지방정부의 목표관리와 성과예산의 연계에 관한 연구*

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 51∼74

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A Study on the Connection between MBO and PB in

Local Government

박 영 강(동의대학교 행정학과)

* 이 연구과제는 2003년도 동의대학교 학술연구기금 산학연관컨소시엄 지원사업의 수행 결과입니다.

이 강 웅(동의대학교 행정학과)

강 재 호(부산대학교 행정학과)

본 연구에서는 우리나라 지방정부의 목표와 예산의 연계시스템 도입에서 예상되는 문제점을 파악하고 대안을 모색하기 위하여 국내외 사례를 분석하였으며, 분석결과를 토대로 다음과 같은 점을 제안하였다. 장차 우리나라 지방정부에서는 서울시와 유사한 목표관리와 성과예산의 연계모형을 도입하는 것이 바람직하다. 그리고 이러한 모형의 성과를 높이기 위해서는 성과평가를 위한 전담부서의 확충, 지표의 개발을 위한 외부전문기관과 시민단체의 참여, 적절한 평가절차의 확립, 체계적인 교육훈련이 필요하다.

주제어: 목표관리, 성과예산, 성과평가, 결과지향 예산, 성과지향 예산

Ⅰ. 서  론

1990년대에 들어와 전 세계적으로 공공부분 예산관리의 효율성을 높이기 위한 움직임이 가속화되는 가운데, 미국을 중심으로 한 기존의 예산제도 외에 이를 응용하고 발전시킨 결과지향 혹은 성과지향의 예산제도 등이 등장하고 있다. 우리나라에서도 정부부분의 개혁을 가속화하기 위하여 1999년도부터 전국적으로 목표관리제를 실시하게 되었다. 목표관리는 예산관리의 수단으로 인식되기도 한데 이러한 이유는 목표관리와 예산관리가 상호 연계성을 지니고 있기 때문이다. 그러나 우리나라는 목표관리제 도입당시 목표와 예산을 연계시키지 못하였기 때문에 제도개선의 필요성이 강하게 제기되어 왔다.

우리나라에서 예산관리의 효율성을 높이는 방안으로는 크게 두 가지 방향을 예상할 수 있다. 첫째는 우리나라와 마찬가지로 품목별예산체계를 지닌 일본의 지방정부에서 개혁적으로 시도되고 있는 행정평가시스템의 도입이다. 둘째는 목표관리제를 이미 채택하고 있는 우리나라의 경우 목표관리와 예산관리의 연계성을 높이는 것이다.

이러한 시대적 흐름에 따라 서울특별시에서는 2001년도부터 목표관리와 성과예산을 연계한 독자적인 성과예산서를 작성하기 시작하였지만, 아직까지 목표의 계량화 수준이나 성과예산에서의 사업단위의 계량화 수준 및 평가시스템은 미흡한 수준인 것으로 보인다(이세구, 2003a).

한편, 부산광역시에서는 목표관리제와 예산관리제도의 연계를 위하여 2003년도 예산부터 환경국을 비롯한 4개 부서에서 성과예산을 시범적으로 편성하였으나 역시 미흡한 수준에 머무르고 있다(부산광역시, 2003-2004). 따라서 예산관리의 효율성을 높이고 목표관리와 성과예산과의 연계를 정착시키기 위해서는 우리의 현실에 적합한 모델의 개발이 요청된다.

지방정부의 목표관리와 성과예산의 연계에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

본 연구에서는 지방정부의 목표-예산 연계시스템을 도입과정에서 예상되는 문제점을 파악하는 한편 대안을 모색하기 위하여 국내외 지방정부의 사례를 분석하여 시사점을 얻고자 한다. 사례분석방법으로는 지방정부의 목표-예산 모델에 영향을 미칠 수 있는 분석요소를 선정하고 이를 토대로 한 질적 분석을 시도한다. 분석자료는 선행연구문헌과 분석대상도시의 내부자료 및 홈페이지 자료로 하며, 자료내용의 확인과 구체적 운영현황을 파악하기 위하여 보완적으로 해당 지방정부 관계자와의 면담을 실시한다.

Ⅱ. 목표관리와 예산의 연계와 관련된 논점

1. 목표관리와 예산과의 연계성

목표관리(MBO)란 조직의 목표와 수단을 조직원들이 참여하여 결정하고 관리자들의 자기 통제를 통하여 목표를 달성하고자 하는 관리방식이다. 목표관리는 1973년 미연방정부의 주요기관에 도입된 것을 계기로 공공부문의 관심을 끌게 되었으며, 70년대 이후 미국의 지방정부로 확산되어 다양한 방식으로 발전되어 왔다. 목표관리의 특징적 요소는 목표달성도에 상응하는 보상의 지급을 통하여 조직의 성과를 제고하는 데 있으며, 이를 위해서 주로 계량적 평가지표를 활용한다. 따라서 개인의 계량적 목표의 설정이 곤란한 공공부문의 적용에는 한계가 있어 목표관리제를 모든 공직자들에게 적용하지 않고 주로 고위직이나 중간관리직까지 적용하는 경향이 높다(Poister ＊ Streib, 1995).

목표관리의 본질적인 속성은 조직관리기법에 속하지만 종래의 예산운영방식의 변경을 통하 여 예산의 효율성을 높인다는 점에서 하나의 예산제도로써 인식되는 경향이 있다(윤성식, 2003: 380). 그러나 엄격한 의미에서 볼 때 예산제도 자체는 아니므로 목표관리를 통한 예산의 개선을 기도하기 위해서는 특정한 방식의 예산제도와 연계시켜 운용하지 않을 수 없게 된다(이세구, 1999: 7). 미국의 예산제도 발전과정에서 목표관리제는 품목별예산과 성과주의 예산 및 계획예산(PPBS)을 경험하면서 도입되었기 때문에 1970년대의 초기단계 목표관리는 자연스럽게 이러한 요소들을 포함시키게 되었고, 특히 종래의 성과주의예산과 보다 밀접하게 결합하는 경향을 보였다.

성과주의예산(PB) 이란 정부예산을 기능이나 활동 혹은 사업계획에 초점을 두고 비용과 효과분석을 중시하는 예산으로, 종래의 품목별예산이 투입을 중시한데 비하여 예산집행의 산출을 측정하고 환류를 통하여 예산의 효율성을 높이고자 하는 예산체계이다. 성과주의예산은 종래의 품목별예산이 지니는 비능률성을 극복하기 위하여 1950년에 미연방정부에서 채택한 이후 미국의 주정부와 지방정부는 물론 전 세계적으로 영향을 미치게 되었다. 성과주의예산은 1960년대에 계획예산이 등장함으로써 다소 퇴색되었으나 사라지지 않고 다양한 예산제도와 결합하면서 발전되어왔다. 초기의 성과예산에서는 업무측정단위와 단위 원가를 중시함으로써 공공부문의 적용에 어려움이 따랐지만 최근에는 그러한 한계를 극복하면서 최종적 성과를 중시하는 결과지향의 예산으로 발전하고 있다(배득종, 2001; 이세구, 2003b).

2. 결과지향의 예산관리: 새로운 연계구조

1980년대에 들어와 카터 행정부에서는 목표관리를 대체하는 영기준예산(ZBB)을 도입함으로써 국내외 공공부문에 커다란 영향을 미치게 되었지만, 카터의 재임기간이 지남에 따라 연방정부차원에서 더 이상 공식적으로 채택되지 않게 되었다. 영기준예산 이후 미국을 중심으로 한 특유한 예산제도는 개발되지 않았지만, 1990년대에 접어들면서 유럽 諸國과 호주, 뉴질랜드 등을 중심으로 한 성과지향적 개혁물결은 예산제도에도 영향을 미쳐 예산사업의 최종적인 결과를 중시하는 새로운 경향의 개혁예산을 등장하게 하였으며, 이러한 흐름의 예산제도를 총체적으로 결과지향적 예산(budget for result)이라 부르고 있다.(배득종, 2001: 240; 윤성채, 2001; 이재원, 2002: 216; Shick, 1990). 유럽을 중심으로 불어온 새로운 개혁동향은 미 연방정부에도 영향을 미쳐 1993년도에는 고어 부통령이 주축이 된 국가성과평가서(National Performance Review)가 작성되었으며, 미국의 주정부와 지방정부에서는 물론 세계적인 반향을 불러일으키고 있다.

결과지향적 예산에서는 조직의 사명과 고객, 성과의 측정과 평가, 성과와 예산의 연계 등이 특히 중시되고 있다는 점에서 목표관리와 성과예산의 새로운 결합으로 이해될 수 있다. 목표관리와의 유사점으로는 결과지향적 예산이 조직의 사명과 성과의 측정과 평가를 중시한다는 점을 들 수 있다. 조직의 사명이란 목표관리의 목표에 해당하며 계량적 성과지표의 개발과 평가는 목표관리의 본질적 요소이기 때문이다.

한편, 전통적인 성과예산에서도 계량적 산출지표를 중시하며 성과와 예산과의 연계성을 중시하고 있으므로 이러한 측면에서는 결과지향적 예산과 유사성을 지니고 있다고 하겠다. 다만, 결과지향적 예산에서는 조직목표와 성과지표의 설정과정 및 평가의 전 과정에서 고객을 강조함으로써, 조직사명은 보다 시민중심이 되고 성과지표의 설정과정에서도 시민이 참여함과 동시에 그 지표도 시민에게 보다 의미 있는 최종적 성과인 결과를 중시하게 되는 것이다. 그리고 목표관리의 중요한 요소가 되고 있는 성과의 평가에 따른 개별적 보상에 대해서도 일관된 경향을 보이고 있지 않는 점에서 목표관리와는 구분될 수 있다. 그러나 이러한 이론적 구분과는 무관하게 실제로는 다수국가의 지방정부에서는 예산관리의 개선 수단으로써 고객중심의 사명을 설정하고 결과중심의 성과지표를 활용하는 동시에 성과에 따른 보상을 지향하고 있다. 이상과 같은 관점에 입각하면 최근 부각되고 있는 결과지향적 예산은 어떤 독특한 체계를 지닌 새로운 예산이라 하기보다는 과거의 예산기법들이 새로운 관점에서 응용되고 정교화 된 것이라 볼 수 있다.

3. 지방정부의 목표와 예산의 연계 경향: 일본과 미국

최근 일본과 미국의 개혁적 지방정부에서 채택하고 있는 목표-예산 연계시스템은 다음과 같은 두 가지의 형태로 구분되는 경향이 있다. 첫째는 기관목표와 예산의 연계형태로, 연계 예산제도는 품목별예산이나 성과예산 기타 다양한 방식이 될 수 있다. 이러한 유형은 조직 의 목표와 하위목표를 설정하고, 그러한 목표들과 구체적인 예산을 연계시키는 동시에 평가와 환류를 통하여 자원배분의 효율성을 추구하는 관리방식이다. 그러나 평가단위는 부서 단위이며 국·과장 등의 개별적인 목표와는 연계되어 있지 않다는 점에서 이러한 범주의 관리시스템은 인사관리의 속성이 낮다. 이러한 유형은 주로 성과지향의 예산관리를 추구하는 초기단계에서 나타나는 모형이라 볼 수 있다. 대표적인 유형으로는 1996년부터 일본 미에현(三重縣)에서 도입하고 있는 사무사업평가시스템과 1999년도부터 동경도 스기나미구(杉□區)가 채택하고 있는 □행정평가시스템□을 들 수 있다.

) 본 연구에서는 목표와 예산과의 연계를 통한 관리시스템을 총체적으로 목표-예산 연계시스템 혹은 연계모형이라 명명한다. 그러나 목표의 설정과 평가를 지향한다는 측면에서 이를 성과관리시스템으로 부를 수도 있고, 예산과의 관련성을 고려하여 예산관리시스템으로 부를 수도 있다고 본다. 그러나 특정 지방정부의 고유한 명칭이 있을 경우에는 가능한 고유명칭을 사용하고자 한다.

) 미에현은 일본의 행정평가시스템을 최초로 실시한 자치단체로 국내에도 잘 알려져 있으나, 시즈오까현과 스기나미구도 모범적으로 실시하는 자치단체로 나타나고 있다. 이러한 사실은 일본 지방자치단체의 행정평가시스템에 대한 홈페이지 검색과 스기나미구 관계공무원과의 면담결과에서 확인하게 되었다(石川嘉延, 1999 참조).

두 자치단체의 평가시스템은 다소의 차이가 나지만, 전반적으로 행정성과와 서비스질의 향상 및 책임성을 높이기 위하여 각 부서별 정책과 시책 및 사무사업에 대하여 계량적 지표를 설정하고 이러한 사업의 평가를 통하여 업무의 효율을 기하고 있다는 점에서는 일치를 보이고 있다. 스기나미구의 경우 사무사업은 상위시책 및 정책과 연계되어 설정되는 동시에 예산사업과도 연계되어 있으며, 전반적인 평가를 위하여 구청 내에 전체적 평가를 총괄하는 부서를 둠과 동시에 외부구성원으로 이루어진 평가위원회를 운영하고 있다(杉□區, 2003).

그러나 두 단체에서 평가단위는 모두 부서 단위이며 국·과장 등의 개별적인 목표 및 보상과는 연계되어 있지 않다. 이러한 이유는 개인주의적 속성이 낮은 일본의 조직문화와도 밀접한 관계가 있겠지만, 동시에 계량적 목표의 설정 및 평가가 그만큼 불완전하기 때문일 수도 있다.

둘째는 개인목표와 예산의 연계형태로 역시 다양한 방식의 예산이 결합될 수 있다. 이 유형은 조직 내 국·과장 등 관리자의 개인적 목표와 예산상의 사업을 연계시키고 평가를 통하여 조직 내 자원배분의 효율성을 높이는 동시에, 성과에 따른 개인의 보수 및 인사상의 유인을 제공하는 관리시스템이다. 가장 전형적인 것은 목표관리제의 토대 위에서 성과지향의 예산관리를 추구하는 모형에서 발견되고 있다. 이러한 유형은 완성된 형태의 목표관리제라 할 수 있으며 대표적인 사례로는 미국 California State의 Sunnyvale City나 Arizona State의 Phoenix City등의 관리시스템을 들 수 있다(박영강, 2001: 52). 이들 도시에서는 조직 내 관리자의 목표를 예산사업과 연계시키는 동시에 평가결과를 매년의 상여금 혹은 연봉인상에 반영하고 있다. 한편 서울시의 경우 2001년도부터 국장·과장목표와 예산사업을 연계한 성과계획서를 작성함으로써 목표관리와 예산관리를 연계하고 있으며, 성과평가에 따른 성과수당 혹은 상여금이 지급되고 있으나 그 유인이 적어 아직까지는 미완성의 과도기적 모형에 속한다고 볼 수 있다.

4. 목표와 예산의 연계모형에 대한 사례분석 요소

여기서는 본 연구의 사례분석을 효과적으로 하기 위한 분석요소를 고찰하고자 한다. 이러한 분석요소는 목표관리와 성과예산과 관련된 선행연구의 논의를 통하여 유추할 수 있으며, 특히 지방정부의 목표관리제 및 성과예산의 도입에 따른 문제점과 강조점 등은 목표-예산 연계모형의 효과에 영향을 미칠 수 있는 주요한 변수 내지 분석요소로 볼 수 있다.

우리나라의 목표관리제 도입에 따른 일반적인 문제점으로는 객관적 평가체계의 미비, 계량적·평가지표의 미비, 예산관리와의 연계성 부족, 보수 등 유인수단의 부족, 구성원의 참여부족, 성과중심의 조직문화 미성숙 등으로 나타나고 있다(김 렬 외 2인, 2003; 김판석·권경덕, 2000; 박영강, 2000; 박영강 2001). 그리고 목표관리제가 정착된 미국에서는 평가지표의 질적 수준, 목표관리의 적용대상 직원의 범위, 구성원의 참여와 평가결과의 환류 등의 주요한 쟁점이 되고 있다((Poister ＊ Streib, 1995). 한편, 최근의 결과지향의 예산개혁과정에서는 조직의 사명, 고객중심의 성과지표, 목표와 예산 및 조직관리의 연계성 등이 강조되고 있다(이재원, 2002; 윤성채, 2001).

이상의 영향요소 가운데 특정 지방정부의 목표관리와 예산의 연계상태를 파악하기 위한 핵심적 분석요소로서는 다음과 같은 점을 생각할 수 있다. 첫째, 조직 목표의 성격과 예산과의 연계구조를 살피는 것으로, 이는 특정 지방정부가 어떠한 형태의 목표-예산 연계형태를 취하고 있는가를 살필 수 있는 가장 기본적 분석요소라 할 수 있다. 여기에는 조직이 추구하는 사명과 이를 구현하기 위한 목표체계, 목표 및 사업과 예산과목과의 연계성, 예산서의 양식 등의 세부적 분석요소가 포함될 수 있다. 둘째, 목표관리와 성과예산의 기본적 요소를 이루는 성과지표의 유형과 성격 및 계량화 정도를 살피는 것이다. 지방정부의 성과지표는 시민에 대한 행정성과보고서, 평가보고서, 예산서, 관리자의 성과업적 등에서 다양하게 나타날 수 있으며, 계량적 지표도 단순한 산출지표와 고객중심의 성과지표로 구분될 수 있으므로 이러한 점이 동시에 고찰되어야 할 것이다. 셋째, 성과평가를 위한 시스템과 평가절차를 살피는 것으로, 여기에는 성과평가를 위한 전담부서의 적절성, 외부평가제도 혹은 외부전문가의 참여 정도, 성과평가의 공평성 및 그 절차의 적절성 등이 세부평가요소에 포함될 수 있다. 마지막으로 평가결과의 환류와 적절성에 대한 것이다. 여기에는 평가결과를 조직개편과 인사관리 및 예산관리 등의 총체적 관리수단으로 활용하는가의 여부, 개인적 평가와 보상 정도 등이 세부적 요소로 포함 될 수 있다.

Ⅲ. 지방정부의 목표와 예산과의 연계 사례분석

본 장에서는 우리나라와 미국 및 일본 지방정부의 대표적인 사례를 선정하여 그 특성을 분석한다. 외국사례의 경우 일본과 미국의 지방정부를 분석대상으로 설정한 것은 이들 두 나라의 목표-예산 연계시스템이 국내에 미치는 영향이 보다 클 것으로 보았기 때문이다. 본 연구에서는 서울시, 일본의 스기나미구, 미국의 피닉스시를 구체적인 사례로 선정하였다.

지방정부의 목표와 예산의 연계에 관한 분석은 다양한 관점에서 접근할 수 있지만 본 연구에서는 전술한 네 가지를 분석요소를 적용하고자 한다. 분석자료는 분석대상도시의 성과계획서, 성과보고서, 예산서, 기타 내부자료 및 홈페이지 자료로 한다. 그리고 자료수집과 자료내용의 확인 및 운영현황을 파악하기 위하여 다음과 같이 지방정부 관계자와의 면담을 실시하였다. 서울시의 경우에는 전화로 담당자들에게 미리 방문목적을 고지한 후 연구진이 방문하여 인터뷰를 실시하였으며 추가적으로 전화 인터뷰를 실시하였다. 둘째, 스기나미구와 피닉스시의 경우에는 E-mail을 통하여 담당자에게 미리 인터뷰 항목을 제시한 후 연구진이 방문하여 인터뷰를 실시하고 추가적으로 전화 인터뷰 및 E-mail을 통하여 사실을 확인하였다. 이러한 과정에서 사용된 면담지의 주요 내용은 본 연구에서 사용되고 있는 네 가지 분석요소 및 세부적 분석요소이다.

1. 일본 지방정부의 사례: 동경도 스기나미구

1) 현황 및 개요

1990년대에 들어와 일본의 혁신 자치단체들은 구미를 중심으로 전개되는 성과지향의 행정평가시스템의 영향을 강하게 받아 새로운 평가시스템을 도입하려고 노력하였고 그 중에서도 일본의 미에현에서는 지사의 공약에  1996년도 사무사업평가시스템이라는 이름의 새로운 관리방식을 적용하게 되었으며, 이를 계기로 많은 지방자치단체들이 앞 다투어 동 제도를 도입·운영하게 되었다(임성일·이효, 2000: 54). 2002년도 현재 일본의 지방자치단체 가운데 573개에서 이미 행정평가제도를 실시하고 있으나 평가대상에서는 다소의 차이를 보이고 있다. 이중 정책평가단체는 110개이며, 시책평가단체는 202개, 사무사업평가단체는 547개이다(杉□區, 2002. 7).

본 연구에서는 최근 미에현, 시즈오까(靜岡)현과 함께 모범적인 행정평가시스템을 운영하는 것으로 평가되고 있는 동경도 스기나미구를 분석대상으로 선정하였다. 최근 일본의 지방자치단체에서 도입하고 있는 행정평가시스템은 기본적으로 일본능율협회에서 연구한 모델에서 출발하고 있으므로 대체로 유사한 속성을 지니고 있다. 따라서 스기나미구의 모델 분석을 통해서도 일본 지방자치단체의 전반적인 행정평가시스템을 이해할 수 있을 것으로 본다. 2003년 7월 현재 동경도의 23개 특별구 중에서 행정평가시스템을 도입하고 있는 특별구는 모두 14개이지만, 그중 정책평가까지 실시하는 특별구는 스기나미구와 시나가와구 뿐이며 나머지는 시책평가 혹은 사무사업평가만을 실시하고 있다(동경도 내부자료, 2003. 7). 스기나미구의 행정평가시스템은 현재의 야마다(山田) 구장의 선거공약에 따라 1999년도부터 실시를 보게 되었다. 당시 구장은 행정개혁의 일환으로써 모든 사무사업에 대하여 직접 점검을 한다는 소신을 표명하였고 그 결과 동 시스템의 시작을 보게 된 것이다.

) 본 연구에서 동경도 스기나미구를 분석대상으로 선정하게 된 계기는 홈페이지 검색에서 스기나기구의 평가시스템이 부각되었으며, 연구자들이 담당자들과 면담한 결과 동 자치단체의 행정평가시스템이 잘 정비되어 있는 한편 다른 지방자치단체로 파급되고 있다는 사실을 발견하게 되었기 때문이다.

스기나미구의 행정평가의 목적은 다음과 같은 세 가지로 구체화된다. 첫째는 성과를 중시하는 행정으로의 전환을 위한 것으로, 이를 위하여 일정한 기준이나 지표에 의거하여 정책/시책/사무사업의 타당성과 달성도 및 성과를 측정한다. 둘째는 효율적이며 질 높은 행정의 실현을 위한 것으로, 행정평가의 결과를 정책/시책/사무사업의 선택, 예산의 편성과 조직/인원의 배치 자료로써 활용한다. 셋째는 설명책임을 구현하기 위한 것으로 행정평가의 결과를 구민에게 설명하고 이를 통하여 구정에의 참가를 촉진시키는 수단으로 삼는다.

행정평가의 구조는 스기나미구의 기본계획 체계에 의거하여 정책/시책/사무사업의 평가라는 3층으로 이루어진다. 평가는 각 계층에 적합한 평가수법을 활용해 종합적이고 체계화된 시스템으로 이루어진다.

2) 목표의 성격과 예산과의 연계정도

(1) 목표의 성격

스기나미구가 연간 수행하는 목표는 정책목표와 그 하위목표인 시책목표로 나타나며, 이러한 목표는 가능한 한 수치목표로 설정하도록 하고 있다. 스기나미구 정책목표의 특색은 7가지 체크리스트에 따라 설정되고 있으며, 주민에 대한 설문조사결과를 토대로 작성된다.(杉□區行政評價檢討委員會, 2002: 8). 시책목표는 시책에 대한 행정의 효과를 수치로써 객관적으로 확인해 공통의 이해를 높임과 더불어 정책지표를 보완하는 역할을 띠고 있다. 정책목표는 이해하기 쉽도록 하기 위하여 그 수가 많지 않지만 시책지표는 정책을 증명하기 위한 것이기 때문에 행정서비스 전체에 걸쳐 설정될 필요가 있다. 이러한 시책지표는 사무사업평가와 정책평가를 잇는 것이다.

(2) 목표와 예산과의 연계

스기나미구의 목표와 예산은 정책평가표, 시책평가표 및 사무사업평가표를 통하여 연계되어 진다. 정책평가표는 정책분야를 나타내는 A와 정책항목을 나타내는 B로 구분된다. 평가표 A에는 정책분야의 목표와 담당부서가 맡아야할 역할, 정책지표, 분야비용, 지표의 변화와 목표달성의 상황 및 종합평가결과와 분야를 구성하는 개별 정책명이 표시된다.

정책평가표 B에는 A에서 명시한 구체적인 정책의 목표와 이전 3개 년도의 정책비용이 제시된다. 정책비용에는 사업비, 직원수, 인건비와 총사업비 및 동 정책수행에 충당된 국가와 동경도로부터의 지원금액이 포함되어 있다. 동시에 정책을 구성하는 하위시책명과 성과지표 및 이들 시책 달성을 위하여 지출된 이전 2개년도 사업비가 명시되어 있다.

시책평가표 역시 A와 B로 구성되어 있다. A에는 시책의 명칭과 상위정책명, 시책의 목표, 시책지표와 과거 3개 년도의 성과치 및 3년 이후의 성과목표치, 이전 3개 년도의 시책비용, 시책의 종합평가결과가 제시 된다 시책평가표 B에는 시책을 구성하는 당해년도 사무사업의 명칭과 분류기호, 주된 성과지표, 사업비, 인건비, 직원수, 보조금재원, 개별사무사업의 평가방법과 평가등급 등이 나타나 있다.

사무사업평가표에는 평가대상사업명과 소속부서, 상위시책명, 분류번호, 사업의 개요, 활동지표 및 성과지표와 이전 3개 년도의 활동실적, 직전년도와 당해연도의 계획 목표치, 세부사업비와 재원의 성격, 사업을 둘러싼 환경의 변화 등이 명시되어 있다.

이상의 내용에 의하면 스기나미구의 목표와 예산은 행정평가와 유기적인 관계를 지니고 있음을 알 수 있다. 특히 사무사업평가표에는 구체적인 사업과 예산이 보다 직접적으로 연계되어 있어 양자의 관계를 파악하는데 중요한 역할을 하게 된다. 한편, 스기나미구의 예산서는 우리나라와 같은 품목별예산서의 형식을 취하고 있으며 행정평가와의 관계를 나타나고 있지 않다. 이러한 점에 의하면 스기나미구의 행정평가시스템은 정책과 세부사업에 효과성의 평가에 주안점을 둔 것으로 예산개혁으로까지는 이어지지 못하고 있음을 알 수 있다.

) 일본에서 사무사업평가시스템을 최초로 도입한 미에현에서도 역시 품목별예산서를 유지하고 있으나 별도로 색인부를 작성함으로써 계획과 사업 및 예산과의 유기적인 관계를 유지하고 있다(三重縣, 平成11年度 事務事業目的評價表等索引簿).

3) 성과지표의 유형과 계량화 정도

(1) 지표의 유형

목표와 예산의 연계라는 측면에서 고찰하면 행정평가와 관련된 성과지표는 목표 혹은 계획과 관련된 지표와 예산과 관련된 지표로 구성되며, 이들 양자는 결합되는 경향이 있다. 그러나 스기나미구의 예산서는 종래의 품목별예산제도를 유지하고 있으며 특별한 성과지표를 활용하고 있지 않다. 따라서 스기나미구에서 사용하고 있는 성과지표는 정책지표, 시책지표, 구민평가지표, 사무사업평가지표라는 4가지 지표를 통해서 이해할 수 있다. 정책지표는 분야별 정책목표의 달성도를 측정하기 위한 것으로 스기나미구에서는 이러한 정책지표들을 □구정체크리스트□로 설정하여 특별한 관리를 하고 있다. 2002년도 현재 스기나미구의 정책지표는 5개 분야 30개가 설정되어 있으며, 이들은 모두 구체적인 수치목표로 표시되어 있다.    시책지표는 상위목표인 정책을 보다 구체화하기 위한 지표로써 각 시책마다 2-5개의 지표가 설정되어 진다. 이들 지표 역시 정책지표와 마찬가지로 수치로써 표현된다. 사무사업평가지표는 시책목표를 구체화하기 위한 것으로 역시 계량적 지표로 나타나고 있다. 한편, 구민평가지표는 정책지표와 시책지표 중에서 주민평가가 필요하다고 인식되는 것으로써 2002년도 현재 10개의 정책지표와 21개의 시책지표로 구성되어 있다. 이러한 지표는 주로 설문조사로 측정하기 용이한 등간척도 혹은 비율척도로 구성되어 있다.

) 스기나미구의 정책지표에 나타나고 있는 수치지표로는 ppm, kg/년, %, □, 엔, 월, 인 등이 있다(杉□區, 2003, 平成14年度 杉□區行政評價報告書: 19).

(2) 지표의 계량화 정도

스기나미구는 1998년도에 집행한 전체 사무사업에 대한 평가를 위하여 1999년도부터 행정평가를 시도하였으며 이 과정에서 평가기준으로 목표달성도와 예산의 효율성과 같은 정량적 기준과 함께 사업필요성 등과 같은 정성적 평가기준을 동시에 적용하였다(杉□區, 2004. 1a). 이어서 2000년도 사무사업평가에서는 계량적지표의 강화에 초점을 두고 평가지표를 활동지표와 성과지표로 구분하였다. 그리고 성과지표를 구체적인 수치를 나타내기 어려울 경우 대체지표를 설정하도록 하였다(杉□區, 2004. 1b). 여기서 활동지표란 사업의 활동량을 나타내는 것으로 일종의 산출지표로 이해할 수 있으며, 성과지표는 사업실시의 결과 나타나는 성과를 나타내도록 한 것으로 일종의 결과지표로 이해할 수 있다.

2000년도 평가에서 스기나미구는 전년도의 경험을 바탕으로 활동지표는 전체 1,056건 중 99.1%를 계량화하였으며, 성과지표는 891건 중 84.3%를 계량화하였다. 이어서 2001년도 평가에서는 2000년도에 집행된 1,007개의 사업을 평가하였으며 이 과정에서 정책평가를 포함 한 종합적 평가의 필요성이 강조되었다. 한편, 2002년도 스기나미구행정평가보고서에 의하면 종래의 □사무사업평가□에서 □행정평가□로 그 명칭이 바뀜과 동시에 행정평가의 영역이 정책평가와 시책평가 및 사무사업평가로 확대되었으며, 정책평가와 시책평가를 위한 지표의 설정이 중요한 과제로 대두되고 있다. 동 보고서에 의하면 2002년도 평가과정에서 시책지표의 수치목표 설정상황은 수치목표 있음이 65%, 수치목표는 아니지만 목표가 있는 것은 14%, 조사/검토중이 1%, 재량적인 판단의 정책결정을 행하기 위해 목표 없음이 20%로 나타났다.

이상의 내용에 의하면 스기나미구 행정평가의 핵심을 이루는 사무사업의 경우 조직의 활동량을 나타내는 산출지표는 거의 완전하게 계량화되었으나, 조직의 최종적 산출을 의미하는 성과 혹은 결과지표는 상당부분 미완으로 남아있음을 발견할 수 있다. 참고로 2002년도에 스기나미구가 사용한 사무사업평가표의 사례를 제시하면 <표 Ⅲ-1>과 같다.

<표 Ⅲ-1> 2002년도 스기나미구 사무사업평가표 사례: 일부

평가대상사무사업명			아동복지관련사무(보육실시사무)							정리번호		337			지번호
소속부과명		보건복지부 보육과			코드		092607		연락 전화	1383		작년도 정리번호					359
계명		입원상담계								상위시책명: 보육의 충실							NO 24
여산사업명		아동복지관련사무					코드		36000
구 분			단위	1999년도 실적		2000년도 실적		2001년도			2002년도 계획		목표치			목표치에 대한 2001년도의 달성률 %
								계획		실적				연도
지표	활동지표(1) ①		인	54,430		56,237		57,171		56,198	57,816
	활동지표(2) ②		인	84		118				125
	성과지표(1) ③		%	78.4		71.5				80.8
	성과지표(2) ④		%	1.90		2.60				2.79

주: 스기나미구 사무사업평가표의 일부를 발췌한 것임.

자료: 스기나미구, http://www2.city.suginami.tokyo.jp/top.asp, 2004. 1.

4) 평가시스템과 평가절차

스기나미구의 행정평가시스템은 1999년도 도입이후 상당한 변화를 가져 왔다. 도입초기의 사무사업평가에서는 개별사무의 주관과에서 먼저 1차적으로 평가하고, 행정개혁추진본부 산하에 설치된 프로젝트팀의 점검과 청문을 거쳐 주관과에서 재평가하면, 프로젝트팀은 그 결과를 최종적으로 점검하고 요약하여 추진본부에 보고하였다. 그리고 평가결과를 예산과 행정개혁 및 계획에 반영되도록 하였다(杉□區, 2004. 1,a). 그러나 2002년도 행정평가에서는 정책평가가 포함됨과 동시에 다음과 같은 내부평가와 외부평가 체제를 갖추게 되었다.

내부평가는 담당부서 평가와 총괄조직의 평가로 2원화 되어 있다. 스기나미구는 내부평가에 관해 각 소관 부서에서 평가한 다음 평가의 전체를 총괄하는 내부조직을 설치해 총괄적인 평가를 한 후에 연차보고서를 작성하며, 총괄조직은 정책경제부 기획과이다.

스기나미구에서는 행정평가의 객관성을 담보하기 위하여 구의 내부평가 결과에 관해 전문가 등의 5인 위원으로 구성된 외부평가위원회가 외부평가를 실시한다. 그리고 행정평가에 관해 구민들에게 정보를 제공하기 위하여 각각의 평가표뿐만 아니라 평가결과를 그래프와 표로 알기 쉽게 작성하는 등 연차보고서로서 정리해 공표한다. 또한 구민들이 공표된 행정평가의 결과에 관해 의견제출 절차에 따라 의견을 개진할 수 있도록 하고 있다.

이상에 의하면 스기나미구의 주된 평가단위는 □과□이며, 기본적으로 자기평가를 중심으로 하되 보완을 위하여 총괄조직과 외부평가제도를 활용하고 있다. 따라서 시스템의 실질적인 작용을 논외로 한다면 비교적 적절한 평가시스템과 절차를 확립하고 있는 것으로 여겨진다. 그러나 평가시스템의 도입이 일천한 스기나미구의 경우 수준 높은 자체평가를 위한 직원들 교육 및 객관적이며 공정한 평가지표의 설정 등이 미흡한 점을 감안하면 평가시스템의 실효성은 다소 낮을 것으로 보인다.

5) 평가결과의 환류 정도

(1) 조직개편과 예산편성의 반영 정도

스기나미구에서는 행정평가의 결과를 정책/시책/사무사업의 선택, 예산의 편성과 조직/인원의 배치 자료로써 활용함으로써 질 높은 행정을 실현하고자 하였다. 1999년도의 평가결과에 기초한 개선책은 차기년도 예산편성에 반영되었으며, 직원의 원가의식에 입각한 의식개혁이 나타났다고 한다. 동 평가결과에 따라 사업의 폐지 87건, 일시중단 30건, 축소 94건, 개선 868건, 확충 149건, 종기설정 38건이 제시되었으며, 2000-2002년도 평가결과에 의하여도 행정의효율성을 높이기 위한 유사한 제안이 제시되었다(杉□區, 2004. 1a).

한편, 2002년도의 평가결과에 의하면 원가인하 가능성이 있는 사업은 442개로 전체의 45.4%로 나타났으며, 이러한 비율은 전년도의 평가결과에 비하여 약 4% 증가된 것이다(杉□區, 2003). 그리고 2001년도에는 행정개혁의 일환으로 대대적인 조직개편을 벌려 12부제를 5부제로 개편하였으며, 이러한 과정에서 사무사업평가를 중요한 도구로써 활용하였다.

이상의 결과에 의하면 스기나미구는 행정평가를 통하여 사무사업의 효율적인 선택과 지속적인 원가절감을 시도함으로써 예산편성과정에 커다란 영향을 미침과 동시에 조직개편에서도 활용도가 높음을 알 수 있다.

(2) 개인적 평가와 보상정도

스기나미구는 행정평가대상은 과단위의 사무사업이며 개인적 평가를 실시하지 않고 있으므로 평가결과를 개인의 보수와 인사관리의 수단으로는 활용하고 있지 않다. 그러나 스기나미구의 제2차행재정개혁실시계획(2003-2005)에서는 자기신고제도와 연계한 목표관리제의 도입을 천명하고 있으므로 조만간 평가결과를 보수와 인사관리에 적용할 것으로 전망된다(杉□區, 2002. 10).

2. 미국 지방정부의 사례: 아리조나주 피닉스시

1) 현황 및 개요

미국 지방정부의 목표관리제 도입현황에 대한 자료는 잘 알려져 있지 않지만 1993년도에 실시한 Poister ＊ Streib의 조사결과를 통해서 간접적으로 유추할 수 있다. 동 조사에 의하면 1,126개 지방정부를 대상으로 한 우편조사에서 응답한 516개 지방정부에서 목표관리제와 유사한 형태의 관리방식을 도입하고 있는 지방정부는 47%에 달하였다. 응답도시 중 정부형태별 목표관리제 도입 현황을 살펴보면 시장/의회형의 경우 41.6%, 의회/시정관리관형의 경우로 49.7%로 나타났으며, 도시의 인구규모별로는 25,000-49,999명 42.3%, 50,000-99,,000명 46.9%, 100,000-1,000,000명까지 60.2%로 나타났다(Poister ＊ Streib, 1995). 한편, 같은 조사결과를 다른 관점에서 분석한 논문에서는 1993년도 현재 성과평가제도를 도입하고 있는 지방정부는 75%수준으로 나타났으며, 직원에 대한 유인제도를 도입하고 있는 곳은 58%에 달하고 있다(Poister ＊ Streib, 1994). 이러한 결과에 의하면 대다수 미국의 지방정부에서는 그 명칭과 관련 없이 목표관리제의 속성을 지닌 평가와 유인제도를 지니고 있음을 알 수 있다.

미국의 지방정부 중 California State의 San Francisco City, Ohio State의 Dayton City, North Carolina State의 Charlotte City,   Arizona State의 Phoenix City등이 목표관리제를 비교적 일찍부터 도입한 도시로 알려져 있으며(Poister ＊ Streib, 1995), California State의 Sunnyvale City도 우리에게 비교적 일찍부터 소개되었다(삼성경제연구소, 1994: 184). 서니베일시는 1990년대 초반에 인구 12만에 불과한 작은 도시였으나 성과지표의 개발과 평가를 통하여 행정의 효율성을 높인 도시로 이름나 있다. 통치구조는 시의회-시정관리관 형태를 취하고 있으며, 목표관리와 성과예산을 연계한 성과평가시스템을 운영하고 있다. 최근에는 종래의 성과예산을 더욱 발전시켜 1995/1996년도 회계연도부터는 최종적 산출지표측정과 평가에 초점을 결과지향의 산출관리(Outcome Management)를 실시하고 있다(City of .Sunnyvale, 1994).

) 연구진이 2003년 11월에 Phoenix City를 방문하여 회계감사관 및 직원들과 가진 면담결과에 의하면, 최근 피닉스시에서 성과지표를 개발하는 과정에서 다음과 같은 도시들을 벤치마킹하였던 것으로 밝혀졌다. 따라서 다음 도시들도 목표관리제를 비교적 충실하게 적용하고 있을 것으로 추정된다.

Cities: Austin(Texas), Dallas(Texas), Fort Worth(Texas), Kansas City(Montana), Long Beach(California), Oklahoma City(Oklahoma), San Antonio(Texas), San Diego(California), San Jose(California), Tucson(Arizona).

본 연구에서는 미국의 다양한 지방정부 가운데 1970년대 초부터 목표관리제를 실시해온 것으로 알려진 Phoenix City를 대표적인 분석사례로 설정하고자 한다. 피닉스시는 시의회-시정관리관의 통치구조를 지니며, 목표관리제의 획기적 발전은 감사국의 주도로 이루어 졌다. 1990년도에 시 감사국은 다른 실·국들과 함께 미연방정부의 정부회계기준이사회(Government Accounting Standards Board)에 의하여 만들어진 □서비스 노력과 성취(Service Efforts and Accomplishments: SEA)"라는 제목이 붙은 보고서를 이용하여 결과지표를 개발하기 시작했다. 동 보고서가 시도한 목표는 정부부문의 운영결과(results of operations)를 측정하기 위한 것이었으며, 지표들은 투입(inputs), 산출(outputs), 효율성(efficiency), 성과(outcomes)를 반영할 수 있도록 개발된 것이었다.

피닉스시 감사국에서는 결과지표에 대한 작업을 하는 동안, 한편으로는 조사와 공개토론회  및 설문지를 통하여 시민들로부터의 투입을 구하기 위하여 노력하였다. 특히 질적 수준과 시민참여가 대단히 강조되었다. 그리하여 피닉스시는 1991년도에 시민소비자집단(citizen focus group)을 활용하여 결과지표를 개발하기 위한 방향을 설정하였다. 피닉스시는 지난 10년 간 강력한 결과지향의 관리시스템(managing for results system)을 개발해 왔다. 그것은 결과에 대한 정보가 가치 있고 강력한 도구라는 사실을 발견하였기 때문이다.

피닉스시의 관리시스템을 뒷받침하는 성과지표(performance indicators)는 실질적으로 상당한 기간에 걸쳐서 개발되었다. 1970년대에는 업무기준(work standards)과 투입자원 및 산출에 상당한 관심을 기울였다. 1980년대에는 생산성을 강조하였으며 조직에 대한 고객의 만족도를 측정하기 시작하였다. 1990년대에는 결과에 초점을 두는 쪽으로의 전환을 완료하였다.   피닉스시의 관리시스템의 핵심은 성과에 대한 평가와 보상이다. 중간관리자와 행정가는 성과업적(performance achievement: PA) 과정을 통하여 그들의 년간 업적을 평가받고 성과에 따른 보수를 받게 된다.

2) 목표의 성격과 예산과의 연계정도

(1) 목표의 성격

피닉스시가 추구하는 년간 목표는 예산서, 시정관리관이 발행하는 집행보고서(City Manager's Executive Report), 성과업적계획(Performance Achievement Plan)을 통해서 구체적으로 표현되고 있다. 피닉스시의 예산개요에는 다가오는 회계연도기간의 전체적 서비스 목표가 7개의 영역으로 구분되어 있으며, 각 영역별로 관련 실·국들의 조직사명과 구체적인 목표가 제시되어 있다. 그리고 집행보고서에도 시 전체 조직의 전반적인 목표를 나타내는 조직지표와 각 실·국별 사명 및 이를 실천하기 위한 지표들이 나타나 있다.

예산개요상의 전체적 서비스 목표와 집행보고서상의 조직지표는 시의 거시적이며 핵심적인 서비스내용을 표방하고 있다는 점에서 상당한 유사성을 지니지만, 양자가 일치하지는 않고  예산개요의 서비스 목표 영역이 다소 넓게 나타나고 있다. 그리고 두 문서에서 계량적 지표로  제시되고 있는 각 실·국의 성과목표 역시 상당히 유사하지만 일치하지는 않는다.

한편 피닉스시의 개별관리자의 성과를 평가하는 시스템과 관련된 성과업적계획에서도 각 실·국의 사명과 목표 및 성과지표가 명시되어 있지만, 여기서 제시되고 있는 지표들은 앞의 두 문서의 지표들에 비하여 보다 세분되어 있는 특징을 지닌다.

이상의 분석결과에 의하면 피닉스시가 설정하고 있는 목표는 개별조직단위를 넘어서는 전체적·거시적 조직목표와 각 실·국이 추구하는 부서별 목표로 구분할 수 있으며, 실·국의 목표는 다시 개별관리자의 성과업적계획으로 구체화됨을 알 수 있다. 이상의 목표들은 성과업적계획을 제외하고는 모두 계량적 지표로 나타나고 있으며, 단순한 산출보다는 시민들에게 보다 의미있는 결과지향적인 것이다.

(2) 목표와 예산과의 연계

2003-2004년도 피닉스시 예산서의 주요 구조는 예산개요, 예산명세서, 자본증가프로그램으로 이루어져 있다. 예산개요에는 피닉스시의 다가오는 회계연도기간의 계획된 프로그램과 서비스에 대한 내용이 개략적으로 기술되어 있다. 동시에 모든 재정수입원과 법적 제약 및 재정정책들이 기술되어 진다. 여기에는 피닉스시의 프로그램과 서비스가 주요한 내용을 이루고 있으며, 7개의 영역으로 구분되어 있으며, 각 영역 내에는 관련 업무를 수행하는 실·국들이 포함되어 있다. 환경서비스영역을 예로 들면, 이 영역에는 상수도서비스(Water Services), 고형폐기물관리(Solid Waste Management), 공공사업(Public Works), 환경계획(Environmental Programs), 동물통제(Animal Control)가 포함된다. 이하에서 예산개요에 나타난 환경서비스영역 가운데 환경계획에 대한 구체적인 내용을 살펴보면 다음과 같다.

<환경계획>

-프로그램의 목표: 환경계획국(The Office of Environmental Programs)은 시의 환경프로그램과 활동에 대한 조정과 모니터링을 하며, 규제정책과 계획을 수립하고 집행한다.

<표 Ⅲ-2> 피닉스시 환경계획국의 지출과 인력 개요

	2001-02	2002-03	2003-04
세출예산Operating Expense)	（1,119,000	（1,823,000	（1,878,000
총인력(Total Position)	5.0(명)	15.0(명)	15.0(명)
세입원(Source of Funds):
일반재원(General Purpose)	（989,000	（1,470,000	（1,546,000
상수도(Water)	130,000	233,000	212,000
자본건설(Capital Construction)	-	120,000	120,000

자료: City of Phoenix, The Phoenix Summary Budget 2003-04, 2003.

<표 Ⅲ-3> 피닉스시 환경계획국의 지출과 인력 개요: 주요한 성과측정과 서비스 수준

	2001-02	2002-03*	2003-04
환경교육을 받는 직원수(명)	1,905	979	850
평가와 기술지원이 실시된 시설의 수(개)	26	45	30
재개발된 산업단지의 수(개)	1	1	2
기술적 및 규제적 지원에 대한 고객의 만족도(%)	95	95	95
유해물질 혹은 폐기물을 줄이기 위하여 실시된 환경선호의 생산실험과 공정변화의 수(개)	42	25	25

* 10개월 간의 지출결과에 의한 것임

자료: City of Phoenix, The Phoenix Summary Budget 2003-04, 2003.

예산명세서(Detail Budget)에는 각 실·국과 기금의 다 년도에 걸친 전체적인 통계자료가 나타나 있으며, 이러한 자료에는 인력의 배분과 하위조직에 의하여 계획된 지출내역도 포함되어 있다. 그리고 자본증가프로그램(Capital Improvement Program)에는 피닉스시의 2003년도에서 2008년도에 걸친 건설프로그램이 사업별 및 세부적 재원별로 나타나 있다.

이상에 의하면 피닉스시의 조직목표는 예산서의 사업 및 성과지표와 상호 유기적인 관계를 지니고 있음을 발견할 수 있다.

3) 성과지표의 유형과 계량화 정도

2003년도 현재 피닉스시가 사용하고 있는 성과지표는 전술한 목표의 성격에서 살펴본 바와 같이 다음과 같은 세 가지 범주로 구분된다. 첫째는 예산서에 나타나고 있는 예산사업의 지표들로써 이들은 대부분 계량화되어 있다. 둘째는 시정관리관 이 발행하는 집행보고서상의 지표로써 이들은 모두 계량적 지표로 설정되어 있다. 그 내용은 예산서상의 지표와 상당한 유사성을 지니지만 서비스 수준에 초점을 두고 있으므로 예산과의 관계는 명시되어 있지 않다. 다음으로는 목표관리의 대상이 되고 있는 중간관리자의 개별적 업무와 관련된 성과지표로써 이들 가운데에는 계량화가 되지 못한 지표도 포함되어 있으며, 지표의 중요도에 따라 가중치가 부여되어 있다. 이러한 지표 가운데 가장 체계화된 지표는 시정관리관 명의로 시민들을 위하여 매년 발행하는 집행보고서의 지표라 할 수 있으며 이들의  60%정도가 결과에 초점이 주어져 있다(City of Phoenix, 2002). 집행보고서상의 지표는 다음과 같은 세 가지 유형으로 구분된다.

(1) 조직지표((Organizational Indicators)

시정의 전반적인 모습을 개략적으로 전달하는 데 목적을 두고 있으며  공공안전, 주민서비스, 교통, 시민참여, 경제발전, 청소년 및 레크레이션, 환경, 정부서비스의 8개 영역별로 계량적인 지표가 설정되어 있다. <표 Ⅲ-4>에는 2002년도 집행보고서에서 사용된 조직지표 중 2개 영역의 지표가 예시되어 있다

<표 Ⅲ-4> 피닉스시의 조직지표 사례: 일부

구 분	측정지표	비 고1111
공공안전	경찰의 비상대응 시간	01년도 4분, 타도시 대비
	1,000명당 흉악범죄 건수	01년도 7건, 타도시 대비
	1,000명당 재산범죄 건수	01년도 66.6명, 타도시 대비
	화재대응 시간	01년도 5분
교 통	수송체계에 대한 승객들의 전반적인 만족도	01년도 90%
	마일당 버스승객수	01년도 2.83명, 타도시 대비
	통근소요 시간	01년도 24분
	100,000명당 교통사고로 다친 사람	01년도 11명, 타도시 대비

자료: City of Phoenix, City Manager's Executive Report, 2002.

(2) 외부지표(External Indicators)

시민에게 보다 직접적인 서비스를 제공하는 20개의 실·국별 목표와 연계되어 있으며, 실·국별 성과목표에 따라 핵심서비스 및 서비스의 측정지표가 제시되어 진다.  <표 Ⅲ-5>는 2002년도 집행보고서에서 사용된 외부지표 중 2개국의 지표이다

<표 Ⅲ-5> 피닉스시의 외부지표 사례: 일부

실·국명	성과목표	주요 측정지표
지역 경제 개발	고용유지와 새로운 일자리 창출, 세수의 증대, 생활의 질을 높이는 전략의 집행	-개발 및 재개발사업의 가치(달러/전년대비) -계획된 순 신규직업의 창출(개/전년대비) -개발 및 재개발계획에서 발생한 매상세의 추정액(달러/월별)
소방	화재예방, 화재통제, 응급의료, 공공교육등의 확대를 통하여 수준높은 생명과 재산의 안전도를 제공	-4분이내에 선발대가 현장에 도착한 횟수의 비율(%, 매 7월/전년대비) -구급차가 10분이내에 현장에 도착한 횟수의 비율(%, 매 7월/전년대비)

자료: City of Phoenix, City Manager's Executive Report, 2002.

(3) 내부지표(Internal Indicators)

인사, 기획, 예산과 같이 조직을 지원하는 12개 부서의 성과지표로써 이러한 지표에 대한 평가는 주로 고객이 되는 계선기관인 실·국의 구성원들이 수행한다.  <표 Ⅲ-5>에는 2002년도 집행보고서에서 사용된 2개부서의 지표가 나타나 있다.

<표 Ⅲ-6> 피닉스시의 내부지표 사례: 일부

실·국명	성과목표	주요 측정지표
회계 감사관	독립적이며 객관적인 환류를 통하여, 양질의 정부, 산출물과 서비스에 대한 시민적 요구에 직면하는 시정관리관과 선출직 공직자들을 지원	-회계와 관리에 관한 고객만족도(10점 척도/전년대비) -회계/관리서비스당 비용(달러/전년대비) -회계감사관의 권고유형: 경제적, 통제적, 업무개선(%) -업무유형별 회계검사시간: 관리, 재정, 통제, 기타(%) -회계검사 계획사업의 달성도(%/월간)
인사	다른 실국과 협력하며, 고용, 보수에 대한 프로그램을 관리하고, 질높은 서비스를 제공하기 위하여 다양한 인력을 개발함	-적격자 리스트의 개봉에서 임명까지 소요된 근무일수 -시가 지원하는 수업에 참여한 직원의 수(전년대비) -교육훈련에 대한 고객만족도(4점척도/전년대비) -시직원당 인사서비스의 월간 비용(달러/전년대비)

자료: City of Phoenix, City Manager's Executive Report, 2002.

4) 평가시스템과 평가절차

매년 중간관리자와 행정가는 성과업적시스템을 이용하여 그들의 전년도 업무를 반영하고 장래업무계획을 발전시킨다. 성과업적 프로그램은 의사교환을 통하여 팀웍을 보다 강화시킨다. 계선조직인 실국들은 참모조직의 지원이 필요한 목표에 대한 책임을 진다. 또한 참모조직들은 계선조직에 제공하는 서비스의 질에 의하여 평가된다. 피닉스시의 관리자를 평가하는 성과업적 프로그램에는 4단계 과정으로 구성되고 1,400점 시스템(point system)으로 구성되어 있다.

① 제1단계: 계획수립(6- 7월경 시작): 각 관리자들은 그들의 상급자에게 제출할 계획을 수립한다. 그 계획은 상급자와의 협동적 협의와 승인을 거쳐 수립된다.

② 제2단계: 집행(1월의 심사기간 까지 계속): 관리자들은 그들의 계획에 따라 집행하고 주어진 재량의 범위에서 기술과 방법을 활용한다. 반년간의 진도를 평가하고 필요한 계획수정을 위하여 매년 1월 중간 심사가 요구된다.

③ 제3단계: 평가(7월 시작/8월 종료): 6월과 7월 동안 관리자는 공식적인 1,000점 평가자료표를 완성하고 그들의 상급자에게 초안을 제출한다. 7월과 8월 동안 관리자의 상급자들은 200점의 성과평가를 완료한다. 관리집행팀 구성원(부시정관리관, 시정관리관보 혹은 시정관리관)은 역시 200점의 성과평가를 채우게 된다.

④ 제4단계: 보수책정(9-10월): 시정관리관실은 모든 중간관리자와 행정가들에 대한 성과업적계획에 대한 실적평가, 관리자의 상급자 평가, 시정관리관실 평가라는 세가지 평가요소로부터 결과를 수집하고, 그들의 성과점수에 따라 급료인상에 싸인을 한다.

5) 평가결과의 환류정도

(1) 조직개편과 예산편성의 반영 정도

피닉스시의 성과업적시스템에서는 성과에 대한 환류를 대단히 중시하고 있다. 동 시스템에서는 성과평가의 측정에서 고객만족도, 사업의 순환주기, 원가, 사명의 달성정도라는 4가지 측면을 중시하고 있다(City of Phoenix, 2004). 이러한 평가지표의 적용과 함께, 지난 30년간 성과지표를 개발하고 관리자에 대한 성과평가를 하는 과정에서 예산의 효율성은 상당히 높아진 것으로 평가되고 있다. 그러나 동 시스템이 성과평가를 통한 조직변화에도 관심을 지니고 있음에도 불구하고 90년도이후 조직개편은 거의 이루어지지 않았다.

) 이러한 결과는 피닉시시 회계감사국 관계자들과의 면담과정에서 확인한 것이다. 피닉스시의 성과평가시스템에서는 고객만족도와 서비스수준 및 예산효율성 향상에 관심을 지니고 있으나, 평가 및 환류과정에서 중간관리자들을 포함한 직원들의 성장과 경력개발도 중시하고 있다.

(2) 개인적 평가와 보상정도

피닉스시 전체직원 약4,000명 가운데 250명에 달하는 관리자들은 성과에 따른 보상을 받게 된다. 이 경우 객관적 성과지표의 활용은 성과업적계획에 따른 1,000점이 적용되고 나머지 400점은 비계량적인 평가지표에 따라 평가된다. 평가점수에 따른 보수는 평가등급과 직급에 따라 달라진다. 기본적 인상율은 모든 평가등급과 직급에 동일하게 적용되지만 성과에 따른 인상율은 전년도 연봉의 5%에서 0.3% 범위에 걸쳐 있다. 성과급 인상율은 근무경력이 낮을수록 높게 설정되어 있으며, 일정한 기준이하의 평가를 받게 될 경우 모든 급료의 인상이 동결된다.

3. 우리나라 지방정부의 사례: 서울특별시

1) 현황 및 개요국내

국내에서는 서울특별시가 최초로 목표관리제와 성과예산을 체계적으로 연계시키고 있으며, 부산광역시에서도 2003년도 예산편성부터 재정관실, 환경국, 문화회관, 교통사업특별회계의 4개 부서를 대상으로 성과예산을 편성하고 있으나 성과계획서를 목표관리의 국장 및 과장 목표와 연계시키는 수준에 그치고 있을 뿐 전반적인 예산서의 구조는 변화지 않은 상태이다. 최근 참여정부에서는 정부부문의 성과예산을 확대하고자 하며 2004년도에는 몇몇 시범 자치단체를 선정하여 지원하고 있다. 따라서 국내 사례분석을 위해서는 서울시를 대상으로 삼는 것이 가장 바람직스러울 것으로 본다.

) 부산시의 성과관리예산서에서는 목표-예산과의 연계를 위하여 기관임무-전략목표-성과목표로 이어지는 목표체계를 두고 이러한 목표를 설정하기 위한 예산을 대응시키고 있으나, 이를 구체화한 성과단위사업명세서에 표시된 예산과목은 종래의 품목별예산과목체계의 세항, 세세항, 목, 세목의 내용을 그대로 대응시킴으로써 품목별예산구조를 벗어나지 못하고 있다. 아울러 목표관리제의 적용대상이 되는 국장, 과장목표와 세출예산서의 목표체계와도 일치하지 못하는 한계를 보이고 있다.

민선자치시대 들어와 서울시는 수준 높은 행정서비스를 제공하기 위한 대안의 하나로써 성과주의 예산제도의 도입을 검토하게 되었다. 서울시는 종래에 실시하고 있던 목표관리제와 실·국장 책임경영제를 토대로 2001년부터 전면적인 성과주의 예산체제를 도입하였다. 그리고 2001년도 성과관리계획서를 바탕으로 시정개발연구원과 합동으로 2002년도 성과관리계획서를 보완·수정하면서 성과주의예산과 목표관리제 및 심사평가제도를 통합하는 □통합성과관리 표준모델□을 개발하였다.

이러한 과정에서 2001년도 예산구조와 2002년도 이후의 예산구조는 상당한 차이를 지니게 되었다. 2001년도 예산서에서는 성과관리계획서와 함께 종래의 품목별 형식의 예산을 병기하였으나, 2002년도 이후에는 예산서의 형식을 완전히 바꾸어 두 문서를 □성과관리계획서□로 통합함으로써 목표와 예산의 연계성을 보다 체계화하였다(서울특별시, 2001-2003). 그리고 서울시 성과예산서의 형식이 크게 바뀜에 따라 전국적인 통일성을 유지하기 위하여 전산프로그램을 개발하여 성과예산을 종전의 품목별예산구조로도 전환할 수 있도록 하였다.

2) 목표의 성격과 예산과의 연계정도

서울시의 목표는 성과관리계획서상의 목표와 목표관리상의 목표로 대별된다. 2002년도 이후에 나타난 성과관리계획서에서는 예산과 목표가 하나로 통합된 체계를 구성하고 있으며, 세출예산은 실·국별 기준으로 작성된다. 각 실·국별은 목표를 설정하고 목표와 연계된 단위사업을 예산과 함께 명시하고 있다. 한편, 목표관리제를 운영하는 과정에서 실·국의 목표는 국장 혹은 과장목표를 통하여 구체화된다. 서울시의 경우 이러한 과정에서 성과관리계획서상의 실·국 목표와 목표관리상의 국장 및 과장목표는 부합되고 있으므로 전체적으로 목표와 예산은 매우 유기적인 관계를 지니도록 설계되어 있다. 그러나 적용기간이 짧은 탓으로 목표 간 중첩현상도 적지 않게 나타나고 있다(이세구, 2003a).

3) 성과지표의 유형과 계량화 정도

서울시의 성과지표는 조직의 임무와 전략목표 및 성과목표의 달성여부를 측정하기 위한 기준이 되며, 가능한 계량화된 지표를 사용하도록 하고 있으나 부득이한 경우에는 정성적인 지표를 사용하기도 한다. 서울시의 성과지표는 조직의 최종적 성과를 측정할 수 있는 결과중심의 지표를 지향하고 있으며, 관리자의 평가를 위하여 중요도에 따라 가중치가 부여되고 있다. 그러나 아직까지는 지표의 개발단계에 놓여 있으므로 전반적으로 계량화의 수준이나 결과중심의 지표비중은 미흡한 수준에 머무르고 있다고 보여 진다(이세구, 2003a). 참고로   서울시 예산서의 분석자료에 의하면 2001년도의 1,200개 성과지표 가운데 계량적 지표는 1,012개로 84.3%이며, 2002년도의 932개 성과지표 가운데 계량적 지표는 785개로 84.2%이다(이세구, 2003b).

4) 평가시스템과 평가절차

서울시 목표관리제의 성과평가절차에 따르게 되며 과장목표의 1차 평가자는 국장이 되고, 국장목표의 1차 평가자는 부시장이 되므로 기본적으로 자기평가방식을 취하게 된다. 이 과정에서 상급자의 평가를 위하여 심사평가담당관실이 지원하고 있다. 따라서 서울시의 경우 심사평가담당관실이 평가담당기능을 수행하고 있지만, 아직까지 그 기능은 미흡한 것으로 인식되고 있다.

) 서울특별시 예산담담관실 및 심사평가담당관실 관계자와의 면담에 의하면 서울시 목표관리와 성과예산의 통합운영에서 가장 어려운 문제는 객관적이며 공정한 평가로 나타났으며 현재의 평가수준은 상당히 미흡한 것으로 밝혀졌다.

5) 평가결과의 환류 정도

(1) 조직개편과 예산편성의 반영 정도

서울시는 성과예산의 추진과정에서 실·국장 책임경영제와 연계하여 예산전용권을 실·국장에게 위임하여 처리토록 2001년 4월에 서울특별시재무회계규칙을 개정한 바 있다. 한편, 2003년 1월에는 경영기획실 설치와 심사평가담당관의 업무를 전문화하는 내용을 포함한  대대적인 조직개편을 실시하였으며, 이러한 과정에서 그 동안의 성과에 대한 평가결과가 상당히 반영된 것으로 보인다(서울특별시행정기구설치조례 및 동 규칙, 2003. 1 개정). 그리고 성과평가를 통한 예산의 효율성 향상 효과도 어느 정도 나타났을 것으로 보이지만, 아직은 도입단계에 불과하므로 구체적인 평가는 어려울 것으로 본다.

(2) 개인적 평가와 보상정도

서울시의 목표관리 평가결과는 3급 이상 국장급의 성과연봉과 4급 이하 과장급 및 복수직서기관의 성과상여금 지급기준으로 활용된다. 이와 같이 서울시는 평가결과를 성과연봉 혹은 성과상여금을 통하여 개인적 보수지급에 반영하고 있으나 대상 공무원이 느끼는 금전적 유인은 그다지 높지 않은 것으로 여겨진다(박영강, 2001: 62).

Ⅳ. 분석결과의 요약과 시사점

본 연구에서는 장차 우리나라에 목표와 예산의 연계시스템을 도입할 경우 예상되는 문제점을 파악하고 시사점을 얻기 위하여 중요한 분석요소를 중심으로 한 비교사례분석을 실시하였다. 본 장에서는 이러한 분석결과를 토대로 우리나라에 적용할 수 있는 시사점을 제시하고자 한다.

1. 분석결과의 요약

1) 목표와 예산과의 연계성

<표 Ⅳ-1>에 의하면 목표체계는 지방정부의 관리시스템에 따라 다양한 형태로 나타날 수 있으나, 스기나미구의 경우에도 특정 정책, 시책, 사무사업의 담당부서를 명시하고 있음을 감안하면 전체적으로 실국별 중심의 목표를 설정하고 있다고 볼 수 있다. 한편, 목표관리제와 성과예산을 채택하고 있는 피닉스시와 서울시는 공통적으로 예산서를 통하여 목표와 예산을 직접적으로 연계시키고 있으나, 품목별 예산제도를 채택하고 있는 스기나미구는 비록 사무사업평가표를 중심으로 목표와 예산을 연계시키고 있기는 하지만 예산서와는 직접적인 연계를 이루지 못하고 있다.

<표 Ⅳ-1> 목표의 성격과 예산과의 연계정도

	조직사명	목표체계	목표와 예산의 연계성	예산서 양식
스기나미구	강조되지 않음	정책목표와 시책목표 및 사무사업으로 체계화	사무사업평가표를 중심으로 연계	품목별예산
피닉스시	강조됨	서비스 영역별로 실·국별 목표제시	예산서를 통해서 연계	성과주의예산
서울특별시	다소강조	시정목표와 실국별 전략목표 및 성과목표로 체계화	성과관리계획서 및 예산서를 통하여 연계	성과주의예산

2) 성과지표의 유형과 계량화 정도

<표 Ⅳ-2>에 의하면 피닉스시와 서울시의 경우는 예산서상의 성과지표가 중심을 이루고 있으나 스기나미구는 사무사업평가표상의 성과지표가 중심을 이루고 있다. 이러한 중심지표들은 계량화 수준이 높지만 성과지표의 질적 수준에는 차이가 나타날 수 있음을 시사하고 있다. 한편, 피닉스시는 개인목표의 평가에는 비계량적 지표도 일정부분 활용하고 있다.

<표 Ⅳ-2> 성과지표의 유형과 계량화 정도

	성과지표의 유형	계량화정도	성과지표의 수준
스기나미구	정책지표, 시책지표, 구민평가지표, 사무사업평가지표의 형태로 나타남	-시책지표의 65% 계량화됨 -사무사업의 산출지표는 완전계량화	-사무사업지표는 계량화 되었지만 결과지표로서의 수준은 낮음
피닉스시	-예산서, 집행보고서, 성과업적에서 제시됨 -집행보고서에서는 조직지표, 내부지표, 외부지표의 형태로 구분	-성과업적계획을 제외하고는 완전계량화	-집행보고서의 65%가 최종적 성과인 결과지표
서울특별시	성과관리계획서, 예산서 및 목표관리제상의 국과장목표로 나타남	-성과관리계획서 및 예산서의 성과지표는 84%정도 계량화	-결과지표로서의 계량화 수준은 낮음

3) 평가시스템과 평가절차

<표 Ⅳ-3>에 의하면 평가단위에 따라 평가방식에 차이를 보이고 있으나, 지원조직이나 평가경험에 따라 평가결과에는 차이가 나타난다. 피닉스시의 경우 오랜 경험과 함께 독립적인 평가조직을 갖추고 있어 평가의 효율성도 높게 나타나고 있는 것으로 보인다.

<표 Ⅳ-3> 평가시스템과 평가절차

	평가단위	평가방식	평가지원조직	평가의 적절성
스기나미구	국, 과	-자기평가 및 총괄조직에 의한 평가 -외부평가제도 활용	정책경제부 기획과	미흡함
피닉스시	관리자	-자기평가 및 상급자 평가	회계감사국	만족함
서울특별시	관리자	-자기평가 및 상급자 평가	경영기획실 심사평가담당관	미흡함

4) 평가결과의 환류

일반적으로 평가결과는 조직관리와 예산관리에 활용되지만 <표 Ⅳ-4>에 의하면 구체적인 적용결과는 다르게 나타나고 있다. 목표관리의 역사가 오랜 피닉스시에서는 최근 조직개편이 미미하게 나타나고 있지만, 최근에 새로운 제도를 도입한 스기나미구와 서울시에서는 조직개편이 보다 활발하게 이루어 졌다.

<표 Ⅳ-4> 평가결과의 환류

	조직 및 예산관리	개인적 평가와 보상	기 타
스기나미구	조직개편과 예산관리에 적극적으로 활용	미적용	목표관리제 도입예정
피닉스시	예산관리에 활용되지만 조직개편은 미미함	실·국장 및 중간관리자에게 적용	직원들의 성장과 경력개발도 중시
서울특별시	조직개편에 활용되었지만 예산관리에는 미흡	국장, 과장에게 적용	교육훈련, 승진 및 보직관리에도 반영

2. 분석결과의 시사점

목표와 예산의 유기적 연계와 바람직한 환류에는 본 연구의 분석요소들이 중요한 영향을 미치게 된다. 피닉스시는 목표관리와 성과예산을 연계시키는 동시에 성과지표의 질적 수준을 높이고, 적절한 평가절차와 평가기구를 확보함에 따라 평가결과와 활용도도 만족스러운 것으로 나타나고 있다. 스기나미구의 경우 체계적인 행정평가시스템을 통하여 조직개편과 예산관리에서 상당한 성과를 거둔 것으로 나타났으나, 성과지표의 질적 수준과 평가지원조직의 미흡으로 전반적인 효율성은 떨어지는 것으로 평가된다. 그리고 이를 보완하기 위하여 스기나미구는 개인 평가를 중심으로 한 목표관리제와 성과주의예산도입을 기도하고 있다.

서울시는 최근 목표관리와 성과예산을 통합적으로 운영하기 시작하였고 이를 위한 관련조례의 개정과 대대적인 조직을 개편하였으나 평가절차와 평가결과의 종합적 활용에는 효율성이 낮은 것으로 평가되고 있다. 서울시의 이러한 한계 역시 성과지표의 질적 수준과 평가절차 및 평가기구와 관련된 것으로 나타나고 있다. 이러한 분석결과는 장차 우리나라 지방정부의 목표-예산 연계시스템의 도입방향과 이러한 과정에서 직면하게 될 문제점 및 대처방안을 시사하고 있다.

1) 시스템의 도입의 기본 방향: 목표관리와 성과예산의 연계

최근 우리나라에서는 지방정부차원에서 예산관리의 효율성을 높이기 위한 움직임이 확산되는 가운데 서울시에서는 이미 목표관리제와 성과예산제도를 통합적으로 운영하고 있다. 따라서 장차 지방정부에서 새로운 예산관리시스템을 모색할 경우 과연 서울시 성과관리모델이 적절한 대안이 될 수 있는 것인지에 대한 검토가 필요하다. 전술한 바에 의하면 스기나미구의 행정평가시스템은 피닉스시의 성과평가시스템에 비하여 그 효율성이 떨어지는 것으로 나타나고 있지만, 피닉스시와 기본적으로 유사한 구조를 지니고 있는 서울시 모델의 효율성도 낮은 것으로 나타났다. 이러한 현상은 평가모델자체의 구조적 요인보다는 평가의 경험과 기술의 차이가 평가모델의 효율성에 보다 큰 영향을 미치고 있음을 시사하는 것이다.

이러한 점에 착안한다면 우리나라에서도 복잡한 예산제도의 개편이나 목표관리제를 도입하지 않는 스기나미구 방식의 평가시스템의 도입하고 기술적 문제를 보완해가는 방향의 개선책을 고려해 볼 수도 있겠지만, 스기나미구 평가시스템이 지니는 기본적인 한계는 평가결과를 개인의 보수와 승진 등에 연계시키지 않음으로써 조직구성원의 경쟁심을 약화시키고 평가지표와 평가기술 개발에도 소극적이 될 수 있다는 점이다. 이러한 한계를 입증하기 위해서는 향후 지속적인 비교연구가 필요하겠지만, 스기나미구에서도 장차 개인적 평가에 입각한 목표관리제 도입을 고려하고 있음은 이러한 문제점을 크게 인식하고 있는 것으로 보인다. 우리나라에서는 이미 목표관리제를 도입하고 있으므로 이를 발전시키는 과정에서 계량적 지표를 세련화한다면 자연스럽게 목표관리와 성과예산을 연계시킬 수 있다. 따라서 우리의 경우 목표-예산 연계시스템의 개선방향은 스기나미구 방식 보다는 서울시 내지 피닉스시와 같은 방향을 채택하는 것이 바람직하며 또한 자연스러운 흐름이라 생각된다.

2) 기술적 문제점과 개선방안

전술한 바와 같이 피닉스시와 유사한 구조를 취하고 있는 서울시의 성과관리모델은 장차 우리나라가 지향해야 할 주요한 목표-예산 연계모델이 될 수 있을 것으로 본다. 그러나 서울시 모델의 효율성이 상대적으로 낮은 점을 감안하면 문제점에 대한 보완책이 강구되어야 할 것이다. 사례분석에서 스기나미구와 서울시 모델의 효율성 낮은 것은 다음과 같은 기술적 문제점과 밀접한 관련이 있다.

첫째, 성과지표의 질적 수준이 낮다는 점이다. 피닉스시에서는 매년 시민들에게 보고되는 시정관리관의 집행보고서의 65%가 시민들에게 의미있는 결과지향의 성과지표로 구성되어 있으나, 스기나미구와 서울시에서는 성과지표를 계량화하는 단계에 놓여 있을 뿐 지표의 질적 수준의 개선에는 체계적인 노력이 이루어지지 않고 있는 것이다. 둘째, 평가전담기구의 기능이 미흡하다는 점이다. 전술한 바에 의하면 스기나미구의 평가기구는 정책경제부 기획과이며 서울시의 경우는 경영기획실 심사평가담당관임에 비하여 피닉스시는 독립적이 높은 회계감사국이 담당하고 있는 것이다. 셋째, 평가기술과 평가절차의 미흡을 들 수 있다. 피닉스시의 바람직한 성과는 오랜 경험과 노력을 통하여 얻게 된 세련된 평가기술과 적절한 평가절차의 확립과도 밀접한 관련이 있다.

장차 지방정부 차원에서 이상의 문제점을 해결하고 성공적인 목표-예산 연계시스템을 구축하기 위해서는 다음과 같은 개선방안이 요청된다. 첫째, 목표-예산 연계시스템의 핵심적 기능인 성과평가를 담당하는 전담부서를 확대해야 할 것이다. 현재 서울시는 과장 직급의 담당관이 평가기능을 담당하고 있음에도 지표의 개발과 체계적인 성과평가에는 미치지 못하고 있으나, 광역시의 경우에는 기획관실의 확인평가계에서 다른 업무와 동시에 목표관리업무를 담당하고 있는 실정이다. 동 시스템의 도입을 위해서는 최소한 서울시 규모 이상의 부서가 평가업무를 전담할 수 있는 조직개편이 이루어져야 할 것이다.

둘째, 각 지방정부의 특성에 부합되는 성과지표의 개발을 위해서는 다음과 같은 사례를 참조하여 체계적인 노력을 기울여야 할 것이다. 서울시의 경우 성과관리모델의 도입과정에서 각 부서의 담당자들이 자신들의 업무와 관련된 성과목표와 지표를 개발하되 평가지원부서와 시정개발연구원이 지원하였으며, 스기나미구에서는 일본능률협회의 직원이 파견되어 각 부서의 담당당자와 협의하여 평가지표를 수립하였다. 한편, 피닉스시에서는 시 감사국이 다른 실국들과 함께 결과지표를 개발하기 시작했으며, 이 과정에서 다른 도시들의 성과지표를 참고하는 한편 시민단체들을 광범하게 참여시킨 바 있다. 성과지표의 개발과정에서 유의할 점은 계량적 지표에 대한 지나친 집착은 불합리하거나 실천이 용이한 지표를 설정하는 등의 부작용을 가져올 수 있다는 점이다. 이러한 현상은 특히 목표관리제하에서 관리자 개인을 평가할 경우 보다 빈번하게 나타날 수 있다. 이러한 문제점을 보완하기 위하여 피닉스시의 성과업적프로그램에서는 계량적 성과지표와 함께 리더쉽, 팀웤, 혁신성과 같은 비계량적 지표를 포함시켜 관리자를 평가하고 있다(City of Phoenix, 2004).

마지막으로 적절한 평가절차의 확립과 함께 상급자의 평가기술향상과 직원들의 능동적인 참여를 위해서는 체계적인 교육훈련이 이루어져야 할 것이다. 평가절차의 확립과 관련하여 유의할 점은 예산주기와 성과평가의 주기를 일치시키는 것이다. 현재 서울시의 경우 예산은 전년도에 확정되지만 관리자의 성과목표는 대체로 당해연도 2월에 확정되므로 계획과 예산 간에 약간의 괴리현상이 나타나고 있으며, 이러한 경향은 피닉스시에서도 나타나고 있다. 관리자의 자기 평가와 상급자의 합리적 평가를 위해서는 계획수립과 평가의 전 과정에서 관리자와 상급자사이의 민주적인 토론과 협의가 대단히 중요하다. 피닉스시의 경우 이러한 절차를 중시함과 동시에 평가의 효율성을 높이기 위하여 관리자들은 그들의 성과업적계획의 집행을 증명하기 위한 자료수집 노우트를 활용하고 있으며, 상급자들 역시 관리자들의 업무에 대한 매일 매일의 효과성을 수록한 자료를 활용하고 있다. 덧붙여 모든 관리시스템에서와 마찬가지로 특정 지방정부의 목표-예산 연계시스템의 효율성은 최종적으로 전체 구성원의 능동적인 참여와 구성원 개개인의 업무능력과 밀접한 관련성을 지니는 것이다. 따라서 목표설정과 지표개발  및 평가의 전 과정에 하위구성원들을 참여시킴은 물론 지속적이며 체계적인 교육훈련이 필요하다.

Ⅴ. 결  론

지방정부의 성과를 증진시키기 위한 최근의 흐름은 크게 두 가지로 나타나고 있다. 하나는 유럽을 중심으로 개발된 성과 혹은 결과지향의 예산제도를 도입함으로써 자원배분의 효율성을 높이려는 움직이며, 다른 하나는 미국을 중심으로 한 목표관리제의 활성화이다. 예산제도의 변화가 비교적 늦은 일본의 경우 성과지향의 성격을 지닌 행정평가시스템을 시도하고 있으며, 우리나라에서는 서울시를 중심으로 목표관리제를 보완하여 성과예산과 연계시키려는 움직임을 보이고 있다. 본 연구에서는 우리나라 지방정부의 목표와 예산의 연계시스템 도입에서 예상되는 문제점을 파악하고 대안을 모색하기 위하여 서울시와 일본의 스기나미구 및 미국의 피닉스시 사례를 분석하여 시사점을 얻고자 하였다.

분석결과 스기나미구의 행정평가시스템은 목표관리와 성과예산을 연계시킨 피닉스시의 성과평가시스템에 비하여 그 효율성이 떨어지는 것으로 나타났으나,  피닉스시와 유사한 구조를 지닌 서울시 모델의 효율성도 낮은 것으로 나타났다. 이러한 현상은 평가모델자체의 구조적 요인 보다는 평가의 경험과 기술의 차이가 평가모델의 효율성에 보다 큰 영향을 미치고 있음을 시사하는 것이었다.

이러한 결과를 토대로 다음과 같은 목표-예산 연계시스템의 기본적 방향과 시스템의 효율성을 높이기 위한 기술적 대안을 제시하였다. 우선, 우리나라의 지방정부에서 장차 새로운 목표-예산 연계시스템을 모색할 경우 서울시의 성과관리모델이 주요한 대안이 될 수 있다는 것이다. 스기나미구의 행정평가시스템은 도입자체는 용이하겠지만 평가결과를 개인의 보수와 승진 등에 연계시키지 않음으로써 장기적으로 조직구성원의 경쟁심을 약화시키고 평가지표와 평가기술 개발에도 소극적이 될 수 있기 때문이다. 이러한 경우 서울시와 유사한 구조를 지닌 피닉스시의 모델과 운영경험은 많은 참고가 될 것으로 본다.

다음, 서울시와 유사한 성과관리모델을 도입할 경우 그 효율성을 높이기 위해서는 다음과 같은 기술적 대안이 고려되어야 한다는 것이다. 첫째, 목표-예산 연계시스템의 핵심적 기능인 성과평가를 위해서는 서울시 이상의 전담부서를 확충해야 할 것이다. 둘째, 각 지방정부의 특성에 부합되는 성과지표의 개발을 위해서는 전담부서와 사업부서의 긴밀한 유대와 함께 외부전문기관의 지원과 시민단체의 참여가 필요하다. 이러한 과정에서는 특히 조직의 사명을 확인하는 것이 중요하다. 셋째, 적절한 평가절차의 확립과 함께 상급자의 평가기술향상과 직원들의 능동적인 참여를 위해서는 체계적인 교육훈련이 이루어져야 할 것이다. 평가절차의 확립과 관련하여 특히 유의할 점은 예산주기와 성과평가의 주기를 일치시키는 것이며, 합리적 평가를 위해서는 관리자와 상급자사이의 의사소통이 중요하고 구성원의 참여와 업무능력의 향상을 위해서는 지속적이며 체계적인 교육훈련이 필요하다.

이상의 대안들은 우리나라 지방정부차원에서 새로운 성과관리모델의 도입할 경우 검토되어야 할 가장 기본적인 요소에 해당하며 선행연구에서 주장하는 대안과도 크게 다르지 않다. 따라서 본 연구의 주된 성과는 새로운 사실의 발견에 있다기보다, 외국의 사례를 소개하고 선행연구에서 논의되어 왔던 기본적인 문제점과 대안들을 체계적으로 재검토하였다는데 있다고 본다. 장차 이를 토대로 보다 현실적인 모델을 수립하기 위해서는 우리나라의 행정문화와 공무원의 행태연구와 함께 예산제도의 세부적인 구조 및 관련 회계제도 등에 대한 검토가 이루어져야 할 것이다.

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박영강(朴泳康) : 부산대학교 대학원에서 행정학 박사학위를 취득하고 현재 동의대학교 사회과학부 부교수로 재직 중이다. 전공분야는 지방재정, 재무행정분야이며 최근에는 성과예산과 정부회계에 관심을 지니고 있다.

이강웅(李康雄) : 부산대학교 대학원에서 행정학 박사학위를 취득하고 현재 동의대학교 사회과학부 교수로 재직하고 있으며, 인사행정과 환경행정을 전공하고 있다.

강재호(姜再鎬) : 東京大學에서 법학 박사학위를 취득하고, 群馬大學 조교수를 역임하였으며, 현재 부산대학교 사회과학부 부교수로 재직하고 있다. 동 대학에서 지방행정을 강의하고 있으며 주요관심분야는 지방행정제도론이다.<논문접수일: 2004.1.11/심사완료일: 2004.2.16>