공공부문 경쟁논리와 책임성의 부조화에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 315∼337

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The Logic of Competition and Incongruousness of

Accountability in Public Sector

류 춘 호(부경대학교)

본 연구는 공공부문에 경쟁논리가 적용될 때 발생할 수 있는 책임성의 문제를 이론적 관점에서 고찰하고 있다. 최근 정부개혁의 경향은 공공부문의 성과를 향상시키기 위해서 경쟁, 경영, 시장의 논리 적용을 강조하고 있다. 그러나 이러한 논리가 갖는 한계점은 바로 정부책임성의 부재화 가능성이다. 공공부문의 책임성은 중요한 문제임에도 불구하고 이에 관한 연구가 미흡한 실정이다. 공공부문의 책임성 문제를 분석하기 위해서 첫째, 공공부문에서 경쟁논리가 어떻게 적용되고 있는지를 고찰하였고 둘째, 공공부문 경쟁논리와 책임성의 갈등관계를 분석하였고 셋째, 경쟁논리와 책임성의 조화를 위한 제방안을 논의하였다. 이 연구에서는 공공부문에 경쟁화 논리를 도입할 때, 책임성 확보를 위해서 정부 관료가 어떠한 역할을 할 것가에 대한 정책적 아이디어를 제공한다.

주제어: 경쟁논리, 책임성, 부조화, 계약

Ⅰ. 문제의 제기

공공부문은 경제·사회적 환경변화에 따라서 그 역할변화가 요청된다(Box, 1999; 김번웅, 2000; 최준호, 1999). 정부활동에서 생산성이 중요한 문제로 인식됨에 따라서 그동안 공공부문이 담당해왔던 공공서비스의 생산(production)과 공급(provision) 기능은 시장지향적인 경쟁모델을 통해서 민간부문이나 준정부부문으로 전환되고 있다(Johnston & Romzek, 1999: 383;Kaboolian, 1998: 189; Haque, 2001;Clark, 1999). 이러한 현상은 공공부문 활동영역이 확대되고 광범위해지기 때문에 행정기관에 대한 직접적 통제관리에 변화가 필요하기 때문이다. 한편 공공부문의 서비스 공급능력의 한계를 극복하고, 시민들의 행정수요에 적극적으로 대응하기 위해서이다. 김대중 정부는 책임운영기관제, 행정서비스헌장제도, 목표관리제, 성과금제도 등의 제도적 장치를 통해서 정부활동을 경쟁과 경제의 논리에 의해서 운영 하였다(기획예산처, 2000). 이러한 거버넌스(Governance)의 변화(고숙희외, 1998: 10; 김번웅, 2000: 203: 김석준 외, 2000;Carino, 2001)는 행정환경의 변화에 대한 적극적 수용이라는 점에서는 긍정적인 역할을 한다. 그러나 이러한 거버넌스의 변화는 정부활동의 범위 축소와 더불어 행정활동에서 책임성이 제로(零)화되어 공공부문의 책임성 부재현상을 유발하는 요인이 된다(Haque, 2001;Blanchard, et al., 1998). 전통적인 행정원칙에서 책임성은 정부부문에서 중요한 가치로 인식되고 있다(Bertelli & Lynn, Jr., 2003). 오늘날 행정에서는 좋은 정부, 좋은 거버넌스를 구축하기 위해서도 중요한 원칙으로 작용하고 있다.

공공부문 경쟁논리와 책임성의 부조화에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

공공부문의 경쟁화를 위한 제방안들이 실제 공공부문이 담당했던 공공서비스 전달기능을 민간부문으로 이전되었다. 그러나 책임성은 이전되지 않았으며 여전히 책임성의 그 소재가 불명확하게 되었다. 공공부문에 경쟁원리 도입의 논리와 취지는 효과성과 능률성을 향을 목적으로 하고 있다(Kaboolian, 1998: 190; Terry, 1998: 195). 경쟁중심의 정부개혁논리는 바로 공익과 시민정신을 부정하는데서 출발하고 있는 것이다(deLeon & Denhardt, 2000;Blanchard, 1998). 그러나 이러한 취지의 행정활동으로 인해서 행정이념간의 갈등 가능성에 대해서는 논의의 대상에서 처음부터 제외되고 있으며, 과정보다는 결과중심주의는 행정의 중요한 원칙을 간과하는 잘못을 범하고 있다(Moe, 1994: 111-122;Bozeman, 2001). 따라서 경쟁화의 논리와 제반 여건이 처음 의도한대로 소기의 목적을 성취할 수 있는가 하는 것은 별개의 문제이다(정정길, 2000: 163-166; Besselman et al., 2000 :421-434). 민간부문과 준정부 부문이 공익을 대변하는 것처럼 보고 있지만(염재호, 2000: 28), 정부실패와 마찬가지로 비정부 부문의 실패가능성도 상존하기 때문에 반드시 경쟁논리가 합리적인 정책대안 일 수 없다(이근주, 2000;Bozeman, 2001).

) 공공부문에서는 경쟁논리를 관료조직내부와 외부에서 도입하고 있다. 자율성과 창의성을 강조하여 공무원 개인에게 자율에 따른 책임성을 요청하고 있지만, 그러한 책임성 확보방안은 국가에서 공무원 개인에게로 책임성을 전가하는 국가무책임주의로 귀납될 소지가 있다는 측면에서 경계의 대상이 되어야 한다. 즉 국가는 책임성을 공공부문전체에서 경쟁의 원리를 도입함으로써 공무원 개개인에게 전가시키고 있다.

) Moe (1994) 는 NPR이 공사부문간의 중요한 차이를 설명하지 못한다고 지적한다. 그에 따르면, 정부는 시장 메카니즘에 의해서 작동하는 것이 아니라 법의 지배원칙에 기초하고 있다는 점을 간과하고 있음을 지적한다. 또한 법률은 국민들의 대표인 의회가 법률을 통과시키고 있음을 상기하고 있다.

이러한 현상은 한국행정이 우리의 특성과 문제점을 정확히 파악한 접근방법이 아니라, 세계적으로 유행하는 경향을 그대로 적용하려는 잘못에서 기인한다(박동서, 1998: 8). 행정의 효율화와 성과향상을 위해서 내부관리체계의 효율화하고, 잘못된 행정관행과 제도를 개선하고, 통제시스템의 고품질화하는 것이 더 효과적이다. 본 연구에서는 공공부문에 경쟁논리화논리 도입으로 인해 발생하는 책임성 문제에 초점을 맞추어, 경쟁화 정책과 책임성 문제를 어떻게 조화시킬 것인가에 관해 고찰 한다. 이러한 연구를 통해서 결국 책임성의 귀착점이 공공부문임을 논의한다.

) 본 연구에서 사용하는 □경쟁화□의 개념은 기업가적 정부, 신자유주의, 경제, 경쟁, 경영행정, 민간화, 규제개혁 등 제개념을 포괄하는 개념으로 본다. 즉 영미와 뉴질랜드 등에서 정부개혁의 기초가 되는 이념을 통칭하는 개념으로써 민간부문의 관리기법을 정부부문에 도입하여 사용하는 것을 의미한다.

Ⅱ. 공공부문에서 경쟁논리의 이론적 고찰

1. 경쟁화 논리의 배경

경쟁에 관한 사고는 공공서비스의 능률성과 민감성을 높이기 위한 수단으로써 공공부문에 도입되었다(Peters & Pierre, 1998: 229;Terry, 1998). 이러한 경쟁개념의 도입은 조직의 효과성에 대한 평가를 가능하게 한다. 1919년 Taylor의 □과학적 관리원칙 The Principles of Scientific Management□은 과학적 관리를 안내하였고, 측정을 통해서 통제하는 것이 가장 최선의 방법이라는 것을 알려주었다(Gooden & McCreary, 2001: 116). 이러한 원칙은 영국을 중심으로(Westminster-like)한 신공공관리주의(NPM)와 미국을 중심으로(Washington-like) 한 기업가 정부모형(Entrepreneurial government)으로 대별되며, 경쟁적 시장 메카니즘을 통해서 효율성과 대응성이라는 행정의 가치를 실현하고자 하고 있다(Peters, 2001: 43). 특히 기업가 정부모형은 공공자원을 생산성(productivity)과 효과성(effectiveness)을 극대화하는 것을 그 목적으로 하고 있다(deLeon & Denhardt, 2000:92)..

) 경쟁(competition)은 시장의 능률성을 신봉하는 신고전주의 경제학에 의해서 도입되었다(Terry, 1998:195). 따라서 공공부문에 경쟁을 도입하는 것은 공공부문을 내부 시장화(internal market) 하는 개혁을 의미한다.

) NPM은 두 가지 관점에서 출발한다. 하나는 신제도주의 경제학(new institutional economics)이다. 이것은 2차 세계대전 이후 공공선택론, 거래비용이론, 대리인이론 등에서 기초하고 있다. 다른 하나는 공공부문에 기업형 □관리주의 managerialism'의 계승에서 비롯된다. 이러한 관점은 행정개혁을 발생시키는 원동력으로 작용하는데, 이는 기술적 전문성에 기초하였던 전문가적 관리기법과 달리 결과를 가져올 수 있는 성과지향적 관리를 위해서 재량권을 위임하는 문화와 조직산출구조에서 가능하다(Terry, 1999 : 274).

이들 접근방법들이 추구하는 경쟁화 논리는 세계적으로는 80년대부터 시작되었고, 그 지향점은 경쟁·성과·고객지향성으로 요약된다(김태룡, 2003:59-61). 그러나 이러한 지향점 특히, 경쟁논리가 비효율성에 대안으로써 긍정적인 역할을 수행할 수 있는가에 대해서는 신중히 접근해야 한다. 한국에서는 민선자치제가 실시된 1995년부터 민선자치단체장들은 그들의 업적 달성과 지역주민의 지역개발과 주민복지에 대한 요구, 부족한 지방재정상태에서 많은 공약사업을 이행하기 위해서 □행정의 경영화□이라는 용어를 사용하였으며, 실제 행정활동에 적용하였다. 김영삼 정부에서는 □세계화□를, 김대중 정부에서는 □신자유주의□이념과 처방책을 통해서 행정부문에 경쟁논리를 도입하였다. 이러한 경향은 그 후 국민의 정부가 실시하였던 각종 개혁조치들에서도 잘 드러나고 있으며(기획예산처, 2000), 경영논리가 한국의 행정에 깊숙이 개입하고 있다(김태룡, 1999).

) 기업가형 지방경영을 지방정부운영 및 지방경영에 기업적 경쟁원리의 도입을 통해 지역주민들이 삶의 질 또는 주민만족의 극대화를 도모하고자 한다(한국경제연구원, 1995).

) 김영삼 정부의 □세계화□나, 김대중 정부의 □신자유주의□ 행정개혁은 결국 박정희식, 행정개혁의 유산인 발전주의 행정에서 구속에서 벗어나지 못하고 있음을 보여준다. 세계화나 신자유주의가 옷은 바꾸어 입었지만, 그 몸통은 여전히 박정희 대통령의 □발전주의□를 계승한 □제2의 발전주의□ 행정 또는 □관리주의 행정□에서 벗어나지 못하고 있기 때문이다. 관리주의에서 가장 중요한 개념은 효과적인 관리를 통해서 능률성을 증가시키는 것이다. 여기에 대한 자세한 논의는 다음을 참조할 것. Kniss, Chad J.(1999). Public Administration Reform. Journal of Public Administration Research and Theory. 9(3):493-502

이러한 경쟁의 논리는 기본적으로 공공부문에 대한 부정적인 시각에서 출발하고 있다(Blanchard et al. 1996: 499). 그러나 이러한 경쟁논리가 정당화되는 것은 별개의 문제이다. 한국행정에서 학계와 실무계에서는 경쟁화논리를 통한 행정이념의 실현을 강조해왔지만, 그러한 처방책에 대해서 다음과 같은 점에서 신중한 입장을 가지게 되었다.

첫째, 공공부문 경쟁논리는 정부관료제에 대한 부정적 시각과 변화하는 행정환경에 대한 대응의 부족에서 찾을 수 있다(염재호, 2000: 황윤원, 2000; 조선일, 1999; Kaboolian, 1998;Terry, 1998). 더 이상 관료제는 Max Weber가 처음 상정한 효율성과 효과지향적 제도가 아니라, 무력(inertia)하고 비능률적인 것이 되었기 때문이다(Kaufman, 2001). 따라서, 경제성, 능률성 및 효과성을 지향하는 민간부문에게 정부의 역할을 이전하여 공공부문의 부족함을 극복하려고 하고 있다. 공공부문에 경쟁과 경제논리를 도입될 때 성과지향적인 관료체제가 구축되고, 정부의 성과가 향상 될 수 있다고 믿기 때문이다.

둘째, 시장의 원칙과 관리기법 및 관행이 공공부문의 지배적 운영원칙으로 채택되었다. 공공부문의 생산성을 향상시키기 위해서 능률성, 효과성, 경제성, 생산성, Value-For-Money(VFM), 고객만족 등의 시장가치를 도입하고 있다. 이것은 시장의 경쟁화 논리를 통해서 관료적 병리에 의해서 침해된 생산성과 자원배분의 효율성을 극대화할 수 있기 때문이다(Kaboolian, 1998: 190).

) Value For Money는 공공감사에서는 Economy, Efficiency, Effectiveness 3가지를 포함하는 개념이다. 즉 3E's로 표시한다. 또한 VFM은 Performance와 같은 개념으로 본다. 따라서 VFM=3E's=Performace는 같은 맥락이다.

셋째, 규제개혁에 대한 논의이다. 규제가 공공서비스의 생산·공급에서 유연성, 자율성, 재량권을 제약하여 편익보다는 비용을 발생시켜, 규제실패를 야기하기 때문이다. 정부정책목표를 달성하기 위해서 규제라는 정책수단을 사용하지만, 규제로 인해서 편익보다는 비용을 더 증가시키는 현상이 발생하기 때문이다(Johnston & Romzek, 1999: 389). 규제를 통한 정부정책목표 달성과 책임성 확보가 더 이상 용이하지 않게 되었고, 정부 독점적 규제정책은 시장유인적 접근방법으로 전환해야 한다(Rasmussen. 2000: 292). 정부가 제공하는 규제서비스를 민간부문으로 이전하여 자율적으로 관리하도록 하고 있다. 규제기관에서 집행하는 정책을 자율규제로 변화시켜, 민간이 보유하고 있는 경제적, 기술적, 정치적 자원을 활용하도록 하는 것이다(Gormely Jr., 1996: 243-260). 이렇게 함으로써 비능률적 규제(red tape)에서 성과지향적인 규제(smart tape)로 변화하게 된다.

) 이것에 대한 자세한 논의는 다음을 참조할 것. OECD.(2003). From Red Tape to Smart Tape: Administrative Simplification in OECD Countries. OECD;http://www1.oecd.org/publications/e-book/4203061E.PDF(2004. 2. 18)

이상과 같은 영향으로 공공부문의 책임성의 개념은 변화하고 있다(Reid, 1992: 84). 즉, 공·사 자원의 결합을 통해서 공공서비스 생산과 공급방식에 대한 하나의 대안으로써 기능을 하는 거버넌스의 변화는 공공부문의 책임성의 변화를 수반하게 된다. 따라서 공공부문 거버넌스에서 공공책임성이 중요한 사회적 이슈로 제기되고 있다(Haque, 2000: 599).

2. 행정개혁과 경쟁화 논리 그리고 정당성 문제

김대중 정부는 행정개혁의 기초를 □경영□과 □신자유주의□에 두고 있다(조선일, 1999; 박재완, 2000; 김병섭, 2000). 이러한 접근방법은 기본적으로 행정관리의 기초로서 기업가주의 접근방법을 추구한다(Osborne & Gaebler, 1992; Deleon & Denhardt, 2000; 김병섭, 1996). 이는 바로 정부활동의 성과기준이 투입·과정(process)보다는 산출·결과 등에 더 초점을 두고 있다(고숙희 외, 1998:94). 이러한 접근방법이 한국의 정부혁신에 적실성이 있는가에 대해서는 별개의 문제로 다루어야 할 것이다. 박재완(2000: 409)은 김대중 정부의 개혁에 대한 평가에서 개혁철학이 시장편향성을 가졌다는 점을 지적하고 있다. 정부개혁의 철학이 정부와 기업을 동일시하는 시각에 바탕을 두고 있으며 정부와는 그 속성이 다른 시장의 작동원리 편향되어 있다는 것이다. 기업경영개념을 정부에 도입하여 경쟁을 촉진하고 유인체계를 구축하며 성과를 관리하는 것은 필요하지만, 정부와 기업, 행정과 경영을 지니는 본원적인 차이점을 인식해야 한다고 적절히 지적한다.

) 김대중 정부의 금융부문 개혁에서 볼 수 있는 바와 같이 막대한 공적자금이 투입되었지만, 금융시스템의 구조조정과 제도개선은 이루어지지 않았다, 공적자금이 금융부문에서 어떻게 제대로 집행되고 있는지에 대해서 명확히 알 수 있는 정보가 부족하고, 그 책임성을 확보하는데 어려움이 있다. 이것은 공공부문의 역할이 민간부문으로 이전되었을 때 나타나는 책임성 부재현상의 한 단면이라 할 것이다.

행정서비스는 그동안 독점적인 정부 관료제에 의해서 제공되어왔다(김병섭, 2000: 388-389). 관료주의적 공공서비스 전달모형은 여러 가지 문제점을 가지고 있다. 이러한 문제점을 극복하고, 능률성 제고를 위해서 민영화, 민간위탁 등의 새로운 공공서비스 전달방법이 필요하다. 그렇지만, 이것은 책임성 확보에 중요한 문제점을 야기한다. 민간화와 같은 시장중심 접근방법은 정부는 계약체결, 모니터링, 평가 등에 대한 책임성만 갖게 된다(Brinton, 1996: 193-195). 또한 공공서비스 생산과 공급이 민간화 되었을 때, 공공부문은 공동되는 현상(hollow state) 발생할 수 있다. 따라서 책임성과 대응성 측면에서 민영화와 같은 정부의 경쟁정책은 논의되어야 하지만 실정은 그러하지 못한 것으로 평가된다.

) 공동화(hollowness)는 비정부조직에 의해서 공공서비스가 제공되고, 다양한 차원에 의해서 평가되며, 비공공행위자에게 위임된 책임성의 정도, 위임된 서비스를 평가하기 위한 메카니즘, 조정의 효과성 등에 의해서 의미가 부여된다(Frederickson & London, 2000: 231).

) 이에 해당하는 최근의 예는 캘리포니아 전기사태를 통해서 잘 이해할 수 있다.

정부활동과 공무원의 공공서비스 전달행위의 정당성은 시민의 동의로부터 나온다. 그렇지만, 시장이 정부의 기능을 위임받았을 때는 이러한 정당성은 훼손 될 것이다. 정부활동이 시장에 근거한 개혁(market-based reforms )을 확대할 때 나타나는 것이 바로 정당성(legitimacy) 문제이다. 정부활동의 정당성은 행정활동이 공공영역(public sphere)안에 있을 때 인정을 받는다. 만약 정부활동이 공공영역 밖에서 이루어 진다면 이러한 정당성은 인정받기 어렵게 될 것이다. 또한 정부 관료는 정치 시스템 안에서 견제와 균형(check and balance)을 유지할 때만 정당성을 유지할 수 있다. 만약 사적부문의 민간관료제가 공적인 역할을 할 때, 과연 그러한 정당성의 근거를 어디에서 찾아야 할 것인가의 문제가 발생한다. 사실 시장의 영향력이 확대되지만, 시민이나 정치체제로부터의 통제를 벗어난다. 또한 민간 관료제가 정부의 대표기능이 그대로 적용되는 것이 아니기 때문에 여러 가지 문제가 발생하는 것이다(Blanchard, 1998: 507-508; Moe, 2001; Kellough, 1998). 또한 민간부문은 공공부문과 달리 관료제의 채용과정이 다르기 때문에 대표성의 문제는 심각하게 나타날 수 있다. 또한 모든 정부활동이 법적 근거에서 출발하고 있으면, 이윤보다는 공공성을 추구한다는 점이다(Beckett, 2000).

3. 경쟁정책 수단(계약제도)과 책임성

경쟁화 정책은 공공서비스의 성과를 향상시키기 위해서 결과지향, 고객중심, 민간부문과 파트너십 형성 등을 통해서 이루어진다(Durant, 1999). 정부의 성과를 향상시키기 위해서 대부분 □계약제도□를 활용 하고 있다. 계약제도는 정부의 비용을 감소시키고 생산성을 높일 수 있는 수단이다(OECD, 1997a: Prager, 1994: 176;Blanchard et al., 1996). 이 제도는 도입은 공공부문이 더 이상 복잡하고 다양한 문제에 대해서 해결할 수 없기 때문이다. Mulgan(2000)은 정부들은 점차 공공기관에서 전달되었던 공공서비스의 공급이 계약으로 통해서 이전되고 있음을 지적한다. 계약은 사적부문 계약에 의해서 공공서비스가 공급되는 것을 의미한다. 여기에는 정부가 직접 제공하는 공공서비스와 계약이나 경쟁입찰을 통해서 서비스 전달 권한을 갖는 공공기관도 포함된다. 계약이 인정되는 합리적 근거는 경쟁을 통해서 서비스 공급이 더 능률적이기 때문이다.

) 관리주의, 상업주의(commercialism), 규제완화, 기업주의(corporatization), 민영화 등으로 표현된다.

이러한 이점을 활용하기 위한 제도적 장치이지만 책임성과 관련해서 몇 가지 문제점이 지적 된다. 첫째, 경쟁화 정책은 정부가 생산·제공하는 공공서비스를 민간부문이나 준정부조직으로 전환되기 때문에 공공부문에 □공동화 현상□이 나타난다. 공동화 현상은 공공부문이 담당하는 중요한 가치를 손상할 수 있다. 둘째, 정부활동의 전체 정책과정보다는 □정책결과(output)에 초점을 두기 때문에 책임성이 초점이 변화하게 된다. 즉 투입, 전환과정에서 중요한 합법성과 순응성 중심 책임성이 결과 중심 책임성으로 변화하게 된다. 공공서비스 전달 전 과정에서 고려해야할 행정이념이 □결과□에 초점을 둠으로써 행정이 이념과 공공의 가치를 손상하게 된다.

) 공동화시키(hollowing out) 시장주의 개혁은 또한 경력직 공무원집단의 지위를 약화시킬 수 있다(고숙희외, 1998: 43).

따라서 이러한 문제점에 대해서 첫째, 민간부문에 의해서 제공되는 공공서비스에 대한 감독의 중요성을 책임성 관점에서 강조하는 입장(Brennan, 1999)  둘째, 공무원에게 요구되는 책임을 갖지 않는 사적부문에 공공서비스의 공급을 이전함으로써 책임성의 잠재적 감소을 경계하는 입장(Hood, 1997)으로 구분할 수 있다.

이러한 딜레마는 우선 사적부문에서는 능률성과 기업성을 더 강조하기 때문에 책임성을 감소시킨다. 둘째, 공무원과 민간계약자는 공공서비스 제공 기준의 차이 때문이다. 공무원이 기대되는 서비스 질 수준을 제공할 수 없다면, 국민들은 공무원의 상관에게 불평할 수 있는 권리를 갖는다. 이때 권한과 책임의 계층제의 최상층에 있는 상위관리자는 즉각적으로 잘못된 부문을 시정하고 시민들에 응대해야 한다. 그렇지만, 민간계약자에 의해서 제공되는 서비스의 질이 문제가 될 때, 계약기관이 완료될 때까지 공공부문의 관리자는 권한을 행사하여 즉각적으로 시정조치를 하지 못한다. 따라서 능률성과 책임성을 동시에 높이기 위한 제방안 들이 모색되어야 한다. 최악의 경우 능률성과 책임성 부재현상이 초래할 수 있기 때문이다.

4. 경쟁화 정책의 논리

공공부문은 기업가주의, 민영화, 고객으로서 시민 등과 같은 개념을 받아들여 정부를 운영할 것을 요구받고 있다(Box, 1999). 행정의 경쟁논리는 공공부문의 책임성이 민간부문으로 전이되는 현상으로 볼 수 있다. 즉 국민의 대리인인 공무원이 그들이 제공해야할 공공서비스를 전달을 민간부문으로 전환한 것이다. 이로 인해서 나타나는 문제점은 공공부문이 민간부문을 제대로 통제할 수 없다는 점이다. 위임자로서 공공부문과 대리인으로서 민간부문사이에는 목표의 갈등과 정보의 비대칭 현상으로 인해서 대리인 문제가 발생하게 된다.

박세정(2000)은 경영의 논리가 행정개혁에서 갖는 기여와 한계점에 대해서 논의에서, 경영논리가 행정개혁의 수단으로서는 정부 관료제를 변화시키는데 기여를 하였다. 그렇지만 실제적으로 경영의 논리가 행정개혁에 공헌한 것에 대해서는 회의적이라는 점을 몇 가지 실증적 자료를 통해서 주장하고 있다. 단, 경영의 논리는 정부의 독점체제를 완화하고 행정의 관리기법을 개선하는 데는 기여한다는 점을 그 의의를 찾고 있다. 김석준 외(2000)는 거버넌스의 개념이 등장하게 된 배경을 세계화, 정보화, 민주주의, 신자유주의의 확산 및 국가 기능변화 등에서 찾고 있다. 그가 주장하는 논의 핵심은 정부역할은 축소하게 될 때, 준정부부문에 정부역할을 어떻게 배분하느냐 즉, 책임성을 누구에게 지울 것인가의 문제와 직결된다. 국가역할을 대신하는 새로운 거버넌스체제를 도입할 때 정부역할을 맡게 될 민간과 준정부조직의 각각의 역할에 대해서 주목을 하고 있다. 준정부조직에 의해서 공공서비스가 전달되는 것은 첫째, 민간부문과 준정부부문이 상대적으로 신속히 집행할 수 있는 능력을 가졌다는 점 둘째, 준정부부문과 민간부문은 지방적 특성에 맞는 행정목표를 달성할 수 있다는 점 셋째, 직접적으로 고객에게 서비스를 전달할 수 있다는 점등이다(Frederiksen & London, 2000: 232). 그러나 이러한 장점에도 불구하고 책임성의 부재화에 관한 가능성에 대해서는 관심을 두지 못하고 있다. 특히 준정부조직에 의한 이러한 공공서비스 전달기능이 경쟁화의 논리에 의해서 받아들여질 때, 누가 공공의 가치에 대해서 책임을 지며, 사적 이해집단으로부터 어떻게 공익을 보호할 것인가가 중요한 이슈로 제기된다(Moe, 2001:290).

) OECD국가들의 정부인력규모, 정부지출규모 변화, 정부부채 규모의 변화 등을 보여주고 있다(박세정, 2000: 15-18).

) 경제학에서도 결과중심의 시장능률성 원리에서 도적 경제학(moral economy)이 제기되고 있다(Bozeman, 2001: 149).

Ⅲ. 공공부문 경쟁논리와 책임성의 부조화 현상

1. 책임성의 의의

책임이란 자기 직무를 수행할 적절한 권한을 부여받은 개인이나 단체가 일정한 기준에 따라 행동할 의무를 전제하고, 그 행동의 결과에 대해서 비판받을 준비가 된 상태이다(이광종, 1998: 5). 책임행정은 국민들이 안심하고 믿을 수 있고, 정책추진이 적절하고 공정하며, 국민에 대한 최대한의 봉사와 한정된 자원으로 효율성을 극대화하는 것이라 할 수 있다. 즉, 공공부문에서 책임성은 기대된 성과에 대한 대답가능성(answerability)과 대응성을 의미한다(Romzek, 2000: 415; Gregory, 1999: 3; Roberts, 2002: 658). 또한 행정기관이 외부기관이나 어떤 행동기준에 대해서 의무를 지는 것이며(박호숙, 1990: 159), 시민의 요구에 대해서 일정한 정부활동을 하거나 하지 않음으로써(action or inaction) 대응(answer)을 하는 것이며, 또한 그러한 행위 또는 비행위의 결과(consequences)에 대해서도 책임을 지는 것이다(Roberts, 2002: 568). 따라서 공무원의 책임성을 확보하는 동시에 현실적으로 바람직한 정책적 역할을 담당할 수 있도록 정부를 어떻게 구조화할 것인가 중요한 문제이다.

이런 의미에서 책임성은 공적 권한을 가진 기관의 업무처리과정이나 권한 행사의 책임성에 관한 정보를 제공하기 때문에 공공부문의 통치와 관리에서 중요한 부문을 차지한다(Aucoin & Heintzman, 2000: 45). 책임성은 거버넌스와 관리의 기초를 이루고 있다. 왜냐하면 공적 권한을 실행하는 개인이나 행정기관은 공공자원의 처리과정에 대한 정보를 제공해야하기 때문이다. 이러한 측면에서 책임성은 3가지 차원에서 그 기능이 구체화된다(Aucoin & Heintzman. 2000: 45-55). 첫째, 공적권한의 남용과 오용에 대한 통제이다. 둘째, 공적자원의 사용과 공공서비스 가치에 대한 확신을 제공한다. 셋째, 공공관리에서 지속적인 개선을 추구하게 한다.

기업가적 행정개혁 관점은 정부부문의 본질적 정부실패현상을 완전히 해결하지 못하고 지엽적인 해결책에 그칠 가능성이 있다(김태룡, 1999). 또한 정부혁신을 위한 좋은 대안이 될 수 있는가는 한국적 상황에서 평가되어야 하고, 그것이 갖고 있는 한계에 대해서 신중한 접근이 필요하다(김병섭, 1996;Besselman, et al., 2000). 따라서 공공조직은 행정의 책임성 문제로 그 특성을 나타낸다.

정부에 대한 통제의 목적은 국민에 대해서 책임을 지는 것이며, 이러한 통제는 관료적 규칙을 통해서 이루어진다. 그러나 공공부문에 경쟁논리의 도입은 국민과 규칙에 의해서가 아니라 계약의 조건에 의해서 행정의 책임성이 결정된다. 따라서 계약의 조건에 대한 감시·감독은 중요하지만, 이를 실행할 의무를 지닌 관료제는 실제 활동에 필요한 정보부족과 전문성 부족으로 제대로 통제할 수 없는 딜레마에 직면한다. 전통적인 정부중심 서비스 전달 시스템 하에서는 책임성을 법적 규제를 통해서, 공공감사를 통해서 비교적 충실히 확보할 수 있었다. 그러나 공공서비스가 대안적 장치를 통해서 전달하는 뉴거버넌스 시스템하에서는 새로운 방법으로 책임성을 확보하지 않으면 안된다.

Kaufman(2001: 40)은 정부기능을 시장기능으로 전환한 결과로 공공부문에서 역기능이 발생하며, 공공서비스를 계약을 통해서 전달할 경우 전통적 정부부문의 아킬레스 건(Achilles heel)인 부패와 관리의 오류가 나타난다고 주장한다. 따라서 경쟁논리로 인해서 공공부문에서 민간부문으로 전환된 공공서비스 전달체계에 대한 책임성을 확보하는데 한계점을 갖게 된다. 책임성은 현대 민주주의 정부에서는 중요한 측면을 차지하지만 이를 지킬 수 있는 제도적 장치는 없다.

따라서 현대정부의 책임성은 다음과 같은 점에서 중요한 문제로 대두된다. 첫째, 민간부문에 대한 규제개혁정책은 책임성 체계의 변화를 가져온다. 특히 규제개혁정책이 특정 부문의 공공관계에 대한 규제완화·폐지를 통해서 책임성의 변화를 수반할 경우에 이를 확보할 수 있는 제도적 장치가 부족하다. 둘째, 정부가 제공하던 공공서비스를 민간부문이 제공하게 되었다. 민간부문과 파트너십을 형성하여 공공서비스를 제공함에 따라서 정부의 권한을 위임하거나 축소하게 되었다. 이럴 경우 책임성은 어떠한 변화를 가져오게 된다. 셋째, 정부가 공공서비스를 생산·공급하는데 있어 민간부문에서 발전된 시장지향적(market-oriented)구조와 원칙이 사용하게 되었다. 또한 시장지향적 구조에서도 시민들에게 전통적인 행정기관이 갖는 책임성을 기대할 수 없다. 넷째, 공공부문의 성과를 개선하기 위해서 평가와 성과측정 방법에 대해서 더 많은 관심을 갖게 되었다. 특히 정부활동 전반에 대해서 경제성, 능률성, 효과성 측면을 고려하는 성과(VFM)논리는 능률성·경제성과 같은 이념에만 초점을 맞출 가능성이 있다. 이상과 같이 공공부문에서의 책임성의 변화에 따라 대응성이 요구되는 부문이다.

2. 책임성의 유형과 강조점

공공부문은 규칙을 통해서 행정인의 행태를 제한하고, 책임성을 보장한다. 따라서 공공부문에서의 책임성은 행정인이 직무 또는 역할을 수행할 때 법령이나 규칙등 객관적인 규범과 조직계층에 따른 상위자의 정당한 지시와 명령에 따라 행하여야할 의무를 의미한다. 또한 행위의 결과에 대해서 객관적인 규범에 의하여 평가를 받게 되거나 제재를 받아야할 상태에 있다는 것을 의미한다(이광종, 1998: 37). Romzek & Dubnick(1987)은 기대 및 통제의 내부·외부원천과 행정활동에 대한 자율성 정도에 따라 책임성의 관계를 4가지로 유형화하고 있다(Bundt, 2000: 758-759). 이러한 책임성은 아래 <표 1>과 같이 정리할 수 있다.

<표 1> 책임성 관계 유형

		기대 및 통제의 원천
		내부	외부
자율성 정도	높다	계층(관료)제	법 적
	낮다	전문가	정치적

자료: Romzek & Ingraham(2000:242)

첫째, 계층제(관료제)적 책임성은 공공부문의 통제장치로써 가장 고전적인 형태이다. 수직적으로 조직화된 내부감독체제로 특징된다. 조직내부에서 감독자나 상위관리자들의 기대를 우선적으로 실천하는 것을 의미한다. 명시된 규칙이나 지시, SOP를 실천하는 정도에 따라서 평가되며 복종(obedience)이 강조된다.

둘째, 법적 책임성은 가장 일반적인 책임성으로 간주된다. 책임성은 외부기관이 기관의 의무의 집행에 대해서 법적인 권한을 갖는 것을 의미한다. 이러한 외부기관으로서는 청문회, 감사, 평가 등의 책임성 확보 메카니즘이 작용한다.

셋째, 정치적 책임성은 외부로부터의 책임성이다. 즉 행정기관은 선출직 공무원과 그들의 유권자들의 관계에서 이들 각 개인이나 집단의 기대에 대해서 대응성을 갖추어야 한다. 그런데 여기에서 개인이나 집단은 이들 행정기관이 그들의 기대에 대해서 반드시 부응해야한다는 법적인 권한을 갖는 것은 아니다.

넷째, 전문가 책임성은 기관내의 전문가는 관리자들이 그들의 직무를 수행하는데 필요한 지식이나 특별한 기술을 사용할 수 있도록 도와주는 것이다. 정부가 담당하는 공공의 문제가 점차 복잡해짐에 따라서 전문가 책임성이 강조된다. 전문가는 자율성을 요구하고, 정치인과 공무원들을 그들의 책임성을 전문가들에게 위임하려는 특징을 갖는다.  이외에도 도덕적·윤리적 책임성을 고려해야하며(Dicke & Ott, 1999: 505), 이를 통해서 책임성이 행정활동 전반에 작용하도록 해야한다

Romzek & Dubnick(1987: 230)가 분류한 책임성은 다음 3가지 요소에 의해서 결정된다. 첫째, 기관 과업의 본질(기술적 수준의 책임성) 둘째, 기관장이 사용하는 관리전략(관리수준의 책임성) 셋째, 기관운영의 제도적 맥락(제도적 수준의 책임성) 등이다. 이러한 책임성은 행정기관이 제공하는 공공서비스의 종류, 관리전략, 통치제도의 등에 의해서 결정된다. 이상적으로는 공공부문에 있어서 책임성은 세 가지 수준을 동시에 적용하여 최적의 메카니즘을 구축하는 것이 필요하지만 책임성은 하나 또는 2개 이상이 동시에 상호 작용한다. 또한 Romzek & Dubnick(1987)는 책임성을 강조되는 가치, 기대되는 행태, 책임성의 초점 등에 따라 <표 2>와 같이 분류한다. 여기에서 책임성의 유형에 따라서 전혀 다른 역할기대가 요구되는 특징을 발견할 수 있다.

<표 2> 책임성 유형에 따른 가치와 기대되는 행태

책임성 유형	강조되는 가치	기대되는 행태	책임성
관료제	능률성	조직지시에 순응	복종
법 적	법의 지배	외부명령에 순응	의무
정치적	대응성	외부이해집단에 대응	대응
전문가	전문성	개별 판단과 전문성 존중	책무

자료: Romzek & Ingraham(2000:242)

이상과 같이 책임성은 기술이나 관리시스템의 실패보다는 정치가나 관료제의 책임성이 부재가 더 중요한 문제로 부각된다(Romzek & Dubnick, 1987: 235). 특히 최종적으로 공공활동에 대해서 책임을 져야하는 것은 바로 정부관료이기 때문에 그 만큼 관료의 역할이 강조된다. 그런데 신공공관리의 관점은 관료제에 책임성을 귀착시키지 않고 공공서비스의 생산과 공급(provision)에서 효과성과 능률성을 강조하는 민간(시장)으로 전환시킨다. 즉 공공부문의 서비스전달상의 문제를 시장장치를 통해서 해결하고, 시장에 의존하게 된다(Lafferty & Fleming. 2000: 155). 이러한 입장은 행정과 정치영역에  경제적 시장모형을 적용하는  개혁의 경향성에서 나온다(Kaboolian, 1998: 190).

따라서 관료제·전문가·법적·정치적 책임성 등은 사라지게 된다. 일반적으로 책임성의 귀착점은 첫째 궁극적으로 국민에 대해서 지거나(최영훈, 1997) 둘째, 상위관리자이다. 의사결정이 계층제를 통해서 이루어지는 베버주의 관점에서와 같이 하위계층에 있는 공무원은 행위의 선택에 있어서 상관의 지침에 따르며, 이를 지키지 않을 때 제재를 받는다(Ostrom, 1974: 58). 그러나 이러한 공공서비스 전달에 경쟁화의 논리의 도입은 이러한 책임성의 귀착점을 모호하게 하거나 부재화 현상을 초래한다.

다음 <표 3>는 과업과 책임성의 관계를 유형화한 것이다. ① 관료적 책임성은 투입 ② 법적 책임성은 과정 ③ 정치적 책임성은 산출 ④ 전문가 책임성은 결과차원 등에서 책임을 진다. 공공자원의 흐름 또는 정책과정에 따라서 각각의 영역에서 공공부문의 고유한 책임성이 존재한다. 그러나 공공부문에 결과를 중시하는 경쟁화 논리가 적용된다면 책임성은 어떻게 확보할 것인가 문제된다. 전통적 거버넌스 시스템하에서는 정책과정 각 단계에 따라 적절한 책임성을 확보하기 위한 제도적 장치가 마련되어 있지만, 대안적 서비스 전달장치(Alternative Service Delivery:ASD)에 의해서 공공서비스가 전달될 때 여기에서 책임성의 확보는 어렵게 된다.

<표 3> 과업과 책임유형

		핵심과업
		관례화			비관례화
관리전략	투입	관료적 책임성
	과정		법적 책임성
	산출			정치적 책임성
	결과				전문가 책임성

자료: Romzek(2000: 36)

3. 경쟁논리의 한계점으로 책임성 부조화

공공부문에서 책임성의 소재가 관료제에 있는가 아니면 정치인에 있는가가 중요한 논쟁이 되기도 하였다(Romzek, 1996). 그러나 정부기능과 역할의 변화는 책임성의 소재도 변화시켰다. 공공부문의 공공성을 평가하는 가장 일반적 기준은 공공의 가치를 갖는 책임성이다. 그러나 경쟁화 논리가 공공부문에 도입될 때, 책임성의 확보가 제대로 될 수 있는가하는 것은 별개의 문제이다. 법과 규칙에 근거한 전통적인 행정의 원칙 하에서는 공공부문의 책임성은 공공관료에 있었다(Moe & Gilmour, 1995). 하지만 경쟁화 정책의 논리에서는 공공관료에게 한정되지 않는다. 정부의 서비스 전달기능이 비관료제(non-hierarchy)에 의해서도 제공되기 때문이다(OAGC, 2002a:4;2002b). 따라서 책임성을 확보하기 위한 제도적 장치의 마련이 중요한 과제가 되었다.

책임성은 공공정책을 결정하고 집행하는 과정에서 발생하지만, 그러한 기능이 민간으로 이전될 때 그대로 이전되는 것은 아니다. 공공부문에서 책임성을 확보할 수 있는 만큼, 정부기능이 민간으로 이전된 이후에도 공공책임성을 확보할 수 있는 통제장치가 유효한가는 별개의 문제이다. 따라서 정부를 관리하는 통제시스템의 변화는 불가피하며, 책임성 문제를 이러한 거버넌스 변화에 어떻게 조화시키는가가 중요하다.

Hague(2001)은 시장지향적인 새로운 거버넌스는 다음과 같은 문제점이 있음을 지적하고 있다. 첫째, 공사부문의 특성을 모호하게 한다. 둘째, 공공서비스 수혜자의 범위를 축소한다. 셋째, 공공부문의 역할을 약화시킨다 넷째, 책임성의 문제를 악화시킨다. 다섯째, 공공신뢰관계 수준을 저하시킨다. 여섯째, 공공서비스의 질과 공공성을 감소시킨다. 이와 같이 시장관리모형은 공공부문의 공공성, 책임성, 공정성, 적절성 등의 공공가치를 훼손할 수 있다(Box, 1999: 34).

시장지향적인 정부개혁의 추구는 결국 전통적인 공공부문의 책임성을 저해하는 결과를 가져오게 된다. 이러한 침해는 3가지 점에서 나타난다. 첫째, 공공서비스에 대한 새로운 책임성의 도전은 시장 친화적인 개혁으로 인해서 민간부문과 협조하거나 파트너십을 형성을 통해서 이루어진다. 이로 인해서 공사부문의 거래의 불투명성, 공공자원이 특정 기업에 의해서 유용 될 수 있는 여지를 제공하며, 민간계약자에 대한 정부의 통제의 정도를 감소시키는 결과를 가져오게 된다. 둘째, 직접 공공서비스의 생산과 제공하는 기능을 할 때는 서비스 전달이 구체적이고 측정가능 하였지만, 간접적인 방식으로 바뀌었을 때에는 그것이 불가능하게 된다. 셋째, 경쟁지향적 논리는 자율적 공공기관을 설립하며, 이들 기관은 공공관리의 자율성의 확대된다. 따라서 전통적인 행정책임성 확보방법인 감시·통제·감사가 자율적 행정기관에 대해서는 이루어지지 않게 되어 책임성 문제가 발생한다.

공공책임성이 공공서비스전달 업무를 맡는 비정부조직과 공유하게 되며, 이들은 공공서비스의 전달과정보다는 결과에 대한 책임성을 갖기 때문에 서비스 전달과정에서 여러 가지 행정이념에 대해서는 무관심하게 된다. 즉 공공서비스의 전달과정에는 투입, 전환, 산출, 결과, 영향 등으로 이루어지며, 이에 따라 경제성·합법성·능률성·효과성 등의 책임성 전반에 대해서는 제도적으로 확보할 장치가 부족하게된다. 공공활동의 과정에서 요구되는 책임성이 □결과□에 한정하여 불완전하게 책임성을 욕구하기 때문이다. 따라서 VFM의 관점과 같이 전체적인 관점에서의 책임성을 추구할 수 있는 방안 모색이 필요하다.

아래 <그림 1>은 정부활동과정과 책임성의 관계를 나낸다. 전통적으로 공공부문은 투입과 산출에서 경제성, 합법성, 능률성 관점의 책임성을 강조하지만, 결과부문에서 효과성 책임성에 대해서는 관심이 없었다. 이러한 책임성 사각지대는 공공부문에 경쟁화 논리를 도입할 때 더욱 더 악화되는 현상을 보이게 된다.

<그림 1> 공공활동과 책임성

이러한 책임성의 부재화 현상은 정부 관료제가 갖는 근거이론에서도 찾아 볼 수 있다.   Considine & Lewis(1999)은 시장과 연결망의 시대에서 관료제를 4가지 유형으로 분류하여 고찰하고 있다. 즉 전통적인 계층제 관료제와 시장관료가 갖는 합리성의 원천, 통제의 형태, 주요 미덕, 서비스 전달의 초점 등에서의 차이점을 <표 4>에서 볼 수 있다.  다음 4가지 관점에서 정부활동이 이루어 질 때 책임성에서도 차이가 나타난다. 먼저 계층관료는 법, 규칙, 신뢰, 보편적 서비스 기능을, 시장관료는 경쟁, 계약, 비용감소, 가격 등에 초점을 두어 서비스전달을 하고 있 있다. 따라서 계층관료제는 법적·순응 책임성(legally-based)을 강조하지만, 시장관료제는 성과책임성(performance-based)을 강조한다(OECD, 1997b). 이러한 차이점이 책임성의 차이점, 더 나가 책임의 부재화 현상을 강화시키는 요인이 될 수 있다.

) Considine & Lewis(1999)이 분류한 4가지 유형의 관료는 다음과 같은 특성을 지닌다. 첫째, 계층(절차) 관료제는 보편적인 규칙과 서열에 의해서 시스템을 인식한다. 둘째, 기업관료제는 자원의 배분방법이나 정부목표달성을 기획을 통해서 달성하고자 한다. 셋째, 시장관료제는 규제, 경력 보다는 경쟁, 시장 등을 통해서 목표를 달성한다. 넷째, 네트워크 관료제는 협상과 공동생산을 통해서 정책목표를 달성하고자 한다.

<표 4> 경쟁화와 관료 유형

	합리성의 원천	통제의 형태	주요한 미덕	서비스전달의 초점
계층관료	법	규칙	신뢰	보편적 취급
기업관료	관리	계획	목표지향	대상집단
시장관료	경쟁	계약	비용지향	가격
네트워크관료	문화	공동생산	유연성	고객

자료: Considine & Lewis(1999 : 468)

이와 같이 공공부문의 민영화(계약) 제도는 공적자원의 사용에 대해서 적절한 책임성을 요구한다(Pat Barrett, 2000: 16).. 경쟁논리가 민영화 정책을 통해서 적용될 때는 비용절감, 질 향상, 편익 증대라는 이점이 있다. 책임성은 민주정치체제에서 가장 기본이 되지만, 경쟁화 기법의 도입에서는 변화된다. 특히 공공부문의 민영화 정책은 이해관계자에 대해한 책임성을 강조하지 않는다. 따라서 책임성 회피의 딜레마에 직면한다. 책임성 확보는 대신 덜 직접적인 방법으로 변화된다. 공공부문은 효과성, 능률성 기준 외에 다른 행정이념에 의해서 책임성이 결정되지만, 경쟁화 논리가 도입된 민간부문은 효과성과 능률성 기준에 의해서 책임성이 결정되기 때문이다. 따라서 공공부문에 민간부문의 관리주의적 경쟁화논리의 도입은 책임성의 사각지대를 만들게 된다.

신관리주의는 공공부문의 행정책임성을 좁게 한정하며, 경쟁논리 도입은 공공부문을 공동화(hollow state)시킨다. 공동화된 정부에서는 기존의 관료제적 조직구조를 통한 안정적인 정부활동보다는 연결망(network)을 통해서 정부간 협력을 하고 공공서비스를 제공하게 된다. 따라서 정부업무를 대신 수행하는 민간부문 또는 준정부부문에 대해서 계약대로 잘 서비스가 제공되고 있는가에 대해서 모니터링, 평가하는 작업이 중요하게 된다. 즉 유연성, 능률성의 이점으로 경쟁논리를 도입했지만, 책임성 제고를 위해서는 정부의 노력이 필요한 것이다. 경쟁화 논리에서 가장 문제가 되는 것은 책임성의 귀착점이 정부에서 민간부문으로 전환되고서 책임성의 원천이 □시민□에서 □고객□ 또는 □소비자□로 바뀐다는 점이다(배용수, 2000: 27; Kelly, 1998: 206). 경쟁화 정책은 공공서비스를 생산과 공급에 대한 임무가 시민중심에서 능률성 지향 중심으로 바뀌기 때문이다(Haque, 2001: 68-69). 따라서 공공서비스의 수혜자는 범위는 축소된다. 결국 신공공관리는 정부기능을 민간부문으로 이전하기 때문에 책임성의 격차가 발생하게된다(Barberis, 1998).

Ⅳ. 경쟁논리와 책임성의 조화방안

공·사부문의 경계성이 사라짐에 따라서 공공부문의 공공성이 도전 받고 있다. 공공부문의 가치인 시민정신·대표성·공정성·형평성·정의 등이 소비주의·경쟁·생산성·수익성 등으로 대체되고 있다(Haque, 2001:74). 이런 측면에서 책임성의 조화하기 위해서는 다음과 같은 차원에서 개선되어야 한다.

1. 경쟁화 논리의 한계의 극복

Kellough(1999:6-20)은 미국의 정부혁신운동에 대해서 평가하면서, 정부혁신정책들이 갖는 문제점과 비판점에 대해서 논의하고 있다. 그는 기업가정부가 주장하는 권한의 위임, 고객중심주의 등은 행정의 가치인 형평성과 책임성에 심각한 위해(危害)를 주며, 정치와 행정을 이원화하고, 행정활동에서 정치라는 변수를 사상(捨象)하는 문제점이 있다고 주장한다. Peter & Pierre(2000: 9-28)은 행정개혁의 전형적인 유행의 하나가 바로 권한 위임으로 보고, 이러한 권한 위임이 갖는 문제점을 책임성과 조정관점에서 분석하고 있다. Brennan(1999: 3-11)은 정부기능의 아웃소싱은 제공되는 서비스에 대한 통제문제가 발생한다고 지적하고 있다. 신공공관리론에서 주장하는 시장개념은 공공정책과정에 적용하는데 많은 한계가 있다(Box, 1999:22).

이러한 측면에서 경쟁화논리가 한국행정에 있어서 적실성이 있는가에 대해서는 긍정론입장과 비판론으로 구분할 수 있다. 본 연구에서는 비판론 을 중심으로 고찰하고자 한다. 첫째, 비판적인 관점에서는 신자유주의적 입장에서 시행하고 있는 일련의 행정개혁들은 바람직한 행정활동을 추구하는데 한계가 있다. 김태룡(2000: 1-20)은 지방정부에서 신공공관리모형을 적실성에 관한 연구에서 구조개혁, 재정개혁, 인사개혁, 서비스개혁 등은 효과가 없는 것으로 고찰하고 있다. 따라서 경쟁화 논리를 강조하는 신공공관리모형이 한국적 적실성에 대해서 긍정적이지 못함을 지적한다. 둘째, 경쟁화정책의 일환으로써 민영화를 단행했을 때, 시장권력의 남용으로 발생할 수 있는 잠재성에 대해서 경계를 해야한다(Kousmin & Johnston, 1998: 345; Gilmour & Jensen, 1998: 247-257). 시장에 의해서 침해될 수 있는 공익을 보호하기 위해서 더 많은 규제를 만들게 된다. 공공부문에서 능률성과 효과성만이 민영화의 성공을 측정할 수 있는 기준은 아니다(Leazes Jr., & Francis J. 1997). 민영화의 성공여부는 민간부문으로 이전된 공공책임성의 달성여부도 중요한 의미를 가진다. 따라서 민영화의 효과성을 경쟁화논리 관점에서 평가하는 것은 문제점이 있다. 셋째, 경쟁화를 통한 공공부문의 성과는 측정이 곤란할 뿐아니라, 복잡하고, 민감하다. 왜냐하면 공공부문은 다양한 이익집단들로부터 상이한 성과향상요구를 받고 있고, 각 이익집단들이 요구하는 강조점에도 차이가 존재하기 때문이다(Brewer & Selden, 2000: 685-711). 성과측정에서 능률성과 관련된 성과에 집중하고 있기 때문에 형평성이나 공정성과 같은 행정이념에 대해서 무관심하게 된다(Boschken, 1994: 309). 이러한 문제점에 대한 대안으로써 행정의 가외성을 지적하고 있다. 즉 민간부문에 의해서 제대로 공공서비스 전달에 대한 책임성을 확보할 수 없을 때에는 정부에서 그 책임성을 다한다는 것이다. 넷째, 책임성 확보 통제장치가 미흡하다. 민간부문의 관료는 정부관료들과 같은 수준의 감시와 감독, 법적 의무를 지지 않는다. 공공부문의 관리자는 공공부문으로부터 덜 직접적으로 통제를 받는다(Mulgan, 2000: 92). 다섯째, 경쟁논리로 인력감축은 정부부문 전체적으로 볼 때 인적자원의 손실에 해당한다(Selden & Moynihan, 2000: 63-74). Selden & Moynihan(2000)에 따르면 이직은 조직의 비용과 관계 있으며, 이들 비용은 새로운 공무원의 채용과 훈련비용, 생산활동에 대한 영향, 신규인력의 학습비용 등이 포함된다. 이와 같이 경쟁화논리가 정부부문에 도입되고, 정부가 전달하는 공공서비스의 제공주체가 다원화 되었을 때, 책임성을 확보할 수 있는 방안을 찾는데 많은 어려움에 직면하게 된다(Terry, 1998: 198; Haque, 2000: 599-617).

) Saratoga Institute는 신규인력대체비용은 개별인력 봉급의 1-2배에 해당하며, Kepner-Tregoe Business Issues Research Group(1999)은 인적자원관리자의 대체 비용은 34,000 달러에 이른다고 주장한다.

결국 정부는 경쟁화 논리로 인해서 발생할 수 있는 문제점을 해결하기 위해서 민간부문에 대한 감시·감독을 확대하고, 엄격한 규제, VFM(Value For Money)에 상응하는 공공서비스 제공을 위한 책임성 강화조치를 시행해야 한다. 그러나 이러한 조치 또한 전문성이 요구되는 공공서비스의 경우 필요한 정보부족으로 인해서 제대로 된 통제를 실행하지 못하는 딜레마에 직면할 수 있다.

2. 대리인 문제의 해결

공공서비스 전달 장치를 공공부문에서 민간부문으로 이전하는 경쟁정책은 업무의 민영화, 위임에 따른 통제관리가 중요한 역할을 차지한다. 그러나 전문성이 요하는 업무의 민영화이든, 현업적 성격의 업무에 대한 경쟁 정책수단을 사용하든 간에 필연적으로 위임자인 관료는 대리인인 비정부 부문에 대해서 통제할 수 있는 제도적 장치를 구축하는 것이 필요하다.  <그림 2>는 정부업무의 경쟁논리로 서비스 전달주체를 경쟁화하였을 때 기본적인 모델이다. 공공서비스 전달에 필요한 자원과 권한의 이전을 전제로 일정수준 이상의 공공서비스 전달을 요구한다. 그러나 시민들에게 제공되는 서비스의 수준에 대한 어떠한 통제장치, 평가지표는 제시하지 않는다. 이 모델에 의하면 위임자는 일정수준의 서비스를 요구하고 있지만, 대리인으로부터 실질적으로 그러한 기대를 하기는 어렵다는 것을 확인할 수 있다. 왜냐하면 대안적 공공서비스 전달기관인 대리인은 그러한 규칙을 준수할 유인보다는 이윤동기에 더 많은 매력을 가지기 때문이다. 계약에 따른 공공서비스의 적절한 생산과 공급을 확인하기 위해서는 모니터링을 해야한다. 그런데 계약이행에 대한 점검에는 정보의 비 대칭뿐아니라, 여러 가지 비용이 소요되는 문제가 있다(Prager, 1994).

<그림 2> 공공책임성과 대리인-위임자 관계

자료: Quirk. (1997: 584).

공공부문의 특수성을 무시한 민간기법의 적용은 공공부문의 책임성 부재현상을 가져오고, 이는 곧 정부 없는 거버넌스 즉 민간부문이 참여하는 거버넌스는 책임성을 제대로 학보할 수 없는 딜레마에 빠지게 된다(Peters & Pierre, 1998). Kettl(1988a; 1998b: 9-28)은 대리정부의 확대로 인해서 발생되는 책임성의 공백상태에 대해서 우려를 하고 있다. 그는 현대정부는 증가된 공적역할을 제대로 수행하기 하기 어려워 그 기능을 대리정부조직을 통해서 전달하는 거버넌스 체제를 구축하고 있으며, 정부의 기능이양에 따른 책임성의 부재현상을 초래한다고 지적한다. 따라서 누구도 책임을 지지 않은 공공정책 활동의 가능성을 경고한다. 공공정책은 더 이상 정부만의 정책결정이 아니라, 다양한 이해관계자와 이익집단의 정치적 과정을 통해서 이루어지기 때문에 공공정책이 실패할 경우 누가 책임을 져야하는가, 즉 이는 정부활동의 광범위성과 공공서비스 생산과 제공의 주체가 다양함에 따라서 책임성을 누가 어떻게 어디까지 져야하는가에 대한 논의가 필요하다. 결국 가장 중요한 것은 공적 기능을 하는 정부와 정부이외의 기관에서 발생하는 대리인 문제를 해결하는 것이다.

) 여기에서 거버넌스 개념은 민간부문의 참여에 한정하여 사용한다. 거버넌스의 개념은 다의적이며, 학자에 따라 상이하게 정의하고 있지만, 기본적으로 정부와 시민사회의 네트워크화된 협력에서 그 특징을 찾을 수 있다.

이러한 대리인 문제를 해결하기 위해서는 신뢰관계를 구축하는 것이 필요하다. 신뢰는 다른 사람의 행위가 손해를 가져다 주기보다는 편익을 가져올 것이라는 기대와 그러한 기대가 일반화된 상태를 의미한다(Karmer & Tyler, 1996: 17). 이러한 신뢰관계 속에서 선의로 일을 처리하고, 다른 사람의 기대를 저버리지 않는다는 믿음에서 출발한다. 신뢰관계가 구축될 때 공공부문의 성과향상과 공공서비스 전달에 참여하는 공사부문의 관료들의 조직몰입을 제고할 수 있다(Nyhan, 2000: 87-109). 따라서 공공서비스를 생산·공급하는 기관들은 공적 책임성에 대한 믿음을 유지하는데 노력을 해야 한다. 공공서비스의 전달에서 재량권이 필수적이듯이 이에 따른 책임성을 갖는 것은 공공의 신뢰관계도 중요하다(Behn, 2001:82).

3. 합리적 거버넌스의 제도화

거버넌스는 적응의 문제와 역량의 문제가 안고 있다. 전자는 세계화·분권화 등과 같은 새로운 도전에 대해서 수직인 전통적 시스템을 새로운 수평적 시스템과 조화시키는 문제이다. 후자는 변화되는 환경에 효과적으로 적응하기 위해서 통치와 관리능력을 확대하는 문제이다(Kettl, 2000: 495). 이를 통해서 책임성의 조화를 추구하게 된다. 거버넌스의 변화는 기능의 분권화를 통해서 성과향상에서는 긍정적인 역할을 한다. 그러나 책임성의 분권화가 동시에 진행되지만, 공공서비스 전달기능을 맡는 민간부문이나 준정부부문은 책임성 부담에서 제외되어 책임성의 부재현상이 나타난다(Kettl, 2000:494). 공공 서비스 전달기능의 분권화는 효율성 제고라는 측면에서 바람직하지만, 책임성이 동시에 추구되지 않는 문제를 발생하게된다.

정부와 계약을 통해서 공공 서비스를 전달하는 계약자는 특정 공공서비스에 한정하여 책임을 진다. 정부가 직접 공공서비스를 전달할 때는 공공서비스 기능과 제도가 구체적이고 측정가능 하지만, 민간부문에 의해서 간접적으로 전달할 때는 전달기능과 제도가 불투명하고, 구체화하기 어렵다(Haque, 2001: 71-72). 이에 대한 처방책은 공공서비스 전달 기능과 권한의 분권화와 책임성의 분권화를 동시에 진행시키는 것이다. 정부는 공공서비스 전달기능과 책임성을 준정부, (비)영리조직(for-profit or nonprofit)조직과 연결망(network)을 통해서 공유할 때 책임성의 부조화를 방지할 수 있다. 따라서 이러한 문제점을 해결할 수 있는 것은 새롭고 합리적인 거버넌스의 구축을 통해서 가능하다(Coe, 1997: 170). 왜냐하면 오늘날 전통적 정부가 전달하던 공공서비스가 영리, 비영리조직 들에 의해서 광범위하게 전달되고 있기 때문이다(Kettl, 2000). 이런 측면에서 거버넌스는 공공정책과정에서 나타나는 여러 가지 문제점을 해결하는데 분석적 시각과 비정부행위자의 역할을 이해하는데 많은 도움을 줄 수 있는 제도적 장치이다(정용덕 외, 2003: 53; Pierre & Peters, 2000:30-31).

4. 새로운 규제국가출현의 경계

정부활동은 더 이상 단일한 정부관료제에 의해서 운영되지 않는다. 정부권한이 민간부문에 위임이되었다. 이러한 권한의 분권화는 새로운 민간규제국가를 만든다. 민간규제는 공공의 가치에 위험을 초래 할 수 있다(Braithwaite, 1999:90-97;2000:222-238). 사실 상당부문의 공공서비스 생산과 공급기능을 민간부문에서 담당하고 있는 상황에서 전통적인 정부부문에 의한 규제국가와 규제실패 뿐만 아니라, 민간부문에 의해서 새로운 규제국가와 규제실패 현상이 일어날 수 있기 때문이다. 비시장 부문에서는 규칙과 규제를 통해서 정부의 책임성을 어느 정도 통제할 수 있지만, 시장부문에서의 구체적이고 통일된 통제 메카니즘이 부족하기 때문에 또 다른 규제실패 현상이 발생할 수 있다. 따라서 정부와 비정부조직들간의 통제와 감시·감독기능을 위한 제도적 장치를 마련하는 것이 필요하다. 공공업무를 전업으로 담당하는 정부의 관료의 역할은 이러한 부문에서 핵심적인 역할을 수행해야한다. 특히 강력한 공공부문의 전통과 시장에 대한 불신이 공존하고 있는 한국적 특수성을 고려한다면, 공공부문의 책임성을 확보하는데 있어서 정부역할이 중요하다.

5. 공공서비스의 전달의 민간화와 책임성 확보

민간부문은 계약에 의해서 정부의 다양한 공공서비스를 공급(provision)하고 있다. 이에 대해서 정부는 민간기업에 대해서 여러 가지 정책수단을 통해서 통제를 하고 있다. 행정책임성의 확대와 더불어, 사적경제활동의 영역은 시장경제의 자유화를 통해서 확대하고 있다(Pat Barrett, 2000: 16). 정부가 각종 규제정책을 통해서 민간기업을 규제하고, 이를 통해서 책임성을 확보하는 것은 민간기업에 대한 공적 책임성을 강조한다는 것을 의미한다. 사적 경제주체가 자신의 수익창출을 위해서 기업 활동을 한다 할지라도, 정부는 공익적 관점에서 사적 시장에서 활동하는 기업에게 공적 책임성을 강조하는 것이다. 이러한 일련의 조치들은 공적책임성을 공공부문에 한정하는 것이 아니라, 사적 부문으로 확장 하고 있음을 의미한다. 정부활동에서 공직자에게 공공성과 윤리성을 강조하는 것과 같은 수준은 아닐 지라고, 적어도 사회적 관행과 국민적 정서(ethos) 차원에서 공적인 책임성의 강조하고 있는 것이다. 공공서비스 전달에서 경쟁성을 강조하고, 공적 기능을 아웃소싱(outsourcing)하는 것은 민간부문이 더욱더 능률적이고 결과지향적인 활동을 할 수 있다는 신화와 믿음에서 출발하였다. 그러나 중요한 것은 공사영역의 구분은 사라지고, 단지 공적이고 윤리적이며, 시민사회에 대해서 책임성을 강조하는 경향성을 갖는다는 점에서 공사부문이 일정한 방향으로 수렴하는 현상을 보이고 있다. 즉 거버넌스와 연결망(network)은 공사영역의 차이보다는 각각의 역할과 책임성을 강조하고 있는 것이다. 민영화는 공적자원 사용에 대한 책임성 확보에 예외가 될 수 없는 것이다. 민간화가 정부의 범위와 크기를 감소시키는 것 같이 보이지만, 더 많은 시장 활동과 대안적 서비스 전달 장치를 통해서 그 범위를 넓히는 역설에 직면한다. 시장중심 개혁을 통해서 경제적 능률성을 획득할 수 있지만, 시장을 통한 공공서비스 전달 장치가 정당성과 책임성에 대해서는 제대로 그 해답을 제시해 줄 수 없다. 시장중심 개혁을 통해서 얻은 경제적 혜택이 무엇이든지간에, 잠재적으로 상실하게 될 책임성에 대해서는 대해서 신중한 접근이 필요하다.

Ⅴ. 맺음말

공공부문에 경쟁논리의 도입은 대규모 관료조직이 보다 더 잘 환경에 대응하고 유기적 행정활동을 하여 효율성이라는 행정이념을 달성하고, 국민들에게 보다 더 좋은 고품질의 행정서비스를 제공하는 것을 목적으로 하고 있다. 그러나 공공부문은 기본적으로 민간부문과 다른 본질적 특성을 갖고 있음을 인지할 때, 경쟁화 논리가 공공부문에 그대로 적용은 공공부문의 특성의 하나인 행정의 책임성이 없는 부정적인 행정현상이 나타날 수 있음을 경계해야 한다. 최근 한국의 행정개혁과정에서는 이러한 논의는 사상(捨象)한 채 □경영□ 또는 □경쟁□ 논리가 그대로 정부부문에 적용하려는 시도를 하고 있다. 이러한 현상은 바로 한국행정이 안고 있는 행정의 정체성 위기와도 맞닿는다 할 것이다. 행정이 공공부분을 관리하는 하나는 패러다임으로써 자리 매김 하기 위해서는 행정이 갖추어야할 책임성에 대한 논리와 그것을 실천할 수 있는 처방책을 제시하는 것이 중요한 문제라 할 수 있다. 이러한 처방책이 없을 때, 행정의 무책임성은 극대화되고, 행정에 대한 국민들의 불신은 더욱더 켜져 갈 것이다. 이런 관점에서 행정개혁을 출발점으로서 사회적 형평(social equity), 민주화와 임파워먼트(democratization and empowerment), 공직자의 인간화(humanization of the public service)등을 고려하는 것은 좀더 성과지향적인 정부활동과 자기 책임성을 강화하기 위한 하나의 조치라 하겠다(Wise, 2002).

본 연구는 정부개혁과정에서 발생할 수 있는 책임성문제에 대해서 고찰하였다. 행정의 책임성은 누가 공공서비스의 생산·공급하는가에 관계없이 반드시 추구되어야할 가치이다.. 이런 측면에서 무리한 경쟁논리를 적용하여 행정책임성을 확보할 수 없다면, 이것 또한 □정부실패□라 할 수 있다. 공공부문은 최저선(bottom-line oriented)에 대한 지침이 없기 때문에 책임성이 중요한 기준이 된다. 따라서 책임성을 확보하기 위한 제방안을 모색하는 것이 필요하다(Mulgan, 2000: 95). 공공부문의 책임성이 제기능을 못할 때에는 민간부문으로 정부가 공공서비스 전달기능이 이전되고, 민간부문에서 책임을 찾게 된다. 이와 같이 양자는 상호 조화시키는 것이 책임성의 확보를 위해서 중요하다. 거버넌스의 변화에 따라서 공사부문의 책임성의 정도에 차이는 있지만, 양자는 동시에 공익을 위한 서비스 전달기능을 일정부문 담당하기 때문에 이들이 갖는 의미를 재음미할 필요가 있다. 왜냐하면 공공부문과 사적부문은 상호 보완관계에 있기 때문이다(Peter & Pierre, 1998: 226). 양부문이 갖고 있는 자원은 독점적으로 사용할 때보다는 공익을 위해서 상호 교환적으로 이용하는 것이 더 효과적이기 때문이다.

결국 정부의 거버넌스 변화에 따른 행정역할과 기능의 민간이전은 전통적인 행정의 책임성부문에서도 변화를 초래하게 된다. 그러한 변화의 결과 책임성을 어디에서 어떻게 확보하고, 누구에게 대한 책임성인가에 대한 논의가 필요하다. 이는 바로 공공부문의 성과향상과 국민에 대한 책임성을 어떻게 조화시킬 것인가에 대한 문제이기 때문이다. 공공부문은 경쟁화 논리를 통한 행정의 성과향상과 더불어 시민에 대한 책임성 확보를 위한 제도적 장치에 구축에도 많은 노력을 기울려야 한다. 그러나 더욱 중요한 것은 최종 책임성의 귀착점은 정부 또는 관료(제) 자체임을 인식하고, 공공부문의 자기책임성을 강화하기 위한 제도적 장치와 노력이 요구된다. 이미 1970년 신행정학에서 제기되었던 공공행정이 지니고 있는 중요한 정치적·민주적 가치와 시민의 참여라(Frederickson, 1996)는 중요한 거버넌스 문제에 대한 세심한 배려가 요구된다.

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류춘호(柳春虎) : 부산대학교 행정학과 박사과정 수료, 부경대학교 시간강사이다. 주요관심분야는 규제정책, 공공감사, 문화이론(문법) 등이다. 논문으로는 □지방정부의 성과향상과 성과감사제도에 관한 연구(2000),□ □성과감사와 감사영역의 확대방안에 관한 연구(2000)□ □주민감사청구제도의 운영실태와 개선방안(2001)□ □공공감사와 감사위험에 관한 연구(2003)□등이 있다.<E-mail: eldo1789@joins.com/논문접수일: 2004.1.6/심사완료일: 2004.2.11>