서 조사대상자들은 Q-정렬을 수행하였다.

) 구체적으로, 조사대상이 된 6개 지방정부(천안시, 아산시, 공주시, 논산시, 서산시, 보령시)에서 각각 1인의 조사대상자가 선정되었던 바, 이들은 사회경제국이나 사회산업국 등에 소속된 지역경제과, 자치행정국이나 총무국 등에 소속된 세무 혹은 세정과, 건설교통국 등에 소속된 건설과, 기획담당관실 혹은 기획감사담당관실에서 근무하고 있다.

) 배열표는 아래와 같은 모양인 바, 지적할 사항은 배열되는 진술문들은 정규분포(혹은 준정규분포)의 형태를 지니도록 의뢰되는 것은 일반적이다. 때로는 이러한 분포형태가 조사대상자들에 의하여 위배되는 경우도 있으나 이러한 위반이 Q-방법론의 과학적 가치, 신뢰성, 혹은 자료의 질을 저해하지 않는다는 것이 방법론적으로 입증된 바 있다(Brown 1980).

-3	-2	-1	0	+1	+2	+3

<표 2> Q-정렬의 수행절차

제시된 16개의 카드 각각에는 □□시 정부가 지역발전을 위하여 추진하여야 할 정책과제가 기재되어 있습니다. 이들 카드들을 다음 순서에 따라서 배열표의 빈칸에 배치하여 주십시오.

1. 가장 중요하다고 판단되는, 즉 동의하는 정도가 가장 높은 개발정책과제 하나를 선정하여 배열표의 +3 하단의 칸에 배치하고, 동의의 정도가 가장 낮은 정책과제 하나는 -3 아래의 칸에 위치시켜 주십시오.

2. 상당히 높은 정도로 동의하는 정책과제 2개를 추출하여 +2 아래의 칸에, 또한 상당히 낮은 정도로 동의하는 과제도 2개 선정하여 -2의 아래 칸에 배치하여 주십시오..

3. 동의의 정도가 약간 높은 과제 3개와 약간 낮은 정도로 동의하는 3개의 과제를 선정하여 각각 +1과 -1의 아래 칸에 배열하여 주십시오.

4. 동의의 정도가 보통인 과제 4개를 선정하여 배열표의 0 아래에 위치시켜 주십시오.

5. 완전한 배치가 이루어질 때까지 전체 배치를 검토하면서 카드의 위치를 변경□재배치하여 주십시오.

3) Q-정렬자료의 처리

19인의 조사대상자로부터 획득한 Q-정렬결과의 분석을 위하여 본 연구는 통계 프로그램 □PQMethod 2.09a□를 활용하였다. 분석절차로서는 주성분요인분석(Principal Component Factor Analysis)을 수행하여, <표3>과 같이 Eigenvalue의 값이 1이상인 요인 5개를 유의미한 요인으로 선정하였다. 이들 5개 요인들의 적재값의 백분율은 약 85% 정도로 계산된다.

) □PQMethod2.9□는 애트킨슨에 의하여 개발된 소프트웨어로서 미국 캔트 주립대학교의 웹사이트 http://www.rz.unibw-muenchen.de/~p41bsmk/qmethod/에 접속하여 입수가능한  freeware이다.

<표 3> 주성분요인분석에 의거한 Eigenvalue 값

Factor	Eigenvalues	%	Cumulative %
A	8.0667	42.4565	42.4565
B	4.2027	22.1197	64.5762
C	1.6697	8.7881	73.3643
D	1.2346	6.4979	79.8622
E	1.0714	5.6388	85.5009
F	0.6874	3.6181	89.1190
G	0.6051	2.2081	92.3036
H	0.4195	1.9969	94.5117

선정된 5개의 요인들을 Varimax 회전방식(Varimax rotation method)에 의거하여 요인회전을 수행한 후 조사대상자 각각에 대한 요인적재치를 계산한 결과는 <표4>와 같다. 여기서 조사대상자 P01, P02, P03, P04, P05, P06, P07, P08은 요인 A의 관점과 관련되는 것으로 나타난다. 즉, P01부터 P06까지는 열거된 순서대로 Varimax 회전의 결과가 0.92부터 0.70에 이르기까지 통계적으로 유의미한 양(+)의 요인적재치를 기록하고 있으며, 반면 P07과 P08은 -0.72와 -0.80이라는 유의미한 음(-)의 적재치를 나타낸다. 즉, 요인 A의 관점에 관련된 조사대상자들은 P01부터 P06을 한 축으로 또한 P07과 P08을 다른 한 축으로 하는 상반된 두 개의 시각 보유자들로 양분되기에, 요인 A를 양극적 요인(bi-polar factor)이라 칭하며 하나가 아닌 두 개의 정반대의 관점이 존재하는 것으로 간주할 수 있다. 또한, 조사대상자 P09, P10, P11, P12는 열거순서에 따라서 적재치 0.88부터 0.69에 이르는 요인 B의 관점을 나타낸다. 동일한 방식으로 요인 C의 관점은 조사대상자 P13과 P14에서 각각 0.80 이상의 적재치를 지니며 나타나며, 요인 D의 관점은 조사대상자 P15와 P16에서, 그리고 요인 E의 관점은 조사대상자 P17에서 유일하게 나타난다. 하지만, 조사대상자 P18과 P19는 어떠한 관점과도 통계적으로 유의미한 관계를 지니지 않는 것으로 측정된다.

<표 4> 조사대상자별 요인분석표

조사대상자		요 인
ID	소속집단	A	B	C	D	E
P01	1	0.9152*	-0.1176	0.1354	0.1345	-0.0825
P02	1	0.8810*	-0.0641	0.2158	-0.0753	-0.1761
P03	1	0.7741*	0.3302	0.3036	0.0057	-0.1499
P04	2	0.7631*	0.4209	-0.1516	-0.1878	0.1418
P05	2	0.7415*	0.4177	0.4076	-0.1826	0.0356
P06	4	0.7002*	-0.1930	0.5495	-0.0528	0.1791
P07	3	-0.7243*	-0.1066	-0.1352	0.4834	-0.2252
P08	3	-0.7999*	-0.1249	-0.3357	0.3033	-0.1473
P09	2	-0.0056	0.8760*	-0.0665	0.1301	-0.0785
P10	1	0.3203	0.8420*	0.2252	0.0640	0.2248
P11	4	-0.1015	0.7456*	-0.0797	0.2609	0.3453
P12	2	0.5572	0.6877*	0.1341	-0.0569	0.3487
P13	1	0.1684	0.1470	0.8188*	-0.1842	-0.1531
P14	4	0.2751	0.0495	0.8136*	0.1882	-0.0915
P15	4	-0.2594	0.1208	-0.0168	0.8763*	-0.0133
P16	4	0.1072	0.2575	-0.0399	0.8442*	0.3504
P17	4	-0.0240	0.3011	-0.1516	0.1696	0.8820*
P18	3	-0.3462	0.4758	-0.5933	0.3853	-0.2150
P19	1	0.6067	0.5798	0.2103	0.0627	0.1586
% expl. Var.		32	20	14	12	8

(* : p < 0.05 유의수준)

(소속집단: 1=행정실무관료집단, 2=자문위원단, 3=시민단체간부, 4=일반시민)

Ⅳ. 분석결과 및 해석

요인분석의 결과 N개의 유의미한 요인이 존재함은 조사대상자들간에 N개의 인식, 관점, 시각이 존재함을 의미한다. 본 논문의 분석결과로서, 하나의 양극적 요인을 포함하는 5개의 요인의 존재가 입증되었기에, 조사대상자들은 지방정부가 추구하여야 할 개발정책과제에 관하여 6개의 인식, 관점, 혹은 시각을 보유하는 것으로 해석된다. 각각의 인식 유형에 관한 논의를 위하여 Q-분석단계를 수행하여 개발정책과제, 즉 진술문 각각의 Q-정렬치(Q-sort score)를 기록한 <표5>를 구성하였다.

<표 5> 각 개발정책과제의 Q-정렬치

개발정책 과제 No.	요인					개발정책 과제 No.	요인
	A	B	C	D	E		A	B	C	D	E
1	3	1	2	-2	-3	9	-1	-1	-1	1	0
2	2	0	2	-1	-2	10	0	-2	-1	0	0
3	2	-1	1	0	2	11	-1	0	0	-3	-1
4	1	0	0	-1	3	12	-2	-2	1	-2	-1
5	1	0	1	3	0	13	-3	-3	-3	0	-2
6	1	1	-2	-1	1	14	-1	2	3	2	0
7	0	3	-2	2	1	15	0	2	0	1	2
8	0	-1	-1	1	-1	16	-2	1	0	0	1

1. 인식 A : 일관된 성장지향주의 (혹은 일관된 반성장지향주의)

개발정책과제에 관한 첫 번째 인식 유형 A에서는 개발정책과제 1, 2, 3의 Q-정렬치가 각각 3, 2, 2의 가장 높은 수치들로서 나타나듯, 신규기업체의 유입과 기존기업체에 대한 활동증진을 가장 중요한 정책과제들로서 인지한다. 반면, 정책과제 13, 12 각각의 Q-정렬치(-3, -2)에서 살펴보듯 기업활동을 위축, 저해시킬 수 있는 정책과제의 채택에 동의하지 않는 특성을 나타낸다. 결국, 유형 A의 관점은 전반적으로 성장과 효율을 강조하는 전통적 개발정책으로서의 Type I Policy의 선호와 그 대안적 정책정향으로서의 Type II Policy의 회피라는 논리적 일관성을 확보하고 있는 것으로 평가될 수 있겠다. 즉, <표5>의 두 번째와 여덟 번째 열(column)에 제시된 Q-정렬치의 분포에서 나타나듯, Type I Policy적 정책과제에 관한 수치는 예외 없이 양의 값(0∼3)을 지니며, 반면 Type II Policy적 정책과제의 값은 음의 범주(0∼-3)를 기록하고 있는 사실에서 해석의 기반을 찾을 수 있겠다.

이와 같은 일관된 Type I Policy의 정책정책에 입각한 성장지향적 관점은 전체조사대상자 중 상대적 다수의 정책정향으로 파악되는 바, 특히 행정관료집단, 그리고 지역개발자문위원들에게서 쉽게 찾아볼 수 있다. 이는 곧 실제 지역개발정책과정의 집행을 주도하고 있는 실무책임자들과 개발관련지식을 보유한 전문가집단에 있어서는 비록 현재 지방정부수준에서 모색가능한 정책대안의 종류 및 내용이 극히 제한적이며 따라서 그 정책적 효과 역시 미미함에도 불구하고, 전통적 개발수단의 중요성이 배분적 정의나 형평과 같은 가치보다 앞서고 있음을 나타낸다.

하지만 인식 유형 A에 관련된 조사대상자들은 양극적(bi-polar)으로 구분되기 때문에, 이들 조사대상자들은 실제 인식 유형 A와 그 정반대의 인식 유형이라는 두 개의 상반된 관점을 보유하는 집단으로 양분된다. 즉, 시민단체간부 P07과 P08의 인식 내용은 대부분의 행정관료집단이나 전문가들과는 정반대의 입장을 나타내고 있다. 보다 구체적으로, <표6>으로 요약되듯 시민단체간부들의 전형적 인식구조는 한 편으로는 성장과 개발(정책과제 1, 2, 3) 그리고 다른 한 편으로는 기업활동의 규제(과제 13, 14) 및 공동체 일반복지의 증진(과제 16)이라는 두 개의 상반된 정책과제들간의 선호에 있어서 일관된 반성장지향적 특성을 나타내고 있는 것이다.

<표 6> 시민단체간부들과 행정관료간의 인식 구조상의 대비

조사대상자		요인 A의 적재치	주요개발정책과제의 Q-정렬치
			과제 1 (1.745)	과제 2 (1.563)	과제 3 (1.275)	과제 13 (-1.747)	과제 14 (-1.601)	과제 16 (-1.682)
집단	ID
시민단체	P08	-0.7999*	-2	-1	-2	3	2	1
	P07	-0.7243*	-3	-2	-1	3	1	2
	P18	-0.3462	-2	-1	-1	3	1	2
행정관료	P01	0.9152*	2	3	2	-2	-1	-2
	P02	0.8810*	3	2	2	-3	-2	-1
	P03	0.7741*	3	2	2	-2	-1	-1

(* : p < 0.05 유의수준)

(개발정책과제 아래의 괄호 안 수치는 요인 A에 대한 각 과제의 normalized factor scores이다)

2. 인식 B : 교육과 환경을 강조하는 혼합형

두 번째 인식 유형 B는 조사대상자 P09, P10, P11, P12가 보유하는 관점으로서 여타의 개발정책과제보다도 중산층을 위한 교육문화사업(과제 7)과 환경문제(과제 14), 그리고 지역공동체 전반의 물리적 생활 Infra 구축(과제 15)을 강조한다. 또한 인식 유형 B에 있어서는 사기업체의 활동을 규제하거나 이에 부담을 지우는 정책수단의 채택에 동의하지 않는 경향이 뚜렷이 나타나는 바, 기업활동을 견제하는 시민단체의 역할(과제 13)이나 기업체의 지역민 고용할당제□주민직업교육의무(과제 12) 등에 관한 낮은 Q-정렬치의 기록이 그러한 해석의 기반이 된다.

) 만일 앞서의 인식 유형 A의 양극적 특성을 강조한다면, 인식 유형 B는 두 번째 유형(혹은 관점)이 아니라 세 번째 유형을 나타낸다. 하지만 논의전개의 편의를 위하여 논문은 □두 번째□의 표현을 차용하기로 한다.

하지만, 유형 B는 기업활동의 규제나 제약에 반대하지만, 그렇다고 하여도 적극적 차원에서 기업활동을 촉진□자극시키려는 전형적인 Type I Policy의 정책수단에 관하여 그다지 긍정적 입장을 취하지 않는다(과제 1, 2, 3, 4의 Q정렬치는 각각 1, 0 ,-1, 0을 기록하고 있다). 기업활동의 여건개선과제에 대한 중립적 선호는 우리의 자치현실에서 모색 가능한 정책수단의 종류, 투입 가능한 자체재원의 수준, 정책의 실효성, 그리고 정책수단의 윤리적 정당성 등을 종합적으로 고려한 것으로 평가될 수 있겠다. 실제, 연구대상이 된 6개 지방정부의 경우, 기업체의 유입과 기업활동의 고무□자극을 위한 조세감면조치마저도 2000년도를 전후하여 시세감면조례에 명문으로 규정되기 시작하였다는 사실을 고려한다면, 지자체간의 실질적 차별성을 보유하는 Type I Policy적 정책수단이 실효성을 발휘하기까지는 더 많은 시간경과가 요구되는 것으로 판단될 수 있겠다.

나아가, 인식 유형 B는 집단간의 인식특성에 있어서 특히 지역개발자문의 역할을 수행하고 있는 전문가집단에서 쉽게 발견될 수 있다는 점을 지적할 수 있겠다. 결국, 앞서의 발견들을 종합할 때, 인식 유형 B는 특히 교육과 환경문제를 강조하는 Type I Policy와 Type II Policy의 혼합적 정책정향으로 정의될 수 있겠다.

3. 인식 C : 환경과 신규기업체 유입을 강조하는 혼합형

행정관료 P13과 일반시민 P14에서 발견된 인식 유형 C는 환경문제와 신규기업체의 유입방안을 중시하며, 반면 NGO의 역할이나 중산층을 위한 교육문화시설의 증설□개선에 회의적 입장을 나타낸다. 이들은 우선 생산시설에 대한 환경적 고려(과제 14)를 통해서 뿐만 아니라, □난개발□과 같은 환경침해를 고려한 듯 사기업체의 중산층을 대상으로 하는 택지개발 및 주택공급사업(과제 5)에도 동의하지 않음으로써 환경문제에 접근하려는 인식적 특성을 나타낸다. 하지만, Type II Policy의 특질적 정향으로서의 환경문제의 강조와 더불어 전통적 개발정책수단으로서의 신규기업체의 유치(과제 1, 2) 또한 중요정책과제로 인식하고 있음도 드러난다. 즉, 신규기업체의 유치를 위한 행정절차상의 개선, 재정적 유인책의 수립, 그리고 물리적 Infra 구축과 같은 방안에 대한 높은 Q-정렬치가 이를 나타낸다.

서로 상반된 개발정책정향의 중요요소가 인식 유형 C의 기본 특성으로서 혼재하고 있다는 사실은 기업활동의 감시와 견제를 위한 NGO의 설립과 활동지원(과제 13)에 동의하지 않는 반면 효율적인 개발의 동력으로서의 중산층 유입을 위한 교육문화시설의 수립과 개선(과제 7)에도 회의적이라는 사실에서 다시금 확인될 수 있겠다. 결국, 이들 특성을 종합할 때 인식 유형 C는 환경과 신규기업체의 유입에 중점을 두는 Type I Policy와 Type II Policy 양자의 혼합형으로 판단될 수 있겠다.

4. 인식 D : 중산층 유입을 강조하는 혼합형

인식 유형 D는 일반시민 조사대상자 P15와 P16에서 발견되는 바, Type I Policy와 Type II Policy의 상반된 정책정향의 중요요소들을 복합적으로 수용하고 있는 또 다른 혼합유형으로서 간주된다. 하지만 유형 D는 그 인식 내용에 있어서 앞서의 인식 유형 C와는 대조적인 정책선호를 나타낸다. 즉, 여기서는 중산층 유입을 성장의 동력으로 인식하여 교육문화시설의 확충(과제 7)을 선호하며, 특히 사기업이 아닌 지방정부차원에서의 중산층 대상의 택지개발□주택공급(과제 5)을 강조한다. 또한 유형 C와는 달리 신규기업체의 유입을 위한 행정절차적, 재정적 정책노력의 필요성(과제 1, 2)에 동의하지 않는다. 덧붙여, 유형 C가 Type II Policy의 주요 정책요소로서의 사기업체의 공적역할에 대하여 중립적 입장을 취함에 반하여 인식 유형 D는 사기업체에 이러한 부담을 지우는 것을 적극적으로 부정하는 정책선호(과제 11, 12)를 보유한다.

5. 인식 E : 기존기업체를 수혜집단으로 설정하는 혼합형

일반시민 P17의 정책선호가 마지막 인식 유형 E를 구성한다. 조사대상자 P17의 인식적 특성 역시 Type I Policy와 Type II Policy의 혼합적 정책정향으로서 평가될 수 있겠다. P17의 인식 구조에서 주목할 만한 특성은 무엇보다도 기존기업체를 정책수혜대상으로 선정하지만, 신규기업체는 개발의 동력으로서 인정치 않으려는 정책선호를 지니고 있다는 사실이다. 이는 곧 정책과제 1, 2와 과제 3, 4의 Q-정렬치를 대비함으로써 쉽게 파악될 수 있겠다. 또 기존기업체를 위한 물리적 Infra 구축의 필요성은 일반복지증진을 위한 물리적 생활환경개선(과제 15)과 연결됨으로써 결국 지역발전의 핵심으로서 물리적 환경의 개선을 설정하는 것으로 해석될 수 있겠다.

나아가, 기존의 기업체를 정책수혜대상으로 선정하려는 의도는 기업활동의 감시와 견제를 위한 NGO활동의 필요성(과제 13)을 부인하게 만들고, 전반적으로 공적영역에 대한 사기업의 부담(과제 11, 12)을 경감시키려는 입장과 연결되는 것으로 판단된다.

V. 결  론

사이먼(Simon, 1960) 이래로 정책과정에서 주관적 인식이 지니는 중요성이 지속적으로 제기되고 강조되어 왔다(Nisbett and Ross, 1980; Thaler and Johnson, 1990; Tversky and Kahneman, 1986). 본 논문이 연구대상으로 설정한 지역개발과정의 주요참여자들이 개발정책과제에 관하여 보유하는 주관적 인식은 해당과제 자체의 맥락은 물론, 정책환경의 전반적 맥락을 파악□이해하는 분석시각 혹은 관점을 구성하는 변수로 기능한다. 따라서, 정책 및 정책과정의 분석에 있어서 맥락성(contextuality)이 중시된다면, 지방정부 초미의 관심사인 개발정책과제에 관하여 주요행위자들이 보유하는 인식적 특성에 분석초점을 설정한 본 연구의 의의와 필요성 역시 증진될 수 있으리라 판단된다.

개인의 주관적 인식을 계량적 기법에 의거하여 분석하는 Q-방법론을 활용한 분석결과, 지역개발정책의 주요참여자들은 크게 여섯 가지 인식 유형을 보유하고 있는 것으로 파악된다. 즉, 조사대상자들은 일관된 성장지향적 인식 유형으로부터 시작하여 두 가지 상반된 정책정향의 몇 가지 중요요소들을 강조하는 각종의 혼합형, 그리고 반성장지향적 인식 정향에 이르기까지 다양한 인식 유형을 보유한다. 또한 행정관료집단과 시민단체간부들간의 인식구조에서 찾아보듯이 주요참여자집단간에 있어서도 주목할 만한 인식적 차별성이 존재하고 있음이 드러난다. 물론 각각의 참여자집단내부에 있어서도 집단구성원간의 인식적 차이를 발견할 수 있음도 분명하다. 결국, 이러한 사실은 우리나라 지방자치의 현실에 있어서 지역개발에 관한 다양한 나아가 상호 대립적일 수 있는 정책선호들이 주요참여자들간에 또한 참여자집단간에 그리고 집단내부에서도 혼재하고 있음을 의미한다.

기본적으로, 본 연구가 발견한 인식 유형들은 그 어느 것이 어느 정도로 옳고, 반면 어느 것이 얼마나 틀린 것인가가 문제되는 것이 아니다. 그 보다는 인식의 유형화를 통하여 정책과정의 주요참여자들간에 개발정책과제에 관한 관점의 차이가 존재한다는 사실을 확인하고, 이러한 차이의 확인으로부터 제도적 보완의 방향을 제시하여야 할 것이다. 즉, 다양한 인식 유형이 혼재한다는 사실은 무엇보다도 참여자들간에 개발정책목표의 설정 및 정책수단의 채택□집행을 위한 의사소통체계가 형성되고 확보되어야 할 필요성을 제시한다. 실제, 개발정책과정의 주요참여자들은 자신들의 역할과 위치에 따라서 상이한 이해관계를 보유하게 되며 이것이 곧 이들간에 정책과제에 관한 상이한 인식 유형의 혼재를 초래할 수 있겠다. 문제는 현실의 보편적 정책환경이 참여자들 상호간의 신뢰가능한 정보와 시간의 결여, 그리고 판단주체들이 보유하는 제한된 합리성으로 특징지어진다면, 정책과정의 참여자들은 그들 자신의 시각에서 선택적으로 문제점을 파악하며 그들의 시각과 상반된 정보 및 문제점은 무시하려는 경향을 나타낼 수 있다는 사실이다(Edwards, 1984). 따라서 특정 시점에서의 권력분포에 따라서 어느 하나의 특정 인식 유형에만 의거하여 문제분석과 의사결정이 수행되고 강요된다면, 이러한 인식작용의 과정 및 결과의 타당성□실효성은 크게 저하되고 훼손될 수밖에 없을 것이다.

이러한 맥락에서 우선 참여자들간에 의사소통체계가 활성화될 수 있는 제도적 장치가 수립되어야 할 것이다. 이를 통하여 참여자들 서로간의 상이한 태도와 가치체계가 이해되고 공동선을 향한 정책공동체의 구성이 출범될 수 있는 것이다. 무엇보다 여기서는 서로의 입장과 시각을 이해할 수 있도록 가능한 충분한 시간이 허락되어 참여자들간의 잠재적 갈등이 최소화되는 합의도출체계의 수립이 요구된다.

또한, 정책과정 자체의 본질이 극히 정치적일 수밖에 없음을 굳이 거론치 않더라도, 개발정책과정 자체가 주요참여자들간의 권력관계나 상호작용과 같은 요소에 의하여 크게 영향받을 것임이 분명하다. 하나의 현실적 예로서, 개발정책과제의 결정과 집행이 가져오는 경제적 측면의 정책효과를 고려한다면 개발정책과정에 사활적 이해관계를 보유하는 공동체 구성원들의 존재를 상정할 수 있을 것이다. 이들은 때로 개발정책과정의 주요참여자들과의 불법적 유대관계의 형성을 통해서라도 자신들의 특수이익을 확보하려는 동기를 보유한다. 따라서 이와 같은 정책과정상의 불법성□비합리성을 최소화시키기 위한 현실적 방안의 하나로 개발정책과정에서의 정치적 타협이나 거래, 흥정과정 등에 대한 보다 효율적 감시체계의 설립과 기능수행이 요구된다.

덧붙여, 본 논문의 문제점 역시 지적되어야 할 것이다. 우선, 활용되어진 Q-방법론에 내재하는 제반문제점들이 논문의 한계를 구성한다. 첫째, 조사대상자들이 Q-진술문들의 의미를 파악하고 이를 Q-정렬로 전환시키는데 요구되는 지적능력을 실제 조사과정에서 충분히 발휘하는가의 문제가 제기된다. 이에 관하여 본 논문에서는 Q-방법론의 통계학적 가정에 위배되지 않도록, 두 개의 상반된 개발정책정향의 특성을 대비하면서 비교적 소수인 16개의 개발정책과제로 Q-표본을 구성하였다(Brown et al., 1999). 하지만, 실제 상당수의 조사대상자들에게는 16개의 과제 정렬마저도 상당한 지적 부담으로 작용됨이 면담결과 드러났다. 특히, Q-정렬이 (준)정규분포의 구조를 이루기 위해서는 Q-진술문 상호간의 점증성□연계성이 우선적으로 확보되어야 한다. 따라서 장래의 연구에 있어서는 상호간 보다 정교한 연관관계가 성립되는 적절한 수의 Q-진술문으로서 Q-표본이 구성되어야 하며, 또한 조사대상자들이 Q-정렬 단계를 보다 효율적으로 수행할 수 있는 자극□방안이 개발될 필요가 있다. 둘째, Q-방법론은 주관성에 대한 심층분석을 위하여 전통적인 연구방법론과는 대조적으로 소수의 분석대상을 설정하며, 본 연구 역시 20인 정도의 조사대상자의 견해를 분석하였다. 따라서, 분석결과의 일반화문제와 심층분석을 어떠한 의미로 이해할 것이며, 이 양자를 어느 정도 수준에서 조화시킬 것인가를 고려한 조사대상자의 선정이 장래연구를 위한 숙고사항으로 제시된다.

) 일단의 이론가들은 분석결과의 일반화 측면에 있어서 Q-방법론의 방식이 전통적 연구의 무작위 표본추출방식에 비하여 뒤지지 않는다는 사실을 규명하고 있는 바, 보다 구체적인 내용에 관해서는 Brown and Ungs(1970), Brown et al. (1999), Brunswik(1949)의 연구를 참조할 수 있겠다.

또 다른 차원에서의 논문의 한계는 앞서 지적한 바, 현실의 지방정책환경에서 지방정부수준의 정책대안이 과연 어느 정도의 독자적 정책효과를 가져올 수 있는가에 관한 것이다. 즉, 본 논문에서는 중앙정부차원의 정책대안들이 고려대상에서 제외되고, 주어진 정책상황에서 지방정부가 자체적으로 추구할 수 있는 정책과제에 분석초점을 설정하고 있다. 따라서 분석결과의 해석은 본질적으로 적극적이기보다는 수동적□보수적 입장을 취하게 된다. 하지만, 점차 자치경험이 누적되고 지방분권이 실현될수록 분석의 의의 및 분석결과의 현실적합성 역시 증진될 수 있을 것으로 기대된다. 결국, 이러한 맥락에서 본 연구결과가 후속 연구의 준거, 비판, 수용의 대상으로서 기능할 수 있기를 기대한다.

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김덕준(Kim, Duckjoon) : 뉴욕주립대학교(SUNY at Stony Brook)에서 정책분석 및 평가를 전공으로 박사학위를 취득하였으며, 현재 호서대학교 행정학과에 재직하고 있다. 주요 논문으로 The Effects of Local Conditions on Economic Growth. Urban Affairs Review 32(2); The Emergence of Policy Entrepreneurs in Local Communities. IRPA 1(1); 성장지향적 정책과정에 미치는 기업가적 정치인의 영향력. □지방정부연구□ 6(3); 지역개발격차의 측정 및 원인분석에 관한 연구. □행정논총□ 41(4) 등이 있다.<논문접수일: 2004.1.9/심사완료일: 2004.2.4>