프랑스의 지역발전 추진기구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 93∼114

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Regional Development Agencies in France

배 준 구(경성대학교 정치행정학부)

이 연구는 프랑스 지역발전정책 및 계획이 어떠한 기구에 의하여 추진되며, 추진기구의 조직과 기능은 어떠한가에 대하여 분석하고 그 정책적 시사점을 얻는데 목적이 있다. 프랑스에서는 제2차 세계대전 이후 수도권의 인구 및 산업 집중과 지역불균형 문제에 직면하여 이를 해결하는 것이 지역정책의 주요 과제가 되었다. 정책결정자들은 1950년대 후반부터 이러한 지역문제에 대하여 인식하고, 지역발전의 효과적 수단을 찾기 위한 각종 시도를 하였다. 이러한 다양한 시도를 얼마간 반영하는 다수의 기구들이 여러 수준에서 지역발전정책 및 계획의 역할을 행하였다. 이러한 영역에서 어떠한 중앙정부 또는 지역의 기구보다 많이 관여하고 영향력을 발휘한 기구는 국토 및 지역발전기획단(DATAR)이다. 이 연구는 먼저 프랑스 지역발전정책의 전개과정을 검토한 후 지역발전의 추진기구에 대하여 중앙정부 차원, 지역 차원으로 나누어서 분석하였다. 특히 지역발전 추진기구에 대해서는 지역발전정책 및 계획에 가장 큰 영향을 미친 DATAR의 조직, 기능과 임무수행구조, 재원 및 지원수단에 대하여 중점을 두고 분석하였다. 이러한 분석을 토대로 향후 한국의 지역발전 추진기구의 구성에 대한 시사점을 제시하였다.

주제어: 지역발전, 지역정책, 기구, 국토 및 지역발전기획단(DATAR), 프랑스

* 이 논문은 2003학년도 경성대학교 학술지원 연구비에 의하여 연구되었음.

Ⅰ. 서  론

1. 연구의 목적

프랑스에서는 제2차 세계대전 이후 수도권의 인구 및 산업 집중과 지역불균형 문제에 직면하여 이를 해결하는 것이 지역정책의 주요 과제가 되었다. 정책결정자들은 1950년대 후반부터 이러한 지역문제에 대하여 인식하고, 지역발전의 효과적 수단을 찾기 위한 각종 시도를 하였다. 즉 1955년 건축허가(agr□ment) 등을 통한 수도권 규제정책, 낙후지역으로의 이전을 위한 인센티브 제공, 의사결정권의 분권화와 함께 중앙의 정책조정 과정의 강화, 재정보조금 지원과 환경 및 사회적 요인의 개선 등이 행하여졌다. 이러한 다양한 시도를 얼마간 반영하는 다수의 기구들은 여러 수준에서 지역정책 및 계획의 역할을 수행하였다. 이 같은 영역에서 어떠한 중앙정부 또는 지역의 기구보다 많이 관여하고 영향력을 발휘한 기구는 1963년 드골 대통령 때 창설된 국토 및 지역발전기획단(D□l□gation □ l'am□nagement du territoire et □ l'action r□gionale: DATAR)이다.

우리나라는 수도권 집중과 지역불균형 문제가 심각하여 1960년대부터 각종 지역정책을 추진하여 왔다. 수도권 인구는 40년 동안에 오히려 2배 이상 증가하였고(1960년 20.8%에서 2001년 46.6%), 수도권과 비수도권간의 불균형이 심화되고 있다. 참여정부는 국가균형발전을 주요 정책과제로 삼고 국가균형발전특별법의 제정을 추진하여 2003년 12월 29일 국회에서 법안이 통과되었다. 국가균형발전특별법안의 마련 과정에서 국가균형발전정책을 추진할 전담기구의 구성은 중요한 내용의 하나였다.

프랑스의 지역발전 추진기구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

이런 점에서 보면 한국과 유사하게 지역불균형 문제를 안고 있어 이를 해결하기 위하여 1963년부터 DATAR를 설치하여 긍정적인 평가를 받고 있는 프랑스의 지역발전 추진기구에 대한 연구의 필요성은 높다. 따라서 이 연구는 프랑스 지역발전정책이 어떠한 기구에 의하여 추진되었으며, 추진기구의 조직과 기능은 어떠한가에 대하여 분석하고 그 시사점을 얻고자 한다.

2. 연구의 범위와 방법

한국에서 프랑스의 지역발전 추진기구에 대해서는 여러 문헌에서 간략하게 개괄적으로 기술하고 있으며, 심층적으로 분석한 경우는 없는 실정이다. 즉 황명찬(2001, 536-538)의 □지역개발론□은 지역계획 기구조직에 대하여 DATAR와 국토계획국가위원회(CNAT) 등을 중심으로 1980년대 이전의 내용에 대하여 간단히 기술하고 있다. 김용웅(1999, 274-275)의 □지역개발론□ 및 김용웅□차미숙□강현수(2003, 333-335)의 □지역발전론□에서는 프랑스의 지역발전기구에 대하여 DATAR를 중심으로 조직과 역할을 개괄적으로 간단히 소개하고 있다. 임도빈(2002, 118-120)의 □프랑스 정치행정체제□는 수상직속의 부처조직과 관련하여 국가기획단(Commissariat G□n□ral du Plan: 계획청으로 표기)과 DATAR의 조직과 역할에 대하여 간략하게 기술하고 있다.

이 연구는 먼저 프랑스 지역발전정책의 전개과정을 살펴 본 후 지역발전 추진기구에 대하여 중앙차원, 지역차원으로 나누어서 분석한다. 특히 지역발전정책의 추진기관에 대해서는 지역발전정책에 가장 큰 영향을 미친 국토 및 지역발전기획단(DATAR)의 조직, 기능과 임무수행구조, 재원 및 지원수단에 대하여 중점을 두고 분석한다. 이러한 분석을 토대로 프랑스와 한국의 지역발전기구를 비교하여 향후 우리나라의 지역발전기구의 구성에 대한 시사점을 제시하였다. 여기서 지역발전정책은 전국적 차원에서 지역발전 내지는 지역간 균형발전을 촉진하는데 필요한 지원이나 수단을 의미한다. 이 연구는 각종 문헌(단행본, 전문학술지, 연구보고서 등)을 분석하는 방법을 사용하였다.

) 지역발전정책은 지역발전을 추진할 수 있는 제도적 절차와 수단을 의미하는 지역계획제도와 밀접한 관계가 있으며, 상호 구분 없이 혼용되고 있다.

Ⅱ. 프랑스의 지역발전정책 전개와 추진기구

1. 지역발전정책의 변천

지역발전정책은 파리와 지방간의 불균형 시정에 초점을 두었고, 이는 파리지역의 성장억제 정책으로 구체화되었다. 파리권의 인구는 1850년에 131만 명이었던 것이 제2차 세계대전 이후인 1950년에 550만 명으로 급격히 성장함에 따라 프랑스의 지역정책은 파리의 과대 성장을 억제하는 정책이 주요과제가 되었다.

파리의 다른 지역에 대한 우위 내지 지역간 불균형의 심각성은 1947년 J. F. Gravier의 '파리와 프랑스 사막(Paris et le d□sert fran□ais)'의 주장과 1950년 C. Petit 건설부 장관의 국토계획 전담부서 창설과 국토계획 정책수립으로 새로운 전기를 맞이하였다.

<표 1>  지역발전 정책의 변천

구 분	주요 정책 및 제도	비 고
1950-1963년 (초기)	-1950년: 국토계획 정책수립, 국토계획 전담부서 창설 -1955년: 파리권 규제정책으로 건축허가(agr□ment) 도입, 기업유치 보조금제 신설 -1959: 레지옹 행정구역 설치 -1960: 파리시 및 주변지역에 대한 과밀부담금 도입	-제1차 및 제2차 계획(1947-1957): 국토계획은 1950년부터 -제3차계획(1958-1961)
1963-1973년 (부흥기)	-1963:DATAR 창설 -1964: 균형도시 정책(8개 도시, 1970년 4개 추가), 지역별 지원차등화, 이전보상제 -1967: 3차산업 지방분산계획 -1972: 레지옹에게 영조물법인 지위 부여 -1973: 중소도시육성정책	-제4차계획(1962-1965) -제5차계획(1966-1970) -제6차계획(1971-1975)
1973-1990년 (침체기)	-1982: 지방분권정책 실시, 레지옹(광역지자체) 신설 --1984: 계획계약제, 산업재전환정책 시행 -1986: 3개 기업지구 설치	-제7차계획(1976-1980) -제8차계획(1981-1985): 지스카르데스텡의 낙선으로 계획 백지화 -중간계획(1982-1983) -제9차계획(1984-1988)
1990-2003년 (재활성기)	-1991-2000: 지방분산정책 강화(수도권 공공기관 이전) -1992: 국가서비스재편성기본계획 수립 -1994: 새로운 유럽지역정책 시행 -1995: 국토계획국가기금(FNAT) 신설 및 기금통합, -1999: 지속 가능한 발전, 지역간 연대와 협력 강화 -2002: 공동서비스기본계획(SSC) 승인	-제10차계획(1989-1992) -제11차계획(1993-1997): 1993년 중단되고, 1995년에 장기 구상 방식과 부문별 계획방식 채택 -2001년: 새로운 형태의 국가계획인 공동서비스기본계획 채택

지역발전정책의 전개 과정은 관점에 따라 3단계 또는 4단계로 구분되고 있다. 특히 G. Baudelle은 제도적 장치와 1963년에 창설된 DATAR의 역할을 중심으로 4단계, 즉 1950-1963년(초기), 1963-1973년(부흥기), 1973-1990년(DATAR 소방수: 침체기), 1990년 이후(재활성기)로 구분하였다(M. Phlipponneau, 2002: 103-119).

) Philipponneau(2002)는 1947-1963(국가와 레지옹 협력의 합의), 1963-1982(지역부흥의 국가 재담당), 1982-2000(지방분권의 보완과 지역화의 실현)으로, Madiot(2001)는 1945-1975(성장기), 1975-1990(쇠퇴기), 1990-현재(재활성기)로 구분하였다.

지역발전정책은 <표 1>에서 보듯이 국가계획과 밀접한 관련이 있다. 국가계획은 지금까지 11차례 수립되었는데 경제계획이 중심이었고, 국토계획은 경제계획에 포함되었으며, 전국차원의 독자적인 국토계획은 시행되지 못하였다. 최근에 제11차 계획(1993-1997년) 하에서는 경제계획과 별도로 전국차원의 국토계획의 초안이 마련되었으나 1993년에 중단되었다. 1995년 2월 4일 법률에 의하여 국가계획은 장기 구상(prospective) 방식이 채택됨과 동시에 부문별 방식으로 대체되었다. 2001년에 기존의 국가계획은 새로운 형태의 국가계획인 공동서비스계획(sch□mas de services collectifs: SSC)으로 대체되었다.

) 4차례 독자적인 국토계획이 마련되었지만 시행되지 못하였다. 최근에 국토계획□발전전국계획(sch□ma national d'am□nagement et de d□veloppement du territoire: SNADT)의 초안이 마련되었으나 1997년 12월에 폐기되었다.

DATAR는 수도권 규제와 지역불균형 완화를 위한 지역정책 및 계획을 주도하였다. 특히 지방도시의 집중적 육성을 통해 파리지역의 성장을 제한하고, 파리에 대응하는 도시를 발전시킴으로써 지역불균형을 시정하는 정책으로서 8개 지방대도시를 '균형도시(m□tropoles d'□quilibre)'로 설정(1964년)하여 공공투자의 우선권 부여, 각종 시설 유치에 역점을 두었다. 지역균형발전정책을 전국적으로 확대함과 동시에 체계적인 지원정책을 전개하기 위하여 전국을 5개 지역(zone)으로 구분하여 지원을 차등화하고, 이전보상제도를 신설하였다(1964년). 공업분산정책을 지원하기 위한 수단으로 3차 산업 부문에 대한 분산계획을 DATAR가 중심이 되어 추진하고(1967년), 파리지역에 신축되는 사무실의 바닥면적이 일정 규모 이상인 경우는 DATAR의 건축허가(agr□ment)를 받도록 하였다. 기존의 성장거점도시정책을 통해 성장거점도시에 집중 지원하였던 것을 성장거점도시보다 한 단계 낮은 중간규모(또는 중소) 도시로 확대하고 중소도시육성정책으로 전환(1971년)하였다.

1973년부터 1990년까지는 기존의 중앙정부 주도적인 지역균형발전 정책의 비효율성과 정치□경제□사회적 환경(경제침체, 지방분권화 등)의 변화에 따라 국가의 개입이 축소되고 지역균형발전정책의 우선순위와 추진 방식에 변화가 야기되었다. 1982년에는 지방분권화의 실시와 함께 레지옹을 광역지방자치단체로 승격하고 지역계획의 권한 강화, 계획의 개혁법의 제정으로 새로운 계획체제가 구축(국가계획, 레지옹계획, 계획계약 등)되었다. 1990년대부터는 지방분권 실시와 함께 유럽통합을 앞두고 종전의 □파리와 프랑스 사막에 대한 해묵은 논쟁□에서 벗어나 파리를 유럽의 중심도시로 건설하면서 일부 수도권의 규제완화와 생활의 질을 높이는데 역점을 두었다. 지방분산화 정책의 일환으로 1991년에서 2000년까지 수도권 공공기관을 지방으로 이전하는 계획이 국토계획부처간위원회(CIAT: 1995년부터는 CIADT로 변경됨)의 결정과 더불어 실제로 추진되었다.

) 과밀부담금과 건축허가 제도는 도입 당시에는 공장과 사무실을 모두 규제하였으나 공장의 경우 1982년부터 과밀부담금을 적용하지 않는다. 건축허가제는 1985년에 파리 중심지 이외 경우 폐지하였다가 집중이 야기되어 1989년에 일부 지역 사무실 신설 허가제 재도입(1989년에 사무실세 신설 후 1999년에는 공장 및 상업용지세로 확대함)하였다. 건축허가제는 2000년 4월 26일 정령(d□cret) 개정으로 종전의 이용면적에 대한 규제(점유규제)가 폐지되고 신□증축에 대한 규제만 적용되고 있다.

1982년 지방분권 이후 지난 20년 동안 법적인 틀의 취약과 공공행위자 증가 등으로 복잡성이 확대되어 지역에 대한 새로운 접근법과 강력하고도 명확한 규정이 요청되었다. 이에 따라 3개 법률, 즉 □지속가능한국토계획□발전기본법(1999.6.25)□, □코뮌간협력간소화및강화법(1999.7.12)□, □도시연대및쇄신법(2000.12.13)이 제정되었다. 3개 법률은 지방분권의 새로운 활력을 유도하는 상호 보완관계를 갖고 있으며, 도시권 내에서 도시(코뮌)간 관계에 대한 새로운 메카니즘을 구성, 관리한다. 도시권이 레지옹과 함께 지역정책에서 협력자로서 주요한 결정적 역할을 하며, 전체적 시각(global vision)을 포함시키고, 공공행위의 목표로 사회적 연대와 지속 가능한 발전을 제안하였다(F. Amp□, 295-303). 2000년에는 □지역의 재구성□에 대한 실험(6개 거대지역)과 새로운 경제 자료, 사회 실상의 변화에 의해 지역간 연대와 협력이 강화되고 있다. 지방차원에서 코뮌간 협력구조는 농촌거점(pays)을 구성하고, 국가나 유럽차원에서 레지옹은 대규모 지역간 조직에 기초하여 협력한다. 대규모 사업지역은 유역(bassins: 주로 Seine,  Rhone, Garonne, Loire, Meuse 등의 江 유역) 차원에서 전개되고, 그 조직은 도시 및 지역연계망으로 되고 있다.

2. 지역발전 추진기구

1) 중앙정부 차원

중앙정부 차원에서 지역발전 정책은 국토계획부가 있지만 DATAR에게 일임하고 있어 실제로 DATAR가 중심적 역할을 하고 있으며, 이외에 국가기획단(CGP)과 여러 위원회, 자문기관이 부분적인 역할을 담당하고 있다.

(1) 국토 및 지역발전기획단(DATAR)

국토 및 지역발전기획단(D□l□gation □ l'am□nagement du territoire et □ l'action r□gionale: DATAR)은 국토 및 지역정책에 관련된 업무들이 부처간 협력 부족으로 야기되는 문제를 시정하고, 지역균형발전과 경제적 잠재력을 증진시키기 위한 목적으로 드골 대통령 당시 1963년 2월 14일 정령(d□cret)에 의하여 창설되었다. 이는 국토 및 지역정책의 핵심적 위치에 있으며, 정책결정을 입안, 촉진 및 조정하는 임무를 맡고 있다. 구체적인 내용에 대해서는 별도로 후술한다.

) 영어로는 Delegation for Regional Policy and Regional  Action 또는 Delegation for Economic Development and Regional Planning으로 표기되며, 국토개발청, 국토계획청, 국토 및 지역개발기획단, 경제개발지역계획기획단, 국토 및 지역정책기획단, 지역정책기획단 등으로 표현되고 있다. 프랑스의 d□l□gation이나 commissariat 제도는 중앙행정 내부의 각종 행정활동을 조정하기 위한 목적을 가지며, 인원수가 적고 임무반이 중심 역할을 하는 점에서 독특하다. 2002년 현재 DATAR의 총인원은 169명인데 비하여 한국 중앙정부의 청은 최소 567명(중소기업청), 최대 96,084명(경찰청), 평균 13,851명(8개 청)으로 현저한 차이를 보이는 점에서 □기획단□으로 표기하였다.

(2) 국가기획단(CGP)

국가기획단(commissariat g□n□ral du plan: CGP)은 국가의 경제□사회□문화 발전에 대한 중기계획을 수립하고, 협의□연구□평가와 각 부처와의  관계에서 경제적 조정 역할 을 수행한다.  국가기획단은 1946년에 설치되어 DATAR 창설 이전까지 국토계획에 대한 핵심적 역할을 하였다. 1963년에 DATAR 출범 이후에는 CGP는 경제사회발전계획상의 내용(conclusions)을 통합하고, 국토계획의 구상(conception)에 대한 연구를 수행하여 DATAR와 협력한다.

오늘날 국가기획단의 역할은 국토계획에 관한 한 국가와 레지옹간 계획계약의  수립 때기본적으로 나타나며, 국가의 경제□사회□문화 발전계획과 관련하여 경제적 조정 역할을 한다. 지역발전의 주요한 각종 투자사업에 대한 국가와 레지옹간 계획계약은 1984년부터 4차례(1984-1988, 1989-1993, 1994-1999, 2000-2006년)에 걸쳐 체결되었다.

(3) 국토계획□발전부처간위원회(CIADT)

국토계획□발전부처간위원회(comit□ interminist□riel d'am□nagement et des d□veloppement du territoire: CIADT)는 수상 주재 하에 운영되는 국토계획 및 발전에 관한 정책과 우선사업을 결정하는 최고 정책결정기관으로 관련 장관 전체가 참석한다. DATAR는 이 위원회의 사무처이고, 주요한 정책을 입안하고 그 시행을 담당하는 주된 역할을 한다.

) 1963년 창설 때에는 국토계획부처간위원회(comit□ interminist□riel d'am□nagement  du territoire: CIAT)였는데 1995년에 Pasqua 법률에 의하여 "d□veloppement'이 추가되어 CIADT로 변경되었다.

(4) 국토계획□발전국가위원회(CNADT)

국토계획□발전국가위원회(conseil national d'am□nagement et des d□veloppement du territoire: CNADT)는 1995년에 설치되어 국토계획 및 발전정책의 시행에 대한 국가, 지방자치단체 및 유럽연합의 의견과 제안 사항을 공표하며, 국토종합계획과 분야별 계획의 작성에 참여하여 의견을 제시하고, 정기적으로 국토종합계획의 실행을 위해 자문을 하며 5년마다 실시되는 계획의 평가에 참여한다. 수상이 의장이며, 국토계획담당 장관이 대리 의장이고, 하원의원 5명, 상원의원 5명, 레지옹 단체장 8명, 데파르트망 단체장 6명, 코뮌의 장 7명, 지방자치단체협력체 의장 3명, 경제사회위원회 위원장, 레지옹경제사회위원회 위원장 4명, 농상공회의소 대표 3명, 조합 및 기업 대표 17명, 협회활동 대표 8명 등 총 66명으로 구성된다.

국토계획□발전국가위원회(CNADT)의 전신인 국토계획국가위원회(commission national d'am□nagement du territoire: CNAT)는 1963년에서 1975년 동안에 DATAR가 아니라 국가기획단(CGP)에 소속되었으며, 고급공무원, 전문가, 조합, 단체, 의회의원 등의 대표로 구성되어 국토계획의 주요한 기본방향과 전망을 제안하였다. 경제계획으로서의 국토계획이 1975년부터 그 중요성을 상실하면서 국토계획국가위원회(CNAT)는 1975년 폐지되고, 평범하면서도 영향력이 훨씬 약한 국토계획생활환경국가위원회(commission national d'am□nagement du territoire et du cadre de vie)로 대체되었다. 이러한 후퇴는 석유 위기에 따른 경제침체와 Giscard d'Estaing 대통령에 의한 자유주의로의 전환에 의하여 국가기획단과 DATAR의 영향력이 줄어들었기 때문이다. 그 후 사회당 정부는 국토계획국가위원회(commission national d'am□nagement du territoire: CNAT)를 1990년 3월 19일 정령에 의하여 자문기관으로 신설(위원 50명)하였다(P. Merlin, 56-57).

(5) 기타 관련 기구

기타 지역발전기구로는 경제사회위원회(conseil economique et sociale: CES)와 공공기관지방이전위원회(comit□ pour l'implantation territorial des emplois publics: CITEP)를 들 수 있다. 1958년에 설치된 경제사회위원회는 경제사회분야의 대표로 구성되며, 정부의 경제사회정책에 대한 자문을 하며, 계획안(국토계획, 지역계획 등)에 대하여 의견을 제시한다. 국가계획위원회(commission national de planification: CNP)는 국가계획의 수립에 필요한 자문을 하고, 계획안을 작성(국가기획단은 계획의 기본방침을 정하고, 국가계획위원회는 계획안을 작성하는 실무를 담당함)한다. 국가계획위원회의 위원은 레지옹의회의장, 경제단체조합의 대표, 공공□산업□금융분야의 대표, 협동조합 대표, 경제사회위원회 의장으로 구성된다. 공공기관지방이전위원회는 2002년 1월 14일 정령(d□cret)에 의하여 지역의 균형발전에 기여할 지역으로 공공기관의 이전을 촉진하는데 목적을 두고 신설되었다. 이 위원회는 수도권의 건축허가(agr□ment)와 국가의 공공기관 입지를 통제하는 결정을 하며, 국가개혁과 국토계획담당 장관 2개 부처 산하에 있다. 이 위원회는 1995년 설치되어 수도권의 건축허가의 절차에 개입(자문)한 지방분산위원회(comit□ de d□centralisation)와 1991년 설치되어 지방이전의 협상을 담당한 공공기관지방이전사업단(mission pour l'implantation territorial des emplois publics)을 대체하여 통합한 것이다. 공공기관지방이전위원회 위원은 레지옹의회의원, 중앙부처의 대표, 자격을 갖춘 자로 구성된다(D. Migaud, 40-42; G□rard, 168-169).

2) 지역 차원

(1) 레지옹의회

1982년 지방분권화에 따라 레지옹은 종전에 영조물법인(□tablissements public)의 지위에서 지방자치단체로 승격되어 1986년 3월에 주민 직선에 레지옹의회가 구성되고, 의회에서 간접선거로 선출되는 의회의장이 자치단체장이 되었다. 지역계획, 특히 수도권계획 및 관리는 분권화 이전에는 국가가 주도적 역할을 하였으나 주민 직선에 의한 레지옹의회 구성 후 1995년 2월 4일의 법에 의하여 이제 일드프랑스 레지옹이 주도적 역할을 한다.  1995년 2월 법 이전에 수도권기본계획 수립의 경우 국가가 일드프랑스 레지옹과 협의를 하였으나 국가가 주도함에 따라 레지옹의 역할은 상당히 제한되었다.

(2) 레지옹지사(pr□fet)

1982년 지방분권 이후 레지옹 지사는 정부 대표(수상 및 각 장관들)로서 국토계획 및 경제사회발전에 대한 국가 및 유럽 정책의 시행에 필요한 기본방향을 정하고 집행한다. 이런 이유로 레지옹 지사는 행정분산헌장(charte de d□concentration)에 관한 법률 및 정령에 의하여 그 권한이 상당히 강화되었다. 왜냐하면 데파르트망의 지사가 이 영역에서 그의 산하에 있기 때문이다(Madiot, 25). 레지옹 지사는 국토계획 영역에서 국가서비스의 행위를 촉진하고, 조정하는 권한이 있으며, 국토계획□발전레지옹협의회(CRADT)를 레지옹의회의장과 함께 공동 주재 한다. 레지옹지사는 계획 영역에서 광범위한 권한을 가지면, 전국계획(plan national)의 수립에 유용한 모든 정보를 수집하고, 시행하며, 전국계획과 레지옹계획(plan r□gional)의 결속 유지에 대하여 감시한다. 국가와 레지옹간의 중재자로서 국가와 레지옹간 계획계약의 체결 때에 국가대표로서 협상하고 서명한다.

) 1992년 2월 6일의 공화국지방행정에 관한 법률, 1995년 2월 4일의 국토계획□발전기본법률 및 1992년 7월 1일 정령(1997.5.9 및 1999.10.20의 정령에 의하여 개정)

(3) 국토계획□발전레지옹협의회(CRADT)

국토계획□발전레지옹협의회(conf□rence r□gionale de l'am□nagement et du d□veloppement du territoire: CRADT)는 각 레지옹에 설치되며, 1999년 6월 25일 법의 국토계획□발전레지옹기본계획(sch□ma r□gionale de l'am□nagement et du d□veloppement du territoire: SRADT)과 1995년 2월 4일 법의 공동서비스기본계획(sch□ma de services collectifs: SSC) 및 도시계획법상의 지역정비지침(directives territoriales d'am□nagement: DTA)에 대하여 자문을 한다. 이협의회는 각 레지옹에서 공공서비스 업무의 시행에 참여하는 공공서비스 및 민간서비스에 관련된 레지옹 및 데파르망간 기본계획(sch□mas r□gionaux et interd□partementaux)에 대하여 자문을 한다. 이 협의회는 국가대표(레지옹의 데파르트망 지사, 레지옹국고출납관, 장학관 등), 레지옹의회의장이 임명하는 레지옹의회의원 11명, 레지옹내 데파르트망의회의장 8명, 시장협의회가 임명하는 코뮌□코뮌공동체(C.C)□도시권공동체(CA)□대도시공동체(C.U)□농촌거점(pays)의 대표 10명, 레지옹경제사회위원회(CESR) 의장 및 위원 11명, 각종 조합대표 12명, 각종 협회 대표 6명으로 구성된다.

(4) 레지옹경제사회위원회(CESR)

레지옹경제사회위원회(conseil □conomique et sociale r□gionale: CESR)은 경제사   회 분야(기업, 전문분야의 대표, 조합대표, 공공기관 및 협회의 대표, 전문가)의 대표로 구성된 자문기관으로서 레지옹의회의 심의에 앞서 지역계획과 지역이익에 관련된 모든 분야에서 자문한다.

(5) 레지옹행정협의회(CAR)

레지옹행정협의회(conf□rence adminstrative r□gionale: CAR)는 자문기관으로서 국토계획 및 경제사회 분야에서 전국계획의 수립과 관련한 레지옹 지사의 제안에 대하여 의견을 제시하며, 특히 공공투자에 관하여 의견을 표명한다. 이 협의회는 레지옹 지사, 데파르트망 지사, 지역(레지옹)청 소재지에 위치한 지사 아래의 사무총장, 레지옹의 국고출납관, 감사관(inspecteur g□n□ral)으로 구성되며, 레지옹지사가 이 협의회를 주재한다(Moreau, 270).

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

<그림 1> 지역발전 추진기구의 조직 1)

									수상
		국토계획□발전국가위원회: CNADT							국토계획□발전 부처간위원회:CIADT			장관			CES, CITEP
									국토 및 지역발전기획단: DATAR			국가계획 위원회: CNP				국가기획단: CGP
					레지옹 의회의장		CRADT		레지옹지사
		레지옹경제 사회위원회: CESR										레지옹 행정협의회: CAR
		데파르트망 의회							데파르트망지사						·CES: 경제사회위원회
															·CITEP: 공공기관지방 이전위원회
		코뮌, 협력체													·CRADT: 국토계획□발 전레지옹협의회
							주: 1) -----로 표시된 경우는 자문기관임

Ⅲ. DATAR의 조직과 기능

1. 조직

DATAR는 <표 2>에서 보듯이 1963년 창설 당시에는 수상직속 기관이었는데 그 후 소속부처가 여러 차례 변경되었다. DATAR는 국토계획□발전부처간위원회(CIADT)의 사무처 역할을 하며, 부처간 조정을 입안하고, 정책결정을 집행한다. 그리고 국토계획 및 발전에 대한 정부의 자문기관인 국토계획□발전국가위원회(CNADT)의 사무처 역할을 하며, 진행을 담당한다.

) 1963-1967, 1978-1981 및 1983-1984년은 수상 직속 기구였고, 나머지 기간에는 3가지 유형의 부처 소속이었다. 즉 첫째는 다른 수평적 기능과 제휴되는 유형으로 계획 및 국토계획부 소속(1967-1972, 1976-1977, 1981-1983, 1984-1986) 및 국가개혁부 소속(2002)이었다. 둘째는 지방자치단체와 협력하는데 중점을 두는 내무부에 소속된 형태로 1974-1976, 1993-1995년이 이에 해당한다. 셋째는 다른 부문적 기능과 제휴하는 형태로 시설교통부 소속(1972-1974, 1976-1978, 1986-1988, 1995), 도시부 소속(1991-1992, 1996), 공업부 소속(1998-1991), 환경부 소속(1997-2000)을 들 수 있다(DATAR, 2003).

DATAR는 1980년대에 지방분권화의 여파와 1986년 중도 우파정부의 등장으로 시장경제를 중시하면서 기존의 인력자원 육성부문과 중□단기계획 부문의 일부 기능이 축소되었다. DATAR는 현재 지역균형 및 지속 가능한 발전과 결속에 목표를 두고, 중앙부처의 부문별 정책 조정(대규모 인프라사업 등), 유럽연합과의 지역정책 조정, 외국자본 유치 등의 기능을 수행한다. 특히 DATAR는 계약사업(국가와 레지옹간, 도시와 농촌거점 등)의 재정정책 시행 유도, 국가정책과 지방차원의 발전사업간 조정□촉진 역할, 공공정책의 지역화 사업 참여, 우선 사업에 대한 보조□지원, 기금(지역발전기금, 유럽기금)의 배분□조정 등을 주로 행한다. 투자의 효율성을 위해 낙후지역 등에 대한 지원이 행해지고 있으며, 계약□협상□인센티브 등의 방법이 많이 활용되고 있다.

<표 2> DATAR의 소속부처 연혁

연 도	소속 부처	연 도	소속 부처
1963-67	수상	1986-88	건설□주택□국토계획□교통부
1967-72	수상 산하의 계획□국토계획부	1988-91	산업□국토계획 산하 국토계획□산업재전환 담당
1972-74	국토계획□건설□주택□관광부	1991-92	도시□국토계획부
1974-76	내무부	1992-93	수상 산하의 국토계획 담당
1976-77	계획□국토계획부	1993-95	내무부 산하 국토계획□지방자치단체 담당
1977-78	건설□국토계획부	1995	국토계획□건설□교통부
1978-81	수상	1995-97	도시□국토계획부 산하 도시□통합 담당
1981-83	계획□국토계획부	1997-01	국토계획□환경부
1983-84	수상 산하의 계획□분권화계획 담당	2001-02	공직□국가개혁□국토계획부
1984-86	계획□국토계획부

자료: .Y. Madiot(2001: 19)와 DATAR의 자료를 토대로 정리한 것임

DATAR는 일종의 □행정특공대(commando administratif)□에 해당하는 각 부처에서 파견된 전문가로 구성되는 사업전담팀(charg□ de mission: 임무반으로도 표기함)을 두는 행정구조로 되어있다(Madiot, 1979: 51). 사업전담팀의 전문가들은 동등한 지위를 가지며, 이들 내부에는 공식적인 상하 위계가 없다. 그러나 실제상의 목적을 위하여 전문가는 몇 개의 팀으로 구성되며, 불가피하게 실제로는 약간의 비공식적 위계가 존재하고 있다(Hindley and Walker, 141) 일반적인 행정부처는 관리업무가 주축이지만 DATAR는 약간의 관리업무만 행하고 있으며 사업전담팀을 포함하여 전체 인원이 2002년 현재 169명에 불과하다. 사업전담팀의 구성은 지역정책과 환경변화에 따라 변화되었으며(표 3 참조), 구성원은 1963년에 15명, 1967년 25명, 1977년 45명, 1981년 47명, 2002년 현재 48명이다(Madiot, 2001: 20-23; DATAR, 2002).

1981년 당시 DATAR의 조직을 보면 대표(d□l□gu□ 1명), 국장(directeur: 1명) 외에 공업팀(10명), 하부구조□도시문제팀(5명), 관광□환경□문화팀(5명), 농촌환경팀(5명), 조정그룹(8명), SESAME(발전계획연구시스템: 8명), 언론□문서센터(4명) 등은 전문가(총 47명)로 구성되었다. 직접적으로 고용된 총인원(파리)은 105명(전문가 47명, 계약직 지원인력 58명)이었다. 간접적으로 참여한 총인원은 246명(사업단 228명, 외국사무소 18명)으로 이중에서 8개 공업화사업단(총128명), 6개 농촌쇄신사업단(총 60명), 5개 관광계획사업단(총 40명), 11개 외국사무소(총18명)이었다.

2002년 6월 현재 DATAR 조직은 대표, 국장 2명(1명은 부대표), 과학위윈회장, 비서 및 홍보 6명, 사무처 9명(예산□재정, 인적자원, 정보시스템, 내부서비스, 고문서) 외에 8개 사업전담팀으로 구성되어 있다. 8개 팀은 전망□관측□연구팀 6명(지도제작□지역관측, 전망그룹선도, 연구프로그램 수행), 국가공공서비스□개혁팀 4명(국가공공서비스 시행, 공공기관지방이전위원회, 공공서비스망, 보건□사회), 지역재구성□발전팀 6명(중앙지대□ 관광, 문화□체육, 지방발전, 물정책, 농촌거점, 농촌 및 농업문제), 경제활동팀 7명(지역발전사업단□사업소, 지역마케팅, 지방이전부처간위원회□기업프로젝트의 재정계획□국토계획기금), 지역계획팀 9명(신기술□정보□의사전달, 육상교통□항공, 고등교육□연구, 유럽공간발전계획, 보건, 문화, 환경□지속 가능한 발전), 지속 가능한 도시발전팀 3명, 레지옹□계획계약팀 10명(국가□레지옹계획계약, 산업전환정책), 유럽□국제관계팀 12명(목표 1, 경쟁□재정엔지니어링, 기술지원□고용, 평가□통제, 국제관계)으로 구성되어 있다(DATAR, 2002). 전체 현원은 169명이며, 이 중에서 DATAR 소속이 약 3분의 1이고, 중앙부처에서 파견한 인력이 약 3분의 l이며, 나머지 계약직이 약 3분의 1로 구성되어 있다.

<표 3>  DATAR의 사업전담팀(charg□ de mission) 변화1)

1981년	1992년	2002년
공업팀(10) 하부구조□도시문제팀(5) 관광□환경□문화팀(5) 농촌환경팀(5) 조정그룹(8) SESAME(발전계획연구시스템: 8) 언론□문서센터(4)	연구□전망팀(5) 2차□3차산업입지 및 발전팀(11) 농촌발전정책팀(5) 지역정책팀(6) 국가□레지옹계획계약 및 국제협력팀(1) 수도권팀(2) 도시□하부구조팀(6) 유럽팀(7) 행□재정□정부부처간업무팀(7) 홍보□출판팀(3) 레지옹업무팀(23명: 겸직) 2)	전망□관측□연구팀(6) 국가공공서비스□개혁팀(4) 지역재구성□발전팀(6) 경제활동팀(7) 지역계획팀(9) 지속가능한 도시발전팀(3) 레지옹□계획계약팀(10) 유럽□국제관계팀(12)

주: 1) DATAR의 자료를 토대로 재구성한 것임

2) 총괄조정 1명(기술고문)과 22개 레지옹별 담당관 22명 모두는 업무성격에 따라 겸직함

2. 기능과 임무수행 구조

1) 기능

(1) 촉진□조정기능

이 기능은 DATAR를 설치하도록 한 정령(d□cret)의 제정에 앞서 대통령에게 제시한 보고서에서 분명히 나타나고 있다. 즉 DATAR는 □촉진□조정기관으로서 그 역할은 계획의 일반목표에서부터 국토계획 및 지역활동에 관한 정부의 정책결정에 필요로하는 제요소를 준비하고 조정한다...□고 밝히고 있다. 이러한 기능은 다양한 방법으로 행하여진다.

DATAR는 특수문제의 해결을 담당하는 많은 정부부처간 공동단체를 설치하거나 그 설치를 유도하며, 국토계획의 목표를 달성하기 위하여 행정부처와 지속적인 관계를 유지한다. DATAR는 다양한 방법으로 도전적으로 임무를 수행하며, 다른 부처와 사업추진 과정에서 충돌을 감수하면서 임무를 수행한다. 예를 들면 신도시 건설이나 리용의 국제적 재정 및 금융중심지 건설을 추진하면서 상호간에 마찰이 일어난 경우가 이에 해당한다.

DATAR는 국토의 균형 및 지속가능한 발전과 결속에 목표를 두고, 실제로 중앙부처의 부문별 정책을 교차 내지 조정하는 활동을 하는 기관으로서 특히 도시 및 농촌거점(pays), 국가-레지옹간 계획계약(contrat de plan Etat-r□gion)상의 국토사업에 대한 재정 정책의 시행을 유도한다. DATAR는 국가정책과 지방차원에 수행되는 발전사업간의 조정과 촉진하는 역할을 하며, 공공정책의 지역화 사업에 참여하고, 사업의 엔지니어링(ing□nierie)을 통하여 지방발전정책에 기여한다. DATAR는 조정수단의 하나로 지방자치단체에 대한 재정적 지원을 하는데 이에 대해서는 아래에서 별도로 논한다.

(2) 정보□전망기능

정보(information)□전망(prospection) 기능은 DATAR 설치 정령(d□cret)에는 분명하게 규정하고 있지 않으나 국토 및 지역정책을 적극적으로 추진하기 위해서는 필요하다는 인식에서 특히 취업문제와 경제위기에 직면하면서 현저히 강화되었다.

DATAR는 어떤 지역, 특히 낙후된 지역에 기업을 유치하기 위하여 많은 노력과 지원을 하고 홍보나 지원사업의 추진을 위하여 공동회의를 개최하였다. 예를 들면 1977년에 자동차공장을 Lorraine 지역에 설치하기 위하여 행한 노력과 지원이 이에 해당한다. 건축허가제(agr□ment)는 DATAR가 중심이 되어 정보 제공과 함께 지방으로 이전할 경우 입지선정 및 이에 따른 보상(인센티브) 등에 대하여 대상 기업과 협상을 하는 운용방식이 이용되고 있다.

정보□전망기능은 외국인의 프랑스에 대한 투자에 널리 적용되고 있다. 즉  DATAR는 외국인의 프랑스에 대한 투자를 유도하고 홍보하기 위하여 유럽위원회(Commission europ□enne) 산하에 사무소(bureaux)와 DATAR 외국사무소를 설치하여 관장하고 있다. DATAR 외국사무소는 3개 거점(pole)에 17개 사무소가 설치되어 있다. DATAR의 사무소(bureaux)는 외국투자의 유치를 촉진하기 위하여 경제발전사업단(commissariat □ l'industrialisation), 외국주재지방자치사무소, 상공회의소를 연결하는 프랑스투자네트워크협회(association Invest in France network)에 의존한다(Madiot, 2001: 22).

) 유럽의 7개 도시(벨기에 Bruxelles, 독일 Frankfurt, 영국 London, 스페인 Madrid, 이탈리아 Milan, 스위스 Zurich, 스웨덴 Stockholm), 미국의 4개 도시(New York, Houston, Chicago, Los Angeles), 아시아의 6개 도시(Hongkong, Seoul, Taiwan, Tokyo, Osaka, Singapour)에 설치되어 있다.

2) 임무수행 구조

DATAR는 행정임무 수행에 있어 독특한 구조와 다양한 수단을 가지고 있다.

첫째, DATAR는 앞서 언급한 바와 같이 촉진 및 조정 기능을 수행하는 □비중□이 높은 기관으로 작용한다. 행정부처와 분쟁이 야기되는 경우에 수상의 중재 결정에 의하여 특혜를 받을 수 있다. 중재 결정이 항상 DATAR에게 유리하게 작용하지는 않지만 대체로 국토 및 지역문제에 관한 한 수상과 DATAR간에는 □합심체(communaut□ d'accord)□로서 역할을 하는 경우가 많다. 국토계획 및 발전을 담당하는 행정부처가 설치되어 있으나 이를 촉진□조정과 정보□전망 기능은 DATAR에게 일임하고 있다. 따라서 국토계획 및 발전의 진정한 책임자는 국토계획 및 발전부의 장관이 아니라 DATAR의 대표이며, DATAR와 국토계획 및 발전이 동일시 될 만큼 DATAR의 역할이 실제로 크다. DATAR는 지역 및 지방 수준에서 시행되는 발전과 국토계획에 대하여 유럽정책과 국가정책간의 조정기능을 수행한다(Madiot, 1979: 52, Madiot, 2001: 23).

둘째, DATAR의 임무는 일관성과 계속성을 보장하여 상당한 안정성을 확보하고 정치적 책임에 의하여 좌우되지 않게 하고 있다.  DATAR는 중앙집권체제에서 지방분권체제로 전환이라는 커다란 변화와 1986년 중도 우파정부의 등장으로 시장경제를 중시하는 변화 가운데서 일부 기능이 축소되었지만 기본적 기능과 임무수행 구조는 유지되었다. 이에 따라 정책을 소신껏 강력히 추진할 수 있고, 극복하기 힘든 각종 장애에 대하여 인내심을 갖고 해결한다.

셋째, DATAR의 인력구성상의 특수성은 임무를 성공적으로 수행하도록 하는 중요한 요소이다. DATAR의 인력은 양적으로는 적으나(약 50명 내외의  사업전담팀이 중심이 됨) 질적으로는 국립행정학교(ENA) 등 특수학교(grandes □coles) 출신으로 엘리트 공무원으로 구성된다. 이들은 각 행정분야에 정통하면서 정치적 기능을 수행하기에 조정기능을 유리하게 하고 부처간의 접촉과 협력을 원만히 하는데 기여하고 있다.

넷째, DATAR는 전통적 서비스나 관리행정을 담당하는 것이 아니라 직면하는 여러 상황에 적응하면서 정책을 구상하고 실험하며, 연구 및 혁신 등에 역점을 두고 있다. DATAR에 의하여 착수되는 정책이 일단 좋은 결과를 가져오면 그 정책은 관련부처에 이양하여 관리한다. 이 같은 적응과 제안이 계속 용이하도록 DATAR는 되게하고, 안되게 하는 이른바 행정특공대인 임무반(또는 사업전담팀)에 의하여 추진되고 있다. 사실 DATAR의 활동 범위는 종종 여러 행정부처의 권한에 속하는 영역과 중복되고 있다. 따라서 행정부처들은 DATAR의 역할에 대하여 불안감을 가지고 있으며, 게다가 수천명의 공무원과 함께 수행하는 전통적 행정서비스의 담당을 원하지 않고 있다(Monod et Castelbajac, 2001: 32; Madiot, 1979: 52-53).

다섯째, DATAR는 수많은 기관에 참여하여 영향력을 미친다. 중앙행정의 상위 계층인 장관 관방(cabinet minist□riel)이나 각종 국과 협력을 모색하고, 부처간 공동단체를 결성한다. 예를 들면 DATAR 대표는 CIADT(국토계획□발전위원회)를 비롯한 각종 위원회에 참여하고, 국가 임명 지사(pr□fet)와 지방자치단체장과 협력하여 지역계획을 촉진하고 조정한다.

3. 재원과 지원수단

DATAR는 촉진 및 조정 기능의 실효성을 확보하기 위하여 재정적 수단을 활용한다. DATAR의 재정적 영향력은 직접 지원하는 재정규모보다는 각종 지역발전사업에 지원하는 기금의 관리방법과 특성에 있다. 1984년에 DATAR가 승인한 사업금액은  26억 프랑이고, 지출한 예산은 20억 프랑이며, 이중에서 경상비는 7천만 프랑이었다. DATAR 설립 초창기에 관장한 대표적인 기금은 국토계획조정기금(FIAT)을 들  수 있다. 이 기금은 국토계획정책의 수행에 필요한 재원으로 활용함에 있어 사전에 일정한 비용의 명목으로 책정되지 않은 특성이 있다. 이 기금은 예산규칙을 부분적으로 무시하고 있다. 즉 FIAT는 지역발전에 유용한 사업을 실시함에 있어 일반적 예산 속에서 분류될 수 없는 복잡한 사업의 수행 및 연구에 대한 재정지원을 통하여 DATAR가 추진하는 사업의 실효성을 확보해 주고 있다. 또한 FIAT는 즉각적인 투자수익을 위해서가 아니라 협상의 수단으로 활용된다. 예를 들면 DATAR는 사업추진에서 기술상 관련된 행정부처가 중재하는 조건 하에서 □이 항구의 건설에 참여하면 이 사업의 일부분을 지원한다□ 방식으로 어떤 사업의 착수 시에 부분적으로 재정지원을 제의한다. 여러 부처의 하부구조 사업을 착수하고 때로는 완성하는데 국토계획지원기금(FIAT)을 사용되었는데 Aquitaine해안지역과 FOS항만지구에 대한 발전연구비용을 충당된 예가 이에 해당한다. FIAT는 어떤 투자에 대하여 결코 전액을 지원하지 않으며, 부분적인 지원을 통하여 유인하는 역할을 행하여(사업을 촉진하고, 절차나 개혁이 보다 속히 추진되도록) 적은 재원으로 운영된다.

이 같은 유인 역할은 예산의 제약과 결부되어 DATAR의 재원이 감소하게 되어 연간 지출액이 10억 프랑에서 30억 프랑 미만으로 국가투자의 2%(국가예산 전체의 0.1%-0.2%)를 초과하지 않았고, 오늘날에는 0.5%미만에 그치고 있다(J. Monod et P. Castelbajac, 31). DATAR의 예산은 1980년대에 경제침체와 자유시장주의자들에 의한 정책기조의 변화로 특히 1983-1993년 동안에 낮게는 거의 절반에서 3분의 2의 수준(1990년 54%- 1983년 65%)으로 감소하였다. 그러나 1994년부터는 다시 예산을 약 2배로 대폭 증액하여 종전의 수준을 유지하고 있다. 말하자면 DATAR의 예산은 1980년에서 18.63억 프랑, 1983년 12.12억 프랑, 1986년 12.12억 프랑, 1988년 10.79억 프랑, 1990년 10.10억 프랑, 1992년 11.50억 프랑, 1993년 13.81억 프랑, 1994년 24.27억 프랑, 1995년 22.50억 프랑, 2000년 19.41억 프랑으로 변화하였다(Madiot, 2001: 31; Monod et Castelbajac, 2001: 31). 2000년 DATAR의 예산의 구성을 보면 경상비 1.19억 프랑, 레지옹고용창출기업보조금 4.2억 프랑, 배정되지 않는 지원기금(fonds d'intervention non affect□) 14.02억 프랑 등 19.41억 프랑이다(Monod et Castelbajac, 2001: 31). 경상비를 제외한 보조금과 지원기금은 투자예산으로 투자활동을 위하여 지출된다.

국토계획 부문의 예산은 좁은 의미에서 보면 <표 4 >와 같이 2000년 현재 21.22억 프랑이며, 이 중에서 일반지출이 총 5.79억 프랑(경상예산 1.19억 프랑, 지원예산 4.60억 프랑), 자본지출이 15.43억 프랑이며, 이는 대부분 DATAR 예산에 속한다. 지원예산 4.60억 프랑 중에서 국가-레지옹간 계획이 2.92억 프랑으로 가장 많은 비중을 점하고, 그 다음은 직접보조금이 1.17억 프랑을 보이고 있다. 넓은 의미에서 보면 기타 국토계획의 재정수단 관련 예산을 포함하는데 이 금액은 총 1,525억이다. 이 중에서 국가-레지옹간 계획계약이 1,200억 프랑이고, 유럽기금이 218억, 나머지는 대부분은 교통 및 도로에 대한 투자와 기금을 차지하고 있다.

DATAR는 현재 우선사업에 대한 보조 및 지원하는 재정수단을 이용하고, 계획계약, 국토계획□발전국가기금(FNADT), 기업을 위한 국토계획보조금(prime d'am□nagement du   territoire: PAT)에 관한 예산배분의 지도(piloter) 및 조정을 담당한다. 또한 우선

) 국토계획보조금은 지방분권 실시와 함께 창업, 고용창출, 파리 이전 제조업체에 대한 지원을 위해 1982년 5월 신설되어 1995년 2월에 대폭 개정되었다(Boef, 1995. 46-47). 1995년 2월 4일 법률은 재정지원 방법을 단순화하였다. 지방분권화 후 지방분산보조기금(FAD), 산간지역발전지원기금(FIAM) 등의 기금이 신설되었는데, 유럽연합의 기금통합과 효율성 증대 노력에 부응하여 기존 6개 기금, 즉 국토계획보조기금(FIAT), 농촌발전계획기금(FIDAR), 지방분산보조기금(FAD), 행정분산기금(FDA), 산간지역발전부처간기금(FIAM), 고용보조지역기금(FRILE)을 국토계획기금(FNADT)으로 일원화하였다.

계획지역에 할당되는 유럽기금의 배분을 협상하고 조정한다. 1990년대에는 유럽연합의 가입에 따른 기금제도의 개편에 따라 기금과 보조금이 통합되고 배분에서도 종전과 많이 달라졌다. 유럽연합에 의한 보조금은 유럽보조프로그램과 연계하여 제공되고용창출보조금과 특수보조금이 있다. 1995년에는 유럽연합과 협상 끝에 새로운 지역의 도입과 지급률이 조정되었고, 2000-2006년에 대하여 1998-1999년에 협상이 이루어졌다. 이 보조금은 지방이전보조위원회(CIALA)의 의견을 거쳐 정부에 의하여 결정되며, DATAR가 사무처 역할을 한다(Merlin, 165-168).

<표 4> 국토계획 예산(2000년)

구 분	금액(백만 프랑)	비 고
합 계	2,122(2,286)
경상예산 - 인건비 - 경상비	119(124) 58(62) 61(62)	일반지출 578백만 프랑(674백만 프랑)
지원예산(interventions publiques) - 국가-레지옹계획 계획계약 - 산간지역 자체발전 - 이전기업의 급여변동보조 - 직접 보조금 - 유럽프로그램 기술지원	460(551) 292(380) 30( 30) 20( 10) 118(101) (30)
자본지출(depenses en capital en AP) -국토계획보조금(PAT)에 의한 고용창출활동이전보조예산 -국토계획□발전국가기금(FNADT)	1,543(1,735) 350(400) 1,193(1,335)
기타 국토계획의 재정수단 - 육상 및 해상수송투자기금(건설부 예산 편입 특별회계) - 국도 투자 - 철도수송 및 연계수송 - 해로 - 항공수송형평기금 - 조세감면 - 유럽기금 - 국가-레지옹계획계약(2000-2006년)	152,521 4,340 1,527 2,308 500 49(21) 2,010(2,119) 21,807(21,606) 120,000(120,000)	기타국토계획의 재정수단 금액은 국토계획예산 합계에서 제외

자료: DATAR, Rapport d'activit□ 2000-2001

주  : 괄호 안은 2001년 수치임

4. DATAR에 대한 평가

DATAR는 1963년 창설 후 약 40년 동안 국토 및 지역정책에 커다란 역할을 하였으며 대체로 긍정적인 평가를 받고 있으며, 일부 비판도 제기되고 있다. DATAR에 대한 비판은 국토 및 지역정책 영역에서 혁신적이고도 과감한 정책을 추진함에 따른 행정적□재정적 방법이나 주도권 행사에 대한 관련 부처의 비판이 중심을 이루고 있다. DATAR는 실제로 국토 및 지역문제에 직접 간여하고, 이전의 행정부처나 기업이 행한 관행을 때로는 뒤엎기까지 하여 반감을 야기하였다. DATAR는 전통적 서비스를 담당하는 행정부처가 아니라 □행정특공대□라 할 수 있는 □특이한 단체(corps □trangers)'이기에 그 임무의 수행과정에서 이러한 비판을 받을 여지가 있다. DATAR에 대한 또 다른 비판은 정치적 고려를 들 수 있다. 즉 정부의 관점에서 유리하다고 여겨지는 특정지역에 발전보조금과 국토발전조정기금(FIAT) 등을 통해서 특혜를 부여하였기 때문이다(Monod et Castelbajac, 2001: 32; Madiot, 1979: 52).

DATAR는 이러한 부분적인 비판에도 불구하고 일정한 고유영역에 국한 받지 않고, 국토 및 지역발전의 광범위한 영역에 걸쳐 영향력을 행사하여 긍정적 평가를 받고 있다. 특히 제한된 재원으로 한 개의 부처나 지방자치단체가 할 수 없는 지역발전사업에 대한 지원 및 조정을 통하여 예산의 □승수효과□를 가져왔다는 것이다(Merlin, 54; Monod et Castelbajac, 1987: 31). 1980년대 중반에 경제침체와 시장경제의 도입 및 규제완화 조치에 의하여 DATAR의 일부 기능이 축소되기도 하였지만 관여하는 영역은 1963년의 창설 당시에 비하여 보다 확대되었음이 이러한 사실을 입증하고 있다. 즉 원래 국가기획단(CGP)은 국토계획 구상에 관련된 연구의 추진과 계획에서 결과를 통합하는 업무를 담당하였으나 오늘날에는 DATAR가 이에 대해 중심 역할을 행하며, 새로운 사업에 관련된 수많은 연구를 수행하거나 위촉하고 있다(Merlin, 60). DATAR는 중앙집권체제 하에서 행정적, 정치적 결정에 참여하면서 혁신적이고 탐구적이며, 실험적인 그의 정당성을 이용하여 국토 및 지역정책을 과감하게 추진하여 많은 업적을 거둔 것으로 평가되고 있다. 1982년 지방분권 후에도 국토 및 지역정책에서 국가와 지방자치단체간 계약체결이나 국가정책의 지역화로의 전환에도 불구하고 지방발전사업의 지원, 산업현대화를 증진시키는 독창적 업무의 추진 등에서 중요한 역할을 수행하고 있다.

Ⅳ. 프랑스와 한국의 지역발전기구 비교 및 시사점

1. 프랑스와 한국의 지역발전기구 비교

프랑스의 지역발전기구는 중앙정부 차원의 경우 DATAR에게 일임하고 있어 실제로 DATAR가 중심적 역할을 하고 있으며, 이외에 국가기획단(CGP)과 여러 위원회 및 자문기관이 부분적인 역할을 담당하고 있다. 국토계획□발전부처간위원회(CIADT)는 수상 주재 하에 운영되는 국토계획 및 발전에 관한 정책과 우선사업을 결정하는 최고정책결정기관이며, DATAR는 이 위원회의 사무처이고, 주요한 정책을 입안하고 그 시행을 담당하는 주된 역할을 한다.

지역차원의 경우는 1982년 지방분권화에 따라 과거 중앙정부 주도에서 광역지방자치단체(레지옹)가 주도하되 중앙부처(DATAR 중심이 됨)와 협력하여 추진하는 것으로 변화되었다. 추진과정에는 지방의회, 위원회, 각종 단체, 기업, 주민 등이 참여하고 있다. 특히 레지옹(r□gion)은 1982년 지방분권화와 함께 지방자치단체로 승격되고 1986년에는 주민직선에 의하여 레지옹의회(의회의장이 단체장임)가 구성되어 지역계획의 수립□집행권 등을 갖게 되었다. 프랑스와 한국의 지역발전기구를 중앙차원과 지역차원으로 나누어서 비교하면 <표 5>에서 보는 바와 같다.

한국에서 중앙차원의 지역발전기구는 건설교통부, 행정자치부, 문화관광부, 농림부 등 여러 부처에 산재되어 있고, 관련 업무의 종합적인 조정기능이 미약하여 발전사업의 효율적인 계획과 집행이 용이하지 않은 실정이다. 즉 국토 및 지역계획의 수립과정에서 조정과 협의과정은 모든 부서의 중요정책이나 계획수립 시에 요구되는 과정이나 부서간 조정은 계획간의 체계적 조정이나 연계를 보장할 수 있는 제도에 바탕을 두고 있지 않아 산발적인 행정상 협력에 의존하는 형편이다. 따라서 국토 및 지역발전계획에 대한 부처간 조정이 이루어졌다 하더라도 지역발전의 일관성이나 통일성을 보장하지 못하고 있다(김용웅□차미숙□강현수, 388). 도종합발전계획의 경우는 범부처간의 내용을 담고 있으나 이에 대한 조정을 담당하는 해당 부서의 기능이 전반적으로 미약하고, 각종 심의회도 조정 역할에 한계가 있을 뿐만 아니라 책임소재도 불분명하다.

지역균형발전과 관련하여 노태우 정부는 대통령직속 지역균형발전기획단을 설치하였고, 김대중 정부는 청와대 내 지역균형발전기획단을 설치하고 민간의 전문가들로 지역균형발전협의회를 구성·운영하였다. 이러한 기획단과 협의회는 인적 구성,  조직체계, 기능, 운용 등에서 프랑스의 DATAR와 다른 점이 많고, 집행 과정에서 실효성도 확보되지 못하였다.

국토기본법(2002년 2월 4일 제정되어 2003년 1월 1일부터 시행)은 국토의 계획 및 이용·관리에 관련되는 중요정책을 심의하는 기구로서 대통령 소속 하에 국토정책위원회를 설치하도록 하였다(제26조). 국토계획과 관련된 정책의 조정, 국토종합계획, 도종합계획, 지역계획(수도권개발계획, 광역권개발계획, 특정지역개발계획, 개발촉진지구개발계획 둥) 등에 관한 사항은 국토정책위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있다. 국토정책위원회는 위원장(국무총리), 부위원장 2인(재정경제부장관, 건설교통부장관)과 34인 이내의 위원으로 구성하며, 다만 지역계획에 관한 사항을 심의하는 경우에 관계 시·도지사는 위원정수에 불구하고 위원이 된다. 한국의 국토정책위원회는 프랑스의 국토계획개발부처간위원회(CIADT)처럼 위원회 산하에 사무처로서 정책의 입안, 시행을 담당하는 DATAR와 같은 기구가 설치되어 있지 않다.

2004년 4월부터 시행되는 국가균형발전특별법은 국가균형발전정책에 대한 대통령 자문에 응하기 위하여 대통령 소속하에 국가균형발전위원회를 두며, 이 위원회 소속 하에 국가균형발전기획단을 두고, 기획단 사무의 지원 등을 위하여 산업자원부에 국가균형발전지원단, 기타 중앙행정기관에 국가균형발전지원팀을 둘 수 있도록 규정하고 있다. 국가균형발전위원회의 위원은 지방자치단체의 장 등의 협의체의 대표자가 추천한 자를 포함시키고 있고, 위촉위원은 20인 이내로 하며, 위촉위원의 과반수는 비수도권에 주소를 둔 자로 하도록 규정하고 있다.

프랑스의 지역발전정책과 관련된 국토계획□발전국가위원회(CNADT), 국가계획위원회(CNP), 공공기관지방이전위원회(CITEP), 지방분산위원회 등는 지방대표를 참여시키고 있다. 한국의  국토정책위원회는 지역계획에 관한 사항을 심의하는 경우에 관계 시·도지사를 위원회에 포함시키며, 2004년 4월에 구성될 국가균형발전위원회에도 지방대표를 참여하도록 규정하고 있다. 한국은 아직까지 프랑스에 비하여 지역발전정책과 관련된 중앙차원의 위원회에 지방대표의 참여나 절차의 민주화가 약한 편이다.

<표 5> 프랑스와 한국의 지역발전기구 비교

구분		기능	프랑스와 한국의 비교
중앙차원	국토 및 지역발전기획단 (DATAR)	부처 초월한 지역발전정책 조정□촉진전담기구: 1963년 설치	-프랑스는 1963년에 수상 직속기구 상설 후 수차례 소속 변경 -한국은 한시적으로 유사한 기능을 담당하는 기획단을 설치하였으나 조직, 기능 및 임무수행구조, 운용면에서 다름
	국토계획 발전부처간위원회 (CIADT)	수상 주재 하에 국토계획□발전정책과 우선사업을 결정하는 최고정책결정기관이며, DATAR가 사무처로서 정책 입안, 시행 담당	-2003년부터 시행중인 한국 국토기본법은 국토의 계획 및 이용·관리 관련 중요정책을 심의하는 국토정책위원회를 둠(위원장 국무총리). 이 위원회는 프랑스의 국토계획□발전부처간위원회처럼 정책 입안, 시행을 담당하는 DATAR와 같은 사무처가 없음 -단 한국의 2004년 4월 시행되는 국가균형발전특별법은 국가균형발전정책에 대한 대통령 자문에 응하기 위하여 대통령 소속하에 국가균형발전위원회를 두며, 이 위원회 소속하에 국가균형발전기획단을 두고, 기획단 사무의 지원 등을 위하여 산업자원부에 국가균형발전지원단, 기타 중앙행정기관에 국가균형발전지원팀을 둘 수 있도록 함
	국가 기획단 (CGP)	경제사회발전계획의 내용을 통합하고, 국토계획 구상에 대한 연구를 수행하여 DATAR와 협력함	-프랑스의 국가기획단는 임무반 형태로 조직된 기구로서 국가의 경제□사회□문화 발전계획과 관련하여 경제적 조정 역할하며 한국에는 이 같은 기구가 없음
	각종 위원회	지역발전정책과 관련하여 자문을 함(국토계획□발전국가위원회, 국가계획위원회, 공공기관지방이전위원회, 지방분산위원회)	-프랑스의 국토계획□발전국가위원회(CNADT), 국가계획위원회(CNP), 공공기관지방이전위원회(CITEP), 지방분산위원회 등은 지방대표를 참여시키고 있음 -한국 국토정책위원회는 지역계획에 관한 사항을 심의하는 경우에 관계 시·도지사를 위원에 포함하도록 규정하고 있으나 프랑스에 비하여 지방대표의 참여와 절차 민주화가 약함
지역차원	레지옹 의회	1986년 광역지자체로 된 후 지역계획의 결정, 집행 등을 주도함. 특히 수도권계획 및 관리는 1995년부터 레지옹의회가 주도적 역할을 함	-프랑스의 레지옹은 기존의 도(데파르트망) 위에 설치된 광역지자체로 지역계획 등의 수립 등에서 한국의 도에 비하여 자치(계획)권이 확보되고 있고, 수도권이 광역지자체의 지위를 갖는 점에서 한국과 차이가 있음 -한국은 국토 및 지역계획 수립에서 상위기관이 통제(심의, 승인)하고, 하위 지방자치단체의 주도적인 참여와 선도가 미흡함: 지방의회는 자문, 협의 기능만 담당
	레지옹 지사 (Pr□fet)	국가대표로서 국토계획 및 경제사회발전의 정부정책 집행, 국가와 레지옹간 계획계약 체결 때에 협상, 서명	-프랑스 레지옹지사는 국가임명 대표(특별지방행정기관이 일원화)로서 중앙정부의 권한을 위임받아 국가와 레지옹간 계획계약 체결 등 중재 역할을 함 -한국은 특별지방행정기관이 일원화되어 있지 않고, 권한의 하부위임이 프랑스에 비하여 약하며, 광역지자체의 기관구성(한국 기관대립형, 프랑스 기관통합형)에서도 차이가 있음
	각종 위원회	지역발전계획에 대한 자문(국토계획□발전레지옹협의회, 레지옹경제사회위원회), 국가대표인 레지옹지사의 제안의견(공공투자)에 대한 자문(레지옹행정협의회)	-한국은 프랑스에 비하여 지역계획 및 지역 이익과 관련하여 자문하는 위원회의 제도적 보장과 자문기구를 통한 전문가와 주민의 실질적인 역할과 참여는 약한 편임. 2004년 4월부터 시행되는 국가균형발전특별법은 지역혁신발전계획 수립, 국가균형발전 중요사항의 협의·조정 등과 관련한 심의 기구로 지역혁신협의회(시·도, 시·군)를 설치하도록 규정하고 있어 향후 지역차원의 심의 기능이 강화될 것으로 보임

지역차원에서 보면 프랑스의 레지옹(지역)의회는 지역계획의 수립 및 집행권이 부여되고 있고, 한국에 비하여 자치계획권이 더 많이 보장되고 있다. 한국은 국토 및 지역계획 수립 시에 상위기관(중앙정부나 광역지자체)이 통제(심의, 승인)를 하고 있고, 이에 따라 심의, 승인 절차의 지연으로 지역계획 수립과정에서 공백기간을 초래하는 경우가 발생한다(김용웅·차미숙·강현수, 394). 한국은 지역계획의 수립과정에 계획수립부서가 심의회의 심의에 앞서 공청회 등 주민의 의견을 반영하는 절차를 거치고 있다. 그러나 지방의회는 자문·협의 기능만 담당하고 있고, 하위 지방자치단체의 주도적인 참여와 선도가 프랑스에 비하여 미흡하다. 지역계획 및 지역 이익과 관련하여 자문하는 위원회의 제도적 보장과 자문기구를 통한 전문가와 주민의 실질적인 역할과 참여도 프랑스에 비하여 약하다. 다만 2004년 4월부터 시행되는 국가균형발전특별법은 지역혁신발전계획 수립, 국가균형발전 중요사항의 협의·조정 등과 관련한 심의 기구로 지역혁신협의회(시·도, 시·군)를 설치하도록 규정하고 있어 향후 지역차원의 심의나 자문 기능이 강화될 것으로 보인다.

프랑스의 레지옹은 하나의 광역자치단체로서 수도권(일드프랑스 레지옹)의 계획 및 관리권을 갖고 있는 점에서 한국과 차이가 있다. 레지옹지사(pr□fet)는 일원화된 특별행정기관을 대표하여 중앙정부의 권한을 위임받아 국가와 레지옹간 중재자로서 역할을 하며 계획계약을 체결한다. 한국은 권한의 하부위임이 프랑스에 비하여 약하며, 특별지방행정기관이 일원화되어 있지 않고, 지역차원에서 국가대표와 지방자치단체장간 협의·조정이 미흡하다(배준구, 2002: 40).

2. 시사점

1) 지역발전기구의 재정비

한국의 지역발전정책과 관련한 중앙차원의 지역발전기구는 여러 부처(건설교통부, 행정자치부, 산업자원부, 문화관광부, 농림부 등)에 산재되어 있어 관련 업무의 종합적인 조정기능이 미약하여 사업의 효율적인 계획과 집행이 용이하지 않다. 새로이 제정된 국토기본법이 2003년부터 시행되고, 국가균형발전특별법이 2004년 4월부터 시행될 예정이지만 이러한 문제는 쉽게 해결되기 어려울 것으로 판단된다. 말하자면 국토기본법은 국토의 계획 및 이용·관리에 관련되는 중요정책을 심의하는 기구로서 대통령 소속 하에 국토정책위원회를 설치하도록 하였다. 그러나 국토정책위원회는 프랑스의 국토계획□발전부처간위원회(CIADT)처럼 사무처로서 정책의 입안, 시행을 담당하는 DATAR와 같은 기구가 설치되어 있지 않아 실효성이 확보되지 못하고 있다. 또한 국토기본법은 국토종합계획을 실행하기 위하여 중앙행정기관의 장 및 시·도지사는 소관별 실천계획을 수립하고, 추진실적서를 건설교통부장관에게 제출하도록 규정하고 있다. 그러나 제4차 국토종합계획(2000-2020년)이 시행된 후 4년이 지났고, 국토기본법이 시행된 지 1년이 지났지만 아직까지 소관부처별 실천계획이 제출되지 않고 있다. 이는 국토종합계획의 실천계획이 여러 부처나 지역과 관련되어 있는데 건설교통부 단독으로 추진하기 어렵고, 관련 부처간 또는 지역간의 협의·조정 등이 제대로 이루어지지 못한데서 주로 기인하고 있다.

게다가 2004년 4월 1일부터 시행되는 국가균형발전특별법은 또 다른 지역발전기구의 설치를 규정하고 있다. 즉 국가균형발전정책에 대한 대통령 자문에 응하기 위하여 대통령 소속하에 국가균형발전위원회를 두며, 이 위원회 소속하에 국가균형발전기획단을 두고, 기획단 사무의 지원 등을 위하여 산업자원부에 국가균형발전지원단, 기타 중앙행정기관에 국가균형발전지원팀을 둘 수 있도록 규정하고 있다.

이러한 국토기본법과 국가균형발전특별법에서 규정하고 있는 지역발전기구는 유사한 내용을 대상으로 하고 있음에도 불구하고 별도의 기구를 설치하도록 규정하여 복잡하고 혼란스럽다. 즉 국토기본법은 국토의 계획 및 이용·관리 관련 중요정책을 심의하는 국토정책위원회를 두고 있고 국토종합계획 및 실천계획의 수립은 건설교통부가 담당하며, 국가균형발전특별법은 국가균형발전정책에 대하여 국가균형발전위원회와 위원회 산하의 국가균형발전기획단(기타 중앙행정기관의 국가균형발전팀)을 두고 있다. 따라서 이러한 규정은 단일의 지역발전기구(위원회, 기획단)로 일원화하는 것이 바람직하다. 프랑스의 경우는 국토계획 및 지역균형발전 업무 전반에 대하여 국토계획□발전부처간위원회(CIADT)와 이 위원회의 사무처 역할을 하는 DATAR로 일원화되어 있는 점을 참고할 만 하다. 특히 DATAR는 지역정책 및 계획에서 각종 활동을 조정하고, 새로운 계획 및 정책을 주도하며, 일상적인 의미의 지역발전 추진기구가 아니라 홍보, 촉진 및 재정적 인센티브의 제공, 연구 및 혁신 등을 포함하는 독창적인 기능을 수행하는 점은 우리에게 시사하는 바가 크다.

그리고 국가균형발전법과 관련하여 지방분권운동안 및 부산지방분권협의회안에서 제시하고 있는 국가균형발전부 또는 국가균형발전원을 신설하는 대안도 향후 국가균형발전정책의 시행과정에서 검토해 볼 필요가 있다. 이는 국가균형발전특별법상의 국가균형발전위원회가 실질적인 조직력이나 실행력이 약하여 성과를 거두지 못할 경우 중□장기적 관점에서 고려해 볼 필요가 있는 대안이다. 즉 정부조직법을 개정하여 기존의 행정자치부를 부총리급 국가균형발전부장관으로 격상하여 명칭을 변경하고 지방분권과 국가균형발전에 관한 업무를 전담하게 한다. 이 경우 행정자치부의 기존 기능 가운데 지방재정조정제도와 같이 중앙부처에서 수행해야 할 순기능과 관련된 업무만 국가균형발전부로 이관하여 수행하고 나머지 모든 권한과 사무는 지방자치단체로 이양하여야 한다. 신설되는 국가균형발전부는 현재 청와대와 중앙정부 차원에서 추진되고 있는 지방분권과 국가균형발전과 관련된 정부의 업무를 통합 관리하게 한다.

2) 각종 계획간의 체계적 조정과 연계 보장

우리나라의 경우 부서간 조정은 앞서 언급한 바와 같이 계획간의 체계적 조정이나 연계를 보장할 수 있는 제도에 바탕을 두고 있지 않아 산발적인 행정상 협력에 의존하고 있고, 국토 및 지역발전계획에 대한 부처간 조정이 이루어져도 지역발전의 일관성이나 통일성을 보장하지 못하고 있는 실정이다. 국토기본법에 의하면 우리나라의 지역발전 관련 계획으로는 국토종합계획(종합계획, 실천계획), 도종합계획, 지역계획(수도권발전계획, 광역권개발계획, 특정지역개발계획, 개발촉진지구개발계획, 다른 법률에 의한 지역개발계획), 시·군종합계획(도시기본계획, 도시관리계획)으로 구성되어 있다. 시·군종합계획은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 적용을 받도록 규정되어 있다.

또한 2004년 4월 시행예정인 국가균형발전특별법은 국가균형발전을 촉진하기 위하여 국가균형발전의 목표와 지역혁신체계의 구축 등에 관한 사항이 포함된 국가균형발전계획을, 특별시장·광역시장 및 도지사는 시·도의 혁신역량을 강화하기 위하여 지역혁신발전의 목표와 지역현황의 분석 등에 관한 사항이 포함된 지역혁신발전계획을 각각 5년 단위로 수립·시행하도록 규정하고 있다.

국토기본법과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 과거에 비하여 계획체계를 일원화하고, 시·군 단위에서 발전계획과 토지이용계획의 통합을 시도하여 계획체계 개선에 기여하였다. 그러나 다양한 특별법에서 규정하고 있는 각종 계획과 특히 2004년 4월에 시행될 국가균형발전특별법상의 국가균형발전계획 및 지역혁신발전계획과 동일한 공간단위에서 복수의 계획이 수립되고 있어 복잡하고, 혼란을 야기하고 있다. 따라서 각 부처나 지방자치단체 단위로 수립되고 있는 각종 계획간의 체계적 조정이나 연계를 보장하는 계획체계의 재정비가 요청된다.

이런 점에서 프랑스는 1982년 지방분권 이후 지난 20년 동안 법적인 틀의 취약과 공공행위자 증가 등으로 복잡성이 확대되어 지역에 대한 새로운 접근법과 강력하고도 명확한 규정이 요청되어 최근에 법률을 정비한 것은 우리에게 시사점을 준다. 즉 □지속가능한국토계획□발전기본법(1999.6.25)□, □도시(코뮌)간협력간소화및강화법(1999.7.12)□, □도시연대및쇄신법(2000.12.13)을 제정하여 도시권 내에서 도시(코뮌)간 관계에 대한 새로운 메카니즘을 구성·관리하고, 도시권이 지역(레지옹)과 함께 지역정책에서 협력자로서 주요한 결정적 역할을 하며, 전체적 시각(global vision)을 포함시키고, 공공행위의 목표로 사회적 연대와 지속 가능한 발전을 제안하였다는 점이다.

3) 지역발전기구에 지방대표의 실질적 참여 제고

우리나라는 지역발전정책 관련한 중앙차원의 각종 의사결정기구(위원회 등)에 지방 대표(지방자치단체장, 의회의원, 각종 단체의 대표 및 전문가)의 실질적인 참여를 확대할 필요가 있다. 프랑스는 국토계획□발전국가위원회(CNADT)에 다수의 지방자치단체장과 각종 단체의 대표를 참여시키고, 공공기관지방이전위원회, 지방분산위원회 등에 지방대표를 참여시켜 중앙정부의 정책에 지역의 의견을 반영하고 있다.

우리나라의 국토기본법에서 규정하고 있는 국토정책위원회나 2004년 4월 1일부터 시행되는 국가균형발전특별법상의 국가균형발전위원회에는 지방의 대표를 참여하도록 하고 있는 것은 고무적이다. 지역발전정책이나 국토 및 지역계획을 수립할 때 하위 지방자치단체의 의견을 수렴하고 있지만 아직까지 명목적인 참여에 그치는 경우가 많다. 또한 주도적인 참여나 동등한 차원 내지 수평적 차원에서 협의 및 의견 반영이 미흡한 점을 감안할 때 이에 대한 개선이 필요하다.

V. 결  론

프랑스는 한국과 유사하게 심각한 지역불균형 문제를 안고 있어 이를 해결하는 것이 주요한 정책과제였다. 정책결정자들은 1950년대 후반부터 이러한 지역문제에 대하여 인식하고, 지역발전의 효과적 수단을 찾기 위한 각종 시도를 하면서 지역발전 추진기구의 구성에 대하여 역점을 두었다. 중앙차원과 지역차원에 각종 지역발전 추진기구를 설치하였는데 그 중에서 어떠한 중앙정부 또는 지역의 기구보다 많이 지역발전에 관여하고 영향력을 발휘한 기구는 1963년 드골 대통령 당시에 설치한 DATAR가 중심적 역할을 하였다. 이외에도 국토계획 및 발전에 관한 최고정책결정기관인 국토계획□발전부처간위원회(CIADT), 국가기획단(CGP), 여러 위원회 및 자문기관이 상호 연계하여 지역발전정책 및 계획에 각 역할을 담당하였다. 지역차원에서는 1982년 지방분권 실시에 따라 광역지방자치단체(레지옹)가 주도하면서 중앙부처(DATAR 중심이 됨)와 협력하여 추진하는 체제로 변화되었다. 추진과정에는 지방의회, 위원회, 각종 단체, 기업, 주민 등의 참여를 확대하였다.

한국의 지역발전정책과 관련한 중앙차원의 지역발전기구는 여러 부처에 산재되어 있어 관련 업무의 종합적인 조정기능이 미약하여 사업의 효율적인 계획과 집행이 용이하지 않다. 2003년부터 시행되고 있는 국토기본법과 2004년 시행될 국가균형발전특별법도 이러한 문제는 쉽게 해결되기 어려울 것으로 판단된다. 이는 국토기본법과 국가균형발전특별법에서 규정하고 있는 지역발전기구는 유사한 내용을 대상으로 하고 있음에도 불구하고 별도의 기구를 설치하도록 규정하여 복잡하고 혼란스럽다. 따라서 이러한 규정은 단일의 지역발전기구(위원회, 기획단)로 일원화하는 것이 바람직하다. 이런 점에서 프랑스가 국토계획 및 지역균형발전 업무 전반에 대하여 국토계획□발전부처간위원회(CIADT)와 이 위원회의 사무처 역할을 하는 DATAR로 일원화하고 있는 것은 우리에게 시사점을 주고 있다. 특히 DATAR는 지역정책 및 계획에서 각종 활동을 조정하고, 새로운 계획 및 정책을 주도하며, 일상적인 의미의 지역발전 추진기구가 아니라 홍보, 촉진 및 재정적 인센티브의 제공, 연구 및 혁신 등을 포함하는 독창적인 기능을 수행하고 있는 점은 시사하는 바가 크다.

우리나라의 경우 부서간 조정은 계획간의 체계적 조정이나 연계를 보장할 수 있는 제도에 바탕을 두고 있지 않아 산발적인 행정상 협력에 의존하고 있고, 국토 및 지역발전계획에 대한 부처간 조정이 이루어져도 지역발전의 일관성이나 통일성을 보장하지 못하고 있는 실정이다. 다양한 특별법에서 규정하고 있는 각종 계획과 특히 2004년 4월에 시행될 국가균형발전특별법상의 국가균형발전계획 및 지역혁신발전계획과 동일한 공간단위에서 복수의 계획이 수립되고 있어 복잡하고, 혼란을 야기하고 있다. 따라서 각 부처나 지방자치단체 단위로 수립되고 있는 각종 계획간의 체계적 조정이나 연계를 보장하는 계획체계의 재정비가 요청된다.

그리고 지역발전정책 관련한 중앙차원의 각종 의사결정기구(위원회 등)에 지방 대표(지방자치단체장, 의회의원, 각종 단체의 대표 및 전문가)의 실질적인 참여를 확대할 필요가 있다. 지역발전정책이나 국토 및 지역계획을 수립할 때 하위 지방자치단체의 의견을 수렴하고 있지만 아직까지 명목적인 참여에 그치는 경우가 많다. 또한 주도적인 참여나 동등한 차원 내지 수평적 차원에서 협의 및 의견 반영이 미흡한 점을 감안할 때 이에 대한 개선이 필요하다.

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배준구(裵俊銶) : 프랑스 파리제2대학교에서 법학 박사학위를 취득하고(논문: Structures  et contr□le des collectivit□s locales: valeur de l'exp□rience fran□aise par rapport au contexte cor□en contemporain, 1988), 현재 경성대학교 정치행정학부 교수로 재직중이다. 주요 관심분야는 지방자치 및 재정, 지역계획, 비교지방행정이며, 저서로는 □지방분권형 국가 만들기□ (공저, 2003), □한국지방자치론□ (공저, 2000), □지방화시대의 도시관리와 정책□ (공저, 1996), □지역균형발전을 위한 재원조달과 운영방안□(2001), □프랑스의 국토 및 지역계획의 개혁과 새로운 계획기법□(1998), □지방자치 후 정부간 갈등의 실태와 개선방안□(1997) 등이 있다. 경력으로는 전국대학교 기획실(처)장협의회 감사 및 부회장 역임, 현재 행정자치부 정부혁신지방분권추진단 자문위원, 부산시 도시혁신위원회 위원이다.<E-mail: jgbae@ks.ac.kr/논문접수일: 2004.1.12/심사완료일: 2004.2.8>