지방분권 정책의 집행에 영향을 미친 요인 분석

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 7∼30

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: 일본의 사례를 중심으로

Factors Affecting Implementation of the Decentralization

Reform Policy of Japan

김 순 은(동의대학교 사회과학부)

일본의 지방분권 정책집행의 성과가 어느 정도 달성된 데에는 몇 가지 요인들이 복합적으로 영향을 미친 것으로 볼 수 있다. 1960년대 정책적 지방분권으로 지방의 레벨에서 지방분권 정책의 중요성을 체감할 수 있었던 귀중한 경험은 제도적 지방분권 정책의 필요성을 일깨우는 계기가 되었다. 1990년대에 들어 국민들의 가치관 변화도 중요한 변수가 되었다. 집단주의적 사고로부터 개인주의적 사고로, 물질중심의 사회로부터 문화 중심으로의 가치관 변화는 지역의 자주성을 강조하는 분위기로 이어졌다. 지방분권 정책에 대한 정계, 관계, 학회, 경제계 등의 관심도 지방분권 정책추진에 긍정적으로 작용하였다. 상공인들의 관심은 지방분권의 정책추진에 정치적인 압력으로 작용하였다.

정치 지도자들의 지방분권 정책에 대한 변함없는 리더십도 주목할 만하다. 반분권 세력의 저항에도 불구하고 지방분권추진법의 제정, 지방분권추진위원회의 구성 등에서 나타난 수상의 정책적 의지는 지방분권 정책추진에 긍정적으로 작용하였다는 데에 이론이 없다. 수상의 지방분권에 대한 정책적 리더십은 효과적인 지방분권 추진체제를 구성하는 데에도 크게 기여하였다. 끝으로 언급하고 싶은 부분은 지방분권추진위원회가 채택한 정책의 집행전략이다. 완전한 형태로 지방분권 정책을 집행하기보다 실행가능한 부분부터 집행하는 전략의 선택은 나름대로의 정책성과를 거두는 데 기여하였다.

주제어: 지방분권, 정책집행, 분권전략, 지방분권 정책, 지방분권 개혁

Ⅰ. 서  론

21세기를 대비하여 국가의 경쟁력을 제고하는 차원에서 많은 국가가 지방분권 정책을 채택하였다. 영국과 일본의 경우가 대표적인 사례이다. 영국의 지방분권 정책은 1997년 집권한 노동당이 본격적으로 채택하기 시작되었다. 노동당의 토니 블레어 수상은 유럽자치헌장에 서명함으로써 지방분권의 정책 의지를 확고히 보이기 시작하였다. 정치적 분권을 지향하면서 1998년 웨일즈 의회 설립을 위한 웨일즈정부법, 1998년 스코트랜드 의회의 설립을 위한 스코트랜드법을 완성하였다. 1999년 런던지역에 광역지방정부의 설립을 위한 런던정부법을 통하여 노동당의 지방분권 정책을 착실히 수행하였다.

최근에는 잉글랜드에 소재하고 있는 지역개발청(Regional Development Agency)을 확대□발전시키기 위하여 잉글랜드 지역에 광역지역정부(Regional Government)의 설립을 추진하고 있다. 25-35명의 의원으로 구성될 광역지역정부에게도 상당한 정치□행정권한을 이양할 계획이다. 이를 토대로 노동당은 지역의 민주주의와 광역행정의 관점에서 광역지방정부를 지역발전의 주체로 발전시킬 분권정책을 추진하고 있다 (Office of Deputy Prime Minister, 2002).

일본의 경우 1877년 후쿠쟈와의 지방분권론, 1945년 전후(戰後) 지방분권론, 1960년 정책적 분권론 등이 논의된 이후 구체적인 지방분권 정책에 관한 논의는 1980년대에 들어 본격적으로 착수되었다. 1981년 임시지방행정조사회, 1983년 제1차 임시행정개혁추진심의회, 1987년 제2차 임시행정개혁추진심의회, 1990년 제3차 임시행정개혁추진심의회의 활동을 중심으로 행정개혁이라는 정부혁신의 한 방안으로 지방분권 정책이 논의되었다.

지방분권 정책의 집행에 영향을 미친 요인 분석: 일본의 사례를 중심으로

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

1990년대에 들어 지방분권적 시각을 가진 내각의 등장으로 지방분권에 관한 정책 논의는 급진전되었다. 그 결과 1995년 지방분권추진법의 제정으로 체계적인 지방분권 정책이 수립되었다. 1995년 제정된 지방분권추진법이라는 정책의 집행결과가 1999년 제정된 지방분권일괄법이다 (高木, 1999).

우리나라에서도 1990년대 초부터 지방분권을 위한 정책들이 수립되었다. 1991년부터 1998년의 지방이양합동심의회, 1999년 지방이양추진위원회의 구성을 통하여 중앙행정사무의 지방이양을 추진하였다 (김순은, 2001a). 이러한 정책으로는 지역이 실감할 수 있는 지방분권이 이루어지지 못하였다는 데 이론이 없는 듯하다.

2002년 대통령 선거를 거치면서 지방분권 정책이 중요한 대선 공약 중의 하나로 부각된 데에는 그와 같은 비판에 기초하고 있었다. 당시 지방분권 정책에 가장 적극적이었던 민주당 후보의 대통령 당선으로 우리나라에서도 지방분권에 관한 정책논의는 새로운 국면을 맞는 듯하다. 참여 정부의 출범 후 국가균형발전위원회와 정부혁신□지방분권위원회가 설립되어 지방분권 정책이 정부혁신의 차원에서 진행될 것으로 예상되고 있다.

대통령 선거과정에서부터 국민들의 지방분권 정책에 대한 관심도 전례가 없는 수준이었다. 지방분권 국민운동본부는 대통령 후보들로부터 지방분권 협약서에 서명을 받았다. 대통령 선거가 끝난 후에는 지역별로 지방분권 지역본부가 설립되어 지방분권 개혁을 위한 다양한 활동 등이 전개되고 있다.

그럼에도 불구하고 최근 정부차원에서 진행되고 있는 지방분권 정책의 논의 과정과 내용을 보면 지방분권 개혁을 낙관만은 할 수 없다고 보인다. 지방분권 정책에 관한 한 논의의 내용과 절차가 지방분권적이어야 한다. 그런데 중앙정부의 행정부처가 추진하고 있는 각종 지방분권 정책안을 보면 종전처럼 중앙집권적 발상에 입각하고 있는 것으로 보인다. 중앙정부가 마련한 정책 가이드라인에 지방정부와 지역의 주체가 따를 것을 종용하고 있어 그 결과가 지역을 위한 지방분권 정책과 어느 정도 부합될지 벌써부터 걱정이 앞선다. 예를 들면 최근 국무회의를 통과한 지방분권특별법의 내용을 보면 과연 참여정부의 지방분권 정책으로서 적절한지 효과성에 의문이 간다. 이외에도 정부혁신□분권위원회의 위원 중에는 비전문가가 상당수 포함되어 있어 전문적인 기구로서의 정통성에 적은 않은 문제점을 보이고 있다.

이런 상황 속에서 1980년 이후 진행되어온 일본 지방분권 정책의 집행과정에 영향을 미친 요인을 분석하는 것은 현재 지방분권 정책을 수립하고 있는 우리에게 타산지석이 될 것이다. 결정된 정책의 내용과 정책집행의 결과와는 높은 인과관계가 때문이다 (정정길 외3, 2003). 일본의 사례연구가 우리에게 유용한 것은 우리나라와 일본이 지방분권의 정책 환경, 정책의 주체, 정책의 과정에서 유사한 측면이 많았기 때문이다 (김순은, 2001a).

Ⅱ. 정책집행에 영향을 미치는 요인에 이론적 논의

1973년 프레스만과 윌답스키 (Pressman and Wildavsky)의 집행론 (Implementation)이 출간된 이후 30여년의 세월이 경과되었다. 정책집행에 관한 이론적 논의는 하향적 접근방법 (Top-down Approach), 상향적 접근방법 (Bottom-up Approach)으로 대분되어 발전되었다. 1980년대 들어 양 접근방법의 장점을 통합한 학문적 노력으로 통합모형이 등장하였다 (정정길 외3, 2003).

제한적이고 일방적인 성격의 하향적 접근방법은 관리자의 입장에서 정책집행에 영향을 미치는 요인을 분석하는데 유용하다 (Majone and Wildavsky, 1978; Van Horn, 1979; Edwards, 1980; Sabatier and Mazmanian, 1980). 하향적 접근방법에 있어서 정책집행은 정책결정의 단계에서 논의된 정책목표를 완수하는 단계라고 인식하고 있다. 따라서 하향적 접근방법은 정책목표의 달성에 영향을 미치는 요인들에 분석의 초점을 맞추고 있다.

상향적 접근방법이 지적하듯이 하향적 접근방법은 몇 가지 문제점을 안고 있다. 하향적 접근방법이 제시하고 있는 명확하고 일관된 목표제시의 어려움, 집행에 요구되는 명확한 지침의 비현실성, 집행에 관련된 정책행위자의 전략적 행위에 대한 관심부족 등이 일반적으로 문제점으로 지적되고 있다 (Elmore, 1979).

상향적 접근방법은 일선에서 정책을 집행하는 정책집행자의 전략적 이점을 강조한다. 정책집행자는 정책결정자에 비하여 정책 대상의 현실을 정확하게 인지하고 있기 때문에 문제의 해결에 보다 적합한 집행을 할 수 있다 (Williams, 1980). 상향적 접근방법은 정책의 실현가능성에 초점을 맞추고 있다 (Elmore, 1979). 상향적 접근방법과 하향적 접근방법의 장점을 결합하여 종합적으로 정책집행에 영향을 미치는 요인을 분석하고자 하는 시도가 통합모형이다 (Sabatier and Mazmanian, 1980).

현재 우리나라에서는 참여정부의 출범으로 대통령의 지방분권 정책에 대한 의지가 매우 강한 것으로 확인되었다. 대통령의 의지는 2003년 7월 발표된 참여정부의 분권 추진계획 (분권 로드 맵)으로 나타났다 (김순은, 2003d). 이를 구체적으로 실현하기 위한 입법조치로서 현재 행정부의 지방분권특별법안이 국무회의를 통과하였다. 지방분권 정책을 구체적으로 실현하기 위한 지방분권특별법을 제정하는 시점에서 통합모형에 기초한 일본 지방분권 정책의 집행에 영향을 미치는 요인을 분석하는 것은 우리에게 많은 것을 시사할 것이다.

통합모형은 하향적 접근방법의 학자들이 (Van Horn, 1979; Edwards, 1980; Sabatier and Mazmanian, 1980; 정정길 외3, 2003) 제시한 정책집행에 영향을 미치는 요인과 상향적 접근방법의 학자들이 (Elmore, 1979; Palumbo and Calista, 1987) 제시한 요인들을 적절히 조합한 것이라고 할 수 있다 (Kim, 1991). 통합모형에서 제시된 다양한 요인들은 정책의 설계, 정책결정자 및 정책관련 집단의 지지, 집행조직과 담당자와 관련된 요인들 (Kim, 1991; 정정길 외3, 2003), 그리고 환경적 요인들로 대분된다. 정책설계의 단계에서는 다시 정책목표, 정책자원, 기술적 이론, 정책수단 등의 요인이 중요한 것으로 강조된다 (Kim, 1991).

본 연구에서는 다양한 요인들 가운데 주요한 것으로 평가되는 것만을 분석하는 절약적인 모델(Parsimonious model)을 선택하였다. 정책설계 단계에서는 정책목표, 정책수단을 분석하였다. 그 외에 정책결정자 및 정책관련 집단의 지지 정도, 집행조직과 관련된 요인들, 그리고 환경적 요인을 논의하였다.

Ⅲ. 일본의 지방분권 정책수립과 지방분권 정책의 집행과정

1. 일본 지방분권 정책의 수립

□전후(戰後) 개혁의 유산□으로 남겨졌던 일본의 지방분권에 관한 정책적 논의는 1980년대 말에 들어 본격적으로 진행되었다. 1988년 제2차 행정개혁추진심의회(이하 행혁심)가 제출한 □국□지방의 관계 등에 관한 답신,□ 1993년 제3차 행혁심의 답신을 통하여 지방분권 에 대한 전문가 집단의 정책대안이 제시되었다. 1994년 11월 제24차 지방제도조사회도 정부에 대하여 지방분권의 정책대안을 건의하였다. 1994년 내각행혁본부□분권부회는 지방분권 정책에 대한 견해를 제시하였다. 1995년 2월 다양한 견해를 토대로 정부는 지방분권 정책에 대한 입법안을 예고하였다.

다양한 정부차원의 전문적 정책대안에 대하여 1994년 9월 지방 6단체가 연합하여 지방분권 정책에 대한 지방의 통일된 의견을 제출하였다. 1995년 3월 야당이었던 신진당도 독자적으로 지방분권에 대한 정책대안을 제시하였다.

상기에서 예시한 다양한 견해를 토대로, 특히 지방6단체의 견해, 신진당의 정책대안과 정부안을 기초로 하여 조정된 일본의 지방분권 정책이 1995년 5월 성립된 지방분권추진법이다 (佐佐木, 1999).

프로그램적 성격을 띤 일본의 지방분권추진법은 제4장 17조로 구성되어, 정책의 목적, 지방분권의 추진이념, 중앙정부와 지방정부의 책무, 중앙정부와 지방정부의 역할분담, 지방분권추진에 관한 중앙정부의 시책, 지방세재원의 충실확보, 지방정부의 행정체제의 정비, 지방분권추진계획, 지방분권추진위원회에 관하여 규정하였다. 무엇보다도 지방분권추진법은 지방분권 정책을 추진할 추진체제를 제도적으로 구축하였다는데 정책적 의의를 지니고 있었다 (石 외3, 1995).

2. 일본 지방분권 정책의 집행과정

1995년 지방분권추진법이 제정된 이후 일본의 지방분권 정책은 예정된 계획에 따라 착실히 집행되었다. 지방분권추진위원회의 지방분권 정책의 집행은 5차례에 걸친 권고안, 1차례의 중고보고로 이루어졌으며 1999년 지방분권일괄법의 제정으로 제1단계 결실을 맺었다.

1996년 3월 지방분권추진위원회의 중간보고, 1996년 12월 제1차 권고, 1997년 7월 2차 권고, 1997년 9월 3차 권고, 1997년 10월 4차 권고, 1998년 11월 5차 권고안이 발표되었다. 정부는 1998년 5월 지방분권추진계획을 작성하여 국회에 보고하고, 1999년 국회에서 지방분권과 관련된 475여개의 법을 일괄 개정에 부쳐, 1999년 지방분권일괄법의 제정에 이르게 되었다.

지방분권추진위원회의 집행과정은 1995년 7월 3일 총리관저에서 첫 회의가 개최된 이후 총무청, 자치성, 지방6단체, 학자 등으로 구성된 청문회를 통하여 진행되었다. 단계별 권고안을 중심으로 논의하면 다음과 같다.

가. 검토시안의 논의과정

지방분권추진위원회가 수행한 지방분권 정책의 집행 활동 중 우선 논의되어야 할 것은 □기관위임사무제도를 폐지할 경우 종전의 기관위임사무의 처리에 관하여□라는 검토시안이다. 검토시안은 제목이 시사하듯이 기관위임사무의 처리에 관한 것을 주요 내용으로 하고 있었다. 지방분권추진위원회의 공식적인 보고서가 1996년 3월부터 제출되었던 점을 감안하면 검토시안은 일본 지방분권 정책의 구체적인 목표를 암시하고 있었다. 검토시안은 지방분권추진위원회의 정책집행의 방향을 시사하는 것이었다. 뿐만 아니라 검토시안은 지방분권추진위원회의 회의록에서 나타났듯이 지방분권추진위원회의 지방분권 추진 의지를 강하게 반영하였다 (太田, 1999).

지방분권추진위원회는 검토시안에서 기관위임사무의 처리에 대한 일반적인 원칙을 발표하였다. 기관위임사무를 폐지하고 사무를 자치사무와 법정수탁사무로 구분하였다. 아울러 중앙정부와 지방정부의 관계를 새롭게 설정하였다. 중앙정부의 관여는 지방자치법 등 일반법에 의하여 결정되어야 한다는 일반적 원칙을 천명하였다.

폐지되는 기관위임사무의 처리문제와 중앙정부의 관여정도가 정책 당사간에 뜨거운 논쟁거리가 되었다. 우선 지방6체와 학자들은 검토시안에 대하여 찬성의 의사를 표시하였다 (高木, 1999; 今村, 2000). 학자들은 보다 강화된 지방분권 정책의 집행을 위한 발전적인 대안을 제시하였다. 이 중에서 자치사무를 수의(隨意)사무와 필요사무로 구분한 점의 문제점과 중앙정부와 지방정부의 분쟁해결 방식을 법원에 의존할 경우의 문제점을 지적하였다. 논의과정에서 수의 사무와 필요사무는 법률의 규정이 있는 사무와 규정이 없는 사무, 제3자 분쟁해결기구의 수립하는 안으로 발전되었다.

자치성은 검토시안을 긍정적으로 평가하면서 중앙정부와 지방정부의 관계에 관한 것에 초점을 맞추어 의견을 제시하였다. 법정수탁사무는 필요□최소한에 한정한다는 것과 법정수탁사무에 대한 중앙정부의 포괄적인 지휘감독권은 폐지하고, 지시□인가□승인, 대집행 등의 관여는 법률에서 규정할 것을 제안하였다. 중앙사무의 경우 최소한의 조정체제를 예외적인 관여로서 인정할 것을 제안하였다. 중앙정부의 관여에 대해서는 일반적인 형태로 규정하고 구체적인 관여는 개별법에서 다루자는 의견도 제시하였다. 중앙정부의 권력적 관여에 대해서는 지방정부가 이의를 신청을 할 경우 제3의 기관에서 처리할 것을 제안하였다.

자치성 외의 후생성, 농수성, 법무성, 외무성 등은 검토시안에 대하여 강력하게 반발하고 나섰다. 중앙정부의 부처 중 다수의 기관위임사무를 가지고 있는 후생성, 농수성, 법무성, 외무성 등은 기관위임사무의 원칙적 폐지에 강력하게 반발하면서, 폐지되는 경우라도 기관위임사무 체제하에서 인정되었던 중앙정부의 강력한 관여가 새로운 체제하에서도 인정되어야 한다는 의견을 제시하였다.

기관위임사무의 폐지에 대하여 중앙부처는 □공동사무론□을 새로운 대안으로 제시하였다. 공동사무론은 본래 1951년 제2차 칸베(神戶) 권고에 포함되어 있었던 개념으로 초기에는 중앙정부의 후견적□지배적□감독적 입장을 버리고 지방정부에 권한 이양을 위하여 제기되었다. 그러나 후에는 중앙정부의 지방정부에 대한 개입과 관여를 강화하는 대안으로 인용되었다. 이에 대하여 지방6단체는 공동사무의 발상은 공동이라는 명분 하에 중앙정부가 지방정부를 중앙정부의 하위 기관으로 종속시키려는 의도라고 강력하게 반발하였다.

공동사무론이라는 주장이외에도 중앙정부의 각 부처는 자치사무의 전국적 통일성, 공평성, 광역성, 정책적 조언 및 권고의 필요성, 의견의 일치를 요건으로 하는 사전 협의제도, 사전적 위법 시정조치요구, 부당성에 대한 시정조치요구, 자치사무에 대한 대집행의 요구, 지방정부의 이의신청에 대한 부정적 견해, 지방정부의 의견에 대한 중앙정부의 응답 의무에 대한 부정적 견해 등을 표시하였다.

검토시안에서 명시한 사무구분의 원칙만으로는 기관위임사무의 폐지는 불가하다는 것이 중앙 부처의 의견이었다. 강력한 중앙부처의 반발에 즉면하여 지방분권추진위원회는 각개의 기관위임사무를 사무별로 관계 부처의 청문회 등을 통한 심사를 거쳐 폐지여부를 결정하는 것으로 집행전략을 조정하게 되었다.

나. 중간보고의 결단

검토시안에서 밝힌 지방분권추진위원회의 정책집행 의지는 1996년 3월 27일 하시모토 총리에게 제출한 □중간보고□에서 재차 확인되었다. 지방분권추진위원회 사무국은 내부문서의 성격으로 간주하여 총리에의 보고를 제지하였으나 지방분권추진위원회 위원장은 이를 제출하면서 지방분권 정책의 집행 의지를 확고히 하였다.

중간보고에서는 기관위임사무의 폐지를 기본내용으로 하여 기관위임사무 폐지 이후의 중앙정부의 관여, 지방정부가 담당하게 될 사무에 대한 중앙정부의 역할, 기존 기관위임사무의 정리, 중앙정부와 지방정부의 관계 조정의 규칙, 규제완화와 지방분권의 관계 등을 명시하였다.

중간보고에 대해서도 검토시안에 대한 것과 마찬가지로 중앙 각 부처는 반대의사를 강력하게 표명하였다. 자치성은 비교적 우호적인 태도를 유지하였으나 건설성을 비롯한 기관위임사무의 비중이 많은 부처로부터 반대의 강도가 높았다. 전문위원들과의 심의 과정을 거치면서 건설성의 경우 기관위임사무의 폐지를 묵인하는 대신에 중앙정부의 관여를 보장받는 선으로 방향을 선회하였다.

다. 제1차-제5차 권고안의 작성

1996년 9월 지방분권추진위원회의 행정팀은 기관위임사무의 정리, 중앙정부의 관여, 법정수탁 사무의 정의, 법정수탁사무와 자치사무의 효과, 구분될 사무의 명칭 등을 심도깊게 논의하였다. 관계 부처와의 논의를 거쳐 실행성이 높은 대안을 중심으로 작성된 보고서가 제1차 권고안이었다. 제1차 권고안의 구체적 내용은 학자적, 전문가적 관점에서 작성된 것이 아니라 관련 부처와의 장기간에 걸친 협상의 결과였다 (高木, 1999).

□분권형 사회의 창조□라는 명칭의 제1차 권고안은 기관위임사무의 폐지 확정, 법정수탁사무와 자치사무의 사무구분, 법정수탁사무의 경우 중앙정부의 관여 형태, 중앙정부와 지방정부 사이의 새로운 관계 규칙, 중앙정부와 지방정부간의 분쟁 발생시 제3의 분쟁처리기관의 설치, 국고보조금의 부담금, 세재원 배분의 개혁 방향성에 관한 내용을 담고 있었다.

제2차 권고안의 작성과정을 거치면서 지방분권추진위원회의 지방분권 정책의 집행방식이 정착되었다. 지방분권추진위원회는 지방6단체의 의견을 청취한 후 관계 부처의 반론을 청취하는 방식으로 진행하였다. 이 과정에 전문가의 의견도 중요한 참고자료가 되었다. 필요한 경우에는 부회간의 합동회의를 거쳐 의견을 조정하였다. 필요한 경우에는 □시안□으로 공표하여, 국민적 논의를 유도하였다. □1일 지방분권추진위원회□를 지방에 개최하여 지역의 의견을 청취하는 절차를 거치기도 하였다. 공식적인 회의 과정에서 결론이 나지 않는 경우에는 그룹회의라는 형식으로 관련 부처와 절충을 시도하였다. 이러한 과정을 거쳐 2차 권고안이 마련되었다.

제2차 권고안에서는 기관위임사무의 정리에 따른 사무구분을 완료하였다. 이에 따라 중앙정부의 지방정부에 대한 관여의 기본적 원칙이 결정되었다. 다만 권한이양의 정도, 보조금 정리, 세재원배분, 지방행정기관의 통□폐합 등에 대해서는 구체적인 결론을 내리지 못했다. 중요한 합의사항은 중앙정부와 지방정부간의 분쟁이 발생하였을 경우 분쟁기구의 성격을 제3의 독립기관으로 한다는 것이었다.

1997년 10월 9일 지방분권추진위원회는 지방분권 정책의 집행을 대략적으로 마무리하는 차원에서 제4차 권고안을 제출하였다. 제4차 권고안은 비록 명치시대 이후 지속되었던 중앙집권 체제를 근본적으로 개혁하는 수준에는 미치지 못하였지만 분권 체제를 향한 중요한 출발점이 되었다 (高木, 1999).

제4차 권고안의 중요 내용 중 가장 큰 성과는 다음과 같이 요약할 수 있다.  기관위임사무를 폐지한 후 기존사무를 자치사무와 법정수탁사무로 구분하고, 각각의 사무에 있어서 지방정부와 중앙정부와의 관계를 명시한 것, 기관위임사무의 폐지에 따른 중앙정부와 지방정부, 도도부현과 시정촌간의 관계가 대등□협력의 관계임을 천명한 것, 지방정부에 대한 중앙정부의 관여시 공정 투명한 절차가 요구된다는 것, 지방정부와 중앙정부간의 분쟁처리제도의 정비 등이 주요한 내용이었다. 그럼에도 불구하고 보조금□세재원의 개혁, 권한이양의 폭, 법정수탁사무의 확대라는 문제는 계속적으로 남게 되었다. 이러한 결과는 집행 과정에서 표출된 중앙 부처의 지속적인 저항에 기인한 협상의 결과였다 (西尾, 1999; 高木, 1999).

제5차 권고안은 공공사업과 통합보조금과 관련되어 처음부터 정책 당사간에 격론이 예상 되었던 분야였다. 따라서 지방분권추진위원회는 제5차 권고안의 시한에 대하여 예정하지 않았다. 그러나 하시모토 수상이 1997년 12월 26일 실행 가능한 범위 내에서의 검토를 지시하였다. 하시모토 수상의 지시는 중앙정부의 행정개혁 추진과 밀접하게 관련되어 있었다. 지방분권과 규제완화에 대한 개혁이 이루어지지 않은 상황에서 행정부처의 통□폐합이 이루어지면 공룡같은 중앙부처가 탄생되어 행정의 스림화에 기여하지 못하게 될 것이라는 지적에 기초하여 제5차 권고안이 마련되었다. 하시모토 수상은 중앙정부에서 도도부현, 도도부현에서 시정촌으로의 권한이양을 요구하였다 (高木, 1999).

제5차 권고안은 사안의 복잡성, 정치□경제적 상황의 변화, 검토시한의 촉박 등으로 만족스런 것이 되지 못하였다. 우선 공공사업과 통합보조금을 둘러싸고 정책 당사간의 이견이 매우 컸다. 중앙 부처의 통합보조금에 대한 반대와 이견은 시간과의 싸움을 재촉하게 하였다. 여기에 덧붙여 1998년 7월 12일 하시모토 내각의 퇴진은 지방분권 추진에 새로운 상황이 되었다. 하시모토 수상은 6대 개혁의 기치를 내걸었고 지방분권 정책은 그 중의 하나였다.

반면 새롭게 출범한 오부치 내각은 행정개혁보다 경기활성화를 강조하였다. 오부치 총리는 행정개혁이나 지방분권 개혁에 대해서는 별반의 관심을 가지지 않았다. 경기활성화를 위한 공공사업의 확대와 이에 따른 족의원의 적극적인 활동으로 공공사업에 대한 개혁은 어렵게 되었다. 이에 따른 행정부처의 지방분권에 대한 반대 의견도 세를 더하게 되었다. 이러한 상황 속에서 지방분권추진위원회의 제5차 권고안은 족의원과 행정부처의 의견대로 마무리되었다. 제5차 권고안에서는 내각의 입장이 반영된 반면 지방분권추진위원회의 의견이 제대로 반영되지 못하게 되어 위원 중의 한명이 사표를 제출하는 상황으로 발전되었다.

Ⅳ. 지방분권 정책의 집행과정에 영향을 미친 요인

1. 정책설계와 관련된 요인

가. 정책목표

일본 지방분권 정책의 목표는 지방분권추진법 제1장에 명시되었다. 지방분권추진법 제1장에서 지방분권추진법의 목적, 지방분권 추진의 이념, 지방분권 개혁과 관련된 중앙정부와 지방정부의 책임과 의무를 명시하였다. 특히 지방분권의 추진 이념을 보면 향후 지방분권 정책의 방향을 가늠할 수 있다.

향후 중앙정부와 지방정부는 국민복지의 향상이라는 공통목적 하에 상호 협력을 바탕으로, 중앙정부와 지방정부 상호간 역할의 명확화, 지방의 자주성 제고, 지역의 활력화를 기본이념으로 규정하였다. 지방분권이 지방정부의 자주성을 제고하고, 지역의 균형적 발전을 위하여 필요하다는 가정이 내재되어 있다고 할 수 있다. 이러한 정책목표는 상향적 접근방법들이 지적하듯이 대단히 추상적인 것이라는 데에는 이론의 여지가 없다.

나. 정책수단

일본 지방분권 정책의 집행에 영향을 미친 두 번째 요인은 효율적인 정책수단을 마련하였다는 점이다. 결론적으로 말하면 정책의 집행수단으로서 기존의 조직을 활용하지 않고 지방분권 추진체제를 새롭게 구축하였던 것이 집행의 성과에 긍정적으로 기여하였다.

1990년대 중반까지 정부혁신차원에서 논의되었던 지방분권 개혁은 무라야마 수상의 개혁적 리더십에 따라 지방분권추진법의 제정으로 이어졌다. 앞으로 지방분권 정책을 적극적으로 집행하여야 한다는 선언적, 프로그램적 성격을 띤 지방분권추진법은 효율적인 지방분권 추진체제를 제도화하였다는 중요한 의의를 지니고 있었다 (石 외3, 1995). 지방분권추진법 제4장은 지방분권 추진체제로서 지방분권추진위원회를 설치하도록 규정하였다. 일본 행정조직법 제8조에 기초한 지방분권추진위원회는 7명의 위원으로 구성되었다. 5년간의 한시법으로 제정한 점도 특이할 만하다.

의회, 내각 및 행정부와 지방분권추진위원회간의 역할 및 작업관계를 명시한 점도 주요한 특징 중의 하나였다 (김순은, 2001b). 지방분권추진위원회의 활동결과는 내각 및 행정부에 보고하여야 하고 행정부는 지방분권추진위원회의 권고안을 존중하여 지방분권추진계획을 작성하여야 한다. 행정부는 내각의 의결을 거쳐 의회에 보고하는 체제를 갖춤으로써 지방분권 정책이 제도적으로 체계적인 과정을 거쳐 집행될 수 있었다.

2. 정책집행 주체와 관련된 요인

가. 추진주체의 집행적 의지

지방분권추진위원회의 위원장 및 위원을 선임할 때부터 분권파와 반분권파간에 적지 않은 갈등이 제기되었다. 지방분권 정책의 성과 및 집행의 효과성을 높이기 위하여 무라야마 수상은 분권적 인사로 지방분권추진위원회를 구성하였다. 지방분권추진위원장으로 선임된 제정(諸井)위원장은 초기에 반분권적 인사라는 비판이 제기되었으나 회의가 거듭될수록 탁월한 리더십으로 지방분권추진위원회의 권고안들을 성공적으로 마무리하는데 크게 기여하였다 (西尾, 1999).

나. 추진주체의 실행 가능한 전략

일본 지방분권 정책의 집행성과에 영향을 미친 중요한 요인은 무엇보다도 지방분권 정책을 집행하였던 지방분권추진위원회의 집행 전략에서 찾을 수 있다. 지방분권 정책의 집행이 행정적인 차원에서뿐만 아니라 정치적인 관점에서 매우 복잡다단함을 인식하고 실행 가능한 전략을 구사한 점이 나름대로의 집행성과를 거둘 수 있었던 중요한 요인이었다.

지방분권 정책의 집행을 둘러싸고 정책 당사간에 정치적으로 첨예하게 대립될 소지가 많은 복잡한 이슈를 연기하거나 강력한 반분권세력의 대응을 둔화시키기 위한 전략이 구사되었다. 후자의 관점에서 채택된 전략을 논의하면 아래와 같다.

1) 정치□행정권한의 이양보다는 운영개선에 초점을 두는 전략

일본 지방분권 정책의 집행성과에 대하여 평가가 일치하고 있지 않다. □총론중의 서론,□ □미완성의 개혁,□ □개혁의 제1단계□ 등과 같은 비판적인 평가도 적지 않았다. 지방분권 정책이 집행된 이후에도 지역에서 지방분권 개혁을 실감하지 못하고 있다는 지적이 있다 (木村, 2001).

그러한 비판의 이면에는 1990년대 일본 지방분권 정책의 집행이 중앙정부의 정치□행정권한의 이양보다는 중앙정부의 관여 축소라는 운영적인 측면에 주안점을 두었던 데에 기인하는 것으로 보인다 (木村, 2001). 일본 지방분권 정책의 결과가 협상적 분권 모델의 하위 단계에 그쳤다고 평가되는 것도 그러한 상황에 기인한다 (김순은, 2003b).

지방분권 정책의 초점이 행정사무권한의 이양에서 중앙정부의 지방정부에 대한 관여의 축소 등 운영적인 측면으로 이전하기 시작한 것은 1991년 제3차 행혁심 제2차 보고서에 소급된다. 제2차 보고서의 주요 내용은 모범 지방정부 (pilot 자치체)의 개념 도입이라고 할 수 있다. 정치□행정권한의 일괄이양보다는 모범지방정부를 선발하여 선택적으로 정치□행정권한을 이양하는 대안을 제시하였다. 모범 지방정부에게는 도시계획, 농촌정비, 교육□문화, 보건□복지 등의 권한 이양, 보조금의 일반재원화, 허가된 총액한도액 내에서 자유기채제, 기관위임사무의 자주적 운영 등을 보장하는 안이 보고서의 주요 내용이었다.

제3차 행혁심의 제3차 보고서에서 이러한 경향이 더욱 두드러졌다. 정치□행정권한의 이양을 위한 법률을 개정하는 작업을 거치지 않고 운영적 측면에서 지방분권의 효과가 발생하는 방안 등을 제안하였다. 허가를 신청할 경우 자동적으로 허가해 주는 방안 등이 대표적 예이다. 보조금의 일반재원화에 대해서도 향후 검토할 것임을 명기하였으나 시기는 명시적으로 밝히지 않아 보조금 제도의 개선 의지가 약화되었다. 허가된 총액한도액 내에서의 자유기채제도도 자동허가제로 전환되었고 기관위임사무의 자주적 운영도 포괄적 감독권의 애매한 해석으로 수정되어 지방분권 정책이 실현성 위주로 전환되는 경향이 강해졌다.

이같은 경향은 지방분권추진위원회의 집행전략에서도 나타났다. 행정사무권한의 이양보다도 중앙정부 관여의 축소□폐지 등을 강조하는 지방분권추진위원회의 전략은 권고안의 내용을 분석하면 자명해진다. 지방분권추진위원회가 제시한 권고안의 90%는 중앙정부의 관여 축소□폐지와 관련되어 있고 10%만이 행정사무권한의 이양이었다. 이러한 전략은 1990년 지방분권 정책의 집행에서 지방세재정 부분이 빠지게 되는 논리적 근거가 되었다. 중앙행정사무의 집행과 관련된 정치□행정권한의 이양이 이루어지지 않기 때문에 정치□행정권한의 이양에 부수되는 세재정의 개혁은 불필요하다는 것이 지방분권추진위원회의 논리였다.

2) 기존 정치□행정체제의 유지 전략

지방정부의 계층제에 관한 논의도 매우 복잡하다. 영국의 사례와 같이 주기적으로 지방정부의 계층이 변화된 사례도 있지만 (김순은, 2002a) 일본의 경우 논의의 역사성에 비추어 볼 때 계층제의 개혁은 쉽지 않은 과제임을 알 수 있다 (김순은, 2003a). 일찍부터 일본에 있어서 자치계층제와 지방행정 조직은 지방분권 정책과 밀접하게 관련되어 왔다. 적정한 지방정부의 정치□행정체제를 구축하는 것은 자치역량을 함양하여 지방자치의 원활한 수행을 위하여 필수불가결한 요소로 인식되어 왔다 (加茂, 1990; 松夫, 1991; 恒松, 1993; 全國知事會, 1995; 木村, 2001; 김순은, 2003a).

도주제, 연방제, 부현합병제, 대도시제도론, 시정촌 합병론 등이 논의되었다. 도주제는 1957년 경제계에서 처음으로 제기한 이후 최근까지도 광역행정조직을 구축하여야 한다는 명분 하에 활발하게 논의되고 있다. 도주제는 특별행정기관의 통합화를 통하여 중앙집권 체제를 강화하는 안에서부터 연방제안과 유사하게 지방분권 체제를 강화하는 안에 이르기까지 매우 다양한 형태로 제기되었다. 최근의 논의는 47개의 도도부현을 10개의 행정구역으로 확대하고 도도부현의 수를 축소하는 것이었다. 사법권을 포함한 정치□행정권한이 분권화될 도주제는 연방제와 매우 유사한 형태가 된다.

지방분권보다 □지방주권□의 관점에서 제기된 정치□행정조직의 개편안이 일본의 연방제안이다 (恒松, 1993). 미국, 캐나다, 스위스 등의 연방국가에서처럼 주정부가 입법, 사법, 행정권을 부여받는 분권적 개편안이다. 광역행정의 관점에서 도주제와 유사한 것으로 부현합병론을 들 수 있다. 인접하고 있는 부현을 통합하여 지방정부의 정치□행정능력을 제고하고자 제안된 것이다. 이제까지 □삼사부현통합론(三四府縣統合論),□ □판나화합병론(阪奈和合倂論),□ □동해삼현합병론(東海三縣合倂論),□ □히로시마□시마네(廣島□島根)합병□ 등이 논의되었으나 결실을 맺지는 못했다.

이외에 도시제도와 관련해서도 매우 논란이 많았다. 동경도제, 지정도시제, 광역연합제도, 중핵시 제도, 특례시 제도 등이 도시제도와 관련된 이슈이다. 동경도제에 관련된 이슈는 동경도의 광역적 개편과 동경도와 특별구와의 관계에 관련되어 왔다 (김순은, 2002a). 1990년대 이전에는 주로 동경일극 중심을 억제하는 차원에서 동경도의 광역적 개편이 논의되었다. 수도개조계획, 제4차 수도권정비기본계획, 제4차 전국종합개발계획 등이 발표되었다 (加茂, 1990).

1990년대 이후에는 지방분권 개혁 이후의 동경도에 관한 사항 등이 논의되었다. 도주제와 광역연합이 대표적인 대안이었다. 전자에 대해서는 앞에서 논의하였으며 후자는 1989년 제2차 행혁심에서 제안된 것으로서 동경도, 가나카와현, 지바현, 사이타마현, 요코하마시, 지바시, 가와사키시 등의 단체장들이 협의에 의해 광역적 업무를 처리하고 있는 것이었다.

동경도와 특별구와의 관계도 시대적으로 변화하여 왔다 (김순은, 2002a). 제2차 세계대전 직후 일본의 민주주의 재건이라는 분위기 속에서 동경도의 특별구는 자치구로 출발하였다. 그러나 전후 개혁에 대한 반발이 가시화되면서 1952년 행정구로 전환되었다. 1960년대 정책적 지방분권의 분위기가 성숙되고 특별구의 자율성이 강조되면서 1975년 자치구로 개선되는 과정을 거치게 되었다. 1990년대 제도적 지방분권 정책의 분위기는 동경도 특별구의 지위를 일반 지방정부의 지위로 발전시키는 계기가 되었다.

제2차 세계대전 중 도쿄, 쿄토, 오사카, 나고야, 고베, 요코하마 등의 대도시들은 종합행정의 추진을 위하여 광역 지방정부의 지위를 목표로 한 특별시제를 주장하였다. 그러나 대도시가 특별시가 될 경우 대도시가 소재하는 부현 등이 부현의 공동화를 우려하여 반대하였다. 상반되는 주장의 절충안이 1956년 지정도시제도이다. 현재 13개에 달하는 지정도시 제도로서는 시대적 상황에 부응할 수 없다는 가정 하에 지정도시 권한의 확대를 지속적으로 요구하고 있다.

일본의 경우 전후(戰後) 지방자치의 정립을 위하여 전문가에게 연구를 의뢰한 적이 있다. 이 중 샤프는 권고안 중에 보완성의 원리에 해당하는 시정촌 우선주의를 권고하였다. 그러나 지방분권 논의가 본격화되면서 시정촌의 정치□행정능력이 의문시되기 시작하였다. 기존의 규모로는 지방분권에 따른 정치□행정권한을 적절히 수행할 수 없다는 비판 하에 시정촌 합병이 적극적으로 권장되었다. 그 결과 1995년 □시정촌 합병의 특례에 관한 법률□이 제정되어 시정촌 합병이 활발하게 진행되고 있다.

지방분권의 정치□행정체제(受□皿)로서 도주제, 연방제, 부현합병제, 대도시제도론, 시정촌 합병론 등 다양한 논의가 오래전부터 논의되었음을 상기에서 논의하였다. 1995년 이후 지방분권추진위원회의 지방분권 정책의 집행활동이 개시되면서 지방정부의 정치□행정체제도 정책집행의 대상이었다.

그러나 시간이 경과됨에 따라 위원들 사이에 보수적인 전략이 필요하다는 묵시적인 합의가 형성되기 시작하였다. 정치행정의 권한이양 자체도 정치적, 행정적으로 복잡하고 미묘한데, 여기에 지방정부의 정치□행정체제의 이슈까지 혼합될 경우 권한 이양자체가 위협받을 수 있다는 데에 합의가 이루어졌다 (佐藤, 2002).

기존의 정치□행정체제, 즉 도도부현-시정촌이라는 2층제의 기본 구조 하에 지방정부로의 권한이양을 논의하는 전략을 수립하였다. 보완성의 원리 하에서 하위 지방정부인 중핵시의 요건완화, 특례시의 신설, 동경도 특별구의 지위를 강화하는 선에서 지방정부의 정치□행정체제의 개혁을 마무리하였다.

3) 광역으로의 권한 이양

상기에서 논의한 바와 같이 일본의 지방분권 정책의 집행은 기존의 2층제 구조를 존중한다는 전략 하에서 수행되었다. 중앙정부의 정치□행정 권한이 도도부현에게 이양될 것인지, 아니면 시정촌에 이양될 것인지에 관한 논의도 과거의 경험을 볼 때 매우 미묘하고 복잡한 이슈였다. 도도부현과 시정촌 중 어느 레벨의 정부가 이양될 정치□행정권한을 적절히 행사하게 될 수권정부인가에 대해서도 매우 논란이 많았다. 이같은 논란은 지방6단체의 구체적인 주장을 보면 명확해 진다.

앞 장에서 논의한 바와 같이 지방6단체는 지방분권 정책을 위해서는 한 목소리를 내었지만 구체적인 각론에 들어서는 서로 다른 의견을 제시하였다. 지방의회의 권한강화와 관련해서는 의장회와 수장회가, 정촌 합병과 관련해 시장회와 정촌회가, 대도시정부의 권한 강화와 관련하여 지사회□도도부현의장회와 시장회□시의회의장회가 마찰을 빚었다.

1990년대 지방분권 논의가 진행되면서 지사회와 수장회의 마찰이 격화되었다 (□山, 1995). 1988년 전국시장회가 제시한 □21세기를 전망한 도시정책□과 1991년 대도시정부를 중심으로 결성된 □시민의 생활로부터 내일의 도시를 고려하는 간담회□가 제출한 보고서에서는 미래에 적절히 대응하기 위하여 도시정부의 정치□행정권한의 강화를 주장하였다. 이러한 주장은 대도시에 대한 관여의 폭이 축소될 도도부현의 관점과 정면으로 충돌되어 두 단체의 감정적 대응이 우려되기도 하였다.

이러한 점을 감안하여 1990년대 지방분권 정책의 집행은 도도부현에 1차적으로 중앙정부의 정치□행정권한을 이양하는 전략을 채택하였다. 비록 제한된 정치□행정권한이지만 도도부현으로 권한을 이양하는 전략은 지방정부간의 갈등을 자극하지 않게 되어 나름대로의 성과를 거둘 수 있게 되었다.

3. 정책결정자 및 정책 관련 집단의 지지

가. 수상의 정책적 리더십

일본 정책과정에 있어서 정치가의 영향력은 매우 크다 (中村, 1996; 龍円, 1999; 김순은, 2003c). 특히 내각의 구성원인 정치인이나 수상의 영향력은 모든 정책에 있어서 절대적이라고 할 수 있다. 1990년대 일본의 지방분권 정책의 추진에서도 수상의 강력한 리더십이 크게 작용하였다 (佐佐木, 1999; 新藤, 1999; 高木, 1999; 木村, 2001; 佐藤, 2002; 村松 외1, 2003). 1990년대 지방분권 정책은 호소카와, 무라야마, 하시모토 수상의 개혁적 리더십과 밀접한 관계를 갖고 있었다.

1993년 7월 총선거에서 패한 자민당 정권을 이어 연립정권의 수상으로 현지사 출신의 호소카와가 선출되면서 지방분권 정책은 중앙정치의 주요한 이슈로 등장하였다. 호소카와 수상은 1994년 내각의 행정개혁추진본부의 내에 지방분권분회를 설치하여 지방분권 정책이 체계적으로 진행될 수 있는 초석을 마련하였다. 이것은 호소카와 수상의 선거 공약이었다.

1994년 무라야마가 수상에 오르면서 지방분권 정책은 급진전을 보이기 시작하였다 (김순은, 2003c). 1960년말 혁신적 지방정부의 출현을 적극적으로 지지하였던 무라야마 수상은 내각의 행정개혁추진본부의 연구를 지속적으로 추진하여 1994년 □지방분권추진대강□을 정리□발표하였다. 이를 토대로 1995년 지방분권추진법이라는 지방분권정책이 수립되었다.

무라야마의 지방분권에 대한 개혁적 리더십은 지방분권추진위원회의 설치와 위원의 임명과정에서 더욱 두드러지게 나타났다. 관료와 족의원들은 지방분권추진위원회의 설치에 적극적으로 반대하였다. 그러나 무라야마 수상은 관료들을 적극적으로 설득하였고 위원들도 분권적인 인사를 영입하는데 크게 기여하였다.

) 일본 정치에 있어서 족의원이란 관료출신으로서 근무했던 해당 부처의 이익을 대변하는 경향이 짙은 의원을 의미한다.

지방분권에 적극적이었던 무라야마 수상의 퇴진은 지방분권 정책의 집행과정에 적지 않은 파장이 예상되었다. 그러나 뒤를 이은 하시모토 수상도 □하시모토 행정개혁의 기본방향 (橋本行革□基本方向)□을 발표하면서 지방분권 정책에 대한 변함없는 지지를 공표하였다. 지방분권의 중요한 내용으로 기관위임사무의 폐지, 보조금 제도의 개선, 중앙정부와 지방정부와의 관계 재정립, 필치규제 및 중앙정부의 관여 폐지 및 축소, 지방정부의 통□폐합 등이 중요한 것들이었다.

하시모토 수상은 행정개혁의 거시적 틀 속에서 지방분권 정책을 추진하였다. 수상의 직속기관으로서 총리부에 행정개혁회의를 설치하고 행정개혁회의가 행정개혁과 지방분권을  종합적으로 연계하여 추진하였다. 하시모토 수상이 추진하였던 행정개혁은 중앙부처의 축소를 의미하였다. 이를 위해서는 규제완화와 지방분권이 병행되어야 한다는 이론적 토대 위에 지방분권 정책이 추진되었다 (김순은, 2003c).

나. 정책관련 집단의 지지와 요구

일본 지방분권의 정책집행에 영향을 미친 요인 중 관련 집단의 지방분권 정책에 대한 지지와 요구를 빼놓을 수 없다 (□山, 1995; 木村, 2001). 비록 각계의 논의가 지향하는 바는 상이하였지만 지방분권에 대한 각계의 지지와 요구가 전체적으로 지방분권 정책을 활성화하는데 크게 기여하였다. 정책관련 집단의 지방분권 정책에 대한 지지와 요구는 1995년 이전부터 제기되었다. 따라서 일본의 지방분권 정책의 집행과정은 상이한 관점을 지녔던 각계의 논의를 적절히 종합□조정하는 것이었다.

1980년대부터 지방분권과 행정개혁을 위한 각종 심의회를 비롯하여 정계, 관계, 재계, 학회 등에서 지방분권에 관한 논의가 활발하게 진행되었다. 특히 지방6단체의 지방분권 정책에 대한 요구와 지지는 매우 적극적이었다. 전국 도도부현지사회, 도도부현의회의장회, 시장회, 시의회의장회, 정촌장회, 정촌의회의장회 등 6단체는 지방분권 정책의 각론에 있어서는 의견의 대립이 있었으나 총론적인 측면에서는 통일된 의견을 일관성있게 제시하였다. 지방분권추진법의 제정 시에는 초안을 제출하기도 하였다 (□山, 1995; 佐佐木, 1999).

지방6단체는 중앙정부에 권한과 재원이 집중되어 동경일극중심 현상이 발생하였고 지역의 균형발전을 해치고 있다고 판단하여 이를 개선하는 정책사안으로 다음과 같은 대안을 제시하였다. 중앙정부와 지방정부와의 사무 재배분, 중앙정부의 지방정부에 대한 규제 및 관여의 정리, 국고보조금제도의 개선, 직할사업 부담금제도의 개선, 중앙정부의 특별지방행정기관의 정리축소, 지방사무관제도의 폐지를 지속적으로 주장하였다. 물론 이러한 정책대안은 총론적인 것임을 유의할 필요가 있다.

재계의 지방분권 정책에 대한 지지도 매우 체계적이었다. 경제단체는 중앙의 경제단체와 지방소재의 경제단체로 나누어 논의할 수 있다. 전자는 경단련(經團連)과 경제동우회가 있다. 경단련은 중앙의 차원에서 지방분권보다는 행정의 규제완화에 절대적인 관심을 가지고 있었다. 지방분권이전에 규제완화가 선행되어야 한다는 견해를 유지하였다.

반면 경제동우회는 시대적 상황에 따른 지방분권 정책의 필요성을 논리적으로 전개하였다. 제2차 세계대전 이후 시행되었던 중앙집권 방식의 경제발전은 오일쇼크, 정보화, 국제화의 상황전개에 따라 패러다임의 수정을 요구받고 있다고 주장하였다. 중앙정부는 국제화의 추세에 대응하고 지역경제의 활성화는 지방정부의 역할로 전환되어야 한다는 점이 강조되었다. 이를 위하여 지방분권 개혁이 이루어져야 한다는 것이 경제동우회의 논리였다. 지역의 개성에 기초한 지역 경제의 활성화를 위하여 정치□행정권한의 이양과 지방책임체제의 구축, 시정촌은 대인행정(對人行政)과 도도부현은 산업정책을 담당하는 역할배분, 중앙정부의 행재정과 관련된 규제완화, 재원의 재배분 등이 이루어져야 한다고 주장하였다.

특히 지방에 소재하고 있는 경제단체들의 지방분권 개혁에 대한 요구는 매우 강했다 (□山, 1995). 특히 지리적으로 동경의 서쪽에 자리잡고 있는 북륙(北陸), 중부(中部), 중국지방(中國地方), 사국(四國), 구주(九州)□산구(山口) 등 6개의 경제연합회인 서일본경제협의회는 체계적인 지방분권 대안을 제시하였다.

일본에서 지방분권이 적극적으로 논의되기 전인 1988년 10월 □다극분산형국토의 실현을 추구하며□, 1989년 10월 □새로운 중앙과 지방의 관계의 구축□, 1990년 10월 □새로운 일본의 창조-서일본으로부터의 제언□ 등의 발표를 통하여 경제계의 지방분권에 대한 견해를 파악할 수 있었다. 주장의 요지는 동경일극 중심의 폐단을 시정하고 지역경제의 활성화를 도모하기 위하여 행재정권한의 이양, 행정기관의 지방분산, 지방에 소재하는 특별행정기관의 통합, 광역행정체제의 구축하는 것이었다. 지역 경제단체는 주장의 요지에서 보는 바와 같이 지방분권 개혁과 지방분산에 대해서는 의견의 일치를 보이고 있지만 지방정부의 행재정 체제의 정비에 대해서는 커다란 견해차를 보였다.

세 번째 지방분권 정책에 대하여 체계적인 의견을 제시한 단체는 각종 정부산하의 심의회 및 조사회였다. 정부산하의 심의회 및 조사회는 통상 민간단체의 주장이 제기된 이후 이에 대응하는 차원에서 구성되는 경향이 강하다 (□山, 1995). 행정개혁에 관한 제3차 답신을 제출한 제2차 임시행정조사회, 행재정개혁의 기본방향에 대한 제1차 행혁심,  1987년 제2차 행개혁과 1990년 제3차 행개혁을 들 수 있다. 이에 대해서는 앞에서 상론하였다.

정치권의 지방분권 정책에 대한 지지는 1992년 일본신당의 출범을 계기로 증가하였다 (村松, 2003). 중앙집권형 체제의 종말을 선언하면서 자민당을 탈당한 의원들이 일본신당을 창당하였다. 일본신당의 분권형 사회를 건설하여야 한다는 주장이 제기된 이후 지방분권 정책은 정계의 새로운 화두가 되었다. 1992년에는 사회당이 지방분권추진법의 제정을 선언하였고, 자민, 공명, 민사당도 이에 동조하기 시작하였다. 뒤이어 1993년 6월 중□참의원에서 □지방분권의 추진에 관한 결의□가 채택되었다. 의회 차원에서의 지방분권 추진에 관한 결의는 매우 중요한 정치적 의미를 띠었다 (木村, 1991; 村松, 2003). 결의가 채택된 이후 미야자와 내각은 의회를 해산하여 총선거가 실시되었다.

1993년 7월 총선거를 앞두고 사회, 공명, 민사, 일본 신당 등 각 정당이 지방분권 개혁을 주요 공약으로 제시함으로써 지방분권 정책에 대하여 적극적인 자세를 보이기 시작하였다. 지방분권에 관한 논의가 구체적으로 정책화의 첫걸음으로 이어지는 결과가 되었다.

각계의 지방분권 정책에 대한 요구와 지지는 1995년 이후 지방분권정책의 집행단계에서도 지속되었다. 지방분권추진위원회의 집행과정에 그들의 의견을 적극적으로 개진하였다. 특히 1997년 신진당의 분열 이후 민주당의 확대는 지방분권 정책의 집행에 활력이 되었다. 민주당은 1998년의 참의원 선거에서 중앙정부의 역할 축소, 기초 지방정부의 재편 강화, 세원의 개선 등을 정권 구상으로 공표하였다.

4. 환경적 요인

가. 정부혁신 차원에서의 지방분권 개혁정책

일본은 1980년에 들어 경제침체와 정부의 재정적자가 매우 심각한 상황에 처하자 대폭적인 행정개혁을 추진하게 되었다. 이를 위하여 제2차 임시행정조사회(약칭 임조), 제1차 행혁심, 제2차 행혁심, 제3차 행혁심이 구성되었다 (佐佐木, 1999; 新藤, 1999; 高木, 1999).

1981년 3월 발족된 제2차 임조는 □증세(增稅)없는 재정재건□을 목표로 구성되어 활력있는 □복지사회의 실현□과 □국제사회에 대한 공헌□이라는 보고서를 제출하였다. 제2차 임조의 구성배경에는 1981년 말 기준으로 일반회계의 14.2%를 차지하였던 국채 상환 경비의 심각성도 포함되어 있었다.

재정 건전화를 위한 다양한 방안들이 제시되었다. 우선 세출삭감을 위한 구체적인 제안과 허□인가제도의 정리합리화 방안들이 제시되었다. 이와 아울러 지방분권 정책을 통한 재정 합리화 방안들이 제3차 보고서에서 제안되기 시작되었다. 제2차 임조 제3차 보고서에서 제안된 지방분권 정책들 중에는 그 동안 중앙집권 체제에 기여하였던 기관위임사무와 필치규제, 지방사무관 제도에 관한 사항들이 포함되었다. 기관위임사무를 2년간에 걸쳐 1할 정도 정리할 것과 필치규제를 새로운 상황에 맞게 개선할 것을 제시하였다. 지방사무관 제도는 원칙적으로 폐지할 것을 권고하였다.

이외에도 지방재정의 원칙으로서 주민의 선택과 부담원칙을 권장하였다. 지방정부의 행재정 능력의 제고를 위하여 시정촌은 적극적으로 합병하고 도도부현은 장기적으로 합병을 제안하였다. 제2차 임조의 보고서는 지방분권 개혁이 정부의 재정건전화를 위하여 매우 필요한 것이라는 점을 확인하였다는 점에서 매우 의미가 크다. 제2차 임조의 정책적 건의에 따라 구성된 조직이 행혁심이다.

1983년 6월 발족된 제1차 행혁심의 기본 기조도 제2차 임조와 유사하였다. 재정건전화를 위하여 지방정부의 혁신을 포함한 지방분권 정책안들이 보고서에 포함되었다. 지방정부의 정원, 급여, 민간위탁, 공공시설의 관리 등에 관한 혁신과 지방의회의 합리화 방안들이 제안되었다.

지방분권적 관점의 □지방공공단체에 대하는 중앙정부의 관여□필치규제 정리합리화에 대한 답신□에서 중앙정부의 관여 폐지 19건, 규제완화 21건, 운영의 개선 9건이 건의되었다. 필치규제에 관해서는 행정기관□시설에 관한 8건, 자격□직명직원에 관한 17건, 부속기관에 관한 11건이 개선되어야 한다는 점을 보고서에서 언급하였다.

1985년 7월에 보고된 제1차 행혁심의 행정개혁의 추진방책과 관련하여 지방의 자주성과 자율성이 강화되어야 한다는 점이 강조되었다. 이를 위하여 80개의 기관위임사무의 정리와 허□인가제도의 개선 등이 건의되었다.

1986년 6월 제1차 행혁심이 해산되고 1987년 4월 제2차 행혁심이 구성되었다. 제2차 행혁심의 활동은 토지문제, 공적규제완화와 중앙정부와 지방정부와의 관계 등과 관련된 지방분권적 대안이 포함되었다. 중앙정부와 지방정부와의 관계에 관한 제2차 행혁심의 연구활동은 제1차 행혁심의 주요 업무 중의 하나로서 1989년 12월 보고서에 나타나 있듯이 최초의 기대와는 거리가 멀었다. 중앙정부의 권한 이양이나 관여의 폐지 등에 대해서는 입장이 후퇴되었다. 반면 광역행정체제의 구축을 위한 도도부현 연합이나 시정촌 합병, 지역중핵도시의 발상이 주목을 끌었다.

1990년 발족된 제3차 행혁심은 □풍요로운 생활의 구현□이라는 목표 하에 구성되어 □풍요로움을 실감할 수 있는 소비자 본위□국민생활을 중시하는 행정의 구현,□ □국제적 책무를 다하며 국제적 대응을 위한 행정의 구현,□ □행정절차제도의 정비□라는 과제를 설정하였다. 제3차 행혁심은 새로운 사회 체제의 구축을 위한 기본방침으로 자기책임 원칙의 확립, 공공부분에의 민간참여, 지방분권 개혁을 제시하였다. 지방분권화는 중앙정부와 지방정부와의 권한 배분, 통일성□공평성을 강조하는 패러다임으로부터 개인과 지역의 능력에 따라 발전을 모색하는 패러다임의 도입, 자립적□자주적 지역사회의 건설을 목표로 하였다.

그 동안 중앙정부의 사무는 국가의 존립에 직접 필요한 사무, 기획□입안의 사무, 전국적으로 통일성이 필요한 사무 등이라는 것이 통례였다. 그러나 이와 같은 통념에 대하여 제17차 지방제도조사회가 비판을 가한 이후 국가의 존립에 필요한 사무만이 국가의 사무로 하여야 한다는 점을 제3차 행혁심이 확인하였다. 이점이 제3차 행혁심의 제일 큰 의의였다 (□山, 1995).

제2차 임조, 제1차 행혁심, 제2차 행혁심, 제3차 행혁심의 보고서에서 나타났듯이 1980년 이후 지방분권 논의는 정부 혁신의 차원에서 논의되었음을 알 수 있다. 특히 지방분권 개혁이 재정 건전화를 위한 다양한 개혁방안 중의 하나로 제시됨으로써 지방분권에 소극적이었던 반분권세력의 저항을 피할 수 있었다. 뿐만 아니라 거시적인 국가체제의 개혁이라는 점에서 추진되어 지방분권의 중요성을 인식시키는 데에는 크게 기여한 것으로 보인다. 이같은 정책적 분위기는 1995년 이후에도 지속되었다. 하시모토 내각의 6대 개혁 프로그램에서 이러한 점을 명시적으로 확인하였다.

나. 정책적 지방분권의 유산

제2차 세계대전 이후 1946년 지방자치법이 제정되고 1999년 지방분권일괄법이 제정되기 전까지 수십 차례에 걸쳐 지방자치법이 개정되었다. 그 중에서도 1956년 개정된 제6차 지방자치법은 1999년 지방분권 개혁과 관련하여 중요한 의의를 지니고 있다 (木村, 1991).

1956년까지도 상위 지방정부인 도도부현과 하위 지방정부인 시정촌과의 기능배분이 매우 불분명하여 행정사무 수행에 많은 혼란이 야기되었다. 1956년 지방자치법 개정으로 도도부현과 시정촌의 기능배분이 비교적 명확해졌다 (小早川, 1994). 도도부현은 광역에 걸친 사무, 통일적으로 처리하는 것이 바람직한 사무, 시정촌에 대하는 연락□조정사무, 시정촌이 처리하기에 부적절하다고 판단되는 사무(보완사무)를 담당하였다. 시정촌은 지역주민에 가장 가까운 정부로서 일상생활에 밀접하게 관련이 있는 사무를 처리하는 것으로 결정되었다. □시정촌 우선순위□ 즉 보완성의 원칙이 제도화되었다는 역사적 의미를 갖게 되었다.

이러한 역사적 의미 속에서 태동된 1960년 정책적 지방분권은 1995년 이후의 지방분권 정책집행에 적지 않은 역사적 유산을 남겼다. 인권, 공해, 환경, 보건, 복지 면에서 많은 문제점이 발생하고 있는 가운데 탄생되기 시작한 혁신적 지방정부는 제도적 분권이 이루어지지 않은 가운데 창의적인 정책을 결정함으로써 제도적 지방분권 개혁의 중요성을 일깨웠다.

소위 초과조례□강화조례(上□□橫□□條例)를 통하여 혁신적 지방정부는 중앙정부가 제정해 놓은 법령보다 초과□강화된 조례를 제정하여 지역의 인권, 공해, 환경, 보건, 복지 등의 문제를 자주적으로 해결하기 시작하였다. 일부 권한 밖의 조례제정이라는 비판 속에서도 혁신적 지방정부의 창의적 정책 아이디어는 중앙정부에 전달되어 법령으로 제정되는 결과도 발생하였다 (최우용, 2002). 정책적 지방분권으로 불리는 이러한 지방정부의 적극적 노력은 지방분권 정책의 중요성을 일깨워 주는 좋은 역사적 유산이 되었다 (新藤, 1999).

다. 가치관의  변화

1990년대 일본 지방분권 정책의 동인(動因) 중의 하나로 가치관의 변화를 들 수 있다. 당시까지만 해도 일본은 경제발전 지상주의에 입각한 강력한 중앙집권 체제를 유지하였다. 지방의 독자성이나 자주성은 경제발전 지상주의 하에서 논의의 여지를 찾을 수 없었다.

그러나 경제의 소프트화, 고령화(高齡化), 소자화(少子化), 국제화, 정보화 등의 경제□사회적 변화가 발생되면서 국민의 의식과 가치관에 커다란 변화가 야기되었다. 이러한 변화의 이면에는 경제대국이라는 명성에 부응하는 생활대국을 건설하기 위해서는 국민 개개인의 가치와 생활양식이 존중되어야 한다는 사회적 분위기가 팽배해 있었다 (조선일보, 2003). 우선 기업 및 조직 중심의 집단주의적 사고로부터 개인, 가족 중심의 개인주의적 가치가 새롭게 존중되기 시작하였다. 개인이 속한 조직과 사회를 위하여 개인이 희생되었던 전통에 비교하면 엄청난 변화라고 할 수 있다.

개인주의적 가치의 존중에 따라 가치관과 생활양식의 다양화와 개성화가 시작되었다. 종래 물질 중심의 사회로부터 문화중심의 사회로 이전을 의미하기도 한다. 그 결과 자연과 환경의 중요성을 새롭게 인식하게 되었다. 풍요로운 생활의 중심에는 개인가치의 존중, 생활자와 소비자 중심의 관점이 새롭게 조명됨을 의미한다. 종전에는 도외시 되었던 안전에 대한 새로운 인식, 여가선용도 이 범주에 속한다.

이러한 가치관의 변화는 자연스럽게 국민 각 개인이 거주하고 있는 지역의 자주성과 이어져 지방분권 정책의 중요성이 부각되는 결과가 되었다. 지방분권의 다양한 정책 중에서도 주민자치의 관점에서 다양한 정책이 제안되었다. 주민자치에 입각한 지역 정치의 활성화를 위하여 주민참여의 수단으로 주민투표 및 정보공개제도 등이 적극적으로 도입되는 성과를 거두게 되었다.

V. 시사점과 결론

1. 지방분권 정책의 환경적 요인

현재 우리나라는 지방분권의 정책결정이라고 할 수 있는 □지방분권특별법□을 제정하려고 하고 있다. 이러한 상황 하에서 일본의 사례연구로부터 우리에게 유용한 시사점을 찾기 위해서는 우리나라의 지방분권 정책과 관련된 제반 여건 및 환경적 요인을 일본의 사례와 비교하여 논의하는 작업이 선행되어야 한다. 지방분권 정책의 집행이 고도의 행정적□정치적 과정임을 감안할 때 제반환경 및 여건을 토대로 각종 정책의 수립과 정책의 집행전략이 수립되기 때문이다 (김순은, 2003c). 특히 지방분권 정책에 영향을 미칠 것으로 판단되는 요인을 논의하면 아래와 같다.

가. 경제 제일주의의 가치관과 시빌 미니멈 (Civil minimum)

1960년부터 제기된 경제발전에 대한 국민들의 요구는 중앙집권 체제를 발전시키는데 어느 정도 기여하였다. 지금도 경제발전만 이루어지면 기존의 중앙집권체제를 용인할 것 같은 분위기가 팽배하다. 중앙정부의 관료들은 재정적 지원만 증가되면 지역은 중앙집권적 방식도 묵인한다고 인식하고 있는 듯하다. 이러한 인식하에 현재 지방분권과 국가균형발전을 위한 각 부처의 정책은 중앙집권적 방식에 의존하고 있다.

영국이나 일본의 예에서 보았듯이 시빌 미니멈의 기치 하에 복지국가를 건설하는 과정에는 어느 정도의 집권적 행정운영이 요구된다. 복지국가의 실현이 미흡한 우리나라에서는 복지의 전국적 기준설정이 지방분권 정책과 대치될 가능성이 높다.

경제발전 제일주의로부터 지역의 독자성과 자주성이 강조되는 가치관의 변화가 일어나고, 시빌 미니멈의 복지로부터 지역 최적성(Local optimum)으로의 복지 패러다임이 변화한 일본과 비교할 때 우리나라의 경제 제일주의와 시빌 미니멈 요구는 지방분권 정책 수립과 집행에 적지 않은 걸림돌이 될 전망이다.

예를 들면 지방분권 정책과 관련하여 행정자치부 등의 지지를 획득하더라도 국가의 경제발전이라는 명분 하에 재정경제부와 기획예산처가 재정 및 정치적 분권을 반대할 경우 지방분권 정책의 앞날은 험난할 수밖에 없다. 이러한 예상은 지방세제 개편과 관련한 재정경제부 부총리의 발언에서 확인할 수 있다.

나. 정책형성과정에서의 관료우위

정책결정 과정에서 관료의 우위적 선점은 일본과 우리나라가 유사하다. □통치구조에 있어서 특권성□으로 특징되는 일본의 중앙행정관료는 각종 정책과정에 이니시어티브를 갖는다. 일본의 지방분권 정책의 집행이 □미완의 지방분권□으로 이어진 데에는 중앙관료들의 적극적인 반대가 있었음은 많은 연구에서 확인되었다 (西尾, 1999; 新藤, 1999; 김순은, 2003c). 일본의 경우 중앙관료와 합의가 이루어진 부분에 대해서만 정책집행이 이루어졌다는 점은 앞장엣 논의하였다. 중앙정부의 반분권적 태도에 반발하여 지방분권추진위원회 위원이 사퇴하는 사태도 발생하였다.

우리나라에서도 지난 10년간 중앙정부의 정치□행정권한의 지방이양 과정을 보거나, 여타의 정책 과정을 보면, 정책과정에서의 관료의 우위는 일본의 사례와 유사하다. 앞으로도 기존 중앙 관료들의 반분권적 시각은 크게 변하지 않을 것으로 보인다. 국민의 정부가 설치한 지방이양추진위원회의 활동과정, 최근의 지방분권과 국가균형발전을 위한다는 명분 하에 추진되는 정책방식을 보면 더욱 자명하다.

다. 지역의 지방분권에 대한 의식수준

일본의 경우 각계각층에서 지방분권에 대하여 높은 관심을 가졌다는 것을 논의하였다. 그런데, 그러한 관심은 주로 각종 단체의 수준에서 표출되었다. 반면 일반 주민들의 지방분권에 대한 관심은 높지 않았다 (西尾, 1999). 일본의 지방분권에 대한 필요성은 체험적이라기보다는 규범적 수준에 머물렀었다 (松本, 2000). 과거 고도성장에 대한 향수와 시빌 미니멈의 사회복지 패러다임은 지역의 자주성을 훼손하였다. 영국의 지방분권이 지역의 자주적□자발적 필요성에 기초한 것과는 매우 대조적이었다.

우리나라의 경우 2002년 대통령 선거 과정 중에 일기 시작한 지방분권에 대한 관심이 각계에서 고조되어 왔다. 특히 지역의 시민단체와 지방4단체의 관심이 특히 주목할 만한 수준에 있다. 이들이 후원, 주관□주최하는 각종 세미나, 워크샾 등이 지역별로 다양하게 실시되었다.

그러나 일반 주민들의 지방분권에 대한 관심수준은 매우 미미하다. 일본의 경우와 같이 경제 제일주의에 대한 지나친 의존이 향후 지방분권에 어떠한 악영향을 미칠지 우려된다. 일본의 경우보다 더욱 나쁜 여건은 지역상공인들과 이익단체들이 지방분권 정책에 대하여 무관심하다는 점이다. 우리나라의 경우 지방분권 정책의 일차적 수혜자일 수 있는 지역상공인과 이익단체들의 무관심으로 지방분권 정책의 현실적 필요성이 저하되고 있다.

라. 정책적 분권과 지방이양추진위원회의 활동

일본의 지방분권이 1960년대 정책적 지방분권 시대의 유산으로부터 많은 영향을 받았음을 앞장에서 논의하였다. 혁신적인 지방정부의 분권적□정책적 실험이 30년 뒤 제도적 지방분권의 실현에 적지 않은 영향을 미쳤다.

우리나라의 경우 1999년 제정되었던 □중앙행정권한 지방이양 촉진 등에 관한 법률□에 기초한 지방이양추진위원회의 활동 사례를 정확히 분석할 경우 참여정부의 지방분권 정책수립에 많은 참고자료가 될 것이다.

많은 연구가 이루어진 것은 아니나 그동안 지방이양추진위원회의 정책집행 과정에 나타난 문제점을 예시하면 다음과 같다 (홍준현, 2000; 김순은, 2001a; 김성호, 2000, 김성호, 2003). 무엇보다도 지방이양추진위원회가 범정부적, 범시민적 차원에서 강력하게 지방분권 정책을 추진할 제도적 권한과 체제를 갖추고 있지 못하였던 점을 지적할 수 있다.

지방이양추진위원회는 위원들의 전문성과 대표성을 고려하여 행정부처의 장관 4명, 현역지사 2-3명 등을 포함하여 대통령이 임명한 20명의 위원으로 구성되었다. 20여명의 위원은 대표성을 유지하는 데에는 이점이 있으나 회의의 운영에는 비효과적이었다. 실질적으로 장관들과 시도지사의 참여가 이루어지지 않아 20명이라는 정원의 의미도 상쇄되었다. 대통령이 독자적으로 위원을 임명하다보니 국회와의 연계부족으로 지방분권을 위한 입법과정에 적지 않은 문제점으로 나타났다. 국회의 협조체제가 요구되는 부분이다.

지방이양추진위원회의 의결이 이루어지더라도 이를 뒷받침하기 위한 입법과정은 보통 2년여가 소요되는 과정을 거쳤다. 중앙행정권한의 지방이양이 완료되기 위해서는 지방이양추진위원회의 의결이 있은 후 차관회의, 국무회의, 행정부의 입법안 제출, 국회의 입법 등의 절차가 이루어져야 하는데 지방이양추진위원회는 이러한 후속조치를 강제할 수 있는 권한을 갖고 있지 않아 실효성을 거두지 못하였다.

중앙행정권한의 사무이양 방식이 단위사무별로 이루어지다 보니 교육, 경찰, 특별행정기관의 통□폐합 등 정치적으로 민감한 사안은 이양대상의 의제로서도 채택되지 못하였다. 뿐만 아니라 국민들이 중앙행정권한의 지방이양을 체감할 수 없었다는 점도 단위사무별로 이양하는 방식 때문이었다고 판단된다.

2. 정책적 시사점

현재 참여정부 하에서 추진되고 있는 지방분권 정책이 지역이 기대하는 수준으로 이루어지리라고 믿는 것은 시기상조일 것이다. 앞에서 분석한 우리나라 지방분권 정책의 제반여건과 환경적 요인을 고려할 때 그러한 결론이 쉽게 도출될 수 있다.

지방분권 정책에 대한 중앙관료의 소극적 태도, 지역주민의 지방분권 정책에 대한 의식의 부족 등은 지방분권 개혁이 가속도를 내는데 장애가 될 것이다. 현재 심각하게 거론되고 있는 경기침체는 지방분권의 정책추진에 최대의 걸림돌이 될 가능성이 높다. 무엇보다도 재정운용을 통하여 경제 부흥을 도모하는 거시 경제적 관점에서 보면 지방재정의 확충을 통한 재정분권은 더욱 어려운 과제가 될 전망이다. 이런 점들을 감안할 때 일본 지방분권 정책의 집행사례는 우리에게 다음과 같은 시사점을 던져주고 있다.

가. 지방분권적 리더십의 유지

참여정부는 역대 어느 정부보다도 지방분권 정책에 적극적이다. 노 대통령은 대통령 후보시절부터 지방분권에 관하여 구체적이고 체계적인 정책을 제시한 바 있다 (김순은, 2003c).

참여정부가 출범한 이후에는 분권적 이념을 지닌 학자를 정부혁신□지방분권위원회의 위원장으로, 군수 출신의 인사를 행정자치부 장관으로 임명함으로써 대통령의 분권적 의지를 가시화하였다. 아울러 정부혁신□지방분권위원회라는 위원회의 이름으로부터 추론되듯이 우리나라의 경우도 지방분권 정책을 정부혁신의 차원에서 추진할 것으로 보여 일단 긍정적으로 평가된다.

향후 과제는 정치□경제 상황의 지방분권 정책에 대한 함수적 영향을 어떻게 극복하느냐에 달려있다. 경기가 어려우면 어려울수록 중앙관료들의 지방분권 정책에 대한 반분권적 저항은 거셀 것으로 예상된다. 대통령의 정책 리더십에 대한 총체적 재신임이 거론되는 현실적 상황 하에서 지방분권과 관련된 정책추진이 적지 않은 영향을 받을 전망이다. 이러한 상황이 도래하게 되더라도 대통령의 지방분권 의지가 약화되지 않도록 국민적 지지가 있어야 할 것이다.

나. 효과적인 지방분권특별법의 제정

정부혁신□지방분권위원회의 설립, 분권적 인사의 위원장 임명, 분권적 인사의 행정자치부 장관 임명으로 구체화되기 시작한 참여정부의 분권적 의지는 효과적인 지방분권특별법의 제정을 통하여 확고한 수준으로 발전되어야 한다. 지방분권특별법의 제정은 참여 정부의 지방분권 정책을 실체적으로 수립하는 작업이기 때문이다.

□중앙행정권한 지방이양촉진 등에 관한 법률□에 의한 지방이양추진위원회의 활동을 평가해 볼 때 지방분권특별법의 정책설계는 향후 지방분권 정책집행의 성패를 결정짓는 중요한 변수가 될 것이다. 따라서 지난 5년간의 지방이양추진위원회의 활동 평가를 토대로 체계적이고 이상적인 정책 설계가 이루어져야 할 것이다.

향후 제정될 지방분권특별법에서는 지방자치의 이념, 지방분권추진의 기본이념, 중앙정부와 지방정부의 책임과 의무, 추진체제에 관한 사항이 기본적으로 규정되어야 할 것이다 (김순은, 2003c). 지방자치의 이념은 시대와 공간을 초월하여 준수되어야 할 지방자치의 본질에 관한 내용이 명시되어야 한다.

지방분권 추진의 기본이념에서는 중앙정부와 지방정부의 역할과 관계의 재정립, 행정사무의 배분기준이 명시되어야 한다. 특히 민간부문의 활성화를 위한다는 원칙과 작은 정부의 구현이라는 원칙이 병존하는 것도 바람직하다. 보충성의 원리도 강조되어야 한다. 주민자치의 활성화를 위하여 정치적 분권이 지방분권의 모델로 정립된다면 지방분권 정책이 탄력을 받을 수 있다.

특히 1999년 이후 활동하였던 지방이양추진위원회의 활동상황을 토대로 보다 완전한 지방분권 정책의 집행체제로서 지방분권위원회(가칭)에 관한 설계가 이루어져야 한다. 회의의 효과성을 높이기 위하여 지방분권위원회의 위원의 수를 10명 이내로 축소하는 것이 바람직하며, 위원들은 지방분권에 대하여 호의적인 인사들로 구성하되, 관계 공직자를 제외한 부문에서 3분의 2를 충원할 것을 제안한다. 위원들은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명함으로써 국회의 협조체제를 구축하는 것도 고려해 볼만 하다.

지방분권위원회는 심의□의결권을 갖고, 의결된 사항은 바로 대통령에게 보고되며, 대통령은 차관 및 국무회의를 거치지 않고 직접 입법안을 국회에 제출하는 절차적 규정도 필요할 것으로 보인다. 이러한 제도는 지방이양추진위원회의 의결사항이 차관 및 국무회의를 거치면서 누락되는 사례가 빈번하였고, 회의를 거치는데 시간의 소요가 많아 지방이양의 실효성이 떨어진 점을 고려한 것이다.

다. 지방분권위원회의 유효한 전략

지방분권 정책의 성격을 띤 지방분권특별법의 설계가 보다 완전하게 이루어져야 한다는 것은 앞 절에서 논의하였다. 지방분권 정책에 관한 논의가 지방분권의 적절한 모델 하에서 지방정부의 정치□행정권한, 지방정부의 행□재정체제, 지방정부의 계층제, 지방정부의 재정 등에 걸쳐 종합적으로 이루어져야 함은 이론상 당연하다 (김병준, 1999).

그러나 우리나라의 사정에 적합한 지방분권 정책의 모델을 결정하는 것은 쉽지 않다. 영국의 정치적 분권과 일본의 행정적 분권 중 어느 것이 우리에게 적실성이 있는지를 결정하는 것도 논란이 많다 (김순은, 2001a, 2003c).

지방정부의 행□재정 체제의 정비도 지방정부의 계층제 논의와 함께 서울시 분할론, 서울시 재편론, 도의 확대론, 도의 축소론, 도의 양분론, 시군정부에 대해서도 시군통합론, 시군분리론, 특정시론, 승격론, 군정부에 대해서도 유지론, 축소론 등에서 보는 바와 같이 매우 복잡하다. 특별시와 광역시의 자치구에 대해서도 행정구론, 준자치구론이 거론되고 있다. 최근에는 연방제 논의가 여기에 추가되고 있다.

지방재정의 확충과 관련된 이슈는 더욱 복잡한 양상을 띠었다. 과세자주권의 확보, 국세와 지방세의 세원 재조정, 교부세와 양여금의 개선, 국고보조금의 정리 등은 중앙정부와 지방정부간, 지방정부 상호간에 이해가 첨예하게 대립되어 합의의 도출이 쉽지 않은 과제이다.

이러한 상황을 고려할 때 향후 구성될 지방분권위원회가 어떠한 전략으로 지방분권 정책을 효율적으로 집행할 지 주목된다. 아마도 앞장에서 분석한 일본 지방분권추진위원회의 실행가능한 집행 전략이 우리에게도 필요할 것으로 보인다.

라. 지역의 역할 중시

일본의 경우 각계 각층에서 지방분권 정책과정에 관심을 보였으나 우리나라의 현실은 그러하지 않다. 특히 지방분권 정책의 제1차적 수혜자가 될 지역 상공계의 관심이 저조하여 문제점으로 지적되고 있다. 이런 점을 감안할 때 향후 지방분권 정책의 추진과정에 지방4단체를 포함한 지역의 역할이 기대된다.

지방4단체는 지난 10여 년간의 지방자치의 경험을 토대로 지방분권의 필요성을 절감하고 있다. 행정적 관점에서 지방4단체는 지방공무원의 지원으로 지방정부로 이양되어야 할 중앙행정권한의 범위를 확정할 수 있다. 다시 말하면 지방4단체는 중앙행정권한의 지방이양과 관련하여 체계적이고 구체적인 대안을 제시할 위치에 있다. 정치적인 관점에서 지방4단체는 국회, 행정부에 지방분권 정책추진을 위한 정치적 압력을 적극적으로 구사하여야 한다.

이와 더불어 지역 시민단체의 역할을 기대할 수 있다. 이미 전국적으로 지방분권 국민운동본부가 설립되어 활발한 활동을 시작하였다. 특히 부산권에서 지방의회, 지방행정, 시민단체 사이에 지방분권운동 부산협의회가 구성되어 지방분권 관련 정책안을 작성하는 등의 활동을 전개하고 있어 좋은 사례가 되고 있다. 이와 같은 현상이 전국적으로 확대□발전되어 지방분권과 관련된 전국적인 정책안이 만들어진다면 효과가 대단히 클 것이다. 현재 지방4단체와 지방분권국민운동부 등 5자가 지방분권 정책안에 대한 공동안을 작성하는 작업은 좋은 사례가 되고 있다.

V. 결  론

1990년대 일본 지방분권 정책집행의 평가에 대해서는 부정적, 긍정적 평가가 병존하고 있다. 상반된 평가에도 불구하고 일본의 지방분권 정책집행의 성과가 어느 정도 달성된 데에는 몇 가지 요인들이 복합적으로 영향을 미친 것으로 볼 수 있다. 1960년대 정책적 지방분권으로 지방의 레벨에서 지방분권 정책의 중요성을 체감할 수 있었던 귀중한 경험은 제도적 지방분권 정책의 필요성을 일깨우는 계기가 되었다. 1990년대에 들어 국민들의 가치관 변화도 중요한 변수가 되었다. 집단주의적 사고로부터 개인주의적 사고로, 물질중심의 사회로부터 문화 중심으로의 가치관 변화는 지역의 자주성을 강조하는 분위기로 이어졌다. 지방분권 정책에 대한 정계, 관계, 학회, 경제계 등의 관심도 지방분권 정책추진에 긍정적으로 작용하였다. 상공인들의 관심은 지방분권의 정책추진에 정치적인 압력으로 작용하였다.

정치 지도자들의 지방분권 정책에 대한 변함없는 리더십도 주목할 만하다. 반분권 세력의 저항에도 불구하고 지방분권추진법의 제정, 지방분권추진위원회의 구성 등에서 나타난 수상의 정책적 의지는 지방분권 정책추진에 긍정적으로 작용하였다는 데에 이론이 없다. 수상의 지방분권에 대한 정책적 리더십은 효과적인 지방분권 추진체제를 구성하는 데에도 크게 기여하였다.

끝으로 언급하고 싶은 부분은 지방분권추진위원회가 채택한 정책의 집행전략이다. 완전한 형태로 지방분권 정책을 집행하기보다 실행가능한 부분부터 집행하는 전략의 선택은 나름대로의 정책성과를 거두는 데 기여하였다. 물론 그러한 집행전략의 선택으로 □미완의 개혁□이라는 비판이 제기되고 있지만 지방분권 정책집행의 어려움을 감안할 때 그러한 집행전략의 선택은 불가피하였다.

우리나라의 지방분권 정책을 둘러싼 제반 여건 및 환경은 일본의 경우보다 양호하지 못하다. 경제 제일주의의 가치관이 아직도 팽배해 있고, 중앙관료의 중앙집권적 사고방식도 개선되지 않고 있다. 국회도 지방분권 정책에 호의적이지 못하다. 대통령의 지방분권적 의지만 확인할 수 있을 뿐이다. 이러한 한 점을 감안할 때 우리나라 지방분권 정책의 수립과 성공적인 집행을 위해서 일본의 사례연구는 좋은 타산지석이 될 것이다.

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김순은(金順殷) : 서울대학교 법과대학 학사. 서울대학교 행정대학원 석사. 정치행정학 박사('91년 Kent State University, Factors Affecting Implementation Effectiveness: A Study of Community Development Block Grant Implementation). 동의대학교 연구교류처장, 대외협력처장 역임. 현재 사회과학부 교수. 주요 관심분야: 지방자치, 지방의회, 정책집행, 지방□도시행정, 비교행정. 주요저서: □한국의 지방분권□ (공저),□지방분권과 지방정부의 혁신□, □대도시 정치행정체제의 개혁□, □지방자치의 쟁점과 과제□, □신행정학□ (공저). 주요논문: □지방정부의 성과제고를 위한 영국과 일본의 개혁사례 비교분석,□ □21세기를 대비한 대도시 정치□행정체제의 개혁,□ □영국의 행정조직 및 관리개혁에 관한 연구: Next Steps 프로그램을 중심으로,□ □Q 방법론의 이론적 배경과 비판적 고찰□ 등. 학회활동: 한국지방정부학회 편집위원장 역임. 현 한국정책분석평가학회 부회장, 한국행정학회 운영이사, 한국지방정부학회 부회장, 한국지방자치학회 이사. 캠브리지대학교(□95), 런던정경대학(London School of Economics and Political Science, '98), 와세다대학교(□00), 객원교수 역임. <E-mail: sekim@dongeui.ac.kr Tel. (051) 890 1392 Fax (051) 895 5800 MP 010 2694 2000/논문접수일: 2003.10.21/심사완료일: 2003.12.6>