지역문화정책 평가 연구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 361∼384

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A Study on the Evaluation of Local Cultural Policy

서 순 복(광주대 법정학부)

지역문화는 지역과 주민, 그리고 역사의 복합체이며 지역주민의 삶의 총체로서, 지역문화에 대해서는 총체적 접근이 필요하다. 본 고에서는 지방자치제 실시 이후 지역문화정책의 운영에 대하여 인푸라, 컨텐츠, 사람, 행정관리, 문화거버넌스를 변수로 하여 서술적으로 평가하였다. 지역문화정책에 있어서 생활문화중심 정책으로의 전환, 문화분권과 지역문화정책과정의 효율화, 주민의 자발적 참여확대와 문화 거버넌스의 강화, 지역고유의 특색을 살린 문화정책의 구현, 단체장과 공무원의 문화적 감수성·상상력의 증대, 지역문화재정의 확충과 효율적 사용을 강화하는 방향으로 개선되어야 할 것이다.

주제어: 지역문화, 문화정책, 문화시설, 문화인력, 문화인프라

Ⅰ. 문제제기 및 연구목적

현대 사회에 가장 많이 쓴 낱말이 문화이며, 문화는 다양하고 포괄적 개념이다. 한마디로 □문화는 이것이다□라고 단적으로 표현할 수 없다(http://www.ohmynews.com, 2002.5.14). 일상생활에서 사용되는 문화의 용례를 보면, 문화민족, 문화대국, 문화인, 문화시민, 문화생활, 문화주택 등이 있다. 이는 교양과 취미, 교육, 고상한 관습 등과 같은 의미가 내포되어 있다. 일상생활에서 사용하는 문화의 의미는 수준에 따라 차별적으로 평가될 수 있는 것으로 인식하고 있지만, 사회과학에서는 사회의 고유한 생활양식이나 규범체계이기 때문에 문화는 우열을 가릴 수 없는 것으로 본다(김남선, 1991: 117). 일상생활에서는 가치관련적인 문화개념을 사용한데 대하여, 사회과학에서는 가치중립적인 문화개념을 사용하여 문화를 정의하여 왔다(蒲生正男·祖父江孝男, 1969: 6-7).

사회과학에서 사용하는 문화 개념은 문화인류학과 사회학에서 사용하는 개념으로 나누어 볼 수 있다. 문화인류학자들의 정의을 보면, 대표적인 학자인 타일러는 □문화는 지식, 신념, 예술, 도덕, 법, 관습 등 사회구성원으로서의 인간이 습득하는 모든 능력과 관습의 총체□라고 하였다(Tylor, 1958: 1). 이는 문화에 대한 많은 정의들 중에서 가장 포괄적인 것으로 널리 인용되는 고전적이고도 대표적인 정의에 해당한다. 이 정의 속에는 상징적 측면과 물질적 측면이 모두 포함되어 있다. 즉 문화, 철학, 예술, 언어, 종교, 과학과 같은 비물질적 요소뿐만 아니라, 건물, 도로, 교통수단 등 물질적 요소도 포함된다(정홍익, 1989: 236-237). 이는 문화관광부나 문예진흥원의 활동영역을 훨씬 벗어나는 광의의 의미로 사용되고 있다(정홍익, 1992: 231). 사회학적인 문화개념은 예술, 과학, 기술 등 비규범적 요소들은 포함하지 않고, 법, 제도, 규범, 관습 등으로 구성된 규범체계를 말한다(Hort and Hunt, 1968: 49-50). 즉 문화를 사회생활의 질서와 관련된 규범적 측면에 초점을 두고 있다. 사회학의 주된 관심이 사회질서이기 때문에 강조하는 측면이 다르다(김남선, 1996: 4, 강형기, 2000: 38).

) 문화인류학자들 사이에 문화 개념에 대해 이와 같은 총체적 시각 이외에 관념적 시각이 있다. 관념론자들은 행위나 행위의 산물을 문화로 보는 것은 바람직하지 않다고 생각하고, 대신에 행위의 기반이 되는 원리나 사고의 구조에 문화를 한정시키려고 한다. Levi-Strauss는 실제 행위에서 드러나지 않은 인간의 보편적인 심층구조가 문화라고 한다. 이러한 관념론적 시각은 실천적 성격이 강한 행정학의 성격과 부합되지 않는다(정홍익, 1992: 231). 문화인류학자의 견해를 총체적 시각으로 보고 이에 대비해서 독일의 관념론을 설명하는 견해에 의하면(강형기, 2000: 38), 문화를 정신활동으로 생각하는 독일 관념론은 당시 유럽의 중심이었던 프랑스에 대한 반항감에서 정신문화로 잉태되었다고 본다.

지역문화정책 평가 연구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

문화는 협의로는 예술 및 정신적 산물을 가리킨다고 할 수 있지만, 광의로 본 문화 개념에서는 상징체계 및 생활양식과 행동방식을 말한다. 국제적인 문화협력 활동을 총괄하고 있는 유네스코에서는 광의의 문화 개념을 따를 것을 권장해오고 있다. 유네스코는 문화지표 속에 문화유산, 인쇄물, 문예, 음악, 공연예술, 조형예술, 영화, 사진, 방송, 사회문화 활동, 체육, 오락, 자연과 환경보호에 관련된 활동을 포함시키고 있다(Horowitz, 1983). 한국 유네스코의 문화지표에서도 문화유산, 문학, 조형예술, 디자인, 음악, 무용, 연극, 영화, 사회문화적 활동, 대중매체, 여가활동, 국제문화교류가 포함되어 있다.

) 문화는 국민 전체의 생활양식 내지 사고방식의 유형을 말한다(김태길, 1975). 모든 국민이 일상생활 안에서 습득한 인위적인 것으로서 그 사회에 의하여 일반적으로 받아들여지고 기대되는 전부인 것이다. 즉 학문과 예술, 종교와 도덕, 법률과 관습 등 사회생활의 모든 면에서 나타나는 인간의 습득적인 여러 가지 능력과 행동양식과 생활방식이 문화 속에 포함된다.

문화는 배부른 자나 유한계급의 전유물이 아니라 생활 그 자체가 되었다. 또한 고급문화와 대중문화의 경계가 무너지고 장르간 구분이 모호해지면서 서로 다른 문화가 뒤섞여 새로운 문화가 생겨나고 있다.

이러한 문화에 대한 지역 차원의 담론은 지역의 정체성 확립, 지역의 문화창조력 증진, 지역주민들의 문화수요 충족 및 지역의 이미지 형성, 지역의 경쟁력 제고 측면에서 이루어지고 있다(문태현, 1996: 771-772). 지역문화는 지역과 주민, 그리고 역사의 복합체이며 지역주민의 삶의 총체로서, 지역문화에 대해서는 총체적 접근(holistic approach)이 필요하다(김홍석, 2002: 5).

지역문화라는 말에 대하여 2001 □지역문화의 해□ 추진위원회에서는 주민의 구체적인 생할기반인 지역의 자연적·역사적·사회적 특성을 바탕으로 주민들 스스로 생활환경과 생활양식을 개선해 나가면서 삶의 질을 향상시키고 정신적 만족을 얻기 위한 활동의 소산이나 그 과정으로 본다고 하였다(2001 지역문화의해 추진위원회, 2001: 14). 지역문화는 완성된 개념이라기 보다는, 새로이 정립되어가는 과정의 개념이다(김승환, 2001: 13).

) 지방이나 향토라는 말 대신에 □지역□이라고 하는 것은 중앙과 지방을 이분화하는 봉건적 개념을 탈피하고, 중앙권력의 독점과 지배를 용인하지 않고, 문화의 독점성·배타성 그리고 중앙집권을 해체하려는 의지이다(김승환, 2001: 13). 서울도 하나의 지역이다.

문화정책은 □중앙정부를 포함한 지방정부 또는 공공기관이 국민의 문화적 삶의 질 향상과 지역발전 및 국가경쟁력 향상 등의 목표를 추구하기 위하여 문화예술부문에 개입하는 일련의 행위 및 상호작용□을 말한다고 할 것이다(박광국외, 2000: 136). 문화의 영역이 넓어짐에 따라 근래에는 문화정책의 영역이 점차 넓어지는 경향이 있다. 고급예술, 민속예술을 넘어 대중문화까지 문화정책의 대상이 되는 경향이 나타나고, 예술가 등 생산자 중심에서 시민중심으로 정책영역과 수단이 전환되고 있으며, 예전에는 문화정책에 포함되지 않았던 시민의 생활환경 즉 의식주·주거환경·도시건축·공공시설 등이 새로운 영역으로 포함되고 있다(지금종외, 2002: 23).

본 고에서는 지방자치제 실시 이후 지역문화정책의 운영에 대하여 인푸라, 컨텐츠, 사람(문화예술인, 문화기획자, 문화수용자), 행정관리(중앙-지방관계, 문화행정가, 문화재정), 문화거버넌스의 변수를 중심으로 서술적으로 평가하고, 지역문화정책의 개선방향에 대해서 제시하고자 한다. 연구방법으로는 선행연구를 토대로 한 문헌연구를 기본으로 하면서, 필자의 생각을 가미하는 방식으로 논의를 전개하였다. 지방자치제 실시 이후, 특히 2001년 □지역문화의 해□행사를 기점으로 그동안 산발적으로 논의되어왔던 지역문화정책에 대해서 주요 변수 범주를 중심으로 평가하고 개선대안과 방향을 모색하고자 한다.

Ⅱ. 지역문화정책의 발전과정

문화정책에 대해서 문화가 '좋은 것'(good thing)이고, 다양한 공공혜택을 발생시킨다는 점에서 문화에 대한 정부지원의 근거를 찾고 있다(Heilbrun & Gray, 2001: 219-244). 이는 문화예술이 민족정체성 정립, 국가위신 제고, 사회통합, 삶의 질 향상, 사회발전, 경제적 효과 등 다양한 공공편익을 창출한다는 판단에 기인한다. 행정의 무간섭주의가 문화정책의 기조가 될 수는 있지만, 그것은 무정책과는 다르다. 문화정책에 대한 지방정부개입의 정당성은 지역문화의 발전과 보호 측면에서 결코 소홀히 다룰 수 없다(이원태, 1995: 134). 지역문화에 대한 지방정부의 개입의 정당성은 정책이 개인의 자유로운 활동인 문화창작 부분에 대한 것보다는 복지적 측면에서 문화수요의 충족을 위한 정책에서 더욱 두드러진다.

우리나라 문화정책의 역사에 있어서 지역문화에 대한 정책적 관심은 해방이후 1980년대 중반까지는 전통문화와 문화유산에 대한 한정된 것이었다(임학순, 2002: 270). 정부는 1980년대부터 □지역문화의 활성화□를 문하정책의 목표로 설정하고 지역문화진흥사업을 지속적으로 추진하고 있다(임학순, 1994: 199). 그리고 1995년 본격적인 민선지방자치시대가 시작되면서 문화가 지역을 활성화하는데 중요한 자원이라는 인식이 확산되었다.

1998년 출범한 □국민의 정부□ 들어서 추진된 지역문화정책은 문화의 지방화시대 실현과 국민의 문화향유권 신장이라는 정책방향 속에서 전개되었다. 문화예술가들의 창작여건 조성과 국민의 문화향수 기회 확대를 위해, 관제성 전시문화를 지양하고 지역·계층간 문화격차 의 해소에 중점을 두고, 소외계층과 서민중산층을 위한 문화시설을 확충하고, 문화수혜자가 직접 참여할 수 있는 프로그램의 개발과 보급에 역점을 두었다. 특히 문화의 지방분권화를 위하여 향토문화개발 등 문화의 지방화 실현에 노력하였다(문화관광부, 2002a: 343-344). 2001년의 □지역문화의 해□ 사업 실시, 지방문예회관 운영의 국고지원 확대, 지역문화예술제 개최의 적극적 지원, 문화시설의 장애인 편의시설 설치의무화, 지역문화정보시스템 등의 사업을 실시하였으며, 2002년부터 □우리 문화·역사마을 만들기 사업□을 실시하였다.

문화관광부의 지역문화정책의 내용은 대략 다음과 같은 요소를 포함하고 있다(문화관광부, 2001). 부족한 문화공간의 확충 지원장려, □2001 지역문화의 해□ 운영, 문화의 거리 조성, 전국문화인푸라 종합정보네트워크 구축사업,  문화기반시설 관리운영 평가, 지역축제 지원, 지역별 특색 있는 문화공간 조성 지원, 찾아가는 문화활동, 공연예술진흥기본계획 수립 및 실태조사, 공연예술 향수기회 확대 및 관객 개발, 지역의 문화예술인 생가복원 등이다.

기존의 지역문화정책은 주로 전통문화예술과 문화재관리 및 문화인푸라 건설 사업에 한정되었던 것에 비하여, 근래에는 문화복지 차원의 프로그램이 다소 증가하고 있고, 축제 등 문화예술을 활용한 지역활성화사업의 비중이 커지고 있다(지금종, 2002: 23). 전반적으로 지역문화는 양적인 성장은 이루어졌으나, 질적인 측면에서는 그다지 개선되지 못했다는 평가를 받는다. 지역문화 활성화의 장애요인으로 다음과 같은 요인들이 지적되어 인용해본다(지금종, 2002: 24). 첫째, 문화에 대한 개념이 잘못되어 있다. 문화를 예술로 협의로 보거나, 소일거리 정도로 치부하거나 돈벌이로 이용한다는 것이다. 둘째, 지역문화정책수립을 위한 조사연구, 집행 추진체계의 정비, 집행에 대한 평가와 환류체계가 제대로 갖추어지지 않았다. 셋째, 지역문화행정이 관료주의적이며, 불투명하고 일관성이 없다 등이 지적된다.

Ⅲ. 지역문화정책 현상의 평가

1. 문화인푸라와 공연예술

우리나라 지역문화환경을 보면 문화시설은 어느 정도 갖추어져 있다. 문화관광부의 주도 아래 이뤄지고 있는 □문화의 집□은 2002년 8월 현재 운영 중에 있는 것이 123개소이고 건립중에 있는 것도 20개소에 달하고 있다(문화관광부, 2002a: 133). 또한 동사무소 기능전환에 따라 용도가 변경되어 문화시설의 기능을 하는 □주민자치센터□도 전국적으로 수천 개에 달하고 있다. 이 외에도 박물관, 문화예술회관, 도서관 등 문화기반시설이 지속적으로 이루어지고 있다(지금종, 2002: 23). 우리 문화시설은 정부와 지방자치단체의 적극적인 문화환경 조성과 문화인푸라 확충정책의 결과 꾸준히 증가하고 있다. 특히 지방자치제 실시 이후 지역주민들의 문화욕구를 충족시키고 문화향수 기회를 확대하기 위해 지방자치단체에서는 박물관, 도서관, 문예회관 등 문화기반시설에 대한 투자를 확대하고 있다(문화관광부, 2002a: 123). 이러한 정부지원 문화시설 이외에 민간차원에서도 다양한 문화시설이 마련되고 있다. 그리고 이렇게 문화시설이 확대되고 있을 뿐만 아니라, 국민들의 문화수요조사에서도 문화활성화를 위해서는 □문화기반시설의 확충□(30.5%)이 가장 필요하다고 응답하고 있으며, 지역문화 활성화를 위해서는 □문화행사의 다양한 개최□(30.4%)와 □문화시설의 확충 및 정비□(28.3%)가 필요하다고 하고 있다(한국문화정책개발원, 2001). 그러나 2000년 기준 여가시간(평일 3.27시간)과 월평균 여가비용(16.9만원)은 1997년의 3.22시간/16.4만원과 비슷하고, 여가활용 면에서도 □TV를 보거나 쉰다□는 응답이 여전히 가장 높게 나타나, 아직까지 적극적인 문화활동은 하지 못하는 것으로 조사되었다. 미술전시회 관람율은 1997년 27.3%에서 2000년에는 11.6%로, 연극 관람율은 20.2%에서 10.9%로, 전통예술관람율은 15.4%에서 7.7%로, 박물관 이용율은 31.8%에서 13.1%로 감소하는 등 모든 분야의 관람율은 감소하였다. 그만큼 지역문화시설이 아직 충분하게 이용되지 못하고 있음을 알 수 있다(이대희, 2001: 41). 이렇게 지역주민들은 기존 문화시설을 충분히 이용하지 않으면서 더욱 좋고 많은 문화시설을 원하고 있다. 그리고 문화시설의 경영능력, 프로그램 기획력, 문화자원의 콘텐츠 산업화능력 등은 매우 열악한 실정이다(임학순, 2002: 270). 이제는 문화인푸라의 구축단계를 넘어 문화시설의 충실한 이용에 그 초점이 맞춰져야 할 것이다.

) 문예회관은 문화예술진흥법과 공연법상 문화시설 중 공연시설의 하나인 공연장으로 규정되어 있다.

) 초기 투자비용 규모가 크고 그 편익은 장기간에 걸쳐 서서히 나타나는 점에 구조적인 문제가 있지만, 주민들의 다수의견에만 의존하지 말고 정책담당자가 균형잡힌 시각으로 장기적으로 접근해야 한다.

<표 1> 문화시설 현황 비교

구분	종교 단체	공연 시설	영화관	박물관	미술관	시(구)민회관	복지회관	청소년 회관	공보원 및문화원
서울	8001	86	192	64	18	21	90	26	22
부산	2531	27	49	11	3	-	47	9	7
대구	1612	20	36	4	-	4	-	10	7
인천	2254	12	50	1	3	1	35	3	3
광주	1258	15	32	5	1	2	23	4	5
대전	1607	23	14	10	2	1	-	-	5
울산	694	13	9	1	-	-	1	-	3

자료 : 서울특별시, 2002: 240-241

또한 문화시설의 운영에 있어서도 자치단체 직영의 경우보다 위탁운영하는 것이 더 효율적이라고 한다(한국문화정책개발원, 2001b). 예컨대 문예회관 운영활성화 변수의 상관관계를 조사한 바에 의하면, 자치단체에서 직영하는 경우보다 위탁운영하는 기관의 운영활성화 정도가 높으며, 관람객 수도 많고, 1인당 관리면적도 높다고 한다. 즉 적은 인력으로 높은 효율성을 보이는 것이 위탁운영기관이라는 것이다.

) 물론 문예회관 운영의 성패를 적자여부만을 기준으로 삼기에는 부족하며, 문예회관의 공익성과 공공성의 요인도 고려해야 한다.

상기 <표 1>에서 보듯이 인구 규모 면에서 서울은 부산에 비해 2.728배 많으나, 문화시설 중 공연시설은 서울이 부산(광주)보다 3.185(2.68)배 더 많고, 박물관은 서울이 부산(광주)에 비해 5.818(12.8) 배 더 많으며, 미술관은 특히 서울이 부산(광부)보다 6(18)배 더 많다. 그동안 정부의 정책적 노력에 힘입어 문화시설의 대도시 편중도는 갈수록 낮아지고 있는 것은 사실이다. 2000년을 기준으로 할 때, 편중도가 가장 심각한 것은 300석 이하의 소공연장과 미술작품 전시·매매시설인 화랑 정도이다. 한편 문화행사의 서울편중도는 국악공연이 가장 심하고, 대도시는 미술전시회와 양악 공연의 편중도가 가장 심한 것으로 조사된 바 있다(문화관광부, 2002a: 365-366). 문화시설과 문화행사의 대도시 편중현상은 아직까지 완전히 해소되었다고는 할 수 없다. 지역별 문화지수 통계자료를 보면 문화예술지수에 있어서 다른 지역에 비해 2배 정도의 차이가 난다(윤용중, 2003: 137; 문화관광부·한국문화정책개발원, 2002).

) 서울이라는 거대한 블랙홀이 지역문화의 인적·물적 조건을 고갈시키며 자양분을 얻고 있다(문윤걸, 2001: 25).

문화시설 이외에 공연예술의 경우를 살펴보면, 1995년 지방자치제 실시를 전후하여 양적으로 확산되었다. 2000년 전체 공연횟수가 1만 135회로 지방자치제를 시작한 1995년(5,990회)에 비해 약 2배 가량 증가하였다. 다른 나라와 평면적으로 비교해보면 1995년 독일은 624개 공공극장에서 6만 7,591건의 공연이 이루어졌고, 네덜란드의 경우 같은 해 총 5만 7,410건의 공연이 이뤄져, 우리 나라는 이들 국가에 비해 15% 정도의 공연횟수를 기록하고 있다(김보성, 2002: 27). 나아가 수도권과 지방의 공연수를 비교해보면, 서울의 공연 점유율이 1990년 48.3%, 1995년 52.7%, 1998년 50.2%로 나타나고 있어, 지방자치제 실시 이후에도 여전히 서울을 포함한 수도권이 차지하는 비중이 크다. 한편 부산, 대구, 인천, 광주, 대전 등 5개 도시를 합한 공연수가 30% 내외를 차지하고 있어, 국내 양악공연 5개 중에 4개가 서울과 5대 도시에서 이루어지고 있다. 다만 작곡분야가 전체 공연수의 3.1%에 불과해 창작음악의 빈곤하다고 할 수 있다(김보성, 2002: 27).

전국적으로는 지역문화예술행사는 증가하였지만, 1991년부터 2000년까지 5대도시 지역문화예술 행사를 비교한 자료에 의하면(이선실, 2002: 40-52) 지방자치의 실시가 대도시 문화에 큰 영향을 가져온 것을 알 수 있다. 즉 개최수 면에서 최상위권을 유지하던 부산, 대구, 광주에서는 점유율이 감소하고, 분야별로도 점유율이 높았던 분야일수록 전반적으로 감소한 것으로 나타났다. 반면 인천, 대전 등 문화예술활동이 저조하였던 지역은 양적으로나 점유율 면에서 지방자치 실시 이전에 비해 2배 이상의 성장률을 나타내고 있다. 또한 지방자치의 실시를 계기로 각 도시마다 특화된 예술이 나타나기 시작했다. 즉 미술은 대구와 광주가 부산을 추월했으며, 인천은 무용이 특히 두드러지게 성장하고, 대전은 미술과 양악이 다른 분야에 비해 월등히 앞서고 있다.

2. 지방문화산업 육성정책

아름다움에 대한 욕구(want)는 필요(need)와는 달리 실현되면 될수록 갈증이 난다(김형국, 2002b: 20). 문화산업, 예술경제 또는 오락경제 등 문화관련 산업의 수요는 무한대이다. 지방의 문화자산을 경제발전의 동인으로 보는 시각에는 문화배태적 관점과 문화자본적 관점이 있지만, 양자는 문화발달을 경제발전의 요인으로 보는 점에서는 동일하다(김형국, 2002b: 21).

<표 2> 국내 문화산업의 권역별 사업체 수 분포  (단위 : %)

지역		출판			음반			게임			영화		방송 서비스	공연 서비스
		제조업	도소매	서비스	제조업	도소매	서비스	제조업	도소매	서비스	제조업	서비스
수도권	서울	64.9	27.9	23.1	61.9	24.6	19.8	29.4	86.6	23.1	93.7	38.5	10.2	46.3
	인천	1.3	4.24	3.0	1.6	4.3	6.0	-	1.2	9.0	-	5.6	3.3	4.0
	경기	12.3	15.1	20.0	34.9	16.0	16.1	52.9	1.2	13.1	6.2	10.0	8.4	12.1
	소계	78.6	47.1	46.1	98.4	44.9	42.0	82.3	89.0	45.2	100.0	54.2	21.9	62.4
부산권	부산	4.4	7.7	10.7	-	8.2	6.2	-	3.6	10.2	-	6.7	8.9	12.3
	울산	0.4	2.4	1.5	-	1.1	3.1	-	4.8	0.9	-	2.0	4.9	2.2
	경남	2.5	6.5	9.2	-	12.6	8.7	5.8	-	11.2	-	2.4	10.1	0.5
	소계	7.4	16.6	21.5	-	22.0	18.2	5.8	8.5	22.3	-	11.2	24.1	15.1
대구권	대구	3.1	5.8	6.1	-	2.6	5.6	-	-	8.0	-	2.1	3.5	4.0
	경북	1.6	5.9	3.0	-	6.4	8.6	-	-	4.7	-	3.0	20.5	4.8
	소계	4.7	11.7	9.2	-	9.0	14.3	-	-	12.6	-	5.1	24.1	8.8

광주권	광주	1.7	4.0	9.2	-	4.3	4.3	11.7	-	3.0	-	4.3	0.3	0.2
	전남	0.9	2.6	6.1	-	0.4	4.9	-	-	1.9	-	1.3	7.5	0.5
	소계	2.6	6.7	15.3	-	4.7	9.2	11.7	-	4.9	-	5.6	7.9	0.7
대전권	대전	1.6	3.8	-	-	3.7	2.5	-	1.2	3.3	-	3.0	-	2.2
	충남	1.1	2.3	1.5	-	3.2	4.3	-	-	3.8	-	5.9	5.4	2.7
	소계	2.8	6.1	1.5	-	6.9	6.8	-	1.2	7.1	-	8.9	5.4	5.0
기타	강원	0.8	2.8	-	-	5.4	3.8	-	1.2	2.9	-	4.6	5.6	0.7
	충북	1.1	2.5	1.5	1.6	2.5	2.7	-	-	1.8	-	2.5	5.4	6.0
	전주	1.1	5.0	1.5	-	4.34.	2.1	-	-	1.8	-	5.9	2.7	1.0
	제주	0.5	1.0	3.0	-	-	0.5	-	-	0.9	-	1.6	2.6	-
계		100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

자료 : 문화관광부 □2000 문화산업 통계□에서 재작성

지방자치제 실시 이후 지방정부들이 문화산업에 대하여 관심을 증대시키고 있고, 각종 축제, 이벤트, 문화관광상품과 캐릭터 개발 등을 시도하고 있다. 원래 문화산업은 협의로는 영화, 방송, 음악, 게임, 애니메이션, 캐릭터, 출판문화 등 오락적 성격이 강한 부분을 말하지만, 광의로는 출판·인쇄, 광고, 공연, 미술, 미술(디자인), 전통문화 등도 포함한다(심상민, 2002: 2). 요즘은 모든 컨텐츠가 디지털 부호화되면서 전달 미디어에 제약을 받지 않아 컨텐츠가 미디어 영역을 넘나들면서 문화산업 기업의 대형화, 집중화, 독점화 현상에 따른 문화산업 지형이 변화하고 있다(문화관광부, 2002b: 9)

) 개정 문화산업진흥기본법에서는 문화산업을 □문화상품의 개발, 제작, 생산, 유통, 소비 등과 이에 관련된 서비스를 행하는 산업□이라고 정의하면서, 문화상품은 □문화적 요소가 체화되어 경제적 부가가치를 창출하는 유·무형의  재화(문화관련 콘텐츠 및 디지털문화컨텐츠 포함)와 서비스 및 이들의 복합체□라고 정의하고 있다.

) 문화산업 특징의 하나인 창구효과(window effects)에 따른 승자독식(winner-take-all)으로 대형화되고, 집중화된 문화산업의 시장독점이라는 문제점을 나타낸다. 창구효과는 하나의 문화상품이 문화산업 일개 영역에서 창조된 후 부분적인 기술변화를 거쳐 문화산업 영역 내부 또는 다른 산업의 상품으로서 활용이 지속되면서 그 가치가 증대되는 효과라고 할 수 있다(김휴종, 1999: 21).

문화산업에 대한 정부의 예산비중도 점차 확대되고 있다. 즉 정부의 문화예산 중 문화산업 관련예산 비율이 1994-1998년에는 문화관광부처 전체예산의 2-4%대였으나, 1999년에는 11.7%, 2000년에는 15.3%, 2001년은 11.9%로 줄어들었다가, 다시 2002년에는 14.0%를 기록하였다(문화관광부, 2002b: 19).

상기 <표 2>에서 볼 수 있듯이, 업종별 사업체 비율은 지역간 큰 편차를 보이고 있으며, 특히 서울을 포함한 수도권에 집중되어 있는 것을 알 수 있다. 문제는 이러한 수도권 집중현상이 시간이 갈수록 더 심화되고 있다는 것이다(윤용중, 2003: 137; 윤용중외, 2001: 2-3). 문화산업 전체 사업체의 84%, 매출액 규모로는 90% 이상이 서울에 집중되어 있다(구문모, 2001).

<표 3> 문화산업단지 지역의 지정현황(2001.5.4; 10.19)

지역	주요산업 분야	주요 사업계획	위치 및 부지규모	총 사업비
대전	영상, 게임	영화·방송 오픈세트장, 스튜디오, 게임체험장, 게임 아카데미, 전시관 (사업기간 : 2001-2004)	서구 유성구 일원(EXPO공원 중심) 약 십만평	550억원
춘천	애니메이션	종합정보센터, 연구제작센터, 이벤트 가든(2001-2005)	춘천시 서면 현암리·금산리 일원 약 6.1만평	998억원
부천	출판문화	만화정보센터, 만화·문화의 거리 조성, 종합지원센터 등(2000-2002)	부천시 원미구 상동 454 약 6.7만평	872억원
청주	게임(교육용)	콘텐츠 아카데미, 멀티플 상영관, 물류 및 비즈니스센터(2001-2004)	청주시 내덕동(담배원료공장부지) 약 2.3만평	615억원
광주	디자인, 캐릭터, 공예	영상예술센터, 문화상품개발센터, 이벤트플라자, 콘텐츠개발센터(2001-2005)	광주 동구 금남로, 남구 사직공원 일원 약 6.5망평	644억원
경주	VR 기반산업	사이버체험관, 문화전시관, 문화벤쳐관, VR랜드 등 (2001-2005)	경주시 천군동(세계문화엑스포공원) 약 16.7만평	788억원
전주	디지털영상, 소리문화산업	디지털영상미디어센터, 소리컨텐츠센터, 영상엔터테인트몰 등(2001-2005)	전주시 완산구 중노송동 일원 약 2만평	870억원

자료 : 문화관광부, 2002b: 712-713

문화산업분야에 대한 정책 중의 하나가 첨단문화산업단지조성정책, 즉 CT 클러스터정책이다. 이는 공간적 근접성을 확보활 수 있는 특화된 지역별 문화산업 거점도시(집적지, 단지)를 형성하여 단지내 기업들 간의 인적·정보 네트워크를 활용하고 시설 및 공용장비 이용 등을 통해 비용상의 이점을 활용하는데 정책근거를 갖고 있다(문화광광부, 2002b: 708; 윤용중, 2001: 73). 이와 관련하여 지방 첨단문화산업단지 조성정책은 문화산업에 있어서 잠재적 발전가능성이 풍부한 지역을 중심으로 국제적인 경쟁력을 갖춘 지식경제 핵심산업으로 성장할 수 있도록 중점 육성지원한다는 정책이다.

그런데 지방 문화산업육성정책은 현재 조성중인 7개 지방첨단문화산업단지의 경우 2001년에 단지로 지정되고, 아직 성과를 기대하기에는 이르다. 다만 지방문화산업단지 대부분이 지역의 문화적 요소는 풍부하게 가지고 있으나, 산업적 기반은 매우 취약하다(문화관광부, 2002b: 714-715). 즉 문화산업의 수도권 집중현상이 매우 심하여, 단지조성 초기에 입주업체 유치 및 활성화에 매우 어려움이 크다. 또 문화산업 종사자의 86%가 서울에 집중하고 있기 때문에(복득규, 2002), 지방에서는 전문인력의 확보에 어려움이 많다. 지역금융 상황이 열악하여 투자자금 확보에도 어려움이 많다. 또한 중복투자를 방지하기 위해 지역별로 특화된 산업단지를 조성하도록 단지지정이 이루어졌음에도, 각 지역이 경쟁적으로 첨단 멀티미디어 영상분야를 단지 조성의 목표로 삼고 있다.

그러나 지방문화산업단지 조성정책은 현실 법제도상 조성절차가 복잡하고, 조성기간이 오래 걸리기 때문에 문화산업 관련기업 유치에 문제가 있다(이병민, 2003: 150). 또한 기본 인푸라와 연관산업이 수도권에 집중되어 있어 기본여건이 취약할 뿐만 아니라, 전문인력과 벤쳐캐피탈 등 또한 미흡하다. 설령 유인책을 제시하여 문화산업을 유치하여 어느 정도 성장시켜 놓아도, 역외유출의 취약성을 배제할 수가 없다는 점에서 한계가 있다. 그리고 정부 주도로 단지가 진행되어 지역수요자의 요구가 충분히 반영되지 못하고(유재윤 외, 2000), 제조업 중심의 단지조성 전략이 답습되어 문화와 산업간의 연계전략이 부족한 것도 사실이다(권오혁·김홍석, 2000). 또한 지역차원에서 개별적으로 문화산업단지가 조성되다 보니, 전국적 차원의 효율적인 연계가 미흡하며, 중장기적인 방향설정이 부족하다.

지역문화산업 육성을 위한 지방정부의 역할은 다음과 같이 말할 수 있다(박혜자, 2000: 79). 문화산업이 발전하기 위해서는 순수 문화예술과 주민의 삶에서 우러나는 시민문화의 발전이 전제되어야 한다. 또한 문화정보네트워크를 포함하여 문화공간과 시설의 확충이 필요하며, 문화를 더 이상 소비적 가치가 아닌 생산적 가치로 인식해야 하며, 재정형편이 어려운 지방자치단체로서 지속적인 문화의 생산을 위해서는 문화에 대한 투자와 경영마인드가 있어야 한다.

앞으로 하드웨어적인 양적인 지원보다 투자자금, 인력개발 프로그램, 유통구조 개선 등 시장기능에 입각한 소프트웨어적인 지원이 이루어져야 하며, 국가전략적 차원에서 더 이상의 추가 지정보다는 기 지정된 단지에 대한 집중지원을 통해 성공모델을 만들어내는 것이 바람직할 것이다(윤용중외, 2001: 74). 또한 지역간 네트워크를 형성해야 한다. 그리고 중앙과 지방간의 역할분담이 이루어지는 국가적 차원의 산업전략이 필요하다. 또한 문화산업 중심의 지역문화정책은 문화의 다양성을 무력화할 가능성을 배제할 수 없으며, 결국 문화선업의 토양을 침식할 수도 있음을 인식하여야 한다.

3. 지방자치와 문화관련기능의 배분과 문화정책결정과정

1991년 지방자치제가 부활 실시된 지 벌써 10년이 지났지만, 어느 분야보다도 문화정책 분야의 지방자치 분권화는 가장 뒤늦은 상태라고 할 수 있다. 현재 지방자치제와 지방자치법의 태두리 내에서 문화예술분야의 지방자치는 거의 이루어지지 않은 상태라고 할 수 있다(김흥석, 2002). 예컨대 문예진흥기금은 전액 중앙정부가 지방으로부터 수취하여 중앙이 분배하며, 지방이 문화예술 발전을 위한  독자적인 재원은 없다. 또한 문화관광부 산하기관과 특별행정기관은 모두 중앙에 뿌리를 두고 지방에는 지부가 없는 실정이다. 지역문화 활성화의 전제가 되는 법제도적 장치가 매우 빈약한 실정이다. 지금까지 국가 발전방향이 중앙집권적으로 이루어져 온데다, 그것도 정치·경제분야에 초점이 맞추어져 왔기 때문에, 문화분야의 제도적 장치는 상대적으로 미비하고 지역문화정책과 관련해서는 더욱 그렇다(지금종외, 2002: 21).

<표 4> 문화관련 지방사무의 수

구분	법안명	이양사무의 수(개)	비율(%)
문화관광부	관광진흥법	21	30.4
	국민체육진흥법	1	1.4
	문화예술진흥법	1	1.4
	박물관및미술관진흥법	9	13.0
	영화진흥법	3	4.3
	음반·비디오및게임물에관한법률	3	4.3
	음반·비디오및게임물에관한법률시행령	1	1.4
	정기간행물등록등에관한법률	9	13.0
	정기간행물등록등에관한법률시행령	3	4.3
	지방문화원진흥법	1	1.4
	지방문화원진흥법시행령	1	1.4
	청소년기본법	6	8.6
	체육시설의설치·이용에관한법률	4	5.7
문화재청	문화재보호법	6	8.6

자료 : 지금종외, 2002: 13

국민의 정부는 지방분권화를 위해 □중앙행정권한의지방이양촉진에관한법률□을 제정하고, □지방이양추진위원회□를 설치함으로써 지방분권에 일정한 의욕을 보였다. 지방이양추진위원회가 지금까지 발굴한 이양대상사무는 총 7,363개이며, 각 자치단체별로 중복된 것을 제외하면 3,622개이다. 그동안 심의과정을 거쳐 현재 이양이 확정된 사무는 총 779개이며, 그 중 이양이 완료된 사무는 165개이다. 그리고 779개의 이양확정 사무 중에서 문화관련 사무는 69개로 약 8.8%를 차지한다. 이중 문화관광부 관련 사무가 63개이고, 외청으로 독립한 문화재청 관련 사무가 6개이다. 이양대상사무의 내용을 살펴보면, 관광진흥법 관련사무가 많은 비중(30.4%)을 차지하지만 대부분의 업무가 사업승인 및 변경승인, 등록 및 취소, 변경 등 비본질적인 업무들이다. 정기간행물등록 관련 이양사무의 내용도 무료 정기간행물의 등록과 관련된 사무로만 구성되어 있으며, 문화재청의 사무 또한 수리기술자나 업자의 등록 및 취소에 관한 업무만을 대상으로 설정되어 있다. 다만 박물관및미술관진흥법 관련 사립박물관과 미술관 등록권한의 이양도 포함되어 있다(지금종외, 2002: 14).

C도 지방의회가 제정하는 자치법규인 조례의 경우 다음 <표 5>에서 보는 바와 같이, 관광진흥과 문화예술 분야에서 주로 중앙정부 차원에서 입법된 상위법의 구체화를 위한 내용이 다수를 차지하고 있다.

지역문화정책은 궁극적으로 각 지방자치단체의 문화정책이 지역 내의 다양한 문화역량을 모아내고 방향을 잡아가야 하겠지만, 현재는 자치단체의 자발적인 문화정책 의지에 바탕을 두기 보다는 중앙정부 문화정책의 한 부분으로 이뤄지고 있는 실정이다(임정희, 2001: 43). 지방자치 실시 이후 지방자치단체에서 지역문화를 지역발전 자원으로 인식하기 시작했지만, 일부 예를 제외하고는 여전히 지역행정단위에서 문화정책결정이 이뤄지지 못하고 중앙의 문화정책 지침을 수행하는 형편이다.

<표 5> 문화예술 관련 조례의 상위 법령

구분	조례	관련 법령
기금 관련	문화예술진흥기금조례	문화예술진흥법 제5장 지방자치법 제133조 지방재정법 제110조
	조세감면조례	지방세법 제7조
제도 관련	위원회 조례	문화예술진흥법 제4조
	문화상 조례	문화예술진흥법 제27조
시설 관련	문화의집 조례	박물관및미술관진흥법
	문화예술회관 조례	박물관및미술관진흥법
	주민자치센터 조례	지방자치법
	여성회관 조례	여성발전기본법 제33조
	노인복지회관 조례	노인복지법 제31조
	장애인복지회관 조례	장애인복지법 제48, 49조
	박물관 조례	박물관및미술관진흥법
	미술관 조례	박물관및미술관진흥법
	도서관 조례	도서관및독서진흥법
	청소년수련시설 조례	청소년기본법 제4장
문화환경 관련	보행권 조례	지방자치법
	미술장식품 조례	문화예술진흥법 제11조
	문화지구/거리 조례	문화예술진흥법 제10조
문화예술진흥 관련	문화예술진흥 조례	문화예술진흥법 제4조
	예술단 조례	문화예술진흥법 제27조
문화산업 관련	문화산업 관련 조례	문화산업진흥기본법 문화예술진흥법 제16조

자료 : 지금종외, 2002: 38

4. 문화인력의 전문성

지역문화행정의 요체는 규제나 인허가가 아니라, 지역주민들이 다양한 문화시설을 이용하여 각자에 필요한 문화체험을 향유할 수 있는 사업을 전개하는 것이 되어야 한다. 그리고 지역상황에 맞는 문화사업의 구상과 실시는 창의적 사고와 역량을 필요로 하기 때문에, 문화정책담당자의 전문성이 필요하다(최협, 2001: 103). 현직 문화업무담당 공무원의 말을 인용하자면, 문화예술에 대한 전문적 식견도 부족하거니와 문화에 대한 의미를 충분하게 이해하고 사명감으로 뭉친 공무원도 극히 드문 실정이라고 한다(신광조, 2001: 92). 문화예술인들도 자신들과 공감대를 형성하지 못하고 지도·감독 위주의 사고방식에 젖어있는 공무원을 상대하는 것을 달가워하지 않는다. 그런데 과거 문화예술 부서는 기피 대상이었으나, 지금은 경우에 따라서 선호하는 부서이기도 하지만, 여전히 문화담당 인력의 지위나 역할은 중요성이 인정받지 못하고 있는 형편이다(김승환, 2003). 특히 문화관련 공무원의 전문성이 문제된다. 2년이 멀다한 순환전보로 인한 전문성의 부족이 문제되는 것이다. 우리나라 전체적으로도 실제 2년이 멀다하고 자리바꿈을 하고 있는데(김신복, 1994: 25-26; 서순복, 1997; 172), 지방자치단체 문화정책담당자들의 평균 재직연한도 역시 2년 미만이다(박광국, 2003). 이는 근무를 통한 전문성 축적을 기대하기 어렵다는 것을 나타낸다. 요즘과 같은 지식정보시대, 문화소프트가 일상생활과 제도에 영향을 미친다. 경쟁력의 많은 부분이 사람(문화인력)에 의해 좌우된다. 미국과 우리나라의 문화정책 비교연구 자료에서도 한국의 문화정책 담당자들의 전문성 수준이 매우 낮은 것으로 조사되었다(박광국, 1999: 16-17). 지역문화행정 담당공무원들의 전문성에 대한 주관적 인식도 조사자료에 의하면 문화예술인들은 아주 부정적으로 응답하고 있어 문화담당공무원의 업무지식에 대하여 상당한 불신감을 갖고 있는 것으로 나타났다(박광국외, 2000; 143).

5. 지방자치단체의 문화예산

정부 차원에서 문화예술의 중요성을 인식하고 본격적으로 지원체계를 갖춘 것은 정부직제 개편에 의해 1991년 문화부가 발족하고부터 이다. 당시 문화예산 규모는 정부재정규모의 0.38%에 불과하였다. 문화예산 1%는 문민정부가 대통령 공약사항으로 최초 약속하였으나 지키지 못하고, 국민의 정부 들어서 다시 대통령 공약사항으로 채택되어, 2000년 예산에 정부예산대비 1.02%를 확보함으로써 문화예산 1%를 넘은 후, 2003년도까지 4년 연속 1% 이상의 안정적 재원을 확보하고 있다(문화관광부, 2002a: 69-70).

중앙정부의 문화예산 증가는 지방자치단체의 문화예산 증가로 이어졌다. 대부분의 국고지원사업 지원율이 20-50% 정도인 점을 감안할 때 나머지 예산은 자치단체가 부담하여야 하기 때문이다. 또한 지방자치 실시 이후 지역주민들의 문화향수 욕구가 이전에 비해 크게 늘어났다. 이는 민선단체장들은 주민들의 표를 의식한 활동과, 지역홍보와 주민들의 소득증대를 위해 지역문화관광자원을 발굴하는데 정책역량을 투입하였기 때문으로 보인다(문화관광부, 2002a: 73).

그리고 2002년 지방문화예산의 규모를 보면 다음 <표 6>에서 볼 수 있듯이, 74조 8,555억원의 2.5%인 1조 8,561억으로 조사되었다. 이는 중앙의 문화예산보다 훨씬 높은 수치이다. 다만 아직도 지역문화예산의 상당 부분을 하드웨어에 치중하고, 소프트웨어 예산이 매우 일부분에 지나지 않은 점은 문제로 지적되고 있다.

<표 6> 최근 3년간 지방자치단체 예산현황 (단위 :억원)

연도별	지자체 전체예산	문화예산(%)	분야별 예산
			문예진흥	문화산업	관광	문화재
2002	748,555	18,561(2.5)	8,836	711	4,868	4,146
2001	732,001	16,765(2.3)	8,032	812	4,074	3,847
2000	625,252	14,567(2.3)	7,526	619	3,048	3,374

※ 2002년 예산은 8.30 현재 반영예산이며, 연도별 지방자치단체 예산은 국고보조금을 제외한 규모임(문화관광부, 2002a: 73)

전라남도의 문화예산자료를 다음 <표 7>에서 보듯이, 분야별 구성내역을 보면 문화재 보존관리가 48.2%를 차지하고 있으며, 관광진흥은 1999년에 비해 많이 높아졌고, 그외 문화예술·체육진흥·청소년육성 부분의 비율이 줄어든 것과는 대조를 이룬다. 문화행정예산 중에서 국비 지원이 72.4%로 도비 21.4%를 크게 상회하고 있으며, 문화재 보존관리와 관광진흥이 대부분 국비 지원에 의존하고 있음을 알 수 있다. 이것은 국비 지원액 중에 낮은 재정자립도와 지역별 편차를 고려한 전국 통일적인 입장에서 필요한 문화재 보존과 기초시설 건립지원 등에 많은 예산이 지원되기 때문이다(이대희, 2001: 35).

또한 지방자치단체 문화예산 비중을 보면 1980년대 들어서 꾸준한 증가 추세 속에서 1981년 0.18%에서 2001년의 경우 1.04%를 시현하고 있지만(김석태, 2003), 국비 의존비중이 높게 나타나고 있다. 문화관광관련 행정기능 중에서 자치단체의 정책우선순위에 따라 예산배분이 달라져야 할 것이며, 자치단체에서 지역혁신 목적 하에 지역특색을 살린 문화사업을 발굴하여 중앙부처의 예산을 적극적으로 활용해야 하고, 자치단체 예산집행시 문화적 측면을 고려하고, 이벤트사업에 대한 과도한 예산배정을 지양해야 할 것이다.

<표 7> C도 문화관련 예산 (2000년 기준)

구분	1999년 예산		2000년 예산		국비(도비)구분(천원)
	예산(천원)	%	예산(만원)	%
예산총액	1,279,274,500	100	1,502,041,010	100
문화행정예산	39,565,910	3.1	75,873,740	5.1	국비 : 54,908,460 도비 : 16,273,760 양여금 : 3,518,000 기금 : 4,450,690
문화예술	3,031,190	7.7	4,815,600	6.3	국비 : 1,924,250 도비 : 2,891,350
문화재보존관리	21,718,780	54.9	36,569,580	48.2	국비 : 31,325,000 도비 : 5,244,580
관광진흥	5,085,680	23.4	22,637,510	29.8	국비 : 20,996,000 도비 : 109,301 기금 : 548,500
체육진흥	5,990,740	15.1	6,372,020	8.4	국비 : 570,950 도비 : 5,276,950 기금 : 3,733,070
청소년 육성	2,982,240	7.5	4,686,960	6.2	국비 : 92,260 도비 : 975,800 양여금 : 351,800 기금 : 169,120
영산호관광농업박물관	757,280	1.9	792,070	1.0	도비 : 792,070

자료 : 이대희, 2001: 34 재인용

6. 문화 거버넌스체제 : 민간부문과의 협력 네트워크

민간부문과의 파트너쉽과 관련 조직들간의 협력 네트워크가 체계적으로 구축되어있지 않다(임학순, 2002: 270). 지역문화정책의 결정과 집행과정에 있어서 민간의 전문성을 활용하는 파트너쉽이 활발하게 이루어지지 않고 있다. 무엇보다도 문화수요자인 시민을 준거로 하는 문화정책 마인드가 부족하다. 지역문화와 역사에 대해서 강조하고 있는 지방의회의원들마저도 자기 지역구에 예산사업을 챙기는데 더 관심을 쏟고, 역사와 문화적 안목에서 지역공동체의 문화발전을 위해서 무엇이 우선적으로 필요한 것인지에 대핸 식견과 안목과 전문성이 결여되어 있다(지금종, 2002: 25). 지역문화인력에 대한 체계적 관심과 육성이 미흡하다. 이러한 문화인력의 빈곤 때문에 중앙의 전문가나 이벤트회사에 의존하게 된다.

문화정책과정에 대한 지역주민의 참여도 미흡하다. 예컨대 지역주민들이 자유롭게 문화활동을 할 수 있는 복합문화공간으로 만들어진 문화의 집에 대해, 주민들의 자발적 참여와 주체의식이 부족하다(임정희, 2001: 126).

한편 문화예술관련 NGO는 창조단체(art companies), 시설 및 사업단체(institutions), 진흥·지원단체(service organizations)로 나눌 수 있으며(電通總, 1996: 150), 그 기능은 문화활동에 대한 지원, 직업예술가의 지원, 국민문화활동에 대한 지원, 문화예술부문 장학금 지원, 문화관련 정책의 연구, 지방문화 활동의 지원, 국제문화교류나 역사적 전통의 보전과 발전 등으로 유형화할 수 있다(이흥재, 1996: 4).

오래된 자료이기는 하지만, 우리 나라 문화에술부문의 NGO 중 문화예술을 고유사업으로 추진하는 것으로 등록된 비영리법인은 다음 <표 8>에서 보듯이 1995년 기준 전체 비영리법인의 11.8%에 이르고 있다.

<표 8> 문화예술부문 비영리단체 현황 (단위 : 개, %)

구분	학술	장학	사회복지	의료	종교	문화예술	기타	계
법인수(%)	188(3.8)	885(17.9)	941(19.0)	858(17.3)	292(5.9)	586(11.8)	1,200(24.2)	4,950(100)

자료 : 손원익, 1995; 이흥재, 1996: 97 재인용

이러한 문화관련 NGO는 다른 것과 마찬가지로 수도권 집중율이 64.3%로써 한국사회 전반의 서울1극 집중현상에서 벗어나지 못하고 있다(조희연, 2000; 권해수, 2002: 202).

Ⅳ. 지역문화정책의 개선방향

21세기는 문화의 시대라고 한다. 문화가 국가경쟁력의 기본이며 국민의 삶의 질을 향상시킬 수 있다는 점에서, 문화정책의 방향과 전략을 수립해야 할 것이다.

1. 문화권의 확대와 생활문화중심 정책으로의 전환

정치적·경제적으로 잘 살 권리 이외에, 일상에서 누려야 할 권리, 자기 삶을 스스로 조직할 수 있는 권리에 대해서는 잘 인식하지 못하고 있다. 복지국가를 지향하는 사회에서는 사람들이 문화를 즐기고 누릴 수 있는 문화권과 같은 삶의 질의 향상을 중시하는 방향으로 가고 있다. 지방자치의 본격적 실시에 따른 분권화 실시 과정에서 문화권 개념에 대한 올바른 이해로 모든 국민이 문화적으로 살 수 있는 권리에 대한 자각이 이뤄져야 한다.

독일에는 연방공화국기본법(본 기본법)에 □문화권□의 규정이 있을 뿐만 아니라, 주헌법에 있어서 □문화권□의 규정이 있다. 기본법 및 각주 헌법의 문화권에 관한 조항규정의 요지는 다음과 같다. ① 예술의 자유 ② 예술진흥 또는 문화진흥에 관한 규정 ③ 예술가의 보호 ④ 문화적 생활에의 참가 ⑤ 문화적 풍습의 보호 ⑥ 문화적 소수자의 보호. 독일 전체에 있어서 문화기본법은 국민의 예술표현의 자유를 보장하는 자유권적 측면과 국민의 예술에의 접근(access)을 보장하는 사회권적 측면을 원칙으로 하고 있다. 문화권의 원칙은 다음과 같이 정리할 수 있다(小林眞理, 1998: 9-14). ① 지역주의·분권의 원칙 ② 예술의 자유의 원칙 ③ 문화적 다양성, 민주주의 원칙 ④ 시민참가의 원칙. □문화적으로 살 권리□는 국민, 시민의 기본적 인권의 하나로 되어 있다. 먼저 세계인권선언(1948) 제22조(사회보장의 권리)에  □경제적, 사회적, 문화적 권리□라는 문언이 등장하고, 제27조(문화적 권리)에서 □모든 사람은 자유롭게 사회의 문화생활에 참가하고, 예술을 감상하고, 과학의 진보와 그 혜택을 활용할 권리를 가진다□라고 규정하고 있다. 국제인권규약(A 규약)은 그 제목이 □경제적. 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약□인 것이다. 동법 제15조는 □문화적인 생활에 참가하는 권리□라고 표제를 붙이고, 문화적인 생활에 참가하는 권리, 과학의 진보 및 그 이용에 따른 이익을 향수할 권리, 자기의 과학적·문학적·예술적 작품에 의해 생기는 정신적 및 물질적 이익이 보호되는 것을 향수할 권리□ 3가지를 들고 있다. 유네스코의 □대중의 문화적 생활에의 참가 및 기여를 촉진하는 권고□(1976)도 있다. 여기서 □문화적인 생활에 참가□는 □모든 집단 또는 개인이 자신 인격의 전면적인 발달, 조화로운 생활 및 사회의 문화적 진보를 목적으로, 자기를 자유롭게 표현하고, 전달·행동하고, 한편으로는 창조적 활동에 종사하는 것을 보장하는 구체적인 기회□라고 정의하고 있다. 즉 표현과 전달(커뮤니케이션)과 학습의 기회가 보장되는 것이 그야말로 □문화적인 생활에 참가하는 권리□의 내용인 것이다(中川, 1995: 36; 45-52). 문화권에는 창의성의 증진, 시민참여의 보장, 주민자율성 보장, 주민의 생활경험과 생활감각에 대한 존중 등이 그 내용으로 포함되는 것이 바람직하다(임정희, 2003).

그리고 생활문화가 강화되어야 한다. 지방정부에 있어서 중앙정부형 의존적 사고방식에서 벗어나, 사람을 대상으로 하는 경우에 유명한 프로 지향이고, 예술을 대상으로 하는 경우에도 메이져(major) 예술편중이며, 우량주의, 성과물 중심주의의 경향이 적지 않게 있다. 문화라고 할 때 특권적인 문화인을 떠올리거나 시간과 돈이 연상되는 것은, 그것이 국민대중과 자치단체 시민의 실생활과 유리된 측면이 없지 않기 때문이다. 지역문화행정·정책은 결과적으로 전문적 문화예술가의 선별적인 우량 □표현□과 □성과□만에 머무르지 않고, 문화적 성과(표현물)를 만들어내고 보다 나은 생활방식을 구추하는 인간의 행동도 그 대상이라고 해야 할 것이다. 결과적으로 문화표현자인 인간이 사는 공공적인 □생활□의 장과, 인간의 □교류□의 장, 학습·연구의 장도 문화행정의 대상영역이 된다. 살고, 교류하고, 생각하고, 배우지 않고서는 표현은 있을 수 없다. 여기서 말하는 표현자는 □뛰어난□ 프로 예술가만을 의미하는 것은 아니고, 모든 시민이 대상이 된다. 왜냐하면 우수한 □생활□의 장과 □교류□의 장, □학습□의 장이 있는 것이야말로 우수한 □표현□의 가능성이 열리는 것이며, 달성된 □성과□라는 선별적인 조건을 전제로 해서는 무명의 프로페셔날과 다수의 아마츄어는 배제되지 않을 수 없기 때문이다. 더구나 지역문화행정·정책은 프로·아마츄어를 불문하고 시민에게 그 존재의의를 갖는 것이며, □시민 모두가 문화적 존재□라는 인식과 이념을 빼고서는 있을 수 없다. 이러한 이념에 입각한 시민문화의 활력이야말로, 지역과 도시정체성의 기초인 것이다. 다시 말해 지역문화정책은 예술중심의 정책으로부터 생활문화 중심정책으로 전환되어야 한다. 물론 실험정신과 창조능력이 풍부한 문화예술전문가·문화창조자·문화생산자를 지원하는 것도 소홀할 수는 없지만, 지역문화정책의 중점을 이제는 생활문화 중심으로 이동해야 한다고 본다.

) <표> 생활문화와 예술·학술문화의 상관관계

생활문화(일상문화)	학술·예술문화(비일상문화)
·일상적인 우리들의 가치의식, 행위, 표현물, 용구 ·생활의 유용성과 깊게 관련된다 ·의식주, 경제활동	·비일상적이고 특화된 가치의식, 행위, 표현물 ·직접적인 유용성으로부터 자립하고 자기완결적이다 ·표현, 연구, 문화활동
생활이 있기 때문에 예술·학술이 생겨난다	학술·예술이 있기 때문에 생활이 혁신되고 해결된다

출처 : 中川幾郞, 1996

나아가 문화기반 시설의 확충은 지속적으로 노력해야 할 부분이다. 그것도 소수의 대형 문화시설보다는 다수의 중소형 문화시설로 분산 건립해야 한다. 이제는 하드웨어보다도 문화의 정신이나 문화인력을 통한 운영이 중요하므로, 소프트웨어의 개선에 초점을 맞춰야 한다(김승환, 2003). 즉 이미 시설이 완성된 문화기반시설의 운영이 중요한 문제이다. 월드컵경기장, 문예회관, 문화의 집 등 문화시설의 완공 몇 달 전에야 준공 후 운영 프로그램이나 사후 운영의 효율화 방안을 검토하는 경우도 있다고 한다.

) 지방자치단체들이 막대한 예산을 들여서 대형문화시설물을 건립하는 배경에는 그런 시설물들이 가시적인 홍보성, 치적의 구체성, 단기적사업성과 등에서 가장 확실하게 업적을 드러낼 수 있다는 측면과 자치단체 입장에서는 대규모 문화시설사업이 국비지원을 확보하는데 수월하다는 점과 국비지원금을 받아 쓴 만큼 지역문화발전에 이익이 된다는 그릇된 신념을 가지고 있기 때문이다(김인철, 2001: 86).

우리 나라도 그동안 양적인 차원에서는 상당한 정도 문화기반시설은 확충되었으나, 이제는 기 조성된 문화시설을 토대로 그 설립과 운영에 대한 종합적인 정책수립이 필요한 실정이다. 여타 선진국에 비해 부족한 문화시설은 확충해 나가야겠지만, 그보다도 더 시급한 것은 문화시설을 관리하는 전문인력을 배치하고, 교육훈련을 통하여 운영담당 인력들의 전문기술성을 강화하고, 질좋은 프로그램을 개발·보급하며, 문화시설 평가와 환류를 통해 지속적으로 개선시켜 나가야 할 것이다. 문화인푸라 건립후 대관 위주로 문화예술진흥 기능이 미약했던 점을 보완해야 한다. 그러나 무엇보다도 지역공동체 내의 주민들의 문화마인드의 함양이 전제되지 않고는 지역주민의 문화수준 향상을 가져올 수 없고, 여기에 전술한 주민의 문화권의 확산을 계기로 생활 속에 문화가 일상화되어야 할 것이다.

이제는 문화관련 하드웨어보다도 문화의 정신이나 문화인력을 통한 운영이 중요하므로, 소프트웨어의 개선에 초점을 맞춰야 한다(김승환, 2003). 이미 시설이 완성된 문화기반시설의 운영이 중요한 문제이다. 월드컵경기장, 문예회관, 문화의 집 등 문화시설의 완공 몇 달 전에야 준공후 운영 프로그램이나 사후 운영의 효율화 방안을 검토하는 경우도 있다고 한다.

2. 문화분권과 지역문화정책과정의 효율화

지방자치의 실시는 중앙집중시대의 일원화된 여건을 분권화·자율화하여, 문화도 이제는 지역문화를 중심으로 특성화, 다양화, 고도화되어야 할 것이다. 지역문화정책의 핵심은 분권화이다. 분권화는 형식적으로 보면 집중화된 권력을 축소하거나 분산하는 것이다. 문화행정사무의 실질적인 지방이양, 문화재정의 이양, 자주입법권 등 문화분권 내지 문화자치를 위한 기본적인 제도적 장치가 필요하다. 다른 한편에서는 수직적으로 인식된 권리를 수평적으로 확산시켜야 한다. 주종이나 상하관계가 아니라 모든 사람에게 관통되어야 한다. 문화는 정치·경제와 함께 상층문화에 해당한다.

문화정책이 분권화하기 위해서는 모순되게도 여전히 중앙정부의 지속적인 문화투자증대와 지방정부에 대한 후원을 필요로 한다(박혜자, 1998: 218). 정부간 명확한 역할분담 없는 상태에서 중앙정부의 문화예산이 줄고 상대적으로 지방정부의 문화예산이 증가하는 식으로 나타난 분권화는, 오히려 기대했던 다양성과 접근성이 향상되는 효과는 미약하고 오히려 지방정부의 부담을 가중시켜 지방정부의 문화예산 증가에도 부정적인 영향을 미치게 된다(DiMagio, 1978: 251). 우리나라에서 1990년 이후 문화관련 재정부담이 상당부분 지방정부로 이관됨으로써 분권화의 효과보다는 정부간 업무중첩으로 갈등이 먼저 표출되었다(박혜자, 1998: 218). 지방정부는 늘어난 재정분담액에 걸맞는 자율권을 요구하면서 각종 문화프로그램과 행사를 시도하였지만 내부적으로는 전문성과 역량부족으로 중앙정부의 기술적·제정적 지원을 필요로 하였다. 지방정부의 역할확대로 인한 정부간 갈등을 줄이기 위해서는 문화부 모형이 부처분산모형으로, 중앙정부의 역할은 설계가적 역할에서 후원자 역할로 전환하는 분권화가 필요하다. 나아가 지역문화정책을 민간에 대한 간접지원정책으로 전환하고, 지원수단을 다원화함으로써 민간부문의 역할을 확대해나가는 것이 필요하다.

지역문화정책과정 중에서 문제설정단계에서부터 지역주민의 요구를 적확하게 파악할 필요가 있으며, 정책대안의 탐색개발단계에서도 선례답습이나 베끼기에서 벗어나 창의적인 대안개발이 있어야 한다(이대희, 2001: 38-39). 지역문화정책집행과정의 효과성을 위해서는 문화담당공무원과 문화예술인간의 인식차이와 불신해소를 위한 노력이 필요하며(박광국외, 2000: 151), 한국적 상황에서 정책집행에 실질적 영향력을 행사하는 주체는 지방정부와 집행관료들이며, 조직구조적 요인보다는 조직행태적 요인이 더 강한 관계성을 갖는 것으로 조사되었다(박광국, 1999: 19).

3. 주민의 자발적 참여확대와 문화거버넌스체제의 강화

문화정책은 국가나 공공기관의 전유물이라는 시각이 사라지고, 공(公)과 사(私)간의 역할분담과 연대가 중요시되고 있다. 이른바 거버넌스 체제의 강조이다(서순복, 1999). 지역문화의 고양은 지방정부의 주도가 능사일 수는 없다. 지방자치단체, 기업, 문화예술시민단체들간의 긴밀한 연대가 불가결하다. 지역주민 스스로도 문화를 개발·조직하고, 이러한 새로운 문화창출을 위한 행정의 지원이 필요하다. 지역이나 도시의 정책주체인 지방자치단체는 주민자치와 단체자치의 자치원칙을 기본이념으로 실현할 사명을 가지고 있다. 즉 단체자치의 측면에서, 지역이나 도시의 정책주체로서 자립성·주체성을 발휘하는 것이고, 주민자치의 측면에서는 주민참가·결정을 추진하고, 주민의 자치능력의 실현·발휘와 연결된 단체자치를 실현하는 것이다. 단체자치는 주민자치의 실현 없이는 민주주의와 적합하지 않다. 주민자치의 추진이 지방자치와 지방분권의 근간에 관련된 문제라고 불려지는 것은 이 때문이다. 그리고 문화재단이라는 문화예술 활성화를 위한 제도적 장치의 유무도 문화협력 네트워크 구축에 중요하다. 지역정체성과 문화적 전문성을 함께 갖춘 지역문화예술 전문가 양성을 위한 다양한 문화교육체계가 정비되어야 한다. 지역문화예술인을 위한 장기계획도 준비되어야 한다.

) 국가와 시민사회의 새로운 관계정립이 정부실패(Government Failure)를 극복하는 여러 방안들 중의 하나로 최근 논의되고 있다. 여기에 거버넌스(Governance)가 새로운 패러다임으로 등장한 것이다. 이 개념은 정부(Government)의 집권화된 국가의 강력한 관료적 위계체제로부터 연합과 파트너쉽 그리고 네트워크 등과 같이 느슨하고 보다 상호작용적인 행정관리구조로의 이행을 의미하는 것으로 활용되고 있다.

) 민간전문가가 주도하는 공연예술축제의 모범적 사례로 춘천을 들 수 있다. 춘천에서는 춘천인형극제, 춘천마임축제, 도깨비열차, 축제기획자 워크샵 등을 주최하였다. 부천의 경우 지방정부가 주도하는 문화정책의 일환으로 다양한 공연예술축제를 유치조직하여 문화도시 이미지를 성공적으로 선점하고 있다. 부천필하모닉 오케스트라와 부천국제판타스틱영화제 등이 있다.

) 각 대학인문계열이 학제간 연합으로 문화활동전문가 과정을 운영하고, 현장활동가의 재교육 프로그램도 운영하는 것이 필요하다(이강은, 2001: 198).

이렇게 문화의 진흥을 위해서는 행정이 문화를 주도하는 것이 아니라, 민간의 문화활동과 문화산업을 촉진하고 지속적인 교류를 통해 지역주민의 관심과 참여를 유인하는 민간이 주도하고 행정이 보완하는 원리가 되어야 한다(박혜자, 2000; 79). 중앙정부와 지방정부가 파트너쉽에 입각해서 지역문화를 재발견하는 것은 문화의 다양성에 대한 존중이며, 문화정책과정에 대한 주민참여의 강조이다(채원호, 2002: 492). 최근에는 문화예술전문가뿐만 아니라, 지역주민들이 문화활동에 다양하게 참여하고 있다. 주민은 이제 문화보급 대상이라는 수동적 객체가 아니라, 문화창조에 적극적으로 참여하는 주체로 바뀌고 있다. 예컨대 문화의 집 운영에 있어서도 지역주민은 문화고객(소비자), 자원제공자(정보제공·자원봉사), 운영과정의 참여자로서 역할이 기대되는 바, 문화의 집이 지역주민을 위한 문화복지공간에서 더 나아가 지역주민이 만들어 가는 문화공간이 되는 것이 바람직할 것이다(임학순, 1999: 152-158). 지역주민들의 참여를 활성화시키기 위해서는 주민지향적을 운영체계를 혁신하고, 주민들이 프로그램 기획과정에의 참여도 확대하며, 주민모니터링을 실시하고, 지역 NGO 등과 파트너쉽을 형성하는 것 등을 고려해 볼 수 있다.

행정기관 이외에 문화정책 네트워크의 한 축으로서 문화예술관련 NGO 활동이 기대된다. 왜냐하면 비영리문화단체의 활동은 공공정책의 실패를 보완하고 빈약한 문화재정 기반을 보완할 수 있고, 국민의 문화권 향상을 위한 활동을 정부가 전적으로 담당하거나 민간부문의 준조세적 지원하기는 어려운 가운데 문화 NGO를 통하여 문화향수기회의 분산화와 다양화를 기대할 수 있기 때문이다(이흥재, 102-107). 또한 지역에 뿌리를 둔 문화 NGO의 활동이 당해 지역의 문화를 바탕으로 한 문화산업의 육성에도 기여한다. 문화 NGO의 활성화를 위해서는 보조금의 지원과 세제혜택을 고려할 수 있을 것이다.

나아가 중앙-지방의 구도에 익숙한 우리나라의 지역에서 절실한 것은 지역들간의 광범위한 연대이다. 지역문화의 활성화는 차이를 인정하고, 상대방으로부터 지식을 얻어 대안을 만들고 혁신을 하는 것이 포함된다. 지역간 수평적 연대가 필요하다(조경만, 2001: 99-100).

4. 지역고유의 특색을 살린 문화정책의 구현

지역문화정책이 아직까지는 공급자위주의 정적(static)이고 정형화된 문화행사나 축제 중심의 틀 속에서 머물고 있어 당해 지역만의 독특한 지방색(local colour)을 차별적으로 표출해내는데 한계를 드러내고 있다(이태종, 2000: 315-316). 지역 고유의 자산에 기초를 두지 않고, 다른 지방 □베끼기(cloning)'에 급급한 복사문화(facsimile culture)의 사례도 많다(Fainstein and Faintein, 1985: 187-206; 김형국, 2002a: 38; 김형국, 2002b: 21).

) 예컨대 지역특산물 송이를 향토축제의 주제로 삼은 지방이 세 곳에 이르며, 지역문화축제의 경우 기획사에 의뢰하여 대동소이한 내용(백일장, 사생대회 등)들이 많다. 영화나 애니메이션이 돈이 된다고 하면 여러 자치단체에서 추진하게 되고, 문화의 집 프로그램이 모든 시군동에서 비슷하게 추진되고 있다.

지역문화의 자생적이고도 자발적인 독립문화 권리를 보장하지 않으면 중앙부처에서 추진하는 일들이 결국에는 지방의 제자리로 돌아갈 뿐이다(장정룡, 2002: 30). 세계로 통할 수 있는 지역적으로 고유한 차별성을 구현하는 것이 지역문화정책의 기조가 되어야 한다. 지역의 고유한 자연과 역사, 문화, 풍물과 민속, 특산물 그리고 역사를 공유했던 삶의 향기가 지역공동체에 배어있기 때문에, 지역의 구심력을 확보할 수 없다면 지역이 문화적 흡인력을 상실하고 세계화의 물결 속에서 자칫 방향성을 상실할 수도 있다. 우리나라의 각 지역들이 고유한 특성을 살리지 못하고 있는 경우도 있다. 세계로 통할 수 있는 지역적 차별성을 구현하는 것이야말로 세계화시대의 지역문화정책의 방향이라고 할 수 있을 것이다. 모방축제는 지역문화의 황폐화와 지역재정의 궁핍을 초래할 뿐이다(장정룡, 2000: 31). 차별성이 없으면 외부관광객의 방문도 적어지고 지역주민들의 이용도 또한 줄어드는 것이다. 지역문화정책의 성공은 차별성의 부각과 이를 통한 정체성의 확립이 급선무이다.

) 안양시의 경우 20년간 공공도서관 불모지였지만, 만안도서관(1993)의 경우 대학이 인접해 있어 기술과학과 전문서적의 비율을 높이고, 평촌도서관(1994)은 관공서가 밀집해있어 사회과학류와 지역향토사료에 치중하고, 주택가에 위치한 호계도서관(1998)은 문학도서와 청소년 논술지도 자료에 중점을 두고, 석수도서관(2003년 예정)은 복합문화공간센터 기능중심으로 운영하고 있다(정문택, 2001). 지역문화의 특화로 지역생산력을 향상시키고 지역이미지를 제고하며 지역을 발전시킨 사례로(박광국외, 2000: 147), 미국 아스펜은 주변 자연경관을 활용해 스키장 등 휴양시설을 설치하고 아스펜 음악제를 만들어 많은 관광객을 유치하고 있으며, 독일 뮌헨 10월 축제도 연인원 6백만명이 참가하여 부가가치 창출효과가 엄청나다.

해당 자치단체의 CI 개발은 대부분의 자치단체에서 이루어지고 있다. 그 지역의 역사·문화·관광자원을 함께 아우르는 문화정책의 개념을 차별화하여 정책목표와 전망을 확실히 하고, 문화적으로 특성이 있는 도시를 지향해야 할 것이다. 지역의 현장성에 부합한 지역문화의 정체성을 확립해야 한다. 지방자치단체 문화정책 수행에 있어서 national Identity의 진흥에 기원한 사업의 하청이 아니라, 주체적인 지역 Identity, 도시 Identity의 형성과 그 뿌리가 되는 시민문화의 활성화를 본래의 목표로 해야 할 것이다.

5. 단체장의 문화마인드, 문화인력의 전문성과 문화적 감수성·상상력의 강화

인력의 운영과 관련해서 무엇보다 먼저 지적되어야 할 것은 자치단체장의 문화예술과 역사에 대한 관심과 마인드의 형성이다. 민간부문에서 서비스의 생산성 문제는 최고정책결정권자의 관심과 능력 및 자세에서 그 생산성 격차를 불러온다고 많은 사람들이 지지하고 있다(Biema & Greenwald, 1998: 30-31). 공공부문도 마찬가지다. 지방자치단체에서 문화정책추진의 핵심 성공요인은 무엇보다도 해당 자치단체장의 관심과 문화적 마인드가 가장 중요하다고 본다. 또한 예컨대 문예회관 운영활성화의 정도 역시 관장의 능력이 중요한 변수인 것을 틀림없는 사실이나, 자치단체장의 관심과 배려가 이에 못지 않은 변수이다(이철순, 2002: 35).

최근 들어 문화관련 부서에 배치되는 것을 좌천으로 인식하거나, 잠깐 쉬어가는 자리라는 인식은 그래도 상당한 정도 개선되었다(지금종, 2002: 23). 이전에는 문화담당 공무원들은 문화관련부서를 한직으로 인식하고 승진에 불리하다고 생각하고 있고, 업무에 대한 전문성과 자부심이 결여되어 있었다(김순규, 1996; 임학순, 1996).

지역문화정책 결정과 관련해서 해당 자치단체장과 문화행정공무원들이 결정적인 영향력을 행사하게 된다. 이들의 문화적 감수성과 문화적 마인드 및 문화적 상상력 등으로 형성되는 지역문화정책 개발능력이 지역문화 정책결정에 지대한 영향을 미치게 된다. 창의력이 없이도 조직이 일을 잘 할 수는 있으나 뛰어난 일을 할 수는 없다. 기껏해야 조직의 현상유지나 점진적인 개선을 도모할 수밖에 없으며 조직의 혁신적인 발전을 이끌어 나아갈 수는 없다. 하나의 조직이 제자리걸음의 현상유지에서 벗어나, 보다 나은 미래를 창조하고 삶의 기쁨과 일하는 보람을 느끼게 하려면 구습의 틀을 깨고 비약적인 발상을 하지 않으면 안 된다. 창의성이 부족한  공무원은 고정관념에 사로잡혀 있거나 남들이 새로운 것을 생각해 주기를 원하기 때문이다. 그러나 창조적인 사람은 자기 자신이 새로운 것을 생각하고, 동료들의 신바람과 신명을 불러 일으켜 높고 큰 업적을 함께 이루어 갈 수 있기 때문이다. 특히 문화관련 부분에서는 공직자의 문화적 감수성과 문화적 상상력의 발동을 통한 창의성의 발휘가 중요하다고 본다. 변화한 행정환경 속에서 지방자치단체의 역량(Competence)을 강화하기 위해서는 그 중심에서 지방공무원의 창의성이 발휘되어야 한다. 결국 일은 사람이 하는 것이고, 지역문화정책과정에서 정책대상집단에 봉사하기 위한 각종의 제도들도 공무원들의 손끝과 가슴 속에서 샘솟아야 하기 때문이다. 또 일하는 데 있어 고위직일수록 양의 문제가 아니라 질의 문제에 부닥치며, 사소한 일에 매달리지 말고 희망을 줄 수 있는 참신한 아이디어 개발에 힘을 쏟아야 한다. 이제는 본격적인 지방자치시대이다. 중앙집권적 행정구조가 지방분권형 시스템으로 전환되어가고 있다. 일선 지방자치단체 실정에 맞게 차별성과 개성을 갖고 정책이 개발되어야 한다. 과거와 같이 중앙에서 결정된 정책을 단순 집행하던 시대는 지났다. 지방자치시대 문화담당공무원의 문화정책개발능력개발과정에 창의력 발휘가 중요하다는 전제 하에서, 창의성을 발휘한 지역문화정책의 개발과 정책분석에 창의성 개발기법을 활용해서 정책 아이디어를 산출하고, 수많은 정책대안들 중에서 평가기준에 입각한 최선의 정책대안의 도출 및 질적인 정책분석과정이 필요하다. 그중에 브레인스토밍은 정책아이디어의 개발에 유효한 기법이다(Sutton & Hargadon, 1996: 685-718). 나아가 문화업무 담당자들에게 문화적 안목과 식견을 높힐 수 있는 문화예술 체험교육의 기회가 확대되어야 하고, 공무원과 문화예술시민단체간 상호이해와 문제의식과 경험의 공유를 위해 교류근무도 생각해 볼 수 있을 것이다.

) Ackoff은 좋은 경영관리자의 기본적인 □C□로 시작되는 다음 다섯 개의 단어로 요약하였다. 용기(Courage), 창조성(Creativity), 과업수행 능력(지식과 기술)(Competence), 의사소통(Communicativeness), 사람에 대한 관심과 배려(Concern). 행정관리자의 경우도 마찬가지이다. 이 중에서 가장 중요한 것은 □창조성□이 아닐까 한다.

) 최근에 현직 공무원이 □공무원이 설쳐야 나라 삽니다□라는 책을 출간했다. 관료제라는 거대한 조직 속에서 개성이 함몰되고 창의적인 사고보다는 그냥 무난하게 중도를 취하는 것이 현실이라며 공직사회의 현주소를 진단했다(최낙정, 2002).

또한 자치단체장과 문화공무원은 지역문화정책 관련 이해당사자집단들의 이해관계나 인식을 지역공동체 전체와 공익의 관점에서 적절하게 조정하고 통제할 필요가 있다. 문화예술가들은 대부분의 경우 섬세한 인식과 날카로운 생각과 주관이 있다. 문화집단들의 인식이나 이해관계는 경우에 따라서는 일치할 수도 있지만, 서로 다를 수도 있다. 모든 정책은 이해관계자들의 완전한 합의를 얻는 것은 어렵고 결국은 선택의 문제이기 때문에, 정책의 정당성을 확보하거나 지지를 얻기 위해서는 항상 지역주민(시민)의 입장과 관점에서 피부로 느끼고 감성으로 판단해야 한다(이원태, 1995: 136).

그리고 월드컵경기장 운영이나 일시적 문화시설의 운영을 위해 예컨대 조명기사 등의 인력이 필요한 경우, 각 경우의 수마다 필요한 기능인력을 충원한다는 것은 정원관리상 문제가 있기 때문에, 계약직으로 충원하거나 관련 유사직렬에게 교육훈련을 통해 전보배치하는 것도 방안이라고 생각한다. 또한 지방공무원 중에서는 향토사학자나 저술가로서 혁혁한 활동을 하거나, 문화마인드와 문화적 소양이 풍부할 뿐만 아니라 지역향토문화의 발전을 위해 헌신적 각오가 되어있고 또한 그런 문화관련 활동을 하는 분들이 존재하기 때문에, 문화관련 활동을 희망하는 공직자에게는 희망보직제(또는 근무희망제)를 통하여 문화관련 부서에서 근무하도록 경력개발(Career Developmnent)함으로써 미래의 경력과 비전 설계를 유도할 수 있을 것이다. 문화담당공무원의 전문성을 향상시키기 위해서는 문화업무담당자를 대상으로 지정교육기관에서 교육을 의무화하고(이광호, 2000: 140-141), 전문 자격증(예컨대 큐레이터 등) 취득에 인센티브를 제공할 필요가 있다고 본다. 또한 문화관련 전문역량이 있는 외부전문가를 별정직으로 채용하는 것도 방법이다.

6. 지역문화재정의 확충과 효율적 사용

지방자치단체의 문화재정은 취약성을 면치 못하고 있는데, 지방자치단체의 과세자주권을 보장하여 안정적인 예산 확보방안을 강구해 줘야 한다(박광국, 2003). 그리고 지방자치가 실시되면서, 지역축제는 지역문화정책에서 큰 비중을 차지하고 있다. 그중 지역축제 예산은 다른 문화부문 예산보다 규모가 더 크다. 매년 며칠씩 열리는 지역축제는 지방자치단체 문화행사 중에서 비중이 높은 지역문화사업이다. 지역주민과 축제기획자간 원활한 의사소통으로 지역 고유의 전통을 되살린 신명나는 축제가 개최되어야 하겠지만(장정룡, 2002; 김창민, 2001), 우리 국민들의 문화향유 수준이 아직은 □공짜□를 좋아하는 수준에 있어 자치단체수준에 유료행사가 성공하기 어렵기 때문에, 문화행사의 능률성이 □1□이 되는, 즉 비용=편익이 되는 수준까지 무리한 행사보다는 행사비를 최대한 줄여야 할 것이다. 또한 중앙정부의 지역문화정책 지원예산에 대한 사후 능률성평가도 체계적으로 이뤄져야 한다(이대희, 2001: 53-54). 일정 금액 이상의 사업비가 투자되는 예산지원시 사후 평가분석사업비의 의무적 부담을 명시하여 전문가에 의한 평가가 있어야 한다고 본다.

) 예컨대 문화관련 특별목적세의 신설, 각종 조세정책을 통하여 민간부문의 투자재원이 문화예술이나 문화산업 부문으로 유입되도록 하는 것도 방안의 하나일 수 있을 것이다.

) 중앙정부의 지원금은 갚을 필요도 없고, 사후평가에 고생할 필요도 없으며, 마음대로 써도 되는 돈으로 치부되는 경향이 있다고 한다.

또한 경기문화재단을 비롯하여 강원문화예술재단, 인천문화재단 등 광역자치단체에서부터 부천문화재단 등 기초자치단체에 이르기까지 문화재단의 설립이 줄을 잇고 있으며, 성남·용인·논산·정읍·남원·목포·여수·문경·곡성·강진·영암·완도·의령·합천군 등 기초자치단체에서도 문화예술진흥기금을 조성하는 사례가 증가하고 있다(지금종, 2002: 23). 정부는 준조세 개혁차원에서 문예진흥기금을 폐지한다고 하는데, 지역문화재단의 설립을 정부가 지원하고(김문란, 2001: 83), 민간기업의 메세나운동 차원의 적극적 참여를 유도해야 한다.

중앙정부에서는 지방자치단체 문화관련 투자비율에 따라 차등 지원하는 방안을 모색할 필요가 있다고 본다. 자치단체 재정능력, 문화투자예산(자치단체 의지) 등을 기준으로 인센티브를 보여하는 방식이다. 그리고 지역문화정책에 관련된 예산지원에 있어서도 낙후된 지역에 역으로 더 많이 지원하는 방안도 검토할 필요가 있다. 또한 지원한 후에는 사후 체계적인 평가를 받아야 한다. 그리고 문화권력을 결정하는 사람이 중심 문화구조에 집중되어 있는데, 지역문화예산을 둘러싼 배분방식의 정치적 역동성 규명도 필요가 있다.

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서순복(徐淳福) : 서울대학교 법과대학을 졸업하고 동 대학교에서 박사학위를 취득하였으며(정보통신산업 공정경쟁보장기구 운영의 실효성과 영향요인에 관한 연구, 1997), 현재 광주대학교 법정학부에 재직하고 있다. 주요 관심 분야는 문화정책·정보통신정책·정책개발 및 분석 등이다. 저서로는 □지식정보사회와 전자행정□(대왕사,2002),□한국정부론□(학림사,2001),□미래사회와 행정개혁□(박영사, 2003, 공저),□지방정부개혁□(대영문화사, 2001, 공저) 등이 있고, 주요 논문으로는 □GBPR 준비도 분석에 관한 연구□(2003),□브레인스토밍기법을 활용한 정책개발분석 사례연구□(2002), "지역문화사업 수행에 있어서 민관협력제에 관한 연구"(2001) 등이 있다. 서울행정학회 총무위원장을 역임하고, 현재 한국정책분석평가학회 연구이사로 활동하고 있다.<E-mail: soonbs78@hanmail.net/논문접수일: 2003.12.4/심사완료일: 2004.2.8>