정부와 NGO간의 관계유형에 관한 실증적 연구*

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 75∼91

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

An Empirical Study on Types of Relationship between Government and NGO

김 상 구(한국해양대학교)

* 본 논문은 한양대학교 제3섹터연구소의 지원을 받아 (사)한국지방정부학회와 서울대학교 행정대학원 한국정책지식센터가 공동으로 주최한 2002년도 동계학술대회에서 발표한 논문을 수정·보완한 것임을 밝힌다.

** 본 논문의 완성에 많은 도움을 주신 익명의 심사위원님께 감사드립니다.

정부는 민주성을 강화하기 위하여 현재 거대하게 성장하고 있는 시민사회, 특히 시민단체(NGO)와 원활한 협력관계를 유지하고자 노력하고 있다. 이러한 노력의 현상을 학자들은 거버넌스, 정책참여네트워크, 제3자적 정부, 국정관리 등으로 표현하고 있다. 그리고 한 국가의 역량은 정부부문의 역량과 사회부문의 역량을 더한 것이 되고, 이들간의 관계에 따라 전체적인 역량이 영향을 받게 된다고 한다. 그렇다면 전체적인 역량을 강화시킬 수 있는 바람직한 양자간의 관계를 모색하는 것은 거버넌스 시대에 가장 중요한 연구작업이라고 할 수 있다. 이러한 맥락에서 본 연구는 대부분의 선행연구자들이 양자간의 관계를 분석하기 위하여 사용한 분류기준을 채택하여 실제의 양자간의 관계를 실증분석하였다. 분석의 결과, 선행연구자들은 자원(혹은 재정), 정부인식 혹은 태도 및 NGO 활동의 자율성 등의 세 개의 변수들을 활용하여 정부와 NGO간의 관계유형을 모색하고 있었다. 그러나 본 연구의 실증분석에서는 통계적으로 의미있게 나타난 변수들의 짝은 존재하지 않았다. 따라서 향후의 연구과제는 정부와 NGO간의 관계를 체계적으로 이해하기 위하여 좀더 많은 선행연구의 고찰과 함께, 실증적인 자료가 수집되고 분석되어야 할 것으로 사료된다.

주제어: 관계, 자원(혹은 재정), 정부인식 혹은 태도, NGO 활동의 자율성

Ⅰ. 서  론

일반대중에 기반을 내리지 못한 급진적 민중운동과 일정한 선을 그으면서. 1989년에 경실련이 출범한 이후 약 10여년간 정책 전 과정의 확실한 참여자로서 NGO가 급성장해 왔지만, 행정학에서 이에 대한 이론적 이해를 위한 시도는 1990년대 후반기까지 태동하지 않았다. 그러다가 1998년을 기점으로 행정학 문헌에서 NGO(Non-Governmental Organization) 또는 NPO (Non-Profit Organization)에 대한 개념정립을 시도한 연구들이 나타나기 시작하여(김준기·김정부, 2001: 196), 현재는 □시민사회의 시대□, □NGO의 시대□가 도래하였음을 알리는 많은 연구들이 나타나고 있다.

그렇다면 왜 현시점에서 NGO에 대한 관심을 크게 가지고 있는가? 이에 대하여 오승은(2000: 543)은 사회의 구조적 변화, 즉 여가시간의 증대, 고령화, 정보화 등으로 인해 다양하고 개별적인 삶의 가치를 추구하게 되었고, 이에 따라 다양해진 주민의 수요에 행정이 적절히 대응하지 못하게 된 소위 정부의 실패와, 이것을 단순히 영리를 추구하는 기업에 맡길 수도 없는 시장의 실패에 대한 대안으로 NGO가 요구되었기 때문이라고 한다. 김준기·김정부(2001: 196)도 NGO에 관심을 가질 수 밖에 없는 원인으로 민주화의 진전에 따라 국민의 행정수요가 다양화, 분화되는 반면 기존의 행정관행과 조직만으로는 이러한 요구에 대응하는 것이 점차 어려워졌고, 이러한 상황에서 행정만으로는 충족할 수 없는 국민의 수요에 대해 NGO가 적극 반응하기 때문이라고 지적한다. 또한 김정렬(2000: 24-31)은 정부와 조직화된 NGO간의 협력관계를 기초로 복지문제 및 사회문제의 해결방안을 모색하는 관리패턴이 필요하게 되었다는 측면에서 NGO에 대한 관심은 자연스럽게 증가하게 되었다고 지적한다.

정부와 NGO간의 관계유형에 관한 실증적 연구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

특히, 시민의식의 성숙에 따른 비판적 자질의 향상, 자신의 권리를 더 이상 대의민주제에만 위탁하지 않겠다는 NGO의 적극적 참여욕구의 증대는 정부와 NGO간의 새로운 파트너십 설정을 요구하고 있다(임승빈, 2000: 115). 따라서 NGO에 대한 관심은 정부와 NGO간의 바람직한 파트너십 구축을 위하여 필요한 전제조건은 무엇이고, 어떤 방식으로 파트너십을 구축할 것인가? 하는 것에 집중하고 있다. 그러나 정부와 NGO간 관계의 역사적 변천과정을 이론적으로 충분히 설명할 수 있는 관계유형은 아직까지 나타나지 않고 있다. 이러한 원인은 정부와 NGO간의 관계를 체계적으로 이해하고 실증적으로 분석한 연구가 부족하기 때문인 것으로 판단된다.

다시 말해, 지금까지 국내 많은 선행연구자들이 실증분석을 시도하지 않은 채, 선험적으로 혹은 이론적으로 양자간의 관계를 규명하고 있었다(전영평, 2002; 김준기, 2000a; 오재일, 2000; 조대엽, 2000; 이원웅·최창현, 2000, 박상필, 1999; 신광영, 1999; 권해수, 1999; 신희권, 1999; 주성수·남정일, 1999). 관계유형에 대한 다수의 선험적 혹은 이론적 접근방법은 연구의 객관성과 과학성을 보장할 수는 없지만, 이러한 연구는 실증연구를 위한 토대로서 그 의의가 있다. 후술하겠지만 이들 연구의 공헌은 무엇보다도 정부와 NGO간 관계를 동태적 변화의 과정으로 파악하고 있으며, 관계를 결정짓는 요인들을 다양하게 탐색해 주고 있다는 점이다. 본 연구도 이들 선행연구자들이 활용하고 있는 관계 결정요인들을 추출하고 이를 실증분석의 변수로 활용하였다.

즉, 본 연구는 양자간의 관계에 대한 과학성과 객관성을 확보하기 위하여 선행연구자들이 어떠한 요인 혹은 기준으로 어떻게 양자간의 관계를 규명하고 있는가를 분석하고, 다수의 선행연구자들이 사용하고 있는 관계유형 결정요인을 본 연구의 요인으로 채택하여 설문조사하고 실제의 양자간의 관계를 실증적으로 분석하고자 하였다. 이러한 연구작업은 매우 중요한데, 그 이유는 한 사회에 어떠한 수준의 NGO가 존재하며, NGO가 정부와 어떠한 관계를 유지하고 있는가는 그 사회의 삶의 질과 행정의 효과성을 파악할 수 있는 중요한 지표가 될 수 있기 때문이다(전영평, 2002: 128).

) 이러한 맥락에서 Anheier(1987)와 임승빈(1999) 등은 NGO가 사회적인 형평성을 확대하고 정부성과와 효율성을 높일 수 있는 중요한 기능을 수행한다고 지적한다,

Ⅱ. 정부와 NGO간의 관계변화

우리나라의 경우 1970년대 박정희 권위주의체제까지는 정부외에 집단의 분출과 성장이 미약한 상태였다. 그러나 이 시기의 산업화와 1987년 6·29라는 민주화선언으로 개인과 집단의 권리가 신장되기 시작함에 따라 집단의 분출과 성장이 이루어지기 시작하였다(배응환, 2000: 84). 강문구(1998: 78)에 의하면 6·29 선언은 정치권력에 의한 어쩔 수 없는 선택의 결과이기는 했지만, 시민사회를 인정해 주겠다는 선언에 다름 아니었던 것이라고 지적한다. 즉, 80년대 민주화 과정에서 NGO에 대한 관심이 제기된 이후, 90년대 문민정부와 국민의 정부 출범 이후 NGO는 더욱 활성화되고 있다. 따라서 NGO의 설립도 1990년대 들어서면서 폭발적으로 증가하였다. 특히 90년대에는 NGO가 각종 연대조직 형태의 시민운동을 주축으로 정치, 경제, 사회는 물론 특정이슈를 중심으로 조직적이고 결사체 형태로서 각종 쟁점의 국가정책 의제화에 기여하고 있다(송희준, 1999: 6).

) 각 분야별 시민단체의 설립연도를 보면, 공통적으로 1990년대 이후에 가장 많은 수의 시민단체가 설립되었다는 것을 알 수 있다. 구체적으로 시민사회분야 단체의 62.0%, 지역자치분야 단체의 86.5%, 사회서비스분야 단체의 52,8%, 환경분야 단체의 87.6%, 문화분야 단체의 50.3%, 교육/학술분야 단체의 55.3%가 90년대 이후에 설립된 것으로 나타났다(한정자, 2002: 52).

그리고 NGO의 폭발적 증가와 함께 정부와 NGO간의 관계를 보면 권위주의 체제시기에는 정부에 대한 NGO의 종속형에서 민주주의체제로 전환함에 따라 종속형을 탈피하여 동등형으로 진화를 하고 있음을 알 수 있다. 1980년대 상황을 분석한 박우순(1986), 김병진(1988) 등의 연구는 정부에 대한 환경단체의 영향력 미약을 제시하고 있다. 박우순(1986)에 의하면 권위주의체제의 한국산업화과정에서 NGO는 서서히 발전하고 있었으나, 내적인 인적·물적 자원확보가 저수준에 머물러 있어 자율적인 다원주의적 이익표출구조를 가지지 못하였다고 지적한다. 그러나 1990년대 전후의 상황을 분석한 박상필(1999), 박종민(1994) 등의 연구는 정부의 NGO에 대한 인식제고와 영향력 증가를 제시한다. 권위주의체제의 산업화의 결과와 1987년 민주화선언으로 인한 민주화추세를 등에 업고 환경운동연합, 경실련, 참여연대 등 여러 다양한 NGO들의 분출과 성장이 이루어지고 이들의 정부에 대한 이해투사가 증가하고 있다고 지적한다(배응환, 2000: 99-100에서 재인용).

그러므로 한국의 정부와 NGO의 관계는 Coston(1999)의 유형 분류인 □제도적 다원주의□의 수용단계로 진입한 것으로 볼 수 있거나 혹은 Young(2000)의 관계 유형인 □적대적□ 관계를 지나 □보충적□ 관계로 진입해 있는 것으로 볼 수 있다. 따라서 적어도 Gidron(1992)의 관계 유형인 정부-NGO 이중혼합형 혹은 상호공조형으로 진입하는 과정에 있다고 주장할 수 있다. 실제 1990년대 들어 정부와 NGO가 재정과 서비스공급을 분담하거나, 또는 NGO부문이 서비스공급에서 많은 재량권을 갖는 공동협동형의 관계유형으로 발전하고 있다. 특히 재정보다는 서비스공급의 부문에서 NGO의 활동이 두드러지는 유형으로 발전하고 있다(임승빈, 1999). 그러므로 정부와 NGO간의 관계도 한국적 상황에 맞도록 재정립하는 것이 필요하다.

) 박상필(2000b: 416)에 의하면 NGO는 국가설립 이전부터 존재했지만, 그 개념이 형성된 것은 그리 오래되지 않았다고 한다. 특히 한국에서 사용하는 NGO 용어는 주로 외국에서 수입한 개념이기 때문에 심한 개념상의 혼란을 겪고 있다. NGO를 비정부기구 혹은 비정부조직으로 번역하여 비영리단체, 시민단체, 민간단체, 사회단체, 공익단체, 자원봉사단체 등과 혼동하여 사용하고 있다고 한다. 그러나 NGO에 대한 가장 보편적인 개념 정의는 □비정부·비정파·비영리 결사체로서 시민들의 자발적이고 능동적인 참여로 이루어지고 자원주의에 입각하여 회원의 직접적인 수혜와 관계없이 공익추구를 목적으로 하는 시민단체□로 정의되고 있다. 이처럼 영리를 추구하지 않는다는 점을 강조해서 NGO를 NPO라고 부르기도 한다(오승은, 2000: 542). 실제 미국이나 일본에서는 NGO를 NPO의 일부로서 공익을 추구하는 자발적 결사체, 특히 국제원조에 참여하는 국제적 단체를 말한다(박상필, 2000b, 417). 따라서 미국에서의 NGO는 NPO라고 불리운다(임승빈, 1999: 28). 그러나 유렵에서는 NGO를 NPO와 같은 영역으로 넓게 보고 있다(박상필, 2000b: 417). 따라서 아직은 이들 용어가 한국사회에서 내재화가 안된 상태로, 각각 분리할 수 없는 혼재된 개념으로 도입·활용되고 있다. 그럼에도 일부 학자들은 NPO를 NGO와 구분하는 경향도 있다. 특히 NGO를 주로 □권익주창 advocacy' 역할을 하는 조직, NPO를 주로 □서비스 service□ 기능을 하는 조직으로 구분하기도 하지만 많은 권익주창 NGO들이 서비스 기능을 확대해가는 경향을 보면 이런 구분이 적절한 것도 아니다(주성수, 2001: 112). 게다가 NGO와 NPO 용어간에 차별성을 알 수 있는 명확히 일치된 국제적인 분류기준 및 정의가 존재하지 않으며, UN에서는 통상적으로 NGO라는 용어를 사용하고 있다. 이러한 맥락에서 임승빈(1999: 5)은 이들 용어들을 구별하지 않고 공통적인 용어로 사용하고 있다. 본 논문에서도 이들 용어를 구분하지 않고 NGO로 통일하여 논의한다.

Ⅲ. 관계변화의 원인에 대한 이론적 고찰

이상에서 지적하였듯이 정부와 NGO간의 관계는 적대적 관계 혹은 NGO의 종속형에서 점차 보충적 관계 혹은 상호공조형으로 변화해 가고 있다. 그렇다면 양자간의 관계변화의 원인은 무엇인가? 하는 것을 고찰하는 것은 양자간의 관계유형을 분석하기에 앞서 수행되어져야 할 중요한 연구작업이 된다. 본 논문에서는 양자간의 관계변화의 원인으로 NGO의 대두와 성장, NGO의 역할증대 등에서 그 원인을 찾고자 한다. 왜냐하면 NGO의 대두와 성장 및 그 역할증대는 정부로 하여금 NGO에 대한 인식을 새롭게 만드는 계기가 되었으며, 정부가 그 역할을 수행함에 있어서 NGO의 참여나 동의를 획득하지 못한다면 역할수행이 어렵게 되었기 때문이다.

1. NGO의 대두와 성장

각종 여론조사에서 시민들이 가장 신뢰할 수 있는 집단으로 NGO를 선정하고 있다는 사실은 대의민주제에 대한 문제점의 지적과 아울러 정책과정에서 NGO의 기능을 무시할 수 없다는 것을 확인할 수 있는 근거이다. 또한 NGO의 수가 양적으로 급격히 늘고 있다는 점은 이들 NGO의 활동영역이 그 만큼 다양화 및 전문화되고 있다는 현실을 반영하고 있다(임승빈, 1999: 2). 실제 한국의 사회발전에 대한 NGO의 기여도를 조사한 한 연구기관의 발표에 따르면 공무원들의 13.4%는 크게 기여했다고 응답하였으며, 61.0%는 약간 기여했다고 응답하여 전체의 74.4%는 NGO가 우리 사회의 발전에 기여하고 있는 것으로 응답하였다(한양대학교 제3섹터연구소, 2002). 그렇다면 이러한 NGO의 대두와 성장배경은 무엇인가?

Salamon(1995: 255-260)은 NGO의 등장배경으로 복지국가의 위기, 발전의 위기, 환경의 위기, 사회주의의 위기 등의 위기와 경제성장률의 상승 및 통신기술의 발전 등의 2대 발전적 요소를 지적하고 있으며, 또한 그는 NGO 성장의 배경으로 세계화, 지방화, 정보화, 민주화, 지방화 등으로 요약하고 있다(정동근, 2000: 103-104에서 재인용). 강명구(2000: 47-48)는 NGO 발흥의 원인으로서 20세기 후반들어 가속화되기 시작한 국가의 위기 상황과 시장위기 상황, 복지국가의 위기, 사회주의 국가의 한계, 국가주도형 발전모델의 한계 등을 지적하고 있다.

그리고 NGO의 잠재역량 및 성장원인에 관한 연구를 시도한 연구자로서 먼저 강상욱(2001: 108-195)은 NGO의 성장원인을 사회정치적 기회구조 요인, 수요측면 요인, 공급측면 요인 등으로 나누어 NGO 성장에 개재한 요인들을 밝혀내고 있다. 그에 의하면 환경적 요인 중 정치적 요인의 영향이 다른 사회경제적 요인의 경우보다 더 크게 나타났다고 하며, 수요측면 요인에서는 사회적 서비스제공과 같은 경제적 수요요인보다는 사회문제나 정부비판, 감시기능과 같은 정치적 요인이 보다 크게 작용하였다고 한다. 셋째, 공급측면에서는 일반시민의 참여는 저조한 반면, 사회운동가나 전문가 집단의 이슈주도가 매우 큰 영향을 미치는 것으로 지적하는데, 이는 한국 NGO의 일반적인 문제점, 즉 낮은 시민참여, 전문가 주도성, 재정적인 취약성 등과 큰 관련이 있는 것으로 지적한다. 그리고 단체의 내부관리요인보다는 사회문제 이슈화를 통해 단체의 사회적 영향력과 인지도를 향상시키는 것이 보다 중요한 요인으로 나타났다고 지적하며, 정부의 재정지원이 NGO의 성장에 실질적인 영향을 미쳤다고 주장한다. 또한 그는 언론의 보도증가가 NGO의 성장에 영향을 미쳤으며, 특히 voice형 단체의 경우 그 영향이 컸다고 한다. 그런데 강상욱(2001)의 주장대로 NGO의 성장에 정치사회적인 요인이 결정적으로 작용했다면, 민주주의로의 이행이 진행중인 현 시점에서는 더 이상 NGO의 성장이 어렵다는 것인가? 이에 대한 해답은 일차적으로 NGO 부문의 내부역량이 민주화 과정을 통해 어느 정도 축적되었는가에 달려 있다. 그러나 아직까지 NGO의 내부역량에 대한 연구는 많지 않은 편이다(김준기·김정부, 2001: 209).

) 강상욱(2001)은 수요측면요인을 정치적 수요요인, 사회적 수요요인으로 구분하였고, 공급측면요인에는 인적자원요인, 내부관리요인, 정부재정지원요인, 언론요인 등을 들고 있다. 그리고 사회정치적 기회구조 요인으로는 민주화·지방자치, 친 NGO 정부집권, 정보화·세계화, IMF 경제위기 등을 들고 있다.

박상필(2000a)은 NGO의 성장원인을 분석하기 위하여 NGO 지도자의 인구학적 특성을 조사분석하였다. 그의 분석결과에 의하면 첫째, NGO 지도자들은 대졸 이상의 학력의 소유자가 많았고, 전공은 사회과학이 다수이고, 종교적으로는 기독교의 비중이 높은 것으로 나타났다. 둘째, NGO 지도자의 생활수준은 중간이상인 경우가 많았고, NGO 및 정부에 대한 인식으로서 NGO의 재정충당에서 정부지원을 긍정적으로 보고 있으며, 정부와의 관계는 견제와 협력을 병행해야 하는 것으로 응답하고 있었다. 셋째, NGO 운영상의 가장 큰 문제점으로써 재정부족을 들고 있었다. 김종순(1999: 68-88)은 NGO 부문의 내적요인에 초점을 맞추고, 환경NGO의 실태를 설문조사하였다. 그에 의하면 한국 NGO의 경우 회원참여의 저조, 전문성 부족, 재원문제 등으로 인해 실패할 가능성이 있어 NGO의 자율성과 활동력을 강화하는 방향으로 정부의 정책적 지원이 필요하다고 한다. 특히 그는 심정적 동조수준에 머물러 있는 시민들을 적극적으로 참여시키기 위해서는 NGO 운영과정의 투명성을 높이고, 의사결정과정을 민주화하는 등의 노력이 병행되어야 한다고 지적한다.

그리고 CIVICUS(2002)는 구조, 공간, 가치, 영향 등의 네 가지 차원으로 NGO의 역량을 측정하고 있다. 여기서 구조란 정책과정에 참여하는 NGO의 규모, 참여시민의 자원봉사활동, NGO의 전국 및 지역으로의 고른 분포, 참여계층의 구성, 정책활동에 필요한 자원의 동원 등을 의미하고, 공간이란 NGO의 정책활동에 대한 정부의 개방성, NGO에 대한 정부지원의 제도화, NGO의 정책활동에 대한 공직자(공무원)의 인정 등을 의미한다. 그리고 가치란 NGO의 정책활동의 정당성 문제, NGO 자체의 투명성과 책무성, NGO의 민주적 운영(내부)과정 등을 의미하고, 영향이란 정책과정에 대한 NGO의 영향력을 측정하는 것으로 정책형성과 정책결정에 대한 영향력과 정책집행에 참여한 NGO 활동의 효과성을 의미한다.

2. NGO의 역할증대

정부와 NGO간의 관계가 파트너십으로까지 발전될 수 있는 배경은 NGO에 대한 정부의 새로운 인식의 변화와 NGO의 역할에 대한 정부 및 시민의 긍정적인 인정에서 찾을 수 있다. 실제 김정부(2001: 75)의 조사에 의하면 NGO에 대해 시민들이 해결해 주기를 요구하는 문제들은 다양하게 나타났다. 시민들이 NGO에 대해 해결하기를 요구하는 문제는 민주화의 요구, 환경·소비자·예산 등 전문적인 요구, 개발사업·쓰레기소각장 등 지역문제, 공공생활에서 오는 애로사항의 해결요구 등 다양하게 나타났다. 이처럼 NGO의 역할이 증대하여 왔지만, 실제 정책과정에서 NGO는 어느 정도의 역할을 수행하고 있으며, 또한 그 참여수준은 어느 정도인가를 분석했던 연구는 흔치 않은 실정이다.

따라서 현 시점에서 NGO의 정책과정에서의 역할과 참여수준을 분석하는 것은 거버넌스 시대를 맞아 대단히 의미있는 연구로 보아지나, 본 연구는 정부와 NGO간의 관계유형을 분석하는데 초점을 맞추고 있으므로 이를 다음의 연구과제로 기약하고 생략하기로 한다. NGO의 역할을 논의한 연구는 다양한데, 먼저 EU(2000)는 NGO의 주요 기능으로서 서비스전달 혹은 공급, 권익주창, 자조집단 혹은 상조모임, 자원 및 조정 등의 네 가지를 제시하고 있으며, World Bank(2000)은 NGO의 주요 기능으로서 대표, 전문자문, 역량강화, 서비스전달, 사교적 기능 등의 다섯 가지를 제시하고 있다. 그리고 Clayton(2000)은 NGO가 서비스 전달과 효율성 제고 기능을 수행한다고 지적하면서, NGO는 공공재화와 서비스 공급에서 정부역할을 지원하는 효율적인 파트너가 되며 또한 정부와 시장이 역할을 하기 어려운 상황에서 자율적인 역할을 수행한다고 지적한다. O'Connell(1996)은 NGO의 가장 중요한 역할로서 권익주창과 정부의 책무성 및 투명성 제고기능이라고 지적하며, CIVICUS(1999)의 보고서도 국가의 권력행사를 모니터링하며 정책결정과정에 시민참여를 확대시키면서 권력과 목소리를 갖고 있지 않은 시민들을 위한 권익주창자 역할이 NGO의 일차적 역할이라고 한다. 국내연구자로 김준기·김정부(2001)는 시장과 정부에 대한 견제역할, 민주주의의 참여의 장으로써의 역할, 비시장적 재화 및 서비스의 생산자 역할, 사회적·정치적 융합을 위한 중재자 역할, 사회의 다양한 사상과 아이디어를 확산시키는 역할 등을 지적하고 있으며, 박상필(2000b: 418-419)은 NGO의 역할을 견제기능·복지기능·대변기능·조정기능·교육기능 등의 다섯가지 기능을 지적한다.

Ⅳ. 정부와 NGO간의 관계유형 분석

1. 선행연구의 분석

정부와 NGO간의 관계에 관한 연구는 그 관계의 유형화 및 선호하는 유형의 정착 또는 이로의 전환을 위한 정책과제의 제시가 주류를 이루고 있다(김준기·김정부, 2001: 198). 또한 각 연구자의 연구목적에 따라 다소 상이한 유형화의 기준들이 사용되고 있기 때문에, 정부와 NGO간 관계의 역사적 변천과정을 이론적으로 충분히 설명할 수 있는 관계유형은 아직까지 나타나고 있지 못한 실정이다. 게다가 정부와 NGO간의 관계유형을 일반화시키기는 매우 힘든 일이다. 왜냐하면 NGO의 유형 자체가 연구자에 따라서 다르고 또한 각국이 처한 정치·경제·사회·문화 등이 달라서 NGO를 배태시킨 상황이 다르기 때문이다(강명구, 2000: 52). 따라서 정부와 NGO간의 관계를 보다 명확하게 이해하기 위해서는 선행연구자들의 문헌고찰과 함께 보다 실증적인 자료가 수집되고 분석되어야 한다.

정부와 NGO간의 관계를 논의한 선행연구자로서 김정부(2001)는 행태적 측면에 초점을 맞추어 NGO의 전문화·네트워크화 정도를 한 차원으로, 정부활동의 분권화 정도를 다른 한 차원으로 하여 네 가지 유형으로 분류하고 있다. 그에 의하면 정부와 NGO의 관계는 일대일 단선적 관계, 일대다 일방집중적 관계, 다대일 일방집중적 관계, 다대다 다중첩적 관계로 나타난다고 한다. 김준기(2000a)는 조직간 관계론의 입장에서 특정조직이 다른 조직에 제공하는 자원의 대체가능성과 중요성을 각각 축으로 하여 조직간 의존관계를 유형화하고 있다. 그에 의하면 정부-NGO 관계는 상호의존관계, 정부주도의 일방관계, NGO주도의 일방관계, 상호독립관계로 나타난다고 한다. 그러나 김준기의 분류기준은 Scharpf(1978)의 분류기준과 동일한 것으로 볼 수 있다. 왜냐하면 Scharpf(1978)가 이미 자원의 중요성과 자원의 대체가능성을 각각의 축으로 사용하여 양자간의 관계를 상호의존관계, 일방적인 의존관계, 상호독립적 관계로 구분하고 있기 때문이다.

또한 오재일(2000)은 NGO의 자주성 정도를 한 축으로, 정부의 NGO에 대한 인식을 다른 한 축으로 사용하여 지방정부와 NGO간의 관계를 유형화하고 있다. 그에 의하면 NGO의 자주성 정도가 높은 상황에서 정부의 NGO에 대한 인식이 긍정적이면 동반자 관계, 부정적이면 갈등관계에 있다고 한다. 그리고 NGO의 자주성 정도가 낮은데 정부의 NGO에 대한 인식이 긍정적이면 후견인 관계, 부정적이면 포섭/무관심 관계가 나타난다고 한다. 박상필(1999)은 정부와 NGO간의 관계유형을 설정하기 위하여 NGO의 재정의 자율성을 한 축으로, 활동의 자율성을 다른 한 축으로 하여 각각의 정도에 따라 자율형, 협력형, 권위주의적 억압(민주화 이전) 혹은 민주적 포섭(민주화 이후), 종속형 등의 네가지 유형을 도출하였다. 신광영(1999)은 NGO의 요구에 대한 정부의 수용태도와 NGO의 유형(갈등형/합의형)에 따라 포섭적 관계, 갈등적 관계, 협조적 관계, 지배적 관계로 유형화하고 있다. 권해수(1999)는 정부와 NGO의 목적과 수단의 일치여부에 따라 양자간의 관계를 유형화하고 있는데, 목적과 수단이 모두 일치하면 자율관계, 모두 불일치하면 억압관계, 수단은 일치하지만 목적이 불일치할 경우에는 관용관계, 목적은 일치하지만 수단이 불일치할 경우에는 갈등관계로 상정하고 있다. 또한 신희권(1999)은 정부와 NGO간의 의사소통과 접촉의 거리를 한 축으로, NGO의 자금에 대한 통제력이 어디에 있느냐를 다른 한 축으로 사용하여 통합된 의존관계, 분리된 의존관계, 통합된 자율관계, 분리된 자율관계로 지방정부와 NGO간의 관계를 유형화하고 있다.

조대엽(2000)은 미시적 단위의 자원과의 관계를 한 축으로, 그리고 정부 및 정체와의 관계를 한 축으로 하여 네 가지의 관계유형을 제시하고 있는데, 그것은 정체성원적 시장형, 정체성원적 공동체형, 정체도전적 시장형, 정체도전적 공동체형이다. 그에 의하면 NGO는 권위주의 체제로부터 현재에 이르기까지 이 네 가지 유형의 연속적 공간의 어딘가에 위치시킬 수 있다고 한다. 나아가 특정 NGO가 이 시기 동안에 그 유형이 변화해 가는 궤적도 관찰해 낼 수 있다고 한다. 물론 단일한 NGO조직이 특정시기에 네 가지 유형의 성격을 동시에 가질 수도 있겠지만, 대부분이 서로 다른 시기에 정치적 조건을 비롯한 외적 조건의 변화에 따라 관계특성의 변화를 보이는 경우가 많았다고 한다. 주성수·남정일(1999)은 재정부담을 한 축으로, 공공서비스 공급을 다른 한 축으로 하여 정부주도형, NGO주도형, 이중혼합형, 상호공조형 등의 네가지 유형으로 분류하고 있다. 그러나 주성수·남정일의 분류기준과 관계유형은 Gidron(1992)의 분류기준 및 관계유형과 일치한다. Gidron, Kramer & Salamon(1992) 등도 정부와 NGO간의 관계를 재정주체와 서비스공급자에 따라 정부주도형, NGO주도형, 이원형, 협동형 등의 네가지로 나누고 있기 때문이다.

) <표 1> 정체성원형/정체도전형 및 시장형/공동체형의 특징비교

구 분	정체성원형	정체도전형
조직목표와 체제이념 정부 및 정체의 지원 공직진출 정부자문 정책대안의 수용 협의체 참여	친화 혹은 유관 있음 제약없이 이동 빈번히 있음 직·간접으로 있음 정례적·비정례적으로 있음	대립 혹은 무관 없음 없거나 제약 없거나 예외적으로 있음 거의 없음 없음
구 분	시장형	공동체형
성 원 성원관계 관리관계 주요자원 이 슈 참여방식 행위양식	원자화된 소비자 시장적 교환관계 전문화된 관리체계 기금, 회비 다양하고 부가적인 이슈 간접참여 공직자 로비, 정책대안 제시 켐페인, 공청회, 토론회 등의 제도화된 방식	한정된 집단성원 공동체적 관계 미분화된 관리체계 개별적 헌신(의지) 특수한 이슈 직접참여 시위, 집회 등 비제도화된 방식 (도전형의 경우 특히 그러함)

자료: 조대엽, 2000: 222.

이원웅·최창현(2000)은 재정의 자율성과 활동의 자율성을 각각의 축으로 사용하여 양자간의 관계를 협력형, 자율형, 종속형, 권위주의적 억압 혹은 민주적 포섭 등으로 구분하고 있다. 그런데 이들의 분류기준과 관계유형 역시 박상필(1999)의 분류기준 및 관계유형과 일치한다. 전영평(2002)은 NGO의 형성정도와 참여네트워크형성에 대한 태도를 각각의 축으로 사용하여 양자간의 관계를 통치형 관계, 대립형 관계, 참여형 관계, 친화형 관계 등의 네가지 유형으로 구분하고 있다. 松下啓一(1999; 임승빈, 2000: 118에서 재인용)은 정부와 NGO간의 관계를 활동영역이 다른 경우(독립·무관계)와 활동영역이 동일한 경우(협력·협조관계, 경쟁·경합관계, 대체·하청관계)로 양자간의 관계를 나누고 있다. Coston(1998)은 제도적 다원주의에 대한 정부의 수용 혹은 거부, NGO-정부 관계의 공식화 혹은 비공식화, NGO-정부 관계의 대칭적 혹은 비대칭적 권력관계를 기준으로 억압형 혹은 대항형, 경쟁형, 제도적 다원주의의 수용, 용역형, 제3자 정부형, 협력형, 보충형, 공조형 등의 8개 유형으로 분류하고 있으나, 각 유형별 특징을 구체적으로 제시하고 있지는 못한 실정이다.

<표 2> 정부-NGO간 관계에 대한 선행연구

연 구 자	기준 및 접근방법	유 형 구 분
전영평(2002)	NGO의 형성정도 참여네트워크형성에 대한 태도	통치형, 대립형, 참여형, 친화형
김정부(2001)	NGO의 전문화 및 네트워크 정부활동의 분권화	일대일 단선적 관계 일대다 일방집중적 관계 다대일 일방집중적 관계 다대다 다중첩적 관계
김준기(2000a)	정부 또는 NGO가 상대방에게 제공하는 자원의 대체가능성/중요성	상호의존관계 정부주도의 일방적 관계 NGO주도의 일방적 관계 상호독립관계

오재일(2000)	정부의 NGO에 대한 인식정도 NGO의 자주성 정도	동반자관계, 갈등관계 후견인관계, 포섭/무관심관계
조대엽(2000)	미시적 단위의 자원과의 관계 정부 및 정체와의 관계	정체성원적 시장형 정체성원적 공동체형 정체도전적 시장형 정체도전적 공동체형
이원웅·최창현 (2000)	재정의 자율성, 활동의 자율성	협력형, 자율형, 종속형 권위주의적 억압/민주적 포섭
박상필(1999)	NGO 활동의 자율성/재정의 자율성	협력형, 자율형, 종속형 권위주의적 억압/민주적 포섭
신광영(1999)	NGO의 요구에 대한 정부의 수용태도 NGO의 유형(갈등형, 합의형)	포섭적, 갈등적 협조적, 지배적
권해수(1999)	정부와 NGO의 목적과 수단의 일치여부	자율관계, 관용관계 갈등관계, 억압관계
신희권(1999)	정부와 NGO의 의사소통과 접촉의 거리 NGO의 자금에 대한 통제력의 소재	통합된 의존, 분리된 의존 통합된 자율, 분리된 자율
松下啓一(1999)	활동영역이 다른 경우/활동영역이 동일한 경우	협력·협조관계 경쟁·경합관계 대체·하청관계
주성수·남정일 (1999)	재정부담 공공서비스 공급	정부주도형, NGO주도형 이중혼합형, 상호공조형
Coston(1998)	다원주의에 대한 정부의 수용 혹은 거부 NGO-정부관계의 공식화 혹은 비공식화 관계의 대칭적 혹은 비대칭적 권력관계	억압형 혹은 대항형, 경쟁혁, 제도적 다원주의의 수용, 용역형, 제3자 정부형, 협력형, 보충형, 공조형
Gidron, Kramer & Salamon(1992)	재정주체/서비스공급자	정부주도형, NGO주도형 이원형, 협동형
Scharpf(1978)	자원의 중요성, 자원의 대체가능성	상호의존형, 정부의 일방적인 의존형, NGO의 일방적인 의존형 상호독립형

자료: 김준기·김정부(2001: 211), 전영평(2002: 137)에서 재구성

이상에서 정부와 NGO간의 관계유형을 분석하거나 구분한 선행연구자들의 문헌들을 고찰하였다. <표 2>에서 선행연구자들이 관계유형을 구분하기 위하여 사용한 요인 혹은 기준들을 분석하면 대부분이 자원(혹은 재정), 정부인식 혹은 태도 및 NGO 활동의 자율성 등으로 나타났다. 구체적으로 김준기, 조대엽, 이원웅·최창현, 박상필, 신희권, 주성수·남정일, Gidron, Scharpf 등의 연구는 정부와 NGO간의 관계유형 파악을 위하여 그 기준으로 자원(혹은 재정)을 사용하였다. 그리고 전영평, 오재일, 신광영, Coston 등은 정부와 NGO간의 관계유형을 파악하기 위하여 그 기준으로 NGO에 대한 정부의 인식 혹은 태도를 사용하였으며, 다음으로 오재일, 이원웅·최창현, 박상필 등은 양자간의 관계유형 분류기준으로 NGO 활동의 자율성을 사용하였다.

이상과 같은 이유로 인하여 각 연구자들이 분류한 유형들은 그 명칭에 차이가 있을 뿐, 내용상으로는 상당한 동질성을 가지고 있다(전영평, 2002: 136). 이러한 사실은 이들이 분류한 유형구분에서 잘 나타나고 있다. 또한 이들이 사용한 분류기준과 그에 따른 관계유형이 실제의 양자간의 관계에서도 그대로 나타나는가에 대한 의문이 제기된다. 왜냐하면 이들 선행연구자들의 대부분은 실증분석을 통하지 않고, 이론적으로 접근했거나 선험적(전영평, 김준기, 오재일, 조대엽, 이원웅·최창현, 박상필, 신광영, 권해수, 신희권, 주정수·남정일 등)으로 분류하고 있기 때문이다. 본 연구는 이러한 의문을 해소하기 위하여 2001년도 서울시정참여사업에 참여한 NGO들을 대상으로 이상의 기준(자원, 정부인식의 태도, NGO의 자율성)들을 사용하여 아래에서 실증분석을 실시하였다.

) 김정부(2001)만이 실증조사를 실시하여 정부와 NGO간의 관계를 도출해 내고 있다.

2. 관계유형의 실증분석

2001년도 서울시정참여사업에 참여한 NGO들을 대상으로 한양대학교 제3섹터연구소가 서울시의 의뢰를 받아 시정참여사업평가를 하기 위하여 설문조사를 실시하였는데, 여기서 조사된 설문내용들 중에는 본 논문에서 필요로 하는 변수들이 포함되어 있다. 즉, 자원과 정부인식 및 NGO의 자율성 등이 동시에 조사되었던 것이다. 따라서 본 연구에서는 이 조사를 기반으로 실증분석을 실시한다. 2001년도 서울시정참여사업에 지원서를 낸 NGO는 총 261개이며, 이중 114개 NGO가 서울시정참여사업에 참여를 하였고, 이들에게 설문지를 우편 혹은 전자우편으로 송부하여 총 74개의 응답지를 회수하였다.

설문지의 내용은 지원받은 자원의 자율적 사용가능성, NGO에 대한 정부의 인식, 그리고 NGO의 자율성 등으로 설문지가 구성되었다. 구체적으로 자원의 자율적 사용가능성은 □지원받은 자원을 자유롭게 사용하는데 어느 정도의 제한이 있었다고 생각하십니까□로 구성하였다. NGO의 자원은 일반적으로 정부지원금만이 아니고, 회비 및 후원금, 자체 수익사업, 또는 기업의 협찬금 등으로 구성되는데, 이 가운데 회비에 의존하는 NGO의 재정구조가 가장 바람직하다고 할 것이다. 그러나 아직까지 NGO들이 회원들의 회비에 의존하는 비율은 높다고 할 수 없는 상태이다. 실제 박원순(2002: 182)의 조사에 의하면 NGO의 재정수입에서 회비 및 후원금이 차지하는 비율은 41%에 불과하다고 한다. 그러므로 자연적으로 정부의 지원금에 의존하는 비율이 높아질 수밖에 없다고 지적한다. 따라서 박원순(2002), 차성수(2001), 박상필(2000b), 임승빈(1999) 등은 정부의 재정지원에 대한 찬반논쟁에서 정부 간섭의 배제를 전제로 찬성하는 입장에 있다. 게다가 본 논문은 NGO와 정부간의 관계를 보는 것이 연구목적이므로 NGO의 자원 중 정부 재정지원금에 한정하여 설문지를 구성한 것을 이용하였다.

정부의 인식은 □시정참여사업의 공모과정은 개방적이며 모든 단체들이 제약을 받지 않고 평등하게 참여할 수 있도록 진행되었다고 생각하십니까□로 구성하였다. 설문의 구성을 이상과 같이 한 이유는 NGO의 주요한 역할중의 하나가 정책과정에 참여하는 것이고(김정부, 2001), 서울시정참여사업은 비영리민간단체지원법에 따라 지방정부가 NGO를 시정에 참여시키는 사업이며, 특히 이 과정에서 정부와 참여 NGO들을 중심으로 양자간의 관계에 대한 의식조사를 하기 위해서였다. 김준기(2000b: 681)에 의하면 정부가 NGO에 대한 지원사업의 특성을 파악하여 정부-NGO 관계를 설정하려는 노력은 보는 관점에 따라 설명력이 전혀 없을 수 있는 과정으로 이해하기 쉽지만, 그러나 이러한 분석은 정부가 의도하고 있는 NGO의 기능에 대한 유용한 정보를 제공할 수 있다. 그리고 사업계획서 검토를 통하여 NGO의 정부정책의 의존도 및 관계성을 파악할 수 있는 장점이 존재한다고 지적한다. 게다가 서울시정참여사업에 참가하는 NGO에 대한 의식조사에서도 78.4%의 높은 비율로 프로그램 공모사업을 통한 정부의 지원방식에 대해 긍정적인 입장을 나타내 보이고 있다(임승빈, 2001: 444).

마지막으로 NGO의 자율성은 □정부의 재정지원을 받은 단체들이 정부를 비판하는 데에는 소극적이고 정부정책 지지에만 적극적이라는 지적에 대해 어떻게 생각하십니까□로 구성하였다. 그리고 이상의 세 개의 변수들을 기준으로 각각 두 개씩 짝을 지어 정부와 NGO간의 관계유형을 분석하였다. 본래 변수간의 관련성을 파악하기 위해서는 상관관계분석(Correlation Analysis)을 시도하는 것이 일반적이다. 왜냐하면 두 변수간의 관련성에 대한 의문을 해결하기 위하여 혹은 두 변수가 상호관련 있음을 주장하기 위해서 상관분석을 시도한 사례가 가장 많기 때문이다(김호정, 1996: 417). 그러나 정부와 NGO간의 관계유형의 도출은 두 변수간의 범주에 의하여 네가지 유형으로 대부분의 선행연구자들이 제시하고 있다(전영평, 2002; 김정부, 2001; 김준기, 2000a; 오재일, 2000; 조대엽, 2000; 이원웅·최창현, 2000; 박상필, 1999; 신광영, 1999; 권해수, 1999; 신희권, 1999; 주성수·남정일, 1999; Gidron, 1992). 그러므로 두 변수간의 관련성을 파악하면서도 동시에 두 변수의 범주에 의하여 관계유형이 네가지 유형으로 도출되는 분석기법이 필요하다. 따라서 두 변수간의 관련성의 여부를 판단하는 통계적 분석기법 중 두 변수가 각각 2개의 범주를 가질 수 있는 기법인 카이제곱 검정(Chi-Square Test)을 본 연구의 분석기법으로 활용한다(정충영·최이규, 1998: 126).

) 교차분석을 이용한 범주는 두 변수가 각각 r 및 p개의 범주를 갖는다면 교차표는 (r*p)개의 셀(cell)을 이루고, 이들 두 변수가 갖는 빈도분포에 의하여 (r*p)개의 각 셀에 두변수가 결합된 기대빈도를 구하고, 실제 측정된 빈도와 비교함으로써 두 변수가 상호 독립적인지 아니면 관련성을 갖는지를 판단하는 분석기법이다

먼저 자원의 자율적 사용가능성과 NGO에 대한 정부의 인식을 각각의 축으로 사용하여 분석한 결과, 두 변수간의 관계는 관련성이 없는 것으로 나타났다. 다시 말해, 두 변수를 사용하여 정부와 NGO간의 관계유형을 구분하는 것은 통계적으로 불가능하였다. 아래의 <표 3>에서 보면 카이제곱 값이 2.272이고 자유도가 1일 때, 유의수준 값은 0.223으로 나타났다. 이는 P값이 0.05보다 크므로 유의수준 5%에서 통계적으로 유의하지 못하다는 것을 의미한다. 게다가 기대빈도(도수)는 최소 5이상 되어야 하는데, 4개의 셀에서 기대빈도가 각각 □0□, □2□로 나타나는 것이 있어 교차분석에는 적합하지 않은 것으로 나타났다. 결론적으로 이러한 분석결과의 의미는 첫째, 두 변수(자원의 자율적 사용가능성, NGO에 대한 정부인식)를 가지고서는 정부와 NGO간의 관계유형을 도출할 수 없다는 것이며 둘째, 관계유형이 네가지 유형으로 나타나지 않고 두가지 유형(기대빈도가 5 이상인 셀이 두개)으로 나타난다는 것이다.

<표 3> 자원의 자율적 사용가능성과 NGO에 대한 정부인식간의 교차표

구 분			자원의 자율적 사용가능성		전 체
			제한이 있었다	제한이 없었다
NGO에 대한 정부의 인식	차별적 이었다	빈도	33	28	61
		기대빈도	32.0	29.0	61.0
		전체%	52.4	44.4	96.8
	비차별적 이었다	빈도	0	2	2
		기대빈도	1.0	1.0	2.0
		전체%	0	3.2	3.2
□2=2.272 자유도=1 유의수준(P)=0.223

그리고 NGO의 자율성과 NGO에 대한 정부인식을 각각의 축으로 사용하여 분석한 결과, 두 변수간의 관계도 관련성이 없는 것으로 나타났다. 즉, 두 변수를 사용하여 정부와 NGO간의 관계유형을 구분하는 것은 통계적으로 불가능하였다. 아래의 <표 4>에서 보면 카이제곱 값이 0.358이고 자유도가 1일 때, 유의수준 값은 0.524로 나타났다. 이는 P값이 0.05보다 크므로 유의수준 5%에서 통계적으로 유의하지 못하다는 것을 의미한다. 게다가 기대빈도는 최소 5이상 되어야 하는데, 4개의 셀에서 기대빈도가 □1□로 나타나는 것이 있어 교차분석에도 적합하지 않은 것으로 나타났다. 결론적으로 NGO의 자율성과 NGO에 대한 정부의 인식이라는 두 변수는 관련성이 없고, 따라서 두 변수를 이용하여 정부와 NGO간의 관계유형을 도출한다는 것은 통계적으로 불가능하였다. 또한 두 변수를 이용하여 도출할 수 있는 관계유형도 두가지 유형으로 나타났다.

<표 4> NGO의 자율성과 NGO에 대한 정부인식간의 교차표

구 분			NGO의 자율성		전 체
			비자율적 이었다	자율적 이었다
NGO에 대한 정부의 인식	차별적 이었다	빈도	44	19	63
		기대빈도	43.6	19.4	63.0
		전체%	67.7	29.2	96.9
	비차별적 이었다	빈도	1	1	2
		기대빈도	1.4	0.6	2.0
		전체%	1.5	1.5	3.1
□2=0.358 자유도=1 유의수준(P)=0.524

마지막으로 자원의 자율적 사용가능성을 한 축으로, 그리고 NGO의 자율성을 다른 한 축으로 사용하여 분석한 결과, 두 변수간의 관계 역시 관련성이 없는 것으로 나타났다. 다시 말해, 두 변수를 사용하여 정부와 NGO간의 관계유형을 분석하는 것은 통계적으로 불가능한 것으로 나타났다. <표 5>에서 보면 각각의 셀에서 최소 기대빈도가 모두 5이상 되고 있어 두 변수를 교차분석하기에는 적합한 것으로 나타났다. 그러나 카이제곱 값이 1.171이고 자유도가 1일 때, 유의수준이 0.205로 나타나 통계적으로 의미가 없는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과의 의미는 관계유형이 네가지 유형으로 나타났지만, 이것이 통계적으로 의미가 없어 두 변수(자원의 자율적 사용가능성과 NGO의 자율성)를 가지고서는 정부와 NGO간의 관계유형을 도출할 수 없었다.

<표 5> 자원의 자율적 사용가능성과 NGO의 자율성간의 교차표

구 분			자원의 자율적 사용가능성		전 체
			제한이 있었다	제한이 없었다
NGO의 자율성	비자율적 이었다	빈도	29	9	38
		기대빈도	26.9	11.1	38.0
		전체%	40.3	12.5	52.8
	자율적 이었다	빈도	22	12	34
		기대빈도	24.1	9.9	34.0
		전체%	30.6	16.7	47.2
□2=1.171 자유도=1 유의수준(P)=0.205

이상에서 고찰한 바와 같이, 대부분의 선행연구자들이 사용하고 있는 세 개의 변수들을 활용하여 정부와 NGO간의 관계유형을 모색하였지만, 통계적으로 의미있게 나타난 변수들의 짝은 존재하지 않았다. 그렇다면 이러한 원인은 무엇인가? 그 원인은 여러 가지로 추측할 수 있는데 첫째, 본 연구의 표본수가 너무 작거나 혹은 설문지의 구성이 잘못되어서 나타난 결과일 수 있다. 둘째, NGO에 대한 정부인식은 담당공무원들에게 직접 조사해야 하는 것이 타당한데, 그렇지 않은 데에서 찾을 수 있고 셋째, NGO의 특성상 정부재정지원사업에 참여하는 단체가 있고, 참여하지 않는 단체가 존재하는데, 양 단체를 분리하여 조사하는 것이 필요한데 그렇게 하지 못한 데에서 원인을 찾을 수 있다. 넷째, 앞서 언급하였듯이 대부분의 선행연구자들이 실증분석을 하지 않고, 선험적으로 혹은 이론적으로 분류기준을 채택하고 접근하여, 실제의 현상과 일치하지 않을 수도 있다. 따라서 향후의 연구과제는 정부와 NGO간의 관계를 체계적으로 이해하기 위하여 좀더 많은 선행연구의 고찰과 함께, 실증적인 자료가 수집되고 분석되어야 할 것으로 판단된다.

Ⅴ. 결  론

현재 정부는 효율성 및 민주성의 강화에 대한 압력을 내외적으로 받고 있다. 효율성을 강화하기 위하여 정부는 민간경영기법의 도입, 정부감축 및 민영화, 서비스공급체계의 민간화, 규제완화 등을 추진하고 있다. 그리고 민주성을 강화하기 위하여 현재 거대하게 성장하고 있는 시민사회, 특히 시민단체(NGO)와 원활한 협력관계를 유지하고자 노력하고 있다. 이러한 노력의 현상을 학자들은 거버넌스, 정책참여네트워크, 제3자적 정부, 국정관리 등으로 표현하고 있다. 그리고 양자간의 관계를 강조하는 이유로서 한 국가의 역량강화를 제시하고 있다. 즉, 이들에 의하면 한 국가의 역량은 정부부문의 역량과 사회부문의 역량을 더한 것이되고, 이들간의 관계에 따라 전체적인 역량이 영향을 받게 된다고 한다. 그렇다면 전체적인 역량을 강화시킬 수 있는 바람직한 양자간의 관계를 모색하는 것은 거버넌스 시대에 가장 중요한 연구작업이 아닌가? 라고 반문하고 있는 것이다.

그러나 NGO에 대한 연구도 아직 부족하지만, 양자간의 관계유형에 대한 연구는 더욱 부족한 실정에 있다. 게다가 각 연구자들이 사용하고 있는 관계유형 분류기준들이 선행연구자들의 모형을 토대로 작성한 것이기 때문에, 각 연구자들이 분류한 관계유형들은 그 명칭에 차이가 있을 뿐, 내용상으로는 상당한 동질성을 가지고 있다. 또한 대부분의 선행연구자들이 실증분석을 하지 않고, 선험적으로 혹은 이론적으로 분류기준을 채택하고 접근하여, 실제의 현상과 일치하지 않을 수도 있다는 의문이 제기될 수 있다. 실제 본 연구의 분석에서 대부분의 선행연구자들이 사용하였던 세 개의 변수들을 활용하여 정부와 NGO간의 관계유형을 모색하였지만, 통계적으로 의미있게 나타난 변수들의 짝은 존재하지 않았다. 물론 본 연구의 결과도 앞서 언급하였듯이 몇 가지의 연구한계점들을 지니고 있어, 그 결과를 완전히 신뢰할 수는 없다는 단점을 지니고 있기는 마찬가지이다. 따라서 향후의 연구과제는 정부와 NGO간의 관계를 체계적으로 이해하기 위하여 좀더 많은 선행연구의 고찰과 함께, 더 많은 실증적인 자료가 수집되고 분석되어야 할 것으로 판단된다.

마지막으로 모든 선행연구자들이 지향하고 있는 정부와 NGO간의 관계유형은 동반자관계, 협력·협조관계이다. 그렇다면 이러한 바람직한 관계를 형성시키기 위해서는 어떠한 전제조건들이 마련되어야 하는가에 대한 심도 있는 연구가 필요하다. 그리고 우리나라 시민단체(NGO)의 수준은 어떠한가? NGO의 수준을 측정하기 위한 지표는 무엇인가? 하는 것에 대한 연구가 동시에 필요하다. 왜냐하면 NGO는 사회자본의 창출자로서 NGO의 수준에 따라 한 사회의 삶의 질이 결정되기 때문이다.

참 고 문 헌

강명구. (2000). 정부와 NGO관계: 국가와 시민사회의 상호강화(mutual empowerment)를 위한 비교론적 검토. □정부와 NGO□, 한국행정학회 2000년도 기획세미나 발표논문집.

강문구. (1998). 한국의 민주화 이행과 국가-시민사회의 변모: 시민사회 발전의 특이성을 중심으로. 임희섭·양종회, □한국의 시민운동과 신사회운동□, 서울: 나남

강상욱. (2001). 우리나라 NGO의 성장에 관한 연구: 시민단체를 중심으로. □박사학위논문□, 서울대학교 행정대학원.

권해수. (1999). 시민단체의 조직화과정과 정책변화에 대한 영향력 비교연구. □한국사회와 행정연구□, 10(1).

김병진. (1988). 규제정책에 대한 피규제자의 대응행태에 관한 연구. □한국행정학보□, 22(1).

김수현. (1997). NGOs의 쟁점과 신뢰성 논의. □한국사회정책□, 4(2).

김정렬. (2000). 정부의 미래와 거버넌스: 신공공관리와 정책네트워크. □한국행정학보□, 34(1).

김정부. (2001). NGO의 조직화방식 변화와 정부-NGO관계에 관한 연구. □석사학위논문□, 서울대학교 행정대학원.

김종래·강제상. (2000). 국정관리와 NGO의 역할: 환경NGO와 정부관계를 중심으로. □국정관리의 새로운 방향과 과제□2000년도 한국행정학회 하계학술대회발표논문집 별쇄본.

김종순. (1999). 한국 NGO의 행태 및 발전방향: 민간환경단체를 중심으로. □한국행정연구□, 8(1).

김준기·김정부. (2001). NGO연구에 대한 비판적 고찰. □행정논총□, 39(3).

김준기. (2000a). 정부-NGO 관계의 이론적 고찰-자원의존모형의 관점에서. □한국정책학회보□, 9(1).

. (2000b). 정부-NGO관계에 관한 이론적 고찰 및 정부 NGO지원사업 분석. □국정관리의 새로운 방향과 과제□2000년도 한국행정학회 하계학술대회 발표논문집.

김준모. (2002). 한국 NGO의 활동실태와 한계. □NGO와 21세기 사회발전-한국 NGO의 활동실태와 과제□, 한국행정연구원 정책세미나 발표논문집.

김호정. (1996). □사회과학 통계분석□, 서울: 삼영사.

박상필. (2000a). NGO 지도자의 사회적 배경과 인식에 관한 연구. □한국행정연구□, 9(2).

. (2000b). NGO의 재정충원 방안: 정부지원을 중심으로. □새 천년의 행정학 패러다임(Ⅱ)□, 한국행정학회 2000년도 동계학술대회 발표논문집.

. (1999). 시민단체와 정부의 관계유형과 지원체계. □한국행정학보□, 33(1).

박원순. (2002). □한국의 시민운동-프로크루스테스의 침대□, 서울: 당대.

박우순. (1986). 환경정책의 방향정립에 관한 연구-환경정책결정체계를 중심으로. □한국행정학보□, 20(1).

박종민. (1994). 민주화시대의 정부관료의 의식. □한국행정학보□, 28(1).

배응환. (2000). 행정학과 정치학에서 정부와 이익집단관계의 연구경향분석-한국행정학보와 한국정치학보의 비교. □한국행정학보□, 34(4).

송희준. (1999). 국가와 시민사회의 관계: 이론적 개념과 실천적 전망. □한국행정연구□, 8(1).

신광영. (1999). 비정부조직(NGO)과 국가정책: 외국의 사례를 중심으로. □한국행정연구□, 8(1).

신희권. (1999). 지방정치의 변화와 자발적 조직의 역할. □한국행정연구□, 8(1).

오승은. (2000). 공공서비스 생산의 새로운 가능성-NGO를 중심으로. □정부와 NGO□, 한국행정학회 2000년도 기획세미나 발표논문집.

오재일. (2000). 지역사회에 있어서 지방정부와 NGO와의 관계에 대한 고찰. □정부와 NGO□, 한국행정학회 2000년도 기획세미나 발표논문집.

유팔무·김원동. (2000). 춘천지역의 시민운동과 지방자치. □정부와 NGO□, 한국행정학회 2000년도 기획세미나 발표논문집.

윤태범. (2000). 부패방지를 위한 NGO와 정부간의 역할관계. □정부와 NGO□, 한국행정학회 2000년도 기획세미나 발표논문집.

이근주. (2001). 정부와 NGO간의 협력유형의 모색: 환경정책의 과정을 중심으로. □창립 45주년기념 국제학술대회 발표자료집Ⅰ□, 한국행정학회.

이원웅·최창현. (2000). 지방자치와 NGO: 강릉시 사례를 중심으로. □정부와 NGO□, 한국행정학회 2000년도 기획세미나 발표논문집.

임승빈. (1999). 행정과 NGO간의 네트워크구축에 관한 연구. □KIPA 연구보고 98-11□, 한국행정연구원.

. (2000). 한·일 지방정부의 정책과정에서의 NGO와 파트너십관계. □정부와 NGO□, 한국행정학회 2000년도 기획세미나 발표논문집.

. (2001). 비영리민간단체지원사업과 NGO참여에 대한 평가. □지방정부와 NGO□, (사)한국지방정부학회 2001년도 추계학술대회 발표논문집.

전영평. (2002). 지방정부의 거버넌스 모형 구축: 공익형 NGO의 협성 정도와 정책참여 수준을 중심으로. □민선3기 지방정부 행정의 발전방향 모색□, 한국지방정부학회 2002년도 추계학술대회 발표논문집.

정동근. (2000). 정부의 역할과 NGO의 기능. □정부와 NGO□, 한국행정학회 2000년도 기획세미나 발표논문집.

조대엽. (2000). □한국의 시민운동-저항과 참여의 동학□, 서울: 나남출판.

주성수. (1999). □시민사회와 제3섹터□, 서울: 한양대학교 출판부.

. (2001). □시민사회와 NGO 논쟁□, 서울: 한양대학교 출판부.

주성수·남정일. (1999). □정부와 제3섹터 파트너십□, 서울: 한양대학교 출판부.

차성수. (2001). NGO의 재정문제와 도덕성. □지방정부와 NGO□, 한국지방정부학회 2001년도 추계학술대회 발표논문집.

한양대학교 제3섹터연구소. (2002). □2001 서울시정참여사업 평가보고서□, 서울: 한양대학교 제3섹터연구소.

한정자. (2002). NGO 성(Gender)평등운동의 실태와 과제. □NGO와 21세기 사회발전-한국NGO의 활동실태와 과제□, 한국행정연구원 정책세미나 발표논문집.

행정자치부. (2002). □비영리 민간단체 등록현황□, 서울: 행정자치부.

Anheier, H. K. (1987). Indigenous Voluntary Associations, Nonprofits and Development in Africa. in Powell, W, ed. The Nonprofit Sector A Research Handbook. Newhaven Yale Univ Press.

Berry, J. (1999). The New Liberalism: The Rising Power of Citizen Groups. Washington, D.C.: Brookings Institute.

CIVICUS. (1999). Civil society and good governance. http://www.civicus.org(검색일: 2003. 02. 17).

Cobb, R. W and Elder, C. D. (1977). Participationin American Politics. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

Coston, J. (1999). A model and typology of government-NGO relationships. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly. V. 27, N. 3.

Clayton, A., Oakley, P. and Taylor, J. (2002). Civil society organizations and service provision. Civil society and social movements programme paper number 2, 2000. http://www.unrisd.org(검색일: 2002. 9. 15).

Dunn, W. (1994). Public Policy Analysis: An Introduction. 2nd ed., Englewwod Cliffs, N.J.: Prentice-Hall.

European Union. (2000). Promoting the Role of Voluntary Organizations and Foundations in Europe. http://www.europa.eu.int(검색일: 2001. 10. 10).

Gidron, B. Kramer, M & Salamon, L. (1992). Government and the Third Sector: Emerging Relationships in Welfare States. San Francisco : Jossey-Bass.

O'Connell, B. (1996). A major transfer of government responsibility to voluntary organizations? Proceed with caution", Public Administration Review. V. 56, N. 3.

OECD. (2000). Government of the Future. Paris.

Salamon. L. (1995). Partners in Public Service. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

Scharpf, F. W. (1978). Interorganizational Policy Studies: Issues, Concepts and Perspectives in Interorganizational Policy Making: Limits to Coordination and Central eds. London: Sage Publications.

World Bank. (2000). Working Together: The World Bank's Partnership with Civil Society. http://www.worldbank.org(검색일: 2001. 10. 10).

Young, D. (2000). Alternative models of government-nonprofit sector relations: Theoretical and international perspectives", Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly. V. 29, N. 1.

松下啓一. (1999). □自治□NPO 政策 - 協□□支援□基本□-□ NPO條例□提案□, 東京: □□□□□.

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

김상구(金相九) : 행정학박사 학위를 2002년 8월에 부산대학교에서 □협상방법의 결정요인과 결합유형에 관한 연구□로 취득하였으며, 현재 한국해양대학교 통상행정학부의 전임강사로 재직중이다. 학문적 관심분야는 환경행정, 인사행정, 도시행정 등이다. 발표논문으로는 □지방정부 환경관련 사무의 개선방안에 관한 연구(한국행정논집 제11권 2호, 1999년)□, □지방정부의 항만계획기능 참여방안에 관한 연구(한국행정학보 제33권 1호, 2000년)□, □협상방법의 결정요인에 관한 연구-쓰레기소각장 입지갈등을 중심으로(한국행정논집 제14권 1호, 2002년)□, □협상의 영향요인에 관한 연구-환경기초시설 입지갈등을 중심으로(한국행정학보, 제36권 2호, 2002년)□ 등이 있다. <E-mail: ksg1515@hanmail.net/논문접수일: 2003.12.4/심사완료일: 2004.1.30>