치안서비스 공동생산유형별 시민평가와 영향요인

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 233∼252

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Citizens' Eevaluation and Influence Factors of

Police Service Coproduction

송 건 섭(대구대학교 행정학과)

김 상 길(대구대학교 행정학과)

이 논문은 치안서비스의 공동생산 유형을 평가하고, 치안서비스 공동생산에 영향을 미치는 요인을 탐색하였다. 공동생산유형은 개인적 소극적 자율방범활동ⅠⅡ, 개인적 적극적 자율방범활동, 집단적 소극적 자율방범활동, 집단적 적극적 자율방범활동 등 5개 요인이며, 이들이 치안서비스 공동생산요인에 미치는 영향을 분석하였다. 연구결과, 첫째, 일반주민의 자율방범활동은 낮고 소극적이나, 경찰과 자율방범대원은 적극적이다. 둘째, 주민들의 안전감은 낮으나 범죄피해정도는 높았다. 치안서비스 공동생산유형들이 이들 변수에 많은 영향을 미치며, 지역의 범죄예방을 위해 지역모임, 참여 등이 중요한 것으로 나타났다. 셋째, 주민안전감 및 범죄피해정도가 치안서비스 공동생산에 영향을 미치지만 주민안전감보다는 범죄피해정도가 더 큰 영향요인으로 나타났다. 지역사회의 범죄예방을 적극적으로 하고, 갈수록 횡포화되고 있는 범죄로부터 보호받기 위해서는 자율방범활동에 참여하거나 지속적으로 이웃과 협의, 투철한 신고의식, 자율적인 순찰활동 등이 필요하다.

주제어: 치안서비스, 공동생산, 시민참여, 자율방범활동, 시민평가

Ⅰ. 서  론

지역사회로부터 치안수요가 보다 복잡□다양해짐에 따라, 각각의 수요에 적합한 경찰기능이 요구되고 있으며, 이러한 개별적 수요에 경찰이 대응할 수 있어야 한다. 이러한 변화의 대표적 경향은 80년대 중반이후 미국을 비롯한 여러 선진국에서 확산되고 있는 지역사회경찰활동(Community Policing)이다. 지역사회경찰활동은 경찰과 지역사회의 상호협력관계를 강화하여 범죄를 포함한 지역의 문제를 해결하고자 하는 것이다. 지역사회경찰활동은 질서유지를 위한 시민과 경찰의 공동생산(co-production)도 포함하고 있다. 지역사회경찰활동의 대표적인 특징은 증가된 경찰과 시민간의 접촉, 문제 해결과 질서 유지에 대한 강조, 보다 많은 지역사회단체와의 접촉, 범죄 예방과 억제를 위한 경찰과 지역사회와의 협력관계(partnership) 형성, 그리고 주민 모두의 삶의 질 증진을 들 수 있다(Goldstein, 1990).

대부분의 공공서비스는 소비자인 시민과 서비스 전달자의 결합된 노력을 통해서 제공되는 것이 일반적이며, 이 과정에서 시민들의 자발적인 참여의 양과 질이 어떠하냐에 따라 공공서비스의 양과 서비스 수준이 결정된다고 해도 과언이 아니다. 이것은 공공서비스의 효과성이 그 지역사회의 사회경제적 특성이나 지리적 특성 등 그 지역사회의 여러 요인에 의해 크게 영향을 받게 되는데 지역주민들이 그 지역사회의 요인에 대해 잘 알고 있기 때문에 공공서비스의 전달과정에서 지역주민들의 적극적인 참여는 공공서비스 전달의 효과성을 높일 수밖에 없을 것이다. 이처럼 범죄예방활동에의 시민참여의 효과도 마찬가지로 크게 나타날 것이다. 범죄예방활동에의 참여에는 개인적□소극적 참여, 개인적□적극적 참여, 집단적□소극적 참여, 집단적□적극적 참여가 있지만, 이 연구에는 집단적□적극적 참여의 일종인 자율방범대의 활성화를 주된 대상으로 삼고자 한다. 이러한 공공서비스 전달과정에 정부부문인 서비스 전달자와 서비스 수혜자 혹은 소비자인 시민들이 서비스의 생산을 위해 들이는 공동의 노력을 공동생산(co-production)이라고 한다. 이러한 점에서 볼 때 경찰의 치안서비스 활동에 시민들이 함께 참여하는 활동을 치안서비스의 공동생산이라 지칭할 수 있으며, 이러한 활동은 구체적으로 다양한 모습과 형태를 띠게 되는데, 그 대표적인 것이 주민자율방범대의 활동이다. 자율방범활동은 그 지역 주민들의 안전을 위한 주민들의 자율적 활동이라는 점에서는 자급자족(Self-Help)서비스이지만, 그 지역주민 모두가 참여하여 이루어지는 것이 아니라 일부 참여자들에 의해서 이루어진다는 점에서는 자원봉사의 성격도 갖고 있다. 이러한 활동은 치안서비스나 혹은 그 외의 여러 도시서비스에 있어서 공동생산 활동은 공공서비스의 효과성이나 능률성을 향상시키는데 주요한 수단으로 간주되고 있다.

치안서비스 공동생산유형별 시민평가와 영향요인

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

경찰의 치안서비스 활동에의 시민참여가 사회적으로 바람직하지만 아직 활성화되지 않고 있으며, 이에 대한 주민의 인식도 다소 소극적이다. 각 지방자치단체들은 시민들에게 제공하는 각종 공공서비스의 질을 높이고, 서비스 전달의 능률성을 신장시키기 위하여 다양한 자원봉사조직들을 활용할 방안을 강구 중에 있지만, 실행하기에는 미흡한 수준이며, 자율방범활동의 활성화 문제는 비단 지방정부만이 아니라 법무부 산하의 검찰, 교정기관 등에서도 깊은 관심을 갖고 있는 문제이다. 치안서비스 활동에 시민참여가 제대로 이루어지지 않고 있지만, 치안서비스에의 시민참여는 시대적으로 요청하고 있는 필수적인 과제이다.

따라서 본 연구에서는 치안서비스의 공동생산 유형을 고찰해보고, 이들 유형이 치안서비스 공동생산에 어떠한 영향을 미치는지 규명하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 치안서비스

치안서비스는 공공서비스의 하나이다. 공공서비스는 행정현상의 하나로 인간의 문제를 해결하고 보다 바람직한 환경을 조성하기 위하여 한 사회내의 편익을 배분하게 되는 정부의 활동이라고 정의할 수 있고(Lucy□Gilbert□Birkhead, 1977: 687), 또 이와 달리 공공서비스를 어떤 서비스의 목표를 달성하거나 문제를 해결하기 위한 정부의 노력으로 볼 수 있다(Jones, 1981: 964). 즉 공공서비스란 국가사회내 구성원의 문제를 해결하고 보다 바람직한 환경을 공급하기 위하여 한 사회내의 편익을 배분하는 정부의 활동으로 정의할 수 있다.

치안서비스는 일반적으로 다양한 서비스들을 포함하고 있지만, 공공재의 성격을 띠고 있는 것이 많다. 그러나 공공재의 성격을 띠고 있는 것이라고 하더라도 그것이 갖는 공간적 파급효과가 다를 수 있다. 다시 말해, 국방과 같이 전국적 규모의 파급효과를 갖는 것이 있는가 하면 경찰의 순찰활동이나 범인의 체포활동과 같이 파급효과가 비교적 중간 정도가 되는 서비스도 있다. 이와 같은 파급효과의 문제나 서비스의 경제적 특성은 서비스의 공급과 생산에 관한 제도적 장치를 모색하는 중요한 시사점을 제공해 주고 있다(김인 외, 1994). 원래 경찰은 국민의 생명, 신체 및 재산의 보호와 범죄의 예방과 진압 및 수사와 교통의 단속, 소방, 기타 공공의 안녕과 질서유지를 그 직무로 하고 있다(경찰공무원법 제2조 제1항). 경찰관의 직무는 국민의 자유와 권리의 보호 및 공공의 질서유지이며, 그 구체적인 내용으로는 ①범죄의 예방□진압 및 수사, ②경비□요인경호 및 대간첩 작전수행, ③치안정보의 수집□작성배포, ④교통단속 및 위해 방지, ⑤기타 공공의 안녕□질서의 유지 등이다.

치안서비스는 경찰이 수행하는 사회적 기능의 관점에서 본다면 보호적 기능을 수행하는 서비스다(Lucy 외, 1977). 전달자의 재량권의 수준에서 재량권의 수준에서 본다면 재량권이 비교적 큰 서비스이며, 법규에 의해 규정된 강제적 필수적 서비스로서 전지역의 조정을 위한 조직이 필요한 서비스이다(Barlow, 1981). 또한 경찰보호나 마약단속과 같은 서비스는 사회비용서비스로서 자본축적에 본질적으로 필요한 중요한 사회적 질서를 유지하기 위해 고안된 것으로서 이런 서비스가 효과적이기 위해서는 적절한 해당 주민들에게 제공되어야 한다(김인, 1997a). 또한 치안서비스는 순찰활동과 같이 구역에 기초를 둔 서비스이기도 하며, 주민들이 경찰서나 파출소에 찾아가서 서비스를 제공받기 때문에 요구에 기초를 둔 서비스로 보고 있다. 이런 측면은 서비스가 제공되는 공간이란 측면에서 파악한 것으로서 서비스 배분의 연구에서 중요하다. 결국 치안서비스는 서비스의 파급효과라는 측면에서 본다면, 상대적으로 그 규모가 작은 서비스이다.

2. 치안서비스에의 시민참여

경찰이 제공하는 서비스는 다양하지만, 그 중에서도 가장 중요한 것은 범죄예방과 관련한 치안서비스이다. 범죄예방이란 특정 지역내에서 범죄나 비행이 발생하는 것을 막기 위하여 정부 혹은 공동체가 시도하는 모든 조처를 의미한다. 그러나 이러한 정부의 조처에도 불구하고 오늘날 범죄는 날로 증가하고 있으며, 범죄양상도 갈수록 흉포화 되고 있는 실정이다. 그러므로 이러한 범죄증가와 심각화를 단순히 정부에게만 맡겨두지 않고 시민들의 적극적인 참여를 통해서 다양한 형태로 이루어지고 있다. 이러한 맥락속에서 시민들은 다양한 방식으로 범죄예방활동에 참여하게 됨으로써 경찰서 경찰서비스 전달과정에 참여하게 되는 것이다.

) Eck & Spelman(1993)에 의하면, 전통적 경찰활동에 있어서 경찰은 법을 집행하는 정부의 기관, 사회정의를 실현하는 기관이고 경찰의 역할은 범죄예방 및 해결에 초점을 맞추고, 경찰의 업무는 주로 사건을 목표(Incident-Driven Policing)로 행해지고 있으며, 사건해결에 우선 순위를 두어 왔다. 그러나 최근 영미법계 국가이든 대륙법계 국가이든 현대경찰은 공공에 대한 봉사기능까지를 경찰의 주요 역할로 인식하게 되었다. 특히 사회구조의 급진적 분화는 사회집단의 분화와 다양화를 초래하였고 이에 따른 시민들의 요구 역시 다양해짐으로써, 경찰은 과거의 질서유지 역할만이 아닌 시대적 변화에 따른 사회적 요구에 적극적으로 대처해 나갈 수 있어야 한다. Peak & Glensor( 1996)의 논의에서 보듯, 경찰은 시민의 편익에 관심을 가져야 하며, 경찰업무의 우선 순위는 바로 지역사회를 불안하게 하는 모든 문제에 초점을 맞추어야 하며, 경찰업무의 효과성은 바로 공공의 협조에 달려있다고 보고 있다(송건섭, 2001: 139).

) 재단법인 한국범죄방지재단의 활동, 각 지방 검찰청 산하에 범죄예방자원봉사위원회를 결성하여 활동, 각 시도의 자치단체 산하에 청년회, 바르게살기운동협의회 등의 회원들을 통한 자율방범대 운영, 각 경찰서와 파출소 산하의 각종 방범위원회 등 각종 협력단체 등의 활동은 이와 같은 시민참여를 통한 방범활동의 대표적인 예이다.

종래 시민참여(Citizen Participation)의 개념은 매우 다양하고, 학자들에 따라 상이한 개념정의를 하고 있다. Alford(1969: 21)는 시민참여를 □의사결정에 미치는 영향□이라고 하며, Smith와 Ross(1973: 2-4)는 □의사결정에의 관여□라고 정의하고 있다. Cunningham(1972: 595)은 시민참여를 □지역사회의 일반주민이 그 지역사회의 일반적 사항과 관계된 결정에 대하여 권력을 행사하는 과정□이라고 정의하고 있으며, Huntington과 Nelson(1976: 5)은 □정부의 정책결정에 영향을 미치려고 의도하는 일반시민의 행위□라고 주장하였다. 그리고 UN의 □행정핸드북( A Handbook of Public Administration)□속에서는 시민참여의 개념에 대해 □정부활동에 영향을 미치거나 혹은 직접 사회적 수요를 준비할 경우에 임명공무원과는 구별되는 일반대중의 역할에 관한 것으로 선거권 행사 이외의 사회구성원에 의한 일체의 활동(United Nations, 1961: 11)이라고 하여 시민참여의 폭을 매우 넓게 규정하고 있다.

시민참여 개념에 대한 학자들의 정의는 매우 다양하기 때문에 일반적인 결론을 내리기는 쉽지 않다. 그러나 이들의 내용을 종합해 보면, 오늘날의 시민참여는 참여와 협동이라는 새로운 시민참여의 개념이 대두되었음을 알 수 있다. 이는 현대가‘소용돌이의 시대’로 행정적 측면의 능동적 변화와 경제적 측면에서의 분배문제, 그리고 사회적 측면에서의 형평을 주요목표로 설정하게 되었고, 총체적으로 사회복지를 국가의 제일 목표로 삼게 되었으며, 행정문제는 공사의 구별을 넘어 참여와 협동이라는 방법으로 공동의 노력에 의하여 문제를 해결해 나아갈 것을 시사하고 있다(윤종설, 2001: 68).

<표 1> 시민참여의 개념

학자	정의
Alford(1969)	의사결정에 미치는 영향
Smith, Ross(1973)	의사결정에의 관여
Cunningham(1972)	지역사회의 일반주민이 그 지역사회의 일반적 사항과 관계된 결정에 대하여 권력을 행사하는 과정
Huntington□Nelson(1976)	정부의 정책결정에 영향을 미치려고 의도하는 일반시민의 행위
UN 행정핸드북 (1961)	정부활동에 영향을 미치거나 혹은 직접 사회적 수요를 준비할 경우에 임명공무원과는 구별되는 일반대중의 역할에 관한 것으로 선거권 행사 이외의 사회구성원에 의한 일체의 활동
J. M. Ferris(1984)	협동생산 개념에 보다 경제적인 측면을 강조하여 협동공급(Coprovision)의 개념
R. C. Rich(1981)	서비스의 양과 질을 증가시키거나 감소시키는 모든 행위
R. Warren(1984)	일상적인 시민의 참여행위와 행정기관과 전적으로 분리된 참여행위는 협동생산으로 간주하지 않고 서비스 생산에 있어서 시민과 행정기관의 직접적인 협력관계에 속하는 행위

따라서 시민참여에 관한 이론에서 전통적 시민참여이론과 현대적 의미의 시민참여이론으로서 적극적 시민참여이론은 구별된다. 즉, 전통적 시민참여의 모형은 서비스 전달에 있어서 단일의 결정과정에 입각하고 있고, 그 전달과정은 생활력이 없는 수동적 시민(서비스 수혜자)에게 서비스를 제공하는 능동적인 관료(서비스 제공자)만이 존재하는 서비스 전달과정 뿐이었다. 그러나 적극적 시민참여인 공동생산(Coproduction)은 시민이 행정기관과 동일한 활력과 생명력을 갖게 되고, 종래의 수동적인 시민과 능동적인 관료 모두가 행정서비스의 공동제공자인 동시에 공동소비자로서 활동하게 된다.

3. 시민참여와 공동생산

경찰이 업무를 수행하는데 있어서 시민들이 참여할 수 있는 경우는 주로 치안서비스의 제공이라는 관점에서 논의될 수 있을 것이다. 치안서비스 공동생산(co-production)이란 공공서비스의 전달과정에서 시민들이 서비스 생산활동에 참여하는 것을 의미한다. 협의의 공동생산은 정부의 서비스 전달 담당자와의 상호작용이 있는 시민들의 서비스 생산활동에의 참여를 의미한다고 볼 수 있다. 그리고 광의의 공동생산에는 이러한 상호작용이 있든 없든 시민들의 서비스 생산활동에의 모든 참여를 의미한다고 볼 수 있다(김인, 1997a: 80-81). 자율방범대의 경우 지역의 범죄예방을 위하여 자체적으로 또는 경찰과 합동으로 순찰을 행하고 있어서 경찰과 자율방범대가 범죄예방에 함께 참여하고 있으므로 치안서비스 공동생산이론과도 밀접한 관련이 있다. 경찰 또는 국가기관만이 전적으로 사회의 안전이나 방범활동에 대하여 책임지는 것이 아니다. 경찰 또는 국가기관 측에서 이 문제에 대하여 전적인 책임을 지고자 해도 이는 현실적으로 불가능하다. 범죄예방 및 치안질서의 유지는 시민 개개인이 그의 책임범위 내에서 스스로의 안전을 위하여 노력한다는 전제 하에서 비로소 달성될 수 있다.

범죄대책으로 민간경비의 활성화는 이러한 치안서비스 공동생산의 흐름에서 등장하게 되었다. 특히 경찰서비스의 공동생산개념은 1970년대에 미국에서 지방재정의 압박, 범죄율의 증가, 시민협조의 감소에 대처하기 위한 지역사회경찰활동(Community Policing)의 개념에서 출발한 것이다. 그 동안 경찰 주도의 일방적이었던 경찰과 주민(시민)의 관계를 지양하고, 범죄발생, 범죄에 대한 두려움, 사회적 무질서와 관련한 지역사회의 문제를 경찰과 일반시민이 함께 일하면서 해결해 나간다는 생각에 기초한 철학이다(정윤수, 1994: 86) 경찰서비스의 공동생산 개념은 경찰서비스의 공급자는 경찰이고, 주민들은 단지 수혜자에 불과하다는 사고에서 탈피하여 경찰서비스의 생산에 주민들을 적극적으로 참여시켜야 한다는 것이다.

) 그러나 그 효과면에서는 의문시되었다(이성식, 2001: 14). 가장 큰 이유는 개개인의 범죄방어 노력이 자칫 지역전체적으로 볼 때 지역주민들의 관계를 약화시키고 삭막한 사회로 만들 수 있다는 점에 있다. 민간경비는 단기적으로 볼 때 효과가 있을지 몰라도 장기적으로는 지역해체를 가져와 범죄대책에 적절치 못하다는 지적이 있었던 것이다. 또한 문단속을 철저히 하는 가정은 범죄피해를 줄일 수 있을지 모르나, 그렇지 않는 이웃이 표적이 될 수 있다는 범죄대체현상이 또 다른 한계로 지적되었다.

) □지역사회경찰활동(Community Policing)□이다. 이것은 지역사회 지향적 경찰활동(Community Oriented Policing)의 줄인 말로, 지역사회 지향적인 경찰활동을 통해서 범죄를 비롯한 지역사회의 근본문제를 개선해 가고자 하는 경찰과 시민의 관계를 중시하는 경찰활동이다. 이 제도는 오늘날 경찰활동의 세계적인 추세이다(이상원, 1997). 현재 미국 내에는 240개 이상의 지역사회프로그램이 있는데, 이것은 전통적 경찰활동으로부터 Community Policing으로 개혁운동을 전개해 나가는 것이다. 또 영국, 호주, 캐나다, 네덜란드 등의 국가에서도 Community Policing을 운용하고 있다. 이러한 지역사회 경찰활동은 문제지향적 경찰활동(POP: Problem Oriented Policing)과 합동경찰활동(Team Policing)을 포함하는 것이며, 경찰지역사회관계(PCR: Police Community Relations)는 바로 지역사회 경찰활동의 부산물이다.

경찰서비스의 공동생산에 있어서도 주민의 참여 범위가 매우 중요한데, 어느 정도까지의 주민참여를 공동생산의 형태로 볼 것인가 하는 문제이다. 공동생산을 경찰과 주민개인 또는 집단과의 상호작용에 관심을 두고 있기 때문에 경찰과의 상호작용 없이 주민만에 의한 생산측면에서의 여러 가지 투입은 공동생산의 개념에서 제외하고 있다.

적극적 시민참여를 통한 서비스의 공동생산(Coproduction)은 전통적인 시민참여와 구별된다는 점에서는 합의가 되어 왔으나, 구체적 개념에 대해서는 학자들에 따라 각기 다르게 정의되고 있다. 이를 정리해 보면 <표2>와 같다(Whitaker, 1987: 240-246; Parks et. al., 1988: 1001-1011; Brudney and England, 1986: 59-65; 정윤수, 1994: 88; 김인, 1997b: 80).

<표 2> 적극적 시민참여(공동생산)의 개념

학자	개념
Whitaker (1985)	공공서비스의 공급에 일반시민, 특히 서비스의 직접적인 수혜자가 되는 사람들이 적극적으로 개입하는 것.
Rosentraub□Sharp(1980)	공공서비스가 시민의 활동과 정부공무원들의 활동, 합작품이라는 인식에 기초를 둠
Parks et al (1986)	정규생산자(regular producers)와 소비생산자(consumer producers)의 생산활동의 혼합 혹은 조화(정규: 전통적인 공공서비스 공급자인 정부, 소비: 시민 및 지역사회단체)
Brudney□ England(1986)	시민들의 단순한 반응이 아닌 서비스 공급에의 적극적인 개입 혹은 참여, 서비스 공급형태에 긍정적인 영향을 미치는 활동, 시민들의 자발적인 협조에 기초를 두고있는 능동적인 활동.
정윤수(1994)	공공서비스를 생산하거나 전달함에 있어 시민이 능동적이고 적극적으로 참여하여 정부와 함께 공공서비스의 생산에 기여하는 상호협동 노력.
김인(1997b)	서비스 공급의 양과 질을 높이기 위해서 행정관료와 시민개인이나 시민단체에 의한 서비스의 합동적 생산

4. 치안서비스의 공동생산 유형

공동생산의 유형은 크게 두 가지 기준에 따라 여러 가지 형태로 분류되고 있다. 첫째는 시민들이 개별적으로 활동하느냐 혹은 단체를 조직하여 활동하느냐하는 것과 시민들이 활동함에 있어 어느 정도 정부와 협조하여 서로의 기대수준과 행동을 조절하느냐 하는 것이다. 따라서 시민들간의 협동수준을 하나의 축으로 하고, 시민과 정부간의 협조수준을 다른 하나의 축으로 하여 공동생산을 4가지 유형으로 분류할 수가 있다(정윤수, 1994: 89-90, 김인, 1997a: 106-124)

) G. P. Whitaker는 시민참여 활동내용에 따라 공동생산를 세 가지 유형으로 구분하고 있다(Whitaker, 1980: 240-247). ①시민의 도움요청(Citizen requests for assistance)에 의한 공동생산, ② 시민의 도움제공(Citizen provision of assistance)에 의한 공동생산, ③ 시민-정부간 상호조정(Citizen/agent mutual adjustment)에 의한 공동생산인데, ③이 시민의 적극적  서비스활동에의 참여가 이루어지는 형태이다. Brudney와 England는 적극적 시민참여를 통한 협동생산의 유형을 3가지로 구분하였다(Brudney and England, 1985: 36-42). ①개별적 협동생산(Individual Coproduction), ② 집단적 협동생산(Group Coproduction), ③집합적 협동생산(Collective Coproduction)이다.

1) 제Ⅰ유형(개인적 소극적 자율방범활동)

주민들은 증가하는 범죄로부터 자신을 보호하기 위하여 개인적으로 여러 가지 활동을 하고 있다. 이러한 활동에는 집을 범죄로부터 보호하는 활동(비상벨 설치, 추가 자물쇠 설치, 집밖에 야간 등 설치)과 자신의 몸을 보호하는 활동(호신술 훈련, 호루라기 휴대, 위험한곳 피해 다니기)이 있다.

2) 제Ⅱ유형(개인적 적극적 자율방범활동)

경찰과의 적극적인 협조 하에 활동하는 개인들과 가정들도 지역안전에 큰 영향을 미친다.  이러한 활동은 더 나아가 두 가지 유형으로 분리될 수 있는데, 첫째, 시민들 자신이 범죄로부터 피해를 본 후에 경찰에 신고하는 행위로서, 예를 들면, 공동장소에서 지갑을 도난 당했을 때, 길가에서 강도를 당했을 때 등이다. 둘째, 자신들은 범죄의 피해자가 아니지만 목격한 범죄행위를 신고하거나 범죄행위의 증인이 되고자 하는 행위이다.

) 이러한 신고는 정확한 치안수요의 예측을 위해 필수적인 자료가 된다. 만약 시민들이 자신들의 피해사실을 신고하지 않을 경우, 정확한 치안상태를 파악하기 어려우며, 이에 대처한 효과적인 경찰서비스를 제공할 수 없다.

) 예를들어 차가 사람을 치고 달아나는 것을 보았을 때, 어떤 사람이 상점에서 물건 훔치는 것을 보았을 때 등을 비롯한 화재시 화재경보기 작동, 교통신호기 고장의 파출소 신고, 범인제보 등이 포함된다. 주민들의 이러한 자구행위는 범죄의 예방과 범죄사건의 해결에 꼭 필요한 것이다.

3) 제Ⅲ유형(집단적 소극적 자율방범활동)

이것은 정부와의 소극적인 협조하의 단체활동으로 이러한 단체활동도 지역안전에 중요한 역할을 담당한다. 강도, 주택침입, 성범죄 등 그 지역에 특별히 많이 발생하는 범죄에 대처하기 위하여 지역주민들이 독립적, 그리고 자율적으로 주민단체를 만듦으로서, 지역주민들에게 범죄예방에 대한 정보제공, 특정범죄에 대한 주민들의 경계심 제고, 자체적인 지역순찰, 야간 등 보수 및 증설, 경찰서비스의 대응성 향상을 위한 활동 등을 들 수 있다.

) 미국처럼 지역이 넓고 치안체제가 파출소 중심이 아닌 경찰서와 순찰차 중심으로 되어 있는 나라에서는 이러한 활동의 필요성이 높지만, 우리나라의 경우 주민들이 자발적으로 경찰과의 협조가 없이 하는 이러한 활동은 찾아보기 어렵다.

4) 제Ⅳ유형(집단적 적극적 자율방범활동)

주민단체활동 중 어느 것이 경찰과 협조하여 하는 활동이고, 어느 것이 경찰과의 협조가 없이 하는 활동인지를 구분하기가 어렵다. 경찰과 협조없이 하는 단체활동으로 나열된 것들 중 많은 부분이 경찰과의 협조가 이루어질 때 좀더 효과적으로 수행될 수도 있다. 결과적으로 제3유형과 제4유형은 구별하기 어려운 경우가 많으며, 함께 생산하는 공공서비스의 특성에 따라 시민-정부간의 협조수준이 달라지기도 한다. 구성원들이 서비스의 양과 질을 향상시키는데 함께 노력하는 주민단체의 활동이나 이웃안전감시단(Neighborhood watch group)의 활동이 이들 유형에 속한다(정윤수, 1994: 90). 우리나라의 경우 이러한 활동의 대표적인 것으로 지서, 파출소마다 운영이 장려되고 있는 자율방범대를 들 수 있다.

<표 3> 치안서비스 공동생산의 유형

구분		시민들간의 협동 수준
		개인활동	단체활동
경찰과의 협조수준	소극적	Ⅰ형	Ⅲ형
	적극적	Ⅱ형	Ⅳ형

5. 선행연구와 연구분석 틀

치안서비스의 공동생산에 대한 연구는 다음의 두 가지 문제에 중점을 두며 진행되어 왔는데, 첫째는 치안질서를 유지하고 사회의 안전을 높이기 위해 어떻게 시민들로 하여금 보다 적극적이도 협조적인 역할을 수행하게 하느냐?(김인, 1997a; 김용한, 1998; 김충남, 1996)이고, 둘째는 경찰이 시민들의 새롭고 다양한 요구에 어떻게 잘 대응해 나가느냐?(남궁구, 1997; 오무근, 1998)이다. 1990년대 중반이후 치안서비스 공동생산에 영향요인, 효과에 관한 연구가 되고는 있지만 아직 소수에 불과하다(정윤수, 1994; 김인, 1997b). 이 연구는 치안서비스 공동생산유형을 평가하고, 미치는 영향을 실증적으로 검토하는 것이다. 치안서비스 공동생산에 관한 많은 연구가 되지 않아, 그 결과를 비교하기 힘들지만, 부분적이나마 종합하여 그 결과를 제시하면 다음과 같다.

치안서비스 전달과정에서의 개인적□소극적 자율방범활동, 즉 개인적으로 방범시설이나 장비를 설치하거나 혹은 방범견을 기르는 것, 방범교육을 강화하는 것, 자녀의 안전한 귀가를 위한 마중 등은 개인의 사회경제적 특성 및 개인의 주거형태 등과 결합하여 시민들의 범죄피해에 크게 영향을 미치게 된다(김원, 1983: 45). 또 아파트지역이나 연립주택의 주민들이 수위나 공동경비원을 고용하는 것은 경찰의 순찰효과를 대체하는 효과가 있으며, 이는 곧 범죄발생을 억제하는 효과가 있게 된다. 주택가의 경우나 아파트지역에서 동네의 치안문제와 관련한 대책협의는 구체적으로 여러 가지 조치를 취하는 결과를 가져오기도 하겠지만 이러한 공동의 노력은 그 지역의 범죄 발생이나 범죄의 피해에 크게 영향을 미치게 될 것이며, 아울러 범죄로부터 주민들의 안전감에도 영향을 미치게 된다(김인, 1997b: 84). 한편 집단적 적극적 공동생산인 자율방범활동은 서비스의 산출 및 객관적인 서비스 결과 뿐만 아니라 시민의 안전감과 같은 주관적인 서비스 결과에도 크게 영향을 미치는 것으로 분석되고 있다(Rosentraub and Harlow, 1983: 445-457). 또 자율방범대활동은 지역의 범죄발생정도와 주민들의 범죄피해에 크게 영향을 미치며, 주민들의 안전감에도 영향을 미치게 된다. 물론 이러한 자율방범대활동이 유명무실하게 형식적으로 운영되는 경우에는 별로 효과가 없을 것이다. 이와 같은 자율방범대활동은 주민들의 사회경제적 수준, 특히 소득수준과 교육수준에 의해 크게 영향을 받게 된다고 하였다. 이러한 관계는 언제나 선형의 관계로 나타나는 것은 아니다. 자율방범대활동은 서비스의 객관적 수준에 영향을 미쳐 서비스 배분의 형평성에도 영향을 미치는 것으로 분석되었다(Rosentraub and Sharp, 1980: 105-118). 또 지역사회의 범죄로부터의 안전성에 대한 반응에서 범죄에 대한 두려움이 높은 사람일수록 범죄로부터 피해를 덜 받는다고 밝혀졌다(Thomas and Hyman, 1997). 범죄연구에서 소득, 연령, 교육정도, 주거형태, 범죄피해 경험 등이 중요한 변수로 포함된다(Rosentraub and Harlow, 1983). 이러한 결과를 바탕으로 범죄에 대한 두려움이 큰 사람이 치안서비스 공동생산활동에 적극적이며, 범죄피해 경험과 관련하여 범죄피해 경험이 많을수록 치안서비스 공동생산에 적극적이라는 것이다(정윤수, 1994:96)

본 연구는 4개의 공동생산유형으로 분류하고 이들에 대한 치안서비스 생산자(경찰), 소비자(일반시민), 공동생산자(자율방범대원) 집단별로 차이를 검증하고, 나타난 결과를 평가하고자 한다. 그리고 선행연구와 비교검토하면서 이들 유형이 주민안전감과 범죄피해정도에 어떤 영향을 미치며, 궁극적으로 치안서비스 공동생산에는 어떤 영향력을 행사하는지 실증적으로 검토한다. 그리고 치안서비스 공동생산을 활성화하기 위해선 어떻게 해야하는지를 연구결과를 근거로 하여 제시하고자 한다. 또 연구가 유형별 평가와 영향요인분석 등 서로 다른 검증방법이 혼재해 있기 때문에 별도의 가설을 설정하지 아니하고, 통계치 검증이나 수치해석에 연연하기 보다는 나타난 결과에 대한 의미를 부여하는데 중점을 두고자 한다. 연구분석 틀은 아래 <그림1>과 같다.

<그림 1> 연구분석 틀

Ⅲ. 조사분석

1. 조사설계 및 응답자의 특성

치안서비스의 공동생산에 대한 시민평가를 실증적으로 분석하기 위해서 일반시민, 치안활동참여자, 경찰관 등 3개 집단을 조사대상으로 선정하였다. 조사일시는 2002년 10월 1∼12월 31일까지 3개월 간 이고, 대구경북지역에 거주하는 지역주민을 대상으로 조사하였다. 설문지 배부는 총 1,200부(일반시민800부, 경찰200부, 치안활동참여자 200부)를 하였고, 조사방법은 주로 조사원이 직접 방문하여 면접을 겸한 자기기입식 방법을 채택하였으나, 일부분은 우편조사를 실시하기도 하였다. 회수된 것 중 무의미하거나 불성실한 질문지를 제외한 유효한 1,018부를 최종적으로 통계처리에 활용하였다. 회수율은 84.8%로 높은 편이다.

설문지 응답자들의 일반적 특성을 보면, 성별은 남성이 67.9%(678명), 여성이 32.1%(321명)남성이 다수를 차지하였다. 연령은 20대가 17.8%(181명), 30대가 32.3%(328명), 40대가 38.5%(391명), 50대 이상이 9.9%(100명), 60대 이상이 1.5%(15명)로 30-40대 연령층이 많은 것으로 나타났다. 학력을 보면 대상자 중 4.5%(44명)가 중졸이하이고, 고졸이 35.2%(328명), 전문대졸이 23.9%(236명), 대졸이상이 33.9%(335명), 대학원졸이 2.5%(25명)로 학력은 대체로 높은 편이다. 생활수준을 살펴보면 하류층이 8.0%(78명), 중하류층이 38.1%(370명), 중류층이 48.4%(470명), 중상이상이 5.4%(53명)로 나타났다. 또 응답자 중 경찰관이 192명으로 21.7%이고, 자율방범대원이 12.5%(127명), 일반시민이 68.7%(699명)로 높은 편이다. 그러나 시민(일반시민+자율방범대원)은 81.1%(826명)에 이른다.

) 경찰관의 경우, 계급별로 보면, 순경이 19.3%(37명), 경장이 41.1%(79명), 경사가 34.4%(66명), 경위이상이 10명(5.2%)로 하위계급이 많았다. 근무연수는, 5년이하가 18.0%(34명), 6-10년이 22.8%(43명), 11-15년이 28.0%(53명), 16-20년이 6.9%(13명), 21년 이상이 24.3%(46명)로 10년이하의 단기근무자가 많았다. 근무지역은 대구시가 85.4%(158명) 대구시외가 14.6%(27명)로 대구시 근무자가 월등히 많았고, 근무는 지방경찰청과 경찰서가 21.7%(41명), 파출소가 78.3%(148명)으로 나타났다.

2. 치안서비스 공동생산 유형별 시민평가

1) 개인적 소극적 자율방범활동

일반시민들은 평소에 개인의 생명과 재산의 보호에 대해 많은 관심을 갖게된다. 개인의 생명과 재산의 보호는 경찰의 기본 임무이기는 하지만 경찰이 이러한 역할을 수행하는 데에는 언제나 한계가 있기 마련이다. 특히 범죄가 빈번히 발생하는 지역에 거주하거나 혹은 그런 지역에서 영업활동을 하는 경우에는 개인적으로 다양한 방범조치를 취하게 된다. 뿐만 아니라 범죄는 언제 어디서 발생할지 모르기 때문에 평소에 방범장비를 휴대하고 다니는 사람도 있다. 아울러 자녀들에게 방범교육을 실시하거나 혹은 귀가하는 자녀의 안전을 위해 마중을 나가기도 한다.

) 이 변수를 두 개로 나누어 분석한다. 개인적 소극적 자율방범활동Ⅰ은 자기자신과 집을 범죄로부터 보호하기 활동이며, 개인적 소극적 자율방범활동Ⅱ는 가족(자녀)을 범죄로부터 보호하기 위한 활동으로 둘다 개인적 소극적 활동이나 그 성질은 다르다.

방범기기 설치정도에 대해 □적극적□이라고 응답한 경우가 12.8%에 불과하였고, □안하는 편□이 57.4%나 되었다. 따라서 지역주민들은 방범기기 설치에 대해 소극적인 것으로 보인다. 그러나 치안서비스 공급자인 경찰관의 경우는 15.1%, 공동생산자인 자율방범대원은 22.0%가 적극적이라고 응답하고 있다. 이런 점에서 볼 때 방범기기 설치는 자율방범대원이 가장 높고, 경찰과 일반시민은 그보다 낮은 것으로 조사되었다.

방범장비의 소지정도(예를 들어 호루라기, 가스총 등)에 대해서는 일반시민은 11.4%만이 □적극적□이라고 응답했고, □안하는 편□이 69.1%로 범죄예방을 위한 방범장비도 많이 소지하지 않는 것으로 나타났다. 경찰관과 자율방범대원은 대체로 일반시민보다 방범장비소지 정도가 높은 것으로 나타났으나, 적극적이지 못한 것으로 해석된다. 특히 경찰과 자율방범대원은 치안서비스를 공급하는 자로 범죄예방을 위해 개인보호장비, 호루라기, 곤봉, 기타 장비를 소지하기 때문인 것으로 해석된다.

<표 4> 개인적□소극적 자율방범활동Ⅰ

구분		전혀안함	거의안함	보통	다소적극	매우적극	합계	통계치
방범기기 설치정도	일반시민	210(30.2)	189(27.2)	207(29.8)	79(11.4)	10(1.4)	695(68.5)	□2=51.741 p=.000
	경찰관	30(15.6)	40(20.8)	93(48.4)	25(13.0)	4(2.1)	192(18.9)
	자율방범	16(12.6)	28(22.0)	55(43.3)	22(17.3)	6(4.7)	127(12.5)
방범장비 소지정도	일반시민	275(39.6)	205(29.5)	135(19.5)	70(10.1)	9(1.3)	694(68.5)	□2=111.566 p=.000
	경찰관	29(15.1)	56(29.2)	56(29.2)	45(23.4)	6(3.1)	192(19.0)
	자율방범	13(10.2)	32(25.2)	61(48.0)	17(13.4)	4(3.1)	127(12.5)

자녀에 대한 방범예방교육도 소극적□개인적 활동에 해당되지만, 위의 방범기기설치나 장비소지하고는 다소 차이가 난다. 경제적인 부담이 들지 않으면서, 가족 안전에 대한 배려와 관심과 관련되어 구별하여 설명하고자 한다. 일반시민의 경우 □적극적□이라고 응답한 경우가 38.8%로 나타났고, 오히려 경찰은 42.7%, 자율방범대원들은 24.0%로 경찰집단이 가장 높고, 자율방범대원들이 가장 낮은 것으로 분석되었다.

자녀의 안전을 위해 부모들은 자녀의 귀가길에 마중을 자주 나가는 편이다. 아래 <표 5>에서 보면, 일반시민의 경우 □적극적□인 경우가 41.5%인데 반해, 경찰은 41.0%, 자율방범대원은 23.8%로 나타났다. 실제 경찰관 집단은 범죄예방활동에 참여하면서, 우리의 자녀들이 범죄에 얼마나 많이 노출되어 있는가를 알기 때문에 그만큼 자녀에 대한 관심이 높은 것으로 이해된다. 시민집단의 경우도 30-40대 부모의 경우 자녀들은 대부분 청소년들이기 때문에 학교수업 등으로 귀가시간대가 늦어져서 자녀의 안전문제가 부모들에게는 걱정이 될 수 있기 때문인 것으로 이해된다.

그러나, 자율방범대원 집단이 다른 집단에 비해 자녀의 방범예방교육과 귀가자녀의 마중여부에 다소 소극적인데, 그 이유는 자율방범대원의 연령대가 50-60대가 많고, 이런 경우, 자녀들이 장성하거나 출가해 자녀들에 대한 보호가 다른 집단에 비해 높지 않은 것으로 이해된다.

<표 5> 개인적□소극적 자율방범활동Ⅱ

구분		전혀안함	거의안함	보통	다소적극	매우적극	합계	통계치
자녀방범 예방교육	일반시민	62(9.5)	110(16.8)	229(35.0)	134(20.5)	120(18.3)	655(67.9)	□2=76.513 p=.000
	경찰관	6(3.2)	28(15.1)	72(38.9)	67(36.2)	12(6.5)	185(19.2)
	자율방범	2(1.6)	15(12.0)	78(62.4)	25(20.0)	5(4.0)	125(13.0)
귀가자녀 안전마중	일반시민	52(7.9)	109(16.6)	223(34.0)	154(23.5)	118(18.0)	656(68.0)	□2=99.816 p=.000
	경찰관	8(4.4)	13(7.1)	87(47.5)	73(39.9)	2(1.1)	183(19.0)
	자율방범	1(0.8)	22(17.5)	73(57.9)	28(22.2)	2(1.6)	126(13.1)

2) 개인적 적극적 자율방범활동

주민들의 자율방범활동 중 개인적으로 이루어지면서도 경찰과 교호작용을 통하여 이루어지는 활동이 있다. 이런 활동으로서 대표적인 것이 주민들의 수상한자에 대한 신고와 범죄피해에 따른 즉각적인 신고를 들 수 있다. 이러한 활동들과 관련하여 대구지역 시민들의 참여정도와 자율방범단체에 참여하고 있는 시민들 사이의 차이를 비교하고자 한다.

우선 범죄피해의 즉각적인 신고정도는 일반시민의 경우보다 경찰과 자율방범대원 집단이 그 정도가 높은 것으로 나타났으며, 시민집단은 □안하는 편□이 22.8%로 높게 응답하고 있다. 또 수상한 자에 대한 신고정도에 대해 시민분류에 따른 차이를 보면 일반시민은 □안하는 편□이 37.2%로 높게 나타나고 있으며, □적극적□이라고 응답한 경우는 13.4%에 불과하였다. 그러나 경찰과 자율방범대원은 신고에 대한 적극성의 정도가 높았다.

특히 일반시민이 범죄피해를 입었거나, 수상한자를 발견할 경우, 신고자에 대한 성가심, 복잡한 해결절차, 피해보상에 대한 불신 등이 복합적으로 작용하여 신고를 게을리하거나, 아예 하지 않는 결과를 낳고 있다고 판단된다. 따라서 신고절차를 간소화하고, 신고된 범죄처리에 최선을 다해야 하고, 그 처리가정을 수시로 신고자에게 통보함으로써 성의있는 모습을 보여주어야 한다.

) 범죄신고시 경찰의 처리과정과 결과에 대한 만족도가 높을수록 신고에 적극적이며, 범죄발생신고절차가 불편하고, 신고에 너무 시간이 걸리면, 주민은 신고를 꺼려하게 된다(정윤수, 1994: 101)

<표 6> 개인적□적극적 자율방범활동

구분		전혀안함	거의안함	보통	다소적극	매우적극	합계	통계치
범죄피해 즉각신고	일반시민	34(4.9)	123(17.9)	346(50.4)	148(21.5)	36(5.2)	687(68.4)	□2=94.833 p=.000
	경찰관	2(1.0)	16(8.4)	66(34.6)	77(40.3)	30(15.7)	191(19.0)
	자율방범	0(0.0)	5(3.9)	58(45.7)	56(44.1)	8(6.3)	127(12.6)
수상한자 신고정도	일반시민	69(10.0)	188(27.2)	340(49.3)	83(12.0)	10(1.4)	690(68.5)	□2=188.823 p=.000
	경찰관	11(5.8)	26(13.6)	72(37.7)	49(25.7)	33(17.3)	191(18.9)
	자율방범	0(0.0)	13(10.2)	52(40.9)	57(44.9)	5(3.9)	127(12.6)

3) 집단적 소극적 자율방범활동

시민들이 집단적으로 경찰과의 교호작용 없이 자율방범활동을 벌이는 것으로서는 범죄예방을 위한 이웃 간의 대책협의나 주민들이 공동으로 경비원을 고용하는 것을 들 수 있다. 이와 같은 집단적 소극적 자율방범활동의 실태를 일반시민과 자율방범단체 참여자들 사이에 비교분석 한 것은 다음과 같다.

우선 범죄예방을 위해 이웃 간에 대책협의를 하는 것이 필요하지만, 일반시민의 경우 대책협의를 하지 않는 경우가 48.7%로 높고, 적극적으로 하는 경우는 9.4%에 불과하다. 그러나 경찰과 자율방범대원 집단도 각각 26.1%, 21.2% 정도가 범죄예방을 위해 이웃간에 대책논의를 하지 않은 것으로 나타나고 있다. 한편 주민들간에는 생업에 종사하거나 범죄예방을 위해 별도의 시간을 내지 못하는 경우가 많다. 이런 때는 경비원을 고용해 범죄예방을 하는 것도 한가지 방법이 될 수 있을 것이다. 그러나 의외로 이에 대해 적극적이지 못한 것으로 나타났는데, 이는 일반시민이나 자율방범참여자, 그리고 경찰 모두가 그렇다.

이는 이웃주민과 공동으로 범죄를 예방하거나 경비원을 고용하여 안전한 생활을 하기보다는 아직까지 스스로 범죄예방을 책임지려고 하는 자세때문인 것으로 해석된다. 또 아직까지 지역사회의 범죄가 우려할 만한 수준은 아니며, 지역사회의 경찰활동이 제대로 되고 있기 때문에 주민들간 공동예방활동의 필요성을 강하게 느끼지 못하는 것으로 이해된다.

<표 7> 집단적□소극적 자율방범활동

구분		전혀안함	거의안함	보통	다소적극	매우적극	합계	통계치
범죄예방 이웃대책	일반시민	78(11.3)	259(37.4)	291(42.0)	57(8.2)	8(1.2)	693(68.5)	□2=66.926 p=.000
	경찰관	14(7.3)	36(18.8)	111(57.8)	27(14.1)	4(2.1)	192(19.0)
	자율방범	5(3.9)	22(17.3)	70(55.1)	29(22.8)	1(0.8)	127(12.5)
주민공동 경비원고용	일반시민	107(15.4)	229(33.0)	260(37.5)	82(11.8)	15(2.2)	693(68.5)	□2=18.096 p=.021
	경찰관	16(8.3)	55(28.6)	86(44.8)	31(16.1)	4(2.1)	192(19.0)
	자율방범	16(12.6)	35(27.6)	45(35.4)	26(20.5)	5(3.9)	127(12.5)

4) 집단적 적극적 자율방범활동

집단적 적극적 자율방범활동은 주민들이 각종 경찰협력단체에 참여함으로써 경찰과의 교호작용을 통해서 이루어지는 주민들의 자율방범활동이다. 이런 활동은 직접 순찰활동을 실시하는 것에서부터 청소년을 선도하는 활동은 물론 방범자문위원회 등에 참석하여 자문하는 활동까지 모두 포함하는 것이다.

경찰과 시민과 공동으로 범죄예방을 위해 노력하는 자율방범활동에 대한 참여도에 대해 일반시민의 경우, □적극적□이고 응답한 경우는 10.7%인데 반해 □안하는 편□이 53.7%로 높게 나타났다. 그러나 경찰관과 자율방범대원의 경우는 참여도가 일반시민에 비해 높게 나타났다. 이는 치안서비스 소비자 보다는 치안서비스 생산자 혹은 공동생산자의 참여가 당연히 높아지는 것으로 이해할 수 있다. 또 범죄예방을 위한 이웃감시와 자율순찰활동은 일반시민의 경우 □안하는 편□이 54.9%로 높게 나타났고, □적극적□인 경우는 겨우 7.9%에 불과하였다. 그러나 자율방범과 경찰관의 경우는 시민보다는 높게 나타나고 있지만, 경찰관의 경우는 □안하는 편□이 32.2%나 되었다. 또 자율방범대원은 순찰활동이 그들의 본분임에도 41.0%만이 이웃감시와 자율활동에 □적극적□이라고 응답하고 있다.

일반시민은 치안서비스의 생산자를 믿고, 생업에 종사하기 때문에 범죄예방을 위해 적극적인 활동을 안하는 것이 다소 이해가 되지만, 치안서비스 생산자인 경찰의 경우는 그들의 업무시간 외에 자율적인 순찰은 하지 않는 것은 그들의 범죄예방능력에 비추어 바람직하지 않다. 또 치안서비스 공동생산자인 자율대원이 이웃감시와 자율순찰활동에 적극성을 보이지 않는 것은, 여러 가지 혜택을 보고 대원으로 가입은 되어 있지만, 제대로 실효성을 거두지 못한 결과 때문이라고 해석된다.

) 윤종설(2001, 85-86)은 자율방범활동은 치안책임을 시민에게 전가시키며, 시민에게 불리하게 작용할 수 있으며, 이것 때문에 실패의 원인이 될 수 있다고 지적하고 있다.

<표 8> 집단적□적극적 자율방범활동

구분		전혀안함	거의안함	보통	다소적극	매우적극	합계	통계치
자율방범 활동참여	일반시민	137(19.8)	234(33.9)	246(35.6)	67(9.7)	7(1.0)	691(68.6)	□2=158.387 p=.000
	경찰관	18(9.5)	41(21.6)	75(39.5)	51(26.8)	5(2.6)	190(18.8)
	자율방범	2(1.6)	14(11.0)	57(44.9)	37(29.1)	17(13.4)	127(12.6)
이웃감시와자율순찰	일반시민	126(18.3)	252(36.6)	256(37.2)	48(7.0)	6(0.9)	688(68.5)	□2=161.217 p=.000
	경찰관	23(12.1)	42(22.1)	72(37.9)	26(13.7)	27(14.2)	190(18.9)
	자율방범	3(2.4)	18(14.2)	54(42.5)	35(27.6)	17(13.4)	127(12.6)

3. 변수선정과 타당도 및 신뢰도 검증

위의 치안서비스 공동생산유형별로 평가를 종합해보면, 범죄예방활동을 위해 개개인은 노력을 한다고 하지만, 단체나 공동으로 하는 것에 대해 다소 인색하며, 그러한 분위기가 아직 성숙되지 못한 판단을 하게 한다. 또 일반시민과 경찰, 그리고 자율방범대원 집단간에 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있는데, 치안서비스 소비자인 일반시민에 비해, 생산자 혹은 공동생산자인 경찰과 자율방범대원이 범죄예방을 위한 노력을 더 많이 하는 것으로 볼 수 있으나, 그 정도면에서는 기대보다 낮은 것으로 이해된다.

이러한 치안서비스 공동생산 유형들 중 어떤 유형이 주민안전감, 범죄피해, 그리고 최종 종속변수인 치안서비스 공동생산에 중요한 요인이며, 앞으로 이를 위해 범죄예방을 위해 어떤 노력이 필요한지를 규명하고자 한다. 아래 <표9>에서 보면, 독립변수로 5개 선정되었다. 이들 변수를 요인분석을 통해 타당성 검증을, 크론바하 알파값을 이용해 신뢰도 검증을 실시하였다. 우선 개인적 소극적 활동 Ⅰ과 Ⅱ는 이 유형에 속하지만 성질이 달라 두 개 변수로 분류하였는데, 평균이 각각 2.32점과 3.06점으로 나타났다. 이는 범죄예방을 위해 물리적인 측면에는 관심을 크게 기울이지 않은데 반해, 자녀의 안전을 위해 자구책을 강구하는 것으로 보인다. 개인적 적극적 활동은 보통을 약간 상회하나, 집단적 소극적 활동과 집단적 적극적 활동은 보통에 훨씬 미치지 못하며 낮은 것으로 나타났다. 또 매개변수인 주민안전감은 보통정도이나 범죄피해 가능성은 매우 높은 것으로 보고 있다. 한편 독립변수들의 평균점수가 높지 않음에도 치안서비스 공동생산을 위해 노력을 해야하며, 참여할 의사는 있는 것으로 해석할 수 있다.

) 변수설명: V1-방범기기설치정도, V2-방범장비소지정도, V3-자녀에 대한 방범예방교육정도, V4-귀가자녀의 안전을 위한 마중정도, V5-범죄피해에 따른 즉각적인 신고정도, V6-수상한자에 대한 신고정도, V7-범죄예방을 위한 이웃간의 대책협의정도, V8-주민공동으로 경비원 고용정도, V9-경찰과 공동으로 펼치는 자율방범활동 참여도, V10-범죄예방을 위한 이웃감시와 자율순찰활동정도, V11-우리지역의 범죄예방시설, V12-우리지역의 범죄발생은 타지역에 비해 낮음, V13-밤에 동네거닐 때 안전, V14-경찰은 주민안전에 관심, V15-가족은 범죄희생당할 수 있음, V16-주민들의 범죄노출정도, V17-우리지역의 범죄에 대한 피해 높음, V18-경찰기관의 협력단체의 필요성, V19-경찰과 주민의 범죄예방을 위한 공동모임, V20-교통지도단속업무에 주민과 공동분담, V21-범죄가능지역에는 경찰과 주민이 합동근무.

<표 9> 주요변수의 요인분석 및 기술통계

변수	독립변수					매개변수		종속변수
	개인소극Ⅰ	개인소극Ⅱ	개인적극	집단소극	집단적극	주민안전	범죄피해	공동생산
요인적재치	V1-.922 V2-.850	V3-.950 V4-.903	V5-.887 V6-.787	V7-.853 V8-.728	V9-.958 V10-.917	V11-.774 V12-.786 V13-.818 V14-.629	V15-.793 V16-.873 V17-.736	V18-.776 V19-.715 V20-.778 V21-.786
아이겐값	1.701	1.806	1.573	1.456	1.834	2.299	1.982	2.335
평균(표준편차)	2.32(1.08)	3.06(1.24)	3.02(.98)	2.75(.93)	2.58(1.10)	3.01(1.07)	3.30(.79)	3.39(.88)
신뢰계수	.8239	.8925	.7285	.6232	.9092	.7287	.7437	.7601

4. 치안서비스 공동생산에 미치는 영향

5개의 독립변수가 주민안전감에 어떤 영향을 미치는지를 회귀분석을 통해 알아보았다. 이는 지역의 범죄예방을 위한 어떻게 활동하느냐에 따라 주민들의 안전감 여부를 판단할 수 있기 때문이다. 전체주민의 경우는 집단적 소극적 자율방범활동이외 다른 활동은 영향을 미치는 것으로 나타났다. 회귀분석의 설명력을 나타내는 R2는 32.9%나 되지만, 이는 주민안전감을 설명하는 다른 요인도 있다는 것을 나타낸다. 이 중에서도 개인적 소극적 자율방범활동Ⅱ가 영향력의 정도가 가장 큰 것으로 나타났는데(□=.-.225), 자녀에 대한 방범예방 및 안전교육정도가 낮은 응답자 일수록 주민의 안전감은 높은 것으로 판단하고 있다. 이는 달리 해석하면 주민안전감이 높기 때문에 자녀안전을 위한 교육이나 귀가의 마중 정도에 소홀히 하는 것으로 이해된다. 그러나 이는 경찰과 자율방범집단의 경우에는 그런 시각을 가지며, 일반시민집단은 주민안전감이 높지 않는 것으로 보인다(□=.148). 개인적 소극적 자율방범활동Ⅰ(방범장비나 방범기기의 소지) 정도가 높은 응답자의 경우는 주민안전감은 높은 것으로 나타났으며(□=.162), 역시 집단적 적극적 자율방범활동(경찰과 공동으로 자율방범참여, 이웃감시와 자율순찰활동) 정도가 높은 응답자의 주민안전감은 높았다(□=.129). 그러나 전체주민집단의 경우는 영향정도가 낮은 집단적 소극적 자율방범활동(이웃간의 대책협의, 경비원고용)은 경찰□자율방범활동의 경우에는 통계적으로 유의미한 영향요인으로 밝혀졌다(□=.145). 이는 치안서비스 생산자 혹은 공동생산자가 생각하는 주민안전감은 공동으로 대책협의한다든지 사설 경비원 고용하여 범죄예방활동하는 것이 필요하다는 것으로 보여주는 것이다.

) 주민안전감은 지역의 범죄로부터 어느 정도 보호되고 있다는 의식으로, 이는 범죄예방시설이 잘 갖추어져 있는가 혹은 밤거리에서 얼마나 안전한가 등으로 측정될 수 있을 것이다. 주민들이 범죄로부터 안전해야 한다는 필요성이 인식될 때 치안서비스에 대한 참여의식은 높아질 수 있는 것이다.

) 주민들의 안전감은 여러요인에 의해 설명될 수 있는데, 정치적 태도와 같은 요인도 주민들의 안전감에 영향을 미칠 수 있을 것이다. 즉, 시정부가 능률적이며, 효과적인 업무를 수행하고 있다고 생각하고, 아울러 시정부의 활동에 자신의 의견을 반영할 수 있다고 생각하면 할수록 주민들이 보다 안전하다고 생각할 것이다(Fitzerald and Durant, 1980: 584-594).

) 김인(19976, 89)연구에서도 집단적□적극적 활동이 주민들의 안전감에 통계적으로 유의미한 영향을 미친다고 보았다.

<표 10> 주민안전감에 대한 회귀분석결과

종속변수 독립변수	전체주민집단		일반시민집단		경찰□자율방범집단
	□	t	□	t	□	t
개인적 소극적 자율방범활동Ⅰ	.162	4.385***	.027	.350	-.052	-.996
개인적 소극적 자율방범활동Ⅱ	-.225	-7.166***	.148	1.771**	.-076	-.157
개인적 적극적 자율방범활동	.065	1.744*	.056	.802	-.040	-.805
집단적 소극적 자율방범활동	.031	.749	-.087	-1.203	.145	2.772***
집단적 적극적 자율방범활동	.129	3.180***	.098	1.478	.051	.888
상수	-.001		.232		.043
R2(수정된 R2)	.329(.325)		.195(.192)		.159(.151)
표준오차	.030		.062		.041
F	24.547***		2.484**		2.884**

p*<.10, p**<.05, p***<.01

치안서비스 공동생산유형은 주민들의 범죄피해 정도에 영향을 미칠 것으로 예상된다. 이는 주민들이 지역방범활동을 어떻게 하느냐에 따라 그들의 범죄피해의식을 판단할 수 있기 때문이다. 전체집단의 경우는 개인적 소극적 자율방범활동ⅠⅡ를 제외하고는 다른 활동들은 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다. 그 중에서도 개인적 적극적 자율방범활동정도가 높을수록 범죄피해정도가 높은 것으로 나타났고(□=.170), 그 다음으로 집단적 적극적 자율방범활동이 높은 것으로 나타났다(□=.099). 이는 거꾸로 해석하면 범죄피해에 대한 우려가 있는 응답자들은 피해신고나 방범활동에 대한 참여가 높아진다는 것이다. 그러나 집단적 소극적 자율방범활동은 (-)의 영향을 미치고 있는데, 이는 범죄예방을 위한 이웃간의 대책협의정도가 높거나 주민공동으로 경비원 고용정도가 높으면, 범죄피해 정도가 낮다는 것으로 입증하는 것이다. 일반시민집단은 개인적 소극적 자율방범활동Ⅱ(□=.247)과 적극적 자율방범활동(□=.196)이 중요한 영향요인이나 경찰□자율방범집단은 개인적 적극적 자율방범활동(□=.100)과 집단적 적극적 자율방범활동(□=.129)가 통계적으로 유의미한 영향요인으로 밝혀졌다. 한가지 의미있는 사실은 일반시민집단은 범죄피해의 우려가 있으면 참여하기 보다는 자신의 가족에 대한 안전을 우선적으로 생각하는 반면, 경찰□자율방범집단은 자율방범참여나 순찰활동을 더 중요시하는 것으로 나타났다.

) 범죄피해정도는 지역범죄로부터 노출 혹은 희생을 당한 정도, 피해를 받는 정도로 이해할 수 있는데, 실제 이러한 의식을 가지게될 때 단순히 수요자의 입장에서보다 참여자의 입장에서 범죄를 적극적으로 대처하고자 하는 마음을 가지게 된다.

<표 11> 주민들의 범죄피해정도에 대한 회귀분석결과

종속변수 독립변수	전체주민집단		일반시민집단		경찰□자율방범집단
	□	t	□	t	□	t
개인적 소극적 자율방범활동Ⅰ	.055	1.426	.040	.527	-.076	-1.344
개인적 소극적 자율방범활동Ⅱ	.006	.021	.247	2.979***	.046	.888
개인적 적극적 자율방범활동	.170	4.376***	.196	2.825***	.100	1.877**
집단적 소극적 자율방범활동	-.097	-2.302**	-.077	-1.062	-.056	-1.006
집단적 적극적 자율방범활동	.099	2.374**	-.012	-.179	.129	2.076**
상수	.002		.186		-.045
R2(수정된 R2)	.219(.217)		.102(.091)		.140(.138)
표준오차	.031		.062		.044
F	10.194***		6.279***		2.230***

p*<.10, p**<.05, p***<.01

치안서비스의 공동생산유형별 평가에서 주민들은 범죄피해의 우려가 높고, 주민안전감에 대한 의식은 높았지만, 실제 범죄예방을 위한 활동에 소극적인 것으로 나타났다. 실제 치안서비스의 공동생산에 주민안전감과 범죄피해정도가 어느 정도 영향을 미치는 지를 살펴보고자 한다. 전체집단의 경우, 치안서비스 공동생산에 미치는 영향요인으로 두 개의 변수만 투입했을 때 설명력이 36.9%나 된다. 특히 범죄피해정도(□=.317)가 주민안전감(□=.188) 보다 치안서비스 공동생산에 더 큰 영향을 미치고 있다. 그리고 주민안전감은 일반시민과 경찰□자율방범집단으로 구분하여 회귀분석을 했을때는 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 못하고, 전체집단의 경우에만 주민안전감이 높을수록 치안서비스 공동생산은 높아지는 것으로 해석할 수 있다. 범죄피해정도는 두 집단 모두에게 중요한 영향요인이다. 변수를 풀이해서 설명하면 범죄의 희생가능성, 범죄노출정도, 지역의 범죄우려 정도가 높을수록 치안서비스 공동생산(경찰과 협력, 범죄예방공동모임, 경찰업무 공동분담, 범죄가능지역 합동근무 등) 정도는 높아지는 것으로 해석할 수 있다.

) 주민들의 안전감이나 범죄피해정도 뿐만 아니라 주민들의 친밀성, 소득수준, 정치적 태도, 연령, 거주지 등 개인과 지역의 특성요인도 중요한 요인이 될 수 있지만, 여기서는 고려하지 않았다.

<표 12> 치안서비스 공동생산에 대한 회귀분석결과

종속변수 독립변수	전체주민집단		일반시민집단		경찰□자율방범집단
	□	t	□	t	□	t
주민안전감	.188	6.434***	.063	1.210	.030	.748
범죄피해정도	.317	10.867***	.151	2.987***	.306	8.211***
상수	-.001		.355		.019
R2(수정된 R2)	.369(.365)		.194(.190)		.109(.106)
표준오차	.029		.051		.036
F	79.744***		6.155***		34.221***

p*<.10, p**<.05, p***<.01

Ⅵ. 결론 및 정책적 시사점

본 연구에서는 치안서비스의 공동생산 유형을 고찰해보고, 이들을 시민평가를 통해 치안서비스 공동생산에 영향을 미치는 요인을 탐색하였다. 여기서 논의된 공동생산유형은 개인적 소극적 자율방범활동ⅠⅡ, 개인적 적극적 자율방범활동, 집단적 소극적 자율방범활동, 집단적 적극적 자율방범활동 등 5개 요인이다. 그리고 이들이 주민안전감과 범죄피해정도에 어떻게 영향을 미치며, 궁극적으로 치안서비스 공동생산요인에 미치는 영향을 분석하였다. 연구결과를 종합하고 정책적인 시사점을 제시하면 다음과 같다.

1) 치안서비스 공동생산유형별 평가에서 보면, 첫째, 개인적 소극적 자율방범활동에서 지역주민들은 자신과 집을 보호하기 위한 방범장비를 소지하거나 설치하는데는 등한시 하는 반면, 자기 가족(자녀)를 보호하기 위해 범죄예방교육 한다든지, 귀가자녀 안전을 위해 마중을 나가는 행위는 적극적이다. 둘째, 개인적 적극적 자율방범활동에는 범죄피해신고, 수상한 자의 신고 등이 포함되는데, 일반시민은 이러한 신고에 소극적인 것으로 나타났다. 일반시민은 신고절차나 성가심 때문에 신고를 꺼려하는 경향이 있으며, 이는 자율방범활동으로 바람직하지 못하다. 셋째, 집단적 소극적 자율방범활동에는 이웃과의 대책협의, 경비원 고용 등의 장치가 있는데, 이에 대해 일반시민과 경찰, 자율방범대원 모두 낮은 것으로 나타났다. 이는 지역사회경찰활동의 중요성에도 불구하고 아직까지 범죄문제를 스스로 해결하려거나 지역문제로 공동화시키기 보다는 범죄문제 자체를 회피하려는 현상이 있기 때문이다. 넷째, 집단적 적극적 자율방범활동은 자율참여와 이웃감시, 자율순찰 등이 포함되는데, 일반시민의 경우 적극적이지 못하며, 궁극적으로 자율방범활동 제도자체가 제대로 실효성을 거두고 있지 못한 것으로 이해된다. 중요한 시사점은 치안서비스 공급자인 경찰과 공동생산자인 자율방범대원은 일반시민에 비해 범죄예방을 위한 적극적인 조치는 한다는 점이다. 이는 지역사회의 범죄예방을 적극적으로 하고, 갈수록 횡포화되고 있는 범죄로부터 보호받기 위해서는 자율방범활동에 참여하거나 지속적으로 이웃과 협의, 투철한 신고의식, 자율적인 순찰활동이 필요함을 강력히 시사하는 점이다.

2) 치안서비스 공동생산유형이 주민안전감에 미친 영향이다. 주민들의 안전감은 보통정도로 높지가 않다. 전체집단의 경우, 치안서비스 치안서비스 공동유형 중 개인적 소극적 자율방범활동Ⅱ가 가장 중요한 요인이나, 負(-)의 영향을 미치고 있다. 현재 자녀들에 대한 범죄예방교육, 안전마중정도 등이 낮은 것은 주민안전감이 높은 연유라고 해석할 수 있다. 하지만 그렇다 하더라도 언제 어떻게 발생할지 모르는 재난상황에 대한 안일한 자세는 바람직하지 않으며, 범죄에 대한 사후대책 보단 사전예방을 중요시하는 풍토가 조성되어야 한다. 특히 시사점은 일반시민은 그렇지 않지만, 경찰과 자율방범대원은 집단적 소극적 자율방범활동이 중요하다고 보고 있다는 점이다. 이는 자율방범과 자율순찰의 전단계로 공동으로 모임을 갖고 협의를 하고, 경비문제가 중요한 현안이며, 이제 일반시민도 이를 인식하고 지역사회안전을 위한 모임을 갖도록 노력해야 한다는 점이다.

3) 치안서비스 공동생산유형이 범죄피해정도에 미친 영향이다. 주민들은 범죄피해정도를 평균이상으로 높게 보고 있다. 전체적으로 개인적 소극적 자율방범활동ⅠⅡ를 제외한 다른 공동생산유형은 중요한 요인으로 밝혀졌다. 이 중 집단적 소극적 자율방범활동은 負(-)의 영향을 미치고 있는데, 이는 범죄피해(혹은 수상한자)신고건수가 높아지면, 범죄피해정도는 낮아진다는 것을 의미한다. 그러나 중요한 것은 범죄피해의 가능성이 높아지는 경우, 일반시민은 경찰과 자율방범대원과는 다르게 자신과 가족에 대한 안전을 더 중시하는 이기적인 행태를 보인다는 점이다. 이는 지역범죄문제가 개인에게 국한되지 않고, 지역사회에 전체와 관련이 있다는 점을 치안서비스 생산자는 인식시켜주어야 하며, 이제 일반시민은 치안서비스의 소비자 뿐만 아니라 공동생산자로서 역할을 해야함을 인지시켜주어야 함을 시사하는 것이다.

4) 주민안전감 및 범죄피해정도가 치안서비스 공동생산에 미친 영향이다. 전체집단의 경우 주민안전감이 높고, 범죄피해정도가 높아질수록 치안서비스 공동생산정도도 높아진다. 그러나 그 정도에 있어서는 범죄피해정도가 더 크다. 이는 아직까지 지역범죄문제에 대해 사전적인 예방보다는 사후적인 결과조치를 더 중시하는 인식을 갖게한다. 이는 바람직하지 않으며, 치안서비스의 공동생산은 주민과 경찰이 공동으로 지역의 범죄를 사전에 예방하고, 문제를 해결하는 모임과 참여방식으로 나아가야 한다.

결론적으로 치안서비스 공동생산은 주민이 치안서비스의 수혜자로서가 아니라 치안서비스의 생산자로서 경찰과 함께 치안서비스의 생산에 참여한다는 개념이다. 현재 경찰은 시민과의 관계개선을 위해 많은 노력을 하고는 있지만, 과거의 권위주의적인 이미지를 쉽게 벗어나지 못해 주민과 경찰관계가 원만하지 못한 것은 사실이다. 이러한 때에 치안서비스 공동생산 개념을 적극적으로 도입하여 시민과의 거리감을 줄임과 동시에 현재 부족한 경찰인력과 예산으로 취약한 부분의 문제해결에 도움이 되어야 한다.

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송건섭(宋建燮) : 경북대학교에서 행정학박사학위를 취득하고, 현대 대구대학교 행정학과 조교수로 재직중이다. 주요관심분야는 방법론, 행정기획 및 관리과학, 정책분석 및 평가 등이다.<E-mail: kssong@daegu.ac.kr>

김상길(金相吉) : 대구대학교에서 행정학박사학위를 취득하고, 현재 경북외국어테크노대학 겸임교수로 재직중이다. 주요관심분야는 경찰행정, 법무행정, 경호경비행정 등이다.<E-mail: mrkim63@hanmail.net/논문접수일: 2003.10.16/심사완료일: 2003.12.10>