핵폐기물 처리장 건설사업 정책의 변화에 관한 연구*

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 169∼191

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The Study on Policy Change for Building the Nuclear Waste Dump through Advocacy Coalition Framework

전 진 석(가톨릭대학교 행정학과)

* 본 논문은 2003학년도 가톨릭대학교 교내학술연구조성비에 의해 연구된 것임.

정책옹호연합 모형(advocacy coalition framework: ACF)은 주로 한 국가내의 정책문제에 적용되어서 장기간 동안에 걸쳐서 일어나고 있는 정책의 변화를 설명하는데 있어서 그 타당성과 유용성이 입증되어 왔다. 그러나 환경문제는 국내의 지역을 초월하여 전지구적인 성격을 갖고 있으므로 환경정책에 대한 ACF 모형의 적용 가능성을 확대시켰다. 본 연구에서도 주요 국책사업으로서 환경정책인 우리나라의 핵폐기물 처리장 건설 정책의 변화에 정책옹호연합모형을 적용하여 ACF 모형의 적용의 확대가능성을 연구하였다. 먼저 ACF 모형에서 중요시하는 기본적 전제들이 본 핵폐기물 정책 사례 연구에서도 확인되었다. 그리고 국내의 외적변수와 정책옹호연합 뿐만 아니라, 국제적 수준에서의 외적변수와 정책옹호연합들도 핵폐기물처리장 건설문제와 관련된 정책하위체제에 영향을 주는 것으로 확인하였으므로, ACF 모형의 환경정책에 대한 확대 적용가능성을 파악하였다. 또한 정부가 추진하는 핵폐기물처리장 건설 사업에 찬성하는 정책옹호연합들과 반대하는 정책옹호연합들 사이의 상호작용의 결과가 핵폐기물처리장 정책변화에 영향을 주는 주요 원인으로 파악되었다. 그리고 정책옹호연합 모형에서 정책변화의 주요 요인으로서 고려되는 정책지향적 학습(policy-oriented learning)도 확인되었다.

주제어: 정책변화, 핵폐기물 처리장, 정책옹호연합모형, 정책옹호연합, 정책학습

Ⅰ. 서  론

1978년 국내 첫 원자력발전소 고리 1호기가 가동을 시작한 이래로 현재 국내에는 18기의 원자력발전소가 가동 중이고 2015년까지 8기가 추가로 건설된 예정이다. 고준위 폐기물(사용후 핵연료)과 중·저준위 폐기물(장갑·의류·신발) 등 방사성 물질에 오염된 폐기물은 반드시 밀폐된 곳에 보관하여야 하지만, 아직까지 우리나라는 원전을 가동하고 있는 31개국 중에서 방사성 폐기물 처리장을 확보하지 못한 국가에 속한다. 그 동안 핵폐기물은 원전부지 안의 임시 저장시설에 보관하여 왔다.

) 방사성 폐기물처리장을 확보하지 못한 5개국은 한국, 대만, 벨기에, 네덜란드, 슬로베니아 등이다.

정부는 1986년부터 핵폐기물 처리장 건설을 추진하여 왔지만 수차례에 걸친 부지 선정이 지역주민들과 환경단체의 적극적인 반대로 무산되었다. 1990년에는 안면도를 핵폐기물 처리장 후보지로 지정한데 대하여 주민들의 반발로 백지화 되었으며, 1994년에는 경기도 옹진군 굴업도를 후보지로 지정하였다가 활성단층이 발견되어서 후보지 지정을 백지화 하였다. 2000년에는 핵폐기물 처리장 유치를 희망하는 지방자치단체의 신청을 받았으나 단 한 곳도 신청하지 않아서 부지 공모에 실패하였다. 김영삼 정부와 김대중 정부는 지역인심을 고려하여 후보지 선정을 미루어 왔으나(중앙일보, 2003. 2. 5), 2002년 말 정권교체로 노무현 정권이 새로이 들어서면서 방사성 폐기물 처리장 후보지 선정문제가 다시 수면위로 부상하게 되었다. 2003년 7월에는 부안군의 김종규 군수가 위도지역에 핵폐기물 처리장 유치 신청하였으나 부안지역 주민들과 환경단체들의 거센 반발로 또다시 핵폐기물처리장 건설은 무산될 위기에 처하게 되었다.

) 본 논문에서는 핵폐기물처리장을 방사성 폐기물처리장 또는 원전수거물센터 등과 혼용하여 사용함.

이와 같이 지난 18년 동안이나 정부가 핵폐기물처리장 후보지를 선정하지 못하고 있는 것은 핵폐기물 처리장 건설을 둘러싸고 핵폐기물 처리장 건설을 적극적으로 찬성하는 정책옹호연합과 방사능의 폐해를 인지하고 결국에는 지역공동체를 파괴할 것이라며 핵폐기물처리장 건설에 반대하는 정책옹호연합 사이에서의 갈등의 결과라고 할 수 있을 것이다.

ACF 모형은 장기적인 정책의 변화과정을 설명하는데 있어서 매우 유용한 개념적 분석틀을 제공하고 있다.

핵폐기물 처리장 건설사업 정책의 변화에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

ACF모형에서는 정책하위체제(policy sub-system)를 정책변화 과정을 연구하기 위한 분석단위로 하고 있으며, 정책하위체제 안에는 서로 경쟁하는 정책옹호연합들이 믿음체계를 공유하면서, 자신들의 믿음을 정부의 정책이나 사업으로 결정되도록 최선을 다한다는 것이다. 특히 정책옹호연합들 사이의 갈등과 전문적인 공개토론회로 유도되는 정책학습으로 믿음체계의 변화가 가능하다고 한다.

ACF 모형을 핵폐기물 처리장 건설 사업 정책에도 적용하는 것이 가능하다. 먼저 1986년부터 정부가 핵폐기물처리장 설치를 위하여 안면도, 굴업도, 그리고 위도에 이르기까지 핵폐기물처리장 건설과 관련하여 일어나는 논쟁은 18년이 지난 오늘날까지도 지속되고 있으며, 핵폐기물처리장 건설의 정책 변화를 이해하기 위해서 방사성폐기물 처리장문제와 관련된  정책하위체제들이 파악될 수 있으며, 그리고 이들 정책하위체제 안에는 다양한 수준의 행위자들을 포함하는 정책옹호연합들을 확인할 수 있다. 즉 정부가 지향하는 핵폐기물처리장 건설에 적극적으로 찬성하는 옹호연합과 특정지역에 핵폐기물처리장 건설에 반발하는 지역주민과 환경단체 등으로 구성된 옹호연합으로 구분될 수 있다. 그리고 이들 정책옹호연합들은 그들의 믿음체계(belief system) 및 가치선호를 정부 정책으로 결정되고 집행될 수 있도록 자신들이 갖고 있는 재원을 최대한 이용함과 동시에 경쟁하고 있다.

또한 환경문제는 한 국가를 초월하여 주변 인접국에도 많은 영향을 주기 때문에, 핵폐기물 처리장 건설문제는 지역적·국지적인 성격을 갖지만은, 동시에 전지구적·국제적인 성격을 갖는다. 그러므로 핵폐기물 처리장 건설 정책변화는 국내·외의 역동적 사건들과, 그리고 전지구적으로 연계하여 활발한 활동을 전개하고 있는 국내의 정책옹호연합은 물론 외국의 정책옹호연합들의 상호작용의 결과라고 할 수 있다.

본 연구의 목적은 첫째로 1986년 이래 지금까지 추진하여 왔던 핵폐기물처리 정책의 변화에 Sabatier와 Jenkins-Smith에 의하여 개발된 ACF 모형을 적용하여 환경문제의 국제화 현상으로 나타나는 ACF 접근방법의 확대 적용가능성을 확인하려고 한다. 둘째로 장기적인 정책의 변화과정을 설명하는데 있어서 매우 유용한 개념적 분석틀을 제공하고 있는 ACF 모형의 기본적인 전제들을 핵폐기물처리장 건설 정책과 관련하여 검토하려고 한다.

) ACF 모형의 기본적 전제들은 첫째로, 정책변화의 과정을 이해하기 위해서는 10년 이상의 장기간을 요구하며, 둘째로 정책변화를 이해하기 위한 분석단위로 정책하위체제(policy sub-system)에 중점을 두고 있으며, 정책하위체제 안에는 믿음체계(belief systems)를 공유하는 정책옹호연합들(advocacy coalitions)이 있으며, 셋째로 정책옹호연합들이 그들의 믿음을 공공정책이나 프로그램으로 만들려고 경쟁하는 결과로서 정책의 변화를 이해한다. 넷째로 정책옹호연합의 믿음체계의 변화는 정책학습으로 가능하며, 이들 정책학습은 정책옹호연합들 사이의 상당한 수준의 갈등의 존재와 그리고 정책옹호연합의 전문가들의 핵폐기물 문제와 관련된 세미나, 공청회, 포럼 등이 있어야 한다는 것이다.

본 연구의 범위는 1986년부터 현재까지 계속되고 있는 핵폐기물처리장 건설 정책 변화의 전 과정을 분석하게 된다. 그리고 연구방법으로는 각종 정부간행물 및 통계자료 등을 포함하는 문헌조사를 하게 된다.

본 연구는 먼저 제2장에서 핵폐기물처리장 건설과 연관된 선행연구의 검토하고, 제3장에서는 핵폐기물 처리장 추진 과정을 검토하며, 제4장에서는 ACF 모형을 핵폐기물 처리장 정책사례에 적용하여 ACF 모형의 주요한 기본적인 전제들인 핵폐기물 처리장 건설 정책하위체제에 영향을 주는 주요 변수들, 정책하위체제 안에서 서로 경쟁하며 대립하는 정책옹호연합들, 이들 정책옹호연합들의 믿음체계, 그리고 믿음체계의 변화를 가져오는 정책학습 등을 파악하게 된다. 그리고 제5장에서는 결론으로서 본 연구의 결과를 설명하게 된다.

Ⅱ. 선행연구에 대한 검토

그 동안 핵폐기물처리장 건설과 관련하여 많은 연구가 이루어졌다. 이종열(1995)은 울진사례를 중심으로 핵폐기물처리장 입지선정과정에서의 주민갈등을 분석하였다. 과학기술주의를 표방하고 있는 핵폐기물처리장 유치에 찬성하는 집단과 생태주의라는 사상적 기저에서 핵폐기물처리장 설치에 반대운동을 주도적으로 이끌고 있는 집단들 사이의 갈등으로 결국에는 울진지역의 핵폐기물처리장 건설계획이 철회되는 과정을 분석하였다. 김길수(1997)는 경북 영일군 청하지역 사례를 중심으로, 핵폐기물 처리장의 입지선정과정에서의 주민저항 원인을 분석하였다. 주민저항원인으로서 청하지역주민들의 핵폐기물처리장에 대한 높은 위험인지 수준, 핵폐기물 처분장이 건설됨으로서 파생되는 공간적 및 시간적 비형평성, 그리고 핵폐기물처리 정책 집행기관에 대한 주민들의 불신 등을 지적하고 있다. 그리고 주민저항을 완화하기 위한 수단으로서 원자력에 대한 적극적인 홍보, 핵폐기물처리장 부지선정과정에의 주민의 참여, 그리고 핵폐기물처분장의 입지로 인한 배분적 비형평성을 보정할 수 있는 경제적 보상 등을 제시하고 있다.

이민효(1997)는 핵폐기물의 해양투기 및 국제적 이전에 관한 국제적 규범 등의 핵폐기물 처리에 관한 국제적 규제에 대하여 연구하였다. 핵폐기물 처리 및 관리에 관한 국제적 규제는 매우 미약하며, 일부 IAEA의 비구속적인 약간의 규칙, 핵폐기물의 해양투기를 규제하는 □런던덤핑협약□ 및 핵사고의 조기 통보 및 핵사고시의 원조제공에 관한 협약 등을 제외하고는 전무하다고 밝히고, 국제관습법과 Soft Law에 의한 규제로서 오염예방 및 피해방지의무, 사고 통지 및 원조제공의무, 피해규제 및 손해배상의무 등이 환경문제와 관련하여 국제사회에서 구속력이 있는 것으로 받아들여지고 있다고 지적하고 있다.

최미옥(1998)은 원자력을 시작한 이후 지금까지도 핵폐기물처리장 건설에 적합한 후보지를 선정하지 못하고 있는 요인을 분석하였다. 부산시 기장군 장안지역과 인천시 옹진군 덕적도를 분석대상으로, 주민들이 반대하는 원인으로서 핵폐기물의 잠재적 위험에 대한 지역주민의 인지정도, 핵을 거부하는 반핵주의 성향, 그리고 정부가 핵폐기물처리장 건설과정에서 보여준 절차, 방식, 행태 등을 지적하고 있다. 한편 핵폐기물처리장 건설을 수용하도록 하기 위한 정책수단으로는 직접적인 주민 참여보장, 핵폐기물처리장 입지에 따른 대한 국가적 차원에서의 보상제도 마련, 핵폐기물처분장을 책임지고 운영할 수 있는 행정제도와 법령제정, 그리고 에너지 정책과 원자력발전, 핵폐기물처리 문제에 관한 일관되고 통합된 장기계획의 수립 등을 제시하였다.

최연홍(1998)은 핵폐기물 정책문제에서 비슷한 어려움을 겪고 있는 미국과 한국의 공동의 해결책을 모색하기 위하여, 미국의 주정부와 연방정부 사이의 방사성폐기물에 관한 분업의 원칙을 소개하였다. 즉 저준위 방사성폐기물 관리의 책임을 주정부에 위임한 저준위방사성폐기물정책법과 고준위 방사성폐기물관리의 책임을 연방정부에 부여한 고준위방사성폐기물정책법을 설명하면서 한국의 핵폐기물 정책에 반영할 수 있는 정책적 함의를 제시하고자 하였다. 그리하여 우리나라에서도 핵폐기물 문제에 대한 해결 방안으로서 중앙정부와 지방정부간의 핵폐기물 처리 정책의 책임을 분담할 필요성이 있음을 주장하였다.

최미옥(1999)은 우리나라의 핵폐기물처리장 입지정책과정을 핵폐기물처리장 부지로 선정된 지역의 주민반발에 대응하면서 변화하는 정부의 태도를 중심으로 4단계 과정으로 구분하여 분석하였다. 제1단계 과정에서는 영덕, 울진, 영일 등 경북 3개 지역을 후보지로 선정하였으나 해당지역의 주민과 행정기관의 반대로 무산되었으며, 제2단계 과정에서는 1990년 6월 안면도를 후보지로 선정하였으나 주민들의 반발로 1991년 6월 안면도 선정을 공식 철회하였으며, 제2단계 과정이 핵폐기물 처리장 후보지 결정이 주민중심으로 전환하는 계기를 이룬 단계라고 하였다. 제3단계 과정에서는 1991년 12월 서울대 인구 및 발전문제연구소의 용역 결과에 기초하여 경북 영일, 울진과 강원 고성, 양양, 전남 장흥, 충남 태안 등 6개 지역을 적합한 후보지로 발표하였으나, 지역주민들의 집단시위로 최종 후보지 선정을 무기한 연기한 시기이다. 그리고 제4단계 과정에서는 1993년 정부가 □방사성폐기물관리사업 추진 및 시설 주변지역지원에 관한 법률□을 제정하고 후보지 선정과정에서 주민의사를 최대한 반영하여 결정하고 공개적 유인제도의 병행을 시도한 단계이다.

변동건(2000)은 핵폐기물 문제는 지역주민의 지역이기주의에 의한 입지선정의 어려움 때문에 일어난 문제라는 기존의 주장을 비판하고, 핵폐기물은 원자력의 이용 과정에서 필연적으로 발생하게 되는 부산물이므로 핵폐기물 문제는 에너지정책으로서의 원전정책과 통합된 관점에서 접근하여야 한다고 주장하였다. 한국의 핵에너지정책과 핵폐기물 문제는 폐쇄적인 정책결정과정, 정책추진체제의 혼선, 그리고 핵폐기물안전관리를 위한 책임소재의 불명확 등에 그 원인이 있다고 분석하고, 그러므로 원자력위주의 에너지 정책과 핵폐기물처리 문제를 냉철하게 재검토한 후에 장기적인 관점에서 정책변화를 위한 다양한 대처방안을 강구할 필요가 있다고 하였다.

서준시(2000)는 원자력발전소, 핵폐기물처리장, 쓰레기매립장 등의 비선호시설 입지과정에서의 주민대응유형을 분석하였다. 특히 비선호시설중에서 정부의 1994년 12월 굴업도 핵폐기물처리장 입지 선정은 다른 지역에서의 입지 거부운동으로 인하여 이루어졌다고 생각하고 반발하게 되었다는 것이다. 굴업도의 입지결정은 주민들은 자신들의 의사를 완전히 배제시킨 상태에서 폐쇄적이고 권위주의적인 방식에 의하여 파행적인 입지선정이 이루어졌다는 것이다. 따라서 비선호시설에 대한 주민의 입지수용에 있어서 가장 중요한 결정요인으로, 수용주체에 대한 사용주체의 신뢰성 제고, 투명한 정보의 공개, 그리고 적극적인 주민참여를 제시하고 있다.

조성경(2003)은 방사성폐기물관리시설 설치는 더 이상 미룰 수 없는 사안이므로 기존의 접근방식에서 과감히 탈피한 현실적이고 획기적인 접근방법이 필요하다고 주장하고, 방사성폐기물관리시설 관련 정책이 표류할 수밖에 없었던 원인으로 수용주체인 해당 지역주민의 이기주의(NIMBY)와 원자력에 대한 이해부족에서 찾기보다는 집행주체와 수용주체의 상호작용 속에서 나타나는 불일치 차원에서 찾으려고 하였다. 따라서 방사성폐기물관리시설 부지선정의 실제적 주체인 정부와 후보지로 지정된 지역주민의 방사상폐기물관리시설에 대한 지식과 집행주체(정부, 기관)에 대한 신뢰, 그리고 이에 대한 인식 및 수용성을 실증적으로 비교함으로서 현실적인 합의의 실마리를 찾아야 된다고 하였다. 그리하여 방사성폐기물관리시설에 대한 수용성은 주민의 실질적인 참여와 집행주체의 수용주체에 대한 신뢰구축 여부에 달려있다고 하였다.

지금까지 핵폐기물처리 문제와 관련된 선행연구를 살펴보았다. 이상의 선행연구는 주로 핵폐기물처리장 설치와 관련하여 지역주민들이 반대하는 원인들을 분석하고, 이에 대한 해결방안들을 제시하였으며(이종열, 1995; 최미옥, 1998; 변동건, 2000; 조성경, 2003), 비교방법론적인 시각에서 미국의 핵폐기물처리 방식으로부터 우리나라의 핵폐기물문제에 대하여 정책적 함의를 제시하려고 하였으며(최연홍, 1998), 그리고 핵폐기물처리에 관한 국제적인 규제를 설명하였다(이민효, 1997).

그러나 본 논문에서는 기존의 핵폐기물 처리문제와 관련된 선행연구와는 달리, 그 동안 외국의 정책사례(Jecnkins-Smith와 Clair, 1991; Barke, 1993; Mawhinney, 1993; Sato, 1999; Liftin, 2000; Freudenburg와 Gramling, 2002)는 물론 우리나라의 정책사례에 적용되어서(이시원, 2002, 전진석, 2003a; 전진석 2003b; 장지호, 2003), 그 유용성과 타당성이 입증된 ACF 접근방법을 이용하여 우리나라의 지난 18년 이상에 걸친 핵폐기물처리문제에 대한 정책변동을 분석하게 된다. 특히 한 국가의 국내적 상황에 주로 적용되어 왔던 ACF 모형을 외국의 환경문제와 생태적으로 매우 밀접한 상호의존성을 갖고 있는 핵폐기물 처리장 건설 정책에 적용하여 ACF 모형의 확대 적용가능성을 분석하고자 한다.

Ⅲ. 핵폐기물처리장 추진 과정

원자력발전소는 우리나라 전체전력의 40% 이상을 공급하고 있다. 원전에서 불가피하게 발생하는 핵폐기물을 임시로 저장하고 있는 공간이 오는 2008년에는 포화상태에 도달하기 때문에 핵폐기물 처리장 건설부지 확보는 급박한 상황이라고 할 수 있다. 정부는 1986년부터 지금까지 18년 동안 원전수거물센터 건설을 위한 후보지 선정을 위하여 많은 노력을 기울였지만 주민 및 환경단체의 반대 등으로 아직까지 부지를 확보하지 못한 상황이다. 그 동안 정부가 추진해온 핵폐기물 처리장 추진 과정을 아래와 같다<표 1 참조>.

) 원전수거물 저장현황(2003년 6월 기준)

구 분	저장능력(드럼)	저장누적량(드럼)
고리(4기)	50,200	33.146
영광(6기)	23,300	11,146
울진(4기)	17,400	12,825
월성(4기)	9,000	4,902
합 계	99,000	62,019

자료: 한국원자력문화재단

먼저 1988년 동해안 일부지역이 핵폐기물처리장 건설 후보지로 거론되고 있다는 사실이 언론에 보도되면서 방사성 폐기물 처리장 후보 지역이었던 영덕, 울진, 영일 지역의 주민반대로 지질조사를 중단한 바 있다. 그리고 1990년 11월에는 정부는 충청남도의 안면도를 핵폐기물 처리장 건설 후보지로 선정하였으나, 주민들의 격렬한 반발로 1991년 6월에 안면도에 대한 후보지 선정은 백지화되었으며, 결국 당시 정근모 과학기술처장관은 안면도 사태에 대한 책임을 지고 사퇴하게 되었다(중앙일보, 2003. 2. 5)

또한 1991년 12월에는 정부는 경북 영일군 청하면 화강암 지역을 핵폐기물처분장 후보지역으로 발표하였으나, 청하지역 주민들의 저항은 계속되었으며, 마침내 굴업도가 핵폐기물처리장 시설지구로 결정된 이후에 청하대책위는 활동을 중단하였다. 하지만 옹진군 굴업도에 대한 핵폐기물처리장 후보지 지정은 굴업도지역에서의 활성단층의 발견으로 정부는 1995년 12월 후보지 선정을 철회하였다.

정부는 1986년 이후 수차례의 핵폐기물 처리장 부지 확보 실패 후에 방사성 폐기물 관리사업을 1997년 1월에 과학기술부 원자력연구소에서 산업자원부의 한국전력공사로 이관하게 된다. 그러나 정부와 한국수력원자력(주)는 1998년 제정한 방사성 폐기물 관리대책에 따라서 2000년 7월부터 1년 동안 부지 공모를 시행하였으나 일부 지역주민의 자발적인 유치활동에도 불구하고 환경단체, 지방자치단체, 그리고 지역주민들의 반대로 부지를 확보하지 못하였다.

따라서 한국수력원자력(주)는 2001년 12월부터 2002년 12월까지 1년 동안 전문용역기관에 의뢰하여 경북 영덕, 울진과 전남 영광, 그리고 전북 고창 등 4개의 적합한 방사성폐기물 처리장 후보 부지를 도출하였다. 이들 4개 지역은 부지 안전성 및 기술적인 측면에서 매우 우수한 지역이었다. 그러나 해당 지역의 주민, 지방자치단체, 사회·환경·종교단체 등의 격렬한 반대에 부딪치면서 또 다시 핵폐기물처리장 건설을 위한 후보지 지정은 표류하게 되었다.

그러다가 전북 부안군이 단독으로 2003년 7월 13일 정부에 핵폐기물처리장 유치 신청서를 제출하면서 1986년 이후 국가적 과제의 하나로 핵폐기물처리장 건설 후보지를 선정하지 못하여 어려움을 겪어왔던 정부는 새로운 국면을 맞게 되었다. 김종규 군수는 부안군의 지역개발을 위하여 위도에 핵폐기물 처리장 유치신청을 함으로써 방사성폐기물 처리문제를 해결할 수 있는 새로운 전환점이 되었다. 산업자원부는 부지선정위원회를 구성해 신청 지역인 부안군 위도의 지질 해양환경 등을 평가한 뒤 7월 말 산업자원부는 부안군 위도를 원전수거물 관리시설 후보지로 최종 결정하였다. 그리고 핵폐기물 처리장 유치 신청을 제출한 부안군에 양성자가속기 건설, 한국수력원자력 본사 이전들을 통해 총 2조원을 지원하겠다고 발표하였다. 또한 골프장도 2개 건설하고, 바다목장을 부안 앞바다에 만들고, 전북대학교 제2 캠퍼스를 부안에 세우기로 합의했다(중앙일보, 2003. 7. 16).

그러나 부안군 의회와 부안 지역주민들, 환경단체, 사회단체, 종교단체들의 핵폐기물처리장 선정 백지화를 주장하였다. 핵폐기물 처리장 건설을 반대하는 집단들의 서해안 고속도로 점거, 해상시위, 삼보일배, 촛불집회와 그리고 학생들의 등교거부 등으로 더 이상 위도지역에 핵폐기물 처리장을 건립하는 것은 어렵게 되었다. 정부는 부안군 핵폐기물 처리장 문제를 해결하기 위하여 주민투표를 적당한 시기 실시하기로 하였다. 결국 윤진식 산업자원부 장관이 원전센터 부지 선정에 따른 혼란에 책임을 지고 12월 12일 취임 9개월 만에 사표를 제출했다(중앙일보, 2003. 12. 12).

마침내 정부는 원전수거물 관리시설(원전센터) 유치문제에 대해 부안 이외에 다른 지역에서도 유치신청을 받기로 결정하였다.(대한매일, 2003. 12. 11). 산업자원부는 전북 부안군 위도를 원전수거물 관리시설로 선정하는 과정에서 부안군민의 의사를 충분히 반영되지 못하였기에, 부안군을 포함해 다른 지역에 대해서도 주민투표를 실시, 유치 신청을 추가로 받을 계획임을 밝혔다. 새로 신청할 지방자치단체는 주민청원(50% 이상의 서명), 단체장의 예비신청, 찬반토론, 주민투표 등의 과정을 거쳐야 한다. 따라서 현재 정부가 준비하고 있는 위도지원 특별법과 부안군종합발전계획은 부안의 주민투표 종결시점까지 보류되었다.

2004년 1월 7일에는 원자핵 공학 분야의 세계적인 권위자인 강창순 교수를 포함하는 서울대 교수들이 관악켐퍼스 부지 내에 방사성폐기물 처분장을 유치하겠다고 하였다. 이 건의안에 서명한 교수단은 63명으로 그중에는 7명의 단과 대학장 및 국제원자력기구(IAEA) 자문위원으로 활동하고 있는 핵공학자도 포함되어 있다. 이들은 관악켐퍼스 내에 저준위 폐기물처리설과 고준위 폐기물연구소를 세운다는 구체적 방안을 제안하고 있다. 부안사태로 표류하는 국책사업의 해법을 찾아보자는 취지가 있고, 안전에 대해 과학적인 확신을 모범적으로 보여야 한다는 지성과 책임감을 보여주었다(한국일보, 2004. 1. 8).

한편 2004년 1월 8일 정부가 부안 대책위와 부안 주민의 주민투표 조기실시안을 거부하면서 '부안 사태'가 새로운 국면을 맞고 있다. 대책위는 2월중 자체 주민투표를 강행할 예정이어서, 정부를 배제한 주민투표 실시라는 사상 초유의 사태가 '참여정부'에서 일어날 전망이다. 구체적인 계획과 일정은 시민사회단체와 종교계가 중립적인 주민투표관리위원회(가칭)를 갖춘 후에, 위원회가 주도해 발표할 예정이라고 밝혔다.

<표 1> 핵폐기물 처리장 추진 과정

1978	국내 첫 원자력발전소 고리 1호기 가동: 한전은 원전부지내에 임시로 핵 쓰레기를 임시로 저장하고 있다.
1986-89	□ 경북 영덕, 영일, 울진 등을 방사성 폐기물처리장 후보지로 지정, 주민소요로 지질조사 중단 □ 동해안 일부지역이 핵폐기물처리장 건설 후보지로 거론되고 있다는 사실이 언론에 보도되면서 후보지역이었던 영덕, 울진, 영일 지역주민반대. □ 경북 울진 영덕 등 동해안 지역 대상 부지조사 추진 및 중단
1990. 11	□ 충남 안면도 후보지 선정, 지역주민반발. 과기처장관 사퇴 □ 안면도 후보지 해제(1991. 6)
1991. 12	□ 고성·양양·울진·영일·장흥·안면도를 후보지로 발표, 주민반대로 철회 □ 경북 영일군 청하면 화강암지역을 핵폐기물처분장 후보지역으로 발표 (1991년 12월 27일)
1995. 2	□ 굴업도 핵폐기물처리장 후보지 지정, □ 활성단층 발견으로 정부는 옹진군 굴업도를 방사성폐기물 관리시설 지구지정 해제(1995. 12)
1997. 1	□ 방폐물관리사업 과학기술부에서 산자부로 이관국가
2000. 6	□ 핵폐기물 처리장 유치 공모로 전환
2003. 2	□ 경북 울진·영덕, 전남 영광, 전북 고창지역을 후보지로 선정발표
2003. 7. 13	□ 전북 부안군 방사성폐기물 처리장 유치 신청서 제출
2003. 7. 24	□ 산자부 부안군 위도를 원전수거물관리시설 후보지로 최종결정
2003. 7. 29	□ 청와대 국무회의, 위도주민에 대한 현금보상 배제결정
2003. 10. 18	□ 정부 주민투표 연내 실시 불가 방침 발표, 대화결렬
2003. 12. 10	□ 원전수거물 관리시설 유치신청 추가 접수 결정
2004. 1. 7	□ 서울대 교수 63명 관악켐퍼스 부지내에 방사성폐기물 처분장 유치성명.
2004. 1. 8	□ 핵폐기물처리장 문제를 해결하기 위해 총선 전 주민투표 실시 주장

Ⅳ. 핵폐기물 처리장 건설 정책과 ACF 모형

전통적인 정책과정모형(heuristic stages)에 대한 대안으로서 Sabatier와 Jenkins-Smith가 제시하고 있는 ACF 접근방법에서는 먼저 정책하위체제에 영향을 주는 상당히 안정적인 변수(relatively stable parameters)와 역동적인 변수(dynamic events)를 포함하는 외생변수가 있으며, 이들 외생변수들은 정책하위체제 행위자들에게 기회를 제공하거나 또는 행동에 제약을 준다. 그리고 정책하위체제하에는 공·사를 불문하고 다양한 수준에서 활동하는 행위자들을 포함하는 정책옹호연합들이 있으며, 이들 정책옹호연합들은 그들의 믿음체계(belief systems)를 정부의 정책과 프로그램으로 관철되도록 다양한 전략을 결정한다. 그리고 경쟁하는 정책옹호연합들이 선택한 전략들은 정책 중개자들에 의하여 중재된다(Sabatier와 Jenkins-Smith, 1993a: 211-232).

상기한 ACF 접근방법을 통하여 핵폐기물 처리 정책의 정책하위체제를 파악할 수 있다. 여기서는 먼저 핵폐기물 처리장 입지에 영향을 주는 외적변수들과, 핵폐기물 처리 사업의 정책하위체제 안에서 활동하는 핵폐기물처리장 설치를 찬성하는 및 반대하는 옹호연합들에 대하여, 그리고 서로 대립하고 경쟁하고 있는 이들 옹호연합들의 계층적인 믿음체계 및 믿음체계의 변화를 가져오는 정책학습에 대하여 설명하게 된다.

1. 정책하위체제에 영향을 주는 외적변수

먼저 원전수거물 관리시설과 관련된 정책하위체제 행위자들의 활동에 영향을 주는 외적인 변수로는 안정적인 변수와 역동적인 변수가 있다.

1) 안정적인 외적 변수(stable external parameters)

안정적인 외적변수로서 문제영역의 기본적 속성, 자연재원의 기본적 분포, 근본적인 사회문화가치 및 사회구조, 그리고 기본적 법적구조 등이 ACF 모형에서 인지되고 있다. 이에 따라서 원전수거물 관리시설의 정책하위체제에 영향을 미치는 안정적인 변수도 문제영역의 기본적 속성, 자연재원의 기본적 분포, 근본적인 사회문화가치 및 사회구조, 그리고 기본적 법적구조 등으로 세분하여 설명될 수 있다.

(1) 문제영역의 기본적인 속성

정부는 원전은 경제성이 높고, 생태계 파괴와 대기오염 등의 환경파괴를 최소화할 수 있어 우리의 현실에서 원전이용이 최적의 에너지 대안이라는 입장을 고수하고 있다(변동건, 2000: 166). 현재 고리, 영광, 월성, 울진에 18기의 원전이 가동 중인데 전체 발전설비용량의 43%를 차지하고 있다. 원자력발전은 그 부산물로서 핵폐기물의 발생이 필연적이다. 여기서 매년 중·저준위 폐기물 3120 드럼(200L 기준)과 사용후 연료인 고준위 폐기물 596톤이 발생한다(조선일보, 2001. 6. 20). 그러나 사용후 핵연료와 중·저준위 폐기물의 경우 방사능이 완전히 소멸되는 데는 길게는 수만년 이상이 걸리는 것도 있다. 이러한 핵폐기물의 방사능 오염이 잠재적 위험으로 인해 핵폐기물처리장 입지를 위한 부지선정에 어려움을 겪지 않을 수밖에 없었다. 현재 1986년부터 정부는 핵폐기물 처분장을 건설하려고 하였다. 그러나 환경단체의 반핵주의의 사상과 지방자치 실시에 따른 지역주민들의 지역이기주의, 주민들의 핵폐기물에 대한 높은 위험지각 수준, 핵폐기물 처분장이 파생시키는 공간적 및 시간적 비형평성, 그리고 정부에 대한에 대한 불신 등이 정부의 핵폐기물처리 정책의 추진을 어렵게 만들었다(김길수, 1997: 174-200; 최미옥 1999: 47-66).

핵폐기물처분장에 대한 주민들의 위험의 지각수준으로는 핵폐기물이 잘못 관리되어 방사능이 누출되면 인간의 건강에 직접적인 위협을 주며, 천재지변, 폭발 등에 의해 지하수가 오염되면 지역공동체가 파괴되고 복구 불가능한 매우 위험한 존재라고 인식하고 있다(김길수, 1997: 188). 또한 주민들은 핵폐기물 처분장이 파생시키는 공간적 및 시간적 비형평성에 민감한 반응을 보이고 있다(김길수, 1997: 190). 공간적 비형평성에서는 원자력발전으로 우리나라 전체가 혜택을 받고 있지만 핵폐기물 처리장 입지로 정책비용 부담은 방사성 폐기물 처분장을 유치한 지역주민들이 부담한다는 것이다. 그리고 시간적 비형평성에서는 급증하고 있는 에너지 수요에 대처하여 경제적으로 공급되는 원자력에 현재 살고 있는 사람들이 향유하지만, 원자력 발전으로 인한 부산물인 핵폐기물의 폐해를 미래의 세대에게 넘긴다는 것이다. 한편 수용주체의 집행주체에 대한 신뢰의 붕괴는 연쇄적으로 핵폐기물 수용거부 태도를 강화하는 기폭제로 작용했다고 할 수 있다(조성경, 20003: 75). 신뢰성 문제에서는 핵폐기물 처분장의 부지선정에서 원천적으로 주역주민의 참여를 봉쇄하였으며, 비밀주의에 입각하여 추진함으로서 해당 지역주민들로부터 불신을 받았다. 그리고 일관성을 유지하지 못한 핵폐기물 관리정책으로 인하여 핵폐기물 처리장 후보지로 선정되면 해당지역의 주민들이 강하게 저항을 하면 결국에는 정부는 다른 지역을 후보지로 선정한다는 생각을 갖도록 함으로써 방사성 폐기물 처리장 후부지가 정치적인 역학관계에 따라서 결정될 수도 있다는 인상을 심어주었다.

(2) 자연재원의 기본적 분포 및 역사적 배경

방사성 폐기물은 자연환경과 우리 인간에게 엄청난 재해를 줄 수 있는 방사능 물질이므로 완전히 밀봉하여 스스로 소멸할 때가지 안전하게 보관할 수 있는 기술적인 방법이 아직 개발되지 못하였다. 따라서 현재는 핵폐기물 처리방식은 지질학적 심층지하처분(geological deep disposal) 또는 지상의 천층처분방식(above ground and shallow disposal)에 의존하고 있으며, 이러한 처분방식들은 처리시설 혹은 처분장의 설치를 위한 공간적인 부지를 반드시 필요로 하게 된다(변동건, 2000: 164). 그러므로 핵폐기물 처리장의 공간확보를 위하여 정부는 전국의 592개 임해지역, 읍면지역, 도서지역, 폐광지역을 대상으로 원자력법에 의한 기술조건과 사업필수조건에 적합한 54개 대상지역을 도출하고, 다시 선별기준을 적용하여 7개의 임해지역과 3개의 도서지역을 선정하였다(방사성폐기물관리시설지구 입지검토보고서, 1994). 이와 같이 핵폐기물 처리장의 공간으로서 임해지역과 도서지역이 선호되고 있다. 그리고 전문가의 검토 결과와 해당지역 행정기관의 의견을 참조하여 경북 영일군, 경북 울진군, 경기 옹진군 등 3개 지역을 선정하였다.

) 임해지역으로는 충남 태안군 고남면, 경북 울진군 기성면, 전남 장흥군 용산면, 경남 양산군 장안읍, 경북 영일군 청하면, 강원도 고성군 현재면, 그리고 강원 양양군 현북면 7개 지역이다.

) 도서지역으로는 경기도 옹진군 덕적면, 충남 보령군 오천면, 그리고 전북 옥구군 옥도면 등 3개 지역이다.

(3) 근본적인 사회문화가치 및 사회구조

우리나라의 권력구조는 중앙정부가 정책을 결정하면 이에 따라서 해당 관련부서와 지방정부는 정책을 충실하게 집행하는 전통적으로 중앙집권체제를 유지하는 사회구조였다. 그러나 1990년대에 들어오면서 지방자치가 본격적으로 시작되면서 폐쇄적이며 중앙집권적인 정치·행정체제는 지방정부의 권한이 강화되고 지역주민의 의사가 정책에 반영되지 않을 수 없는 지방분권적인 정치체제로 변화하게 되었다. 핵폐기물 처리장 건설 사업 정책의 경우에도 과거의 권위주의적인 정책결정방식으로는 해당지역주민과 환경단체들로부터의 동의를 얻을 수 없으며, 결국에는 핵폐기물 건설부지를 선정하지 못하게 되었다. 그러다가 정부는 □방사성폐기물관리사업추진 및 시설 주변지역지원에 관한 법률□을 제정하여 지역주민의 의사를 최대한 반영하여 후보지 선정하고 지역개발사업 등을 통한 공개적 유인제도를 병행하게 되었다.

(4) 기본적 법적인 체계

핵폐기물처리와 관련된 기본적인 법적인 체계에는 국내법과 국제적 규범을 구분하여 볼 수 있다. 먼저 국내법으로는 원자력법, 방사성폐기물기금법, 방사성폐기물 관리사업의 촉진 및 시설주변 지역지원에 관한 법률, 발전소 주변지역 지원에 관한 법률, 그리고 전기사업법 등이 있다. □원자력법□은 핵폐기물의 처리·처분에 관한 기본법으로서, 사용후 핵연료의 처리·처분에 관한 기본정책 및 사업계획 등을 포함하는 전반적인 내용을 담고 있다. 정부는 1986년 방사성폐기물기금법을 제정하면서 핵폐기물처분장 부지확보를 위하여 노력을 시작하였다(최미옥, 1999). 1993년에 제정된 □방사성폐기물 관리사업의 촉진 및 시설주변 지역지원에 관한 법률(방촉법)□에서는 핵폐기물 처분장 건설지역의 주민에 대한 지원을 규정하고 있다(변동건, 2000: 168). 정부는 지금까지 핵폐기물 처분장이 지역주민의 반대로 설치되지 못하게 되자 그 동안의 정책실패의 경험을 바탕으로 방촉법을 제정하여 핵폐기물처분장에 대한 지역지원과 주민절차를 명문화하였다. 따라서 정부의 이러한 일련의 노력은 폐쇄적이고 일방적이었던 핵폐기물 정책에 대해 집중적으로 경제적 보상을 높이며 제한적이나마 제도적 면에서 주민의사를 반영하려는 것이었다(최미옥, 1998: 57).

그리고 1997년에 제정된 □발전소 주변지역 지원에 관한 법률□에서는 핵폐기물처분장 관리시설 주변지역 반경 5km 이내의 육지 및 도서지역이라는 포괄적 지역지원의 보상제도를 규정하고 있으며, 이 법은 미흡하지만 핵폐기물 처분장의 거주지역 입지에 따른 지역주민의 피해의식, 상대적 박탈감을 보상해 줄 수 있는 국가적 차원에서의 보상 제도를 규정하고 있다고 할 수 있다. 개정된 전기사업법과 원자력법에서는 중·저위핵폐기물처분장 및 사용후 핵연료 중간저장 시설의 건설 및 관리사업 업무가 과학기술부 산하 원자력연구소에서 산업자원부 산하의 한국전력공사로 이관되었음을 규정하고 있다(최미옥, 1999: 364).

한편 핵폐기물 처리에 관한 국제적 규범으로는 □방사능을 발산하는 광석의 채굴 및 제련소 노동자의 방사능 보호에 관한 관행법전□과 □방사능으로부터의 보호를 위한 기본적인 안전기준□ 등이 있으며, 또한 핵폐기물의 해양투기를 규제하고 있는 규범으로는 □런던덤핑협약(London Dumping Convention)□ 핵폐기물의 국가간 이동을 규제하고 있는 □바젤협약□ 등이 있다. 그리고 국제관습법 및 Soft Law에서는 환경문제와 관련하여 국제사회에서 구속력 있는 것으로 받아들여지고 있는 오염예방 및 피해방지의무, 사고통지 및 원조제공의무, 그리고 피해구제 및 손해배상의무 등에 관해서 규정하고 있다.

) 현재 핵폐기물 처리와 관련된 국제적 규범으로는 국제원자력기구, 국제노동기구(ILO) 및 세계보건기구(WHO)가 방사능으로부터 노동자를 보호하기 위해 고안된 기준들을 권고하는 법전으로 □방사능을 발산하는 광석의 채굴 및 제련소 노동자의 방사능 보호에 관한 관행법전(The Code of Practice on Radiation Protection of Workers in Mining and Milling of Radioactive Ores)□이 있으며, 다음으로 중저준위 폐기물과 관련하여서는 IAEA는 1982년 □방사능으로부터의 보호를 위한 기본적인 안전기준□을 발표하였다. 이러한 기준들은 최대유출제한을 설정하고 방사능에의 노출을 가능한 한 합리적으로 달성할 수 있을 정도로 낮게(As Low As Reasonably Achievable : ALARA)□ 감소하여야 한다는 원칙에 대한 합의를 반영하고 있다. 다음 세대의 보호를 위하여 핵프로그램을 가진 모든 국가들은 이러한 안전기준의 준수에 합의하여야 할 것이다. 마지막으로 고준위 핵폐기물의 처리에 관한 특별한 안전기준을 설정한 국제적 협정은 없다(이민효, 1997: 129-163).

) 지구환경의 최후보루인 해양을 지키기 위해 1972년 □폐기물의 해양투기에 의한 해양오염방지협약□이 체결되었다. 한국은 1993년 10월 러시아의 동해안 핵폐기물 투기사건으로 인하여 해양오염의 위험성을 경험하고, 1993년에 이 협약에 가입하였다.

) 바젤협약은 1976년 이탈리아 세베소에서 농약공장 폭발사고로 인하여 발생한 다이옥신 함유토가 불법적으로 인하여 발생한 다이옥신 함유토가 불법적으로 국외로 반출된 사건이 일어났다. 이른바 '세베소 사건'이다. 이를 계기로 1989년 3월 스위스 바젤에서 1백16개국의 대표자들이 참석한 가운에 유해 폐기물의 국가간 이동과 그 처분통제에 관하여 서명한 협약이 바로 바젤협약이다(http://webserver.yosu.ac.kr).

) ① 오염방지 및 피해방지의무: 핵폐기물로부터 환경을 보호하고 오염을 예방하여 피해를 방지하기 위해서는 핵폐기물의 안전한 처리, 처리기관의 감시 및 폐기물과 처리장소에 관한 자료의 보존을 보장하는 것이 필수적이다. ② 사고통지 및 원조제공의무: 핵폐기물 처리 등 핵활동에 의해 발생된 환경재해를 야기한 국가도 즉각 이를 타국에 고지해야 하고 타국은 이에 대해 긴급원조를 제공할 의무가 있다. ③ 피해구제 및 손해배상의무: 현재 핵사고로 인한 타국의 피해에 대해 국가책임을 규정하고 있는 국제조약은 없다. 다만. 일부 국제사법적 협정, 즉 1960년 □핵에너지 분야에서의 제3자 책임에 관한 파리협약□, 1962년 □핵선박 운송자의 책임에 관한 협약□, 1963년 □핵물질 피해의 민사책임에 관한 비엔나 협약□ 및 1971년의 핵물질의 해안운송에 있어서의 민사책임에 관한 협약□등이 핵사고로 인하여 생명 또는 재산피해가 발생하는 경우, 이에 대한 배상책임을 제도화하고 있긴 하지만 그 책임은 민사책임으로 국가책임은 아니다(이민효, 1997: 129-163).

이들 핵폐기물처리와 관련된 국제규범 및 국내법 등의 기본적인 법들의 전통은 변화하기 어렵고, 수 십년 동안에 걸쳐서 안정적인 경향이 있다(Sabatier, 1993: 21).

ACF 모형의 안정적인 변수들인 문제영역의 기본적 속성, 자연재원의 기본적 분포 및 역사적 특성, 근본적인 사회문화가치 및 사회구조, 그리고 기본적 법적구조 등은 정책하위체제들이 선택할 수 있는 가능한 대안들의 범위를 제한하며, 또한 정책하위체제들의 재원과 믿음에 영향을 주게 된다. 이러한 안정적인 변수들이 변화하는 것은 적어도 10년 그리고 수 십년에 걸친 정책옹호연합에 의한 합치된 노력을 요구한다(Sabatier, 1993: 22). 따라서 정책하위체제 안에서의 정책의 주요한 변화는 아래에서 설명하게 될 정책하위체제 밖에서의 역동적인 외적변수들로부터 나오는 경향이 있다.

2) 역동적인 외적 변수(dynamic external events)

환경문제는 지방적·국가적인 관심사인 동시에 국제적·전지구적 성격을 갖고 있다. 핵폐기물 처리 문제의 경우에도 우리나라에만 국한되는 문제가 아니라, 국제적 및 전지구적인 문제가 되는 성격을 갖고 있다. 따라서 정책하위체제의 행위자들에게 기회를 제공하거나 행동을 제약하는 역동적인 변수들로는 국내·외적인 변수들을 동시에 고려하여야 한다. 핵폐기물 처리장 건설 정책의 하위체제에 영향을 주었다고 생각되는 국제적 역동적인 변수들로는 체르노빌 원전사고, 러시아의 핵폐기물 동해안 투기, 그리고 대만의 핵폐기물 북한 반입시도 등이며, 국내적 역동적 변수로는 안면도 및 굴업도(덕적도) 핵폐기물 처리장 선정 백지화, 정권교체로 인한 지배집단의 변화, 여론의 변화 등을 검토하게 된다.

(1) 국제적 역동적인 변수

① 체르노빌 원전사고

1986년 4월 26일 당시 구 소련의 일원이던 우크라이나 공화국 키에프 시 북쪽에 위치한 체르노빌 원자력발선소 4호기에서 원자로가 녹아내리는 세계최대의 원전사고가 발생하였다(http://superdhr.hihome.com). 이 원전사고로 체르노빌 원자력 발전소 주변 30km 이내의 주민 13만 5천명을 이주시켰으며,  그 후에도 1990년까지 방사능 오염이 심하다고 판정된 지역주민 5만명을 추가로 이주시켰다. 1986년 사고는 32000여명의 목숨을 앗아갔을 뿐만 아니라 러시아와 우크라이나는 물론 유럽까지 방사능에 노출시켜 막대한 환경 피해를 초래했다(http://degok.co.kr/imsang/hmj/hmj797.htm). 더구나 체르노빌 원전사고로 유출된 방사능은 기류를 타고 국경을 넘어서 폴란드, 헝가리, 체코 등 동구권 국가와 스웨덴, 덴마크, 등 북유럽 국가, 그리고 영국, 서독, 오스트리아 등 서구의 국가까지 확산되었고, 동쪽으로는 일본에서까지 방사능이 검출되었다. 체르노빌 원전사고는 원자력이용 역사상 가장 심각했던 사고로서 우리나라 사람들에게는 엄청난 핵에 대한 공포감을 주었으며, 그리고 반핵주의자, 반원전주의자, 환경론자들에게는 원자력 이용 자체를 반대하는 계기를 제공하였다.

② 러시아의 핵폐기물 동해안 투기

러시아는 1993년 3월 러시아 연방 영토 부근 해역 핵폐기물 투기에 관한 보고서를 발간하여 과거 몇 년간 미공개리에 러시아 영토 부근 해역에 중 □고준위 방사성 폐기물올 투기한 사실을 공식적으로 인정하였으며, 구체적인 핵투기 해역은 무르만스크의 카라 해와 비렌트 해 둥지와 블라디보스톡 인근 해역인 동해와 오호츠크, 캄차카 해역으로 밝혀졌다(http://www.howon. ac.kr/~ccw/핵폐기물.htm). 소련과 러시아의 핵폐기물 해양 투기로 인해 극동해가 방사능에 의해 오염되었을 가능성이 매우 크다. 소련에 의해 장기간 지속되었던 핵폐기물의 해양 투기는 1992년 러시아 연방의 수립 이후에도 해군에 의해 극동해와 북해에 계속되었다. 러시아의 핵폐기물 동해안 투기는 런던덤핑 협약을 위반한 것이다.

③ 대만의 핵폐기물 북한 반입 시도

대만은 1997년 핵폐기물 처리장의 핵폐기물 보관량이 한계에 이르게 되면서 러시아 등에 핵폐기물을 처리할 장소를 찾고 있던 중에 북한이 핵폐기물을 반입할 의사를 보이자, 대만전력공사는 북한으로 핵폐기물 저장 장소를 옮기기로 결정하였다. 그러나 북한의 핵폐기물처리 능력은 핵폐기물에 대한 안전처리나 운영·기술 등이 전혀 갖추어지지 않았기 때문에, 북한이 대만의 핵폐기물을 반입할 경우에 한반도와 주변국을 방사능 위험에 빠뜨릴 가능성도 배제할 수 없었다. 그리하여 국내의 환경단체들은 물론 대만의 환경운동단체들도 참여하여 공동으로 반대운동을 전개하였으며, 이 문제가 국제적인 문제로 부각되면서 네덜란드의 그린피스, 러시아의 환경단체, 유럽·태평양 지역 및 일본의 환경단체들도 대만 핵폐기물의 북한으로의 반입을 반대하였다. 결국에는 대만이 핵폐기물을 북한에로 반입하려는 시도는 저지되었다

) 대만은97년 황해도 평산의 폐광지역에 핵폐기물을 저장할 것에 합의하고 배럴당 1261달러씩 주고 총 6만 배럴을 수출할 계획이었지만 해상시위 등 국내 환경단체의 거센 반발로 무산됐다(동아일보, 2001. 2. 19).

(2) 국내적 역동적 변수

① 안면도 및 굴업도 핵폐기장 건설 백지화

주민저항으로 동해안 지역이 핵폐기장 건설 후보지로서 무산되자, 과학기술처와 한국원자력연구소는 1990년 8월말 충남 안면도 일대에 원자력 제2연구소를 포함한 □서해과학연구단지□를 구상하였다. 그러나 안면도에 핵폐기물 처분장을 건설한다는 계획이 주민들에게 알려지면서 해당지역 주민들을 설득하는 중에 안면도 주민저항 사태가 발생하였다. 이에 정부는 1991년 6월 안면도에 핵폐기물처리장을 건설하려던 계획을 백지화하였다.

안면도 지역에 핵폐기물처분장의 입지를 실패한 한국원자력연구소는 1991년 서울대학교 인구 및 발전문제연구소에 □방사성폐기물 처분부지 확보 및 지역협력방안□이라는 학술용역을 수행하도록 하여 처분장 인근지역의 지역개발사업을 강구하였다. 또한 한국과학기술연구원 정책기획본부는 1992년 □방사성 폐기물관리사업을 위한 지역협력사업 시행방안 연구□를 수행하여 지역개발 사업방안을 검토하였다. 이들 연구보고서에 따르면 직접적인 보상이외에 지역주민들의 삶의 질을 제고시키기 위한 지역개발사업을 동시에 추진할 것을 권고하고 있다.

한편 1994년 12월에 경기도 옹진군 굴업도에 대한 방사성폐기물 관리시설의 입지가 거론되었다. 굴업도는 경북 영덕면, 충남 안면도, 경북 청하면, 경북 울진군 기성면 등에서 주민들의 반대로 입지가 어렵게 되자 주민들의 요구와는 무관하게 결정된 권위주의적인 입지선정이었다. 따라서 굴업도의 모섬인 덕적도 주민들은 □굴업도 핵폐기장 결사반대위원회□를 구성하여 반대서명 운동을 전개하였다. 결국 굴업도에서 활성단층이 발견되어 1995년 12월 굴업도에 대한 핵폐기장 설치계획이 취소되었다.

② 정권교체로 인한 지배집단의 변화

2002년말에 김대중 정권으로부터 노무현 정권으로 정권교체로 지배집단의 변화가 있었다. 김두관 행정자치부 장관과 윤진식 산업자원부 장관이 새로이 임명되었다. 먼저 산업자원부는 2003년 5월 1일 원전수거물 관리시설 유치신청 공고를 하였다. 2003년 7월 14일 전북 부안군 김종규 군수와 김형인 부안군의회 의장은 부안군의 지역발전을 위하여 산업자원부에 원전수건물 관리시설 유치신청서를 제출하였다(대한 매일, 2003. 12. 11). 부안군이 단독으로 신청함으로써 사실상 방사성 폐기물 처리장 부지로 결정되었다. 산자부 장관과 행자부장관은 7월 26일 부안군을 방문하고, 원전수거물 관리시설 유치에 대한 보상차원에서 위도 주민들에 대한 현금보상 및 부안군 지원 특별법 제정을 추진할 예정임을 언급하였다. 하지만 국책사업의 경우 현금보상의 전례가 없으며, 위도 주민에게 현금을 주게 되면 부안군 내 다른 지역 및 기존 원전시설 주민들과의 형평성문제 등이 제기되므로, 국무회의는 위도주민들에 대한 현금보상은 배제키로 결정하였다. 한편 윤진식 장관은 부안군의 지역개발을 위하여 양성자 가속기 사업 추진, 한국수력원자력 본사 이전, 바다목장을 부안 앞바다에 건설, 전북대 분교 설치 등의 정부의 대대적인 지원을 약속하였다.

그러나 부안군이 유치신청을 한 후 지금까지 지역주민들과 환경단체들은 원전수거물 관리시설 백지화를 위해 시위를 계속하여 왔다. 원전수거물 시설 유치를 반대하는 전북부안군 주민들이 김종규 부안군수를 억류한 채 폭행한 사건이 발생하였으며, 부안군은 계속되는 시위로 무정부 상태의 혼란상태에 빠졌다.

결국 정부는 부안군과 협의를 거쳐 2004년 초에 주민투표를 실시하고 위도지원특별법과 부안군발전종합계획은 투표결과가 나올 때까지 보류키로 하였다. 그리고 새로운 원전수거물 관리시설 유치공고를 내고 2004년 1월부터 부안 이외의 지역에서 예비신청을 받아 9월까지 선정여부를 결정할 방침임을 천명하였다. 따라서 1986년부터 18년간 표류하던 방사성폐기물 처리장 문제가 해결될 가능성 어렵게 되었다.

③ 국내·외 여론의 변화

반핵운동단체들과 방사성 폐기장 후보지로 선정된 해당지역의 주민들, 그리고 환경단체들은 핵폐기물 처리장 건설에 대하여 반대하는 것은 물론 원자력발전 자체에 대하여도 회의적인 시각을 갖고 있다. 핵과 핵폐기물에 대한 거부감은 이제 단순한 님비 증후의 단계를 넘어서서 어느 사회에서든 □어느 곳에서도 수용되어서는 안 된다는 운동(NIAY: Not In Anyone's Yard)으로서 세계적인 추세로 번져가고 있는 현상을 외면하고 무시할 수 없는 일이다(변동건, 2000: 174). 특히 한국의 반핵국민운동, 환경운동연합, 녹색연합, 등의 반핵단체들은 외국의 반핵단체들과 연대하여 핵폐기물처리장으로 적합한 후보지역 선정되는 도서지역과 임해지역의 지역주민들과 함께 핵폐기장 건설에 반대시위를 전개해오고 있으므로 정부와 지역주민 사이에 자발적인 합의에 의하여 방사성 폐기물 처분장을 확보하는 문제는 더욱 더 어려워 질 것으로 예상된다.

2. 정책옹호연합(advocacy coalition)과 믿음체계(belief systems)

1) 정책옹호연합

장기간에 걸친 정책변화를 이해하기 위하여 ACF 모형에서는 정책하위체제 안에서 정치적으로 중요한 활동을 하는 정책옹호연합들을 분석의 대상으로 한다. 그리고 이들 정책옹호연합들의 믿음체계는 정책옹호연합들을 묶어주는 중심적 조직원리이다(Munro, 1993: 115).

핵폐기물처리 문제와 관련하여 국내·외적으로 다양한 기관에서 활동하는 행위자들을 포괄하는 정책하위체제가 있다. 이러한 정책하위체제하에는 핵폐기물처리장 건설에 찬성하는 옹호연합과 핵폐기물처리장 건설에 반대하는 옹호연합이 있으며, 이들 양 정책옹호연합들은 핵폐기물처리장 건설을 둘러싸고 경쟁, 대립, 그리고 갈등하고 있으며, 그들을 끈끈하게 연결시켜주는 믿음체계를 정부의 정책으로 결정되고, 그리고 그 정책이 성공적으로 집행될 수  있도록 최선을 다하여 끊임없이 노력하고 있다.

핵폐기물처리장 건설에 적극적으로 찬성하는 옹호연합에는 정부기관으로는 산업자원부, 과학기술부, 행정자치부, 전라북도, 부안군, 한국수력원자력(주), 원자력환경기술원, 한국에너지연구소, 원자력연구소, 원자력환경관리센터(한국원자력연구소 부설 핵폐기물 처분 전담기관), 한국과학기술연구원, 한국전력공사, 원자력위원회 등이 포함되며, 그리고 핵폐기물 처리장 유치에 찬성하는 해당 지역의 일부주민들과 지역주민들로 구성된 대책위, 국책사업유치추진연맹 등이다.

) (범)부안군 국책사업유치추진연맹은 □세계에서 가장 안전하고 깨끗한 원전수거물 관리시설의 건설을 목표로 하는 산자부의 원전수거물 관리센타와 최고의 기초과학기술의 집성체인 과기부의 양성자 가속기사업인 2대 국책사업의 부안 유치를 통하여 부안을 대한민국 최고의 사회복지, 문화관광, 첨단과학, 선진농어업의 도시로 바꿔 놓을 것□을 주장한다.

그리고 이에 대립하는 핵폐기물처리장 건설을 전면 중지할 것을 주장하는 옹호연합에는 국제적으로는 국제환경단체(그린피스, 지구의 벗 등)와 반핵운동단체이며, 그리고 국내에서는 반핵국민운동, 환경운동연합, 전국핵발전소추방운동본부, 녹색연합, 전북환경운동연합등과 핵폐기물 처리장 후보지역으로 선정되었었던 해당지역의 청하대책위원회, 영광핵폐기장 반대투쟁위, 범고창군민대책위원, 울진군원전반대투쟁위원회, 기성면 핵폐기장반대투쟁위원회, 동해환경보호국민운동본부, 범부안군민대책위, 위도향우회대책위, 위도지킴이 등이 있으며, 그리고 종교단체로서 기독교환경운동연대, 불교환경연대, 천주교환경연대, 원불교 천지보은회 등이 이에 해당된다. 이들 핵폐기물 처리장 건설에 반대하는 옹호연합들은 국내·외적으로 서로 정보를 교환하면서 협력하고 있다.

) 그린피스(http://www.greenpeace.org)는 1971년 캐나다의 밴쿠버에서 '풍파를 일으키지 말아라!(Don't make a wave committee)'라는 단체에서 시작되었다. 그리고 평화롭고 깨끗한 세계의 건설하자는 그들의 이상에 적합한 이름 '그린피스(Greenpeace)로그들의 이름을 바꾸었다. 그린피스는 1980년대에 크게 성장하여, 1979년 당시 5개에 불과했던 해외 지부가 현재 는 30여개로 늘어났고, 회원도 350만명에 이르는 거대한 단체로 발돋움 했다. 오늘날 그린피스는 암스테르담에 대표부를 두고 각 지역 국가에 흩어져 있는 43개의 사무실과 1,330명에 달하는 상근인원이 긴밀한 협조체제를 구축하고 있다.

) 지구의 벗((Friend of the Earth: http://www.foe.co.uk)은 그린피스와 마찬가지로 52개국을 포괄하고 있는 국제적 환경네트워크이고 광범위한 일반 회원들로 구성되어 있는 단체이다. 현재 지구의 벗은 영국을 중심으로 발전하고 있고, 영국에서 가장 영향력이 있고, 정부에 강력한 환경보호에 대한 압력을 넣고 있는 단체이다.

) 1988년 4월에 결성되어 현지실태조사, 서명운동, 토론회, 시위 등을 통한 저항운동을 벌였다.

2) 정책중개자(policy broker)

ACF 모형에서는 정치인들, 관료들, 그리고 비정부기구(전진석, 2003a)들이 모두 정책중개자가 될 수 있다. 이들은 핵폐기물 처리장 건설에 찬성하는 정책옹호연합과 반대하는 정책옹호연합 사이에서 정책중개자의 역할을 수행하게 된다.  ACF 접근방법에서는 정책옹호집단들이 결정하는 서로 상반되는 경쟁적인 전략들이 정책중개자들에 의하여 중재된다고 하였다. 이들 정책중개자들의 주요 관심은 정책옹호연합들 사이의 갈등을 줄이면서 합리적인 타협점을 찾아내는 것이다. 정책옹호연합들은 정치적 재원을 동원하여 그들의 믿음체계를 공공정책으로 변화시키려고 경쟁하게 되는데, 이 때에 정책중개자인 제3의 일단의 행위자들에 의하여 중재된다(Jenkins-Smith, 1990: chap. 4).

핵폐기물처리장 건설을 둘러싸고 극한적으로 대립하고 있는 양 정책옹호연합들 사이에서 정책중재자의 역할이 매우 미미하다. 위도의 핵폐기물처리장 건설과 관련하여 □부안문제공동협의회□에서 핵폐기물처리장에 건설에 대한 주민투표 시기를 정부와 부안 주민대표측 사이에서 중재를 시도하려고 하였다.

3) 믿음체계(belief systems)

핵폐기물 처리장 건설에 찬성하는 옹호연합과 반대하는 옹호연합은 명백히 서로 상반되는 믿음체계를 소유하고 있다. ACF 모형에서 제시하고 있는 계층적인 믿음체계에 따라서 규범적 핵심(normative core), 정책핵심(policy core), 그리고 이차적·도구적 측면(secondary/instrumental aspects) 등으로 파악될 수 있다(Jenkins-Smith and Sabatier, 1993b: 44).  <표 2>는 양 정책옹호연합들의 계층적인 믿음의 체계를 보여주고 있다. 이들 양 정책옹호연합은 자신들이 동원할 수 있는 인적 및 물적 자원을 최대한 이용하여 그들의 믿음이 곧 정부의 프로그램으로 결정되도록 최대한 노력을 하게 된다(Sabatier, 1993: 28). 핵폐기물처리장 건설에 찬성하는 정책옹호연합과 반대하는 정책옹호연합은 극단적으로 대립하면서, 그들의 신념체계가 정책옹호연합들의 행위자들의 행동의 단결을 가져오게 하는 역할을 하고 있다.

규범적 핵심에서는 핵폐기물 처리장 건설에 찬성하는 옹호연합은 과학기술이 인류문명의 근원이라고 생각하고 있으며, 특히 에너지 분야에서도 과학기술주의를 주장하고 있다. 따라서 고도성장을 유지하기 위해서는 원자력발전이 반드시 필요하며 기술적 안전성은 보장될 수 있다고 주장한다(최미옥, 1999: 358). 반면에, 핵폐기물 처리장 건설에 반대하는 옹호연합의 규범적 핵심은 생태주의이다. 이들은 원자력발전이 경제적 고도성장에 영향을 주는 경제적 가치보다도 환경의 생태적 가치가 더 중요하다고 생각하고 있다.

그리고 규범적 핵심의 차이에 따라서 달라지는 정책핵심에서는 핵폐기물 처리장 건설에 찬성하는 옹호연합에서는 미래의 폭발적으로 증가하는 에너지를 경제적 및 안정적으로 공급하기 위하여 핵폐기물처리장을 건설할 것을 주장하고 있으며, 반면에 핵폐기물처리장 건설에 적극적으로 반대하는 옹호연합은 미래의 세대에게 살기 좋은 환경 및 생태를 남겨주기 위하여는 핵폐기물처리장 건설 사업을 전면 중지하여야 한다고 맞서고 있다. 위험요소가 많은 원자력 발전소와 핵폐기물 처리장을 건설하기 보다는 보다 안전한 수력과 태양열 등의 대체 에너지 개발에 노력을 기울여야 한다고 주장하고 있다.

또한 이러한 규범적 핵심 및 정책핵심과 관련된 도구적 정책믿음(instrumental policy beliefs)에서는 핵폐기물처리장 건설을 찬성하는 옹호연합은 원자력발전은 경제성 있는 에너지를 공급하며, 원자력이 생태계 및 대기환경에 미치는 부정적인 영향은 매우 미미하며, 그리고 특히 핵폐기물처리장 유치지역은 정부로부터의 지역개발을 위한 재정적 지원으로 지역발전을 훨씬 앞당길 수 있다고 주장한다.  한편 핵폐기물처리장 건설을 반대하는 옹호연합은 핵폐기물처리장 건설은 러시아의 체르노빌과 같은 원전사고에서 보는 것과 같이 인간과 자연에 엄청난 재해를 가져오며, 결국에는 주민들의 지역공동체를 파괴할 수 있다고 주장하고 있다.

<표 2> 핵폐기물처리 정책믿음체계

	핵폐기물처리장 건설에 찬성하는 정책옹호연합	핵폐기물처리장 건설에 반대하는 정책옹호연합
규범적 핵심 (Normative Core Beliefs)	과학기술주의	생태주의
정책핵심 (Policy Core Beliefs)	핵폐기물처리장 건설 추진	핵폐기물처리장 건설의 전면 백지화
이차적/도구적 정책 믿음 (Secondary/ Instrumental Policy Beliefs)	1. 경제적 에너지 공급원으로서의 원자력 2. 원자력의 생태계 및 대기환경 대한 부정적인 영향은 미미함. 3. 안정적인 전력의 공급 4. 지역발전효과	1. 핵폐기물은 인간과 자연에 엄청난 재해를 가져올 수 있음. 2. 원전사고에 대한 두려움 3. 핵폐기물 처분장의 지역공동체 파괴 가능성

V. 정책학습: 상당한 수준의 갈등과 전문적인 공개토론회

ACF 모형에서는 정책옹호연합의 믿음체계의 수정(modification of belief system)을 의미하는 정책학습을 매우 중시한다. 정책학습이 장기적이면서 점증적인 변화를 촉진하는 중심적인 힘으로 파악하고 있다(Munro, 1993: 124). 정책옹호연합의 믿음체계의 변경과 관련되어서 나타나는 생각이나 행태의 변화를 의미하는 정책학습이 장기적이고 점증적인 정책의 변화를 촉진하는 중심적인 힘으로 파악되고 있다

정책옹호연합들의 믿음체계의 변화를 의미하는 정책학습을 유도하는 조건으로 1) 어느 정도 상당한 수준의 갈등이 경쟁하는 정책옹호연합들 사이에 존재하여야 하며, 2) 옹호연합들 사이에서 논쟁을 촉진하는 전문적인 공개적인 포럼 등이 있어야 한다고 한다(Brown and Stewart, 1993: 90). 핵폐기물 처리장 건설 문제와 관련하여 방사성 폐기물 처리장 건설을 찬성하는 옹호연합과 반대하는 옹호연합들 사이에는 엄청난 갈등과 대립이 지속되어 왔으며, 또한 방사성 폐기물 처리장의 안정성, 적합성, 필요성 등에 관한 토론, 공청회, 세미나 개최되었음이 파악되었다.

1. 상당한 수준의 갈등(certain level of conflict)

ACF 모형에서는 정책옹호연합들 사이에서의 상당한 수준의 갈등이 정책학습을 초래한다는 것이다. 1986년부터 핵폐기물 처리장 건설부지 선정을 둘러싸고 지금까지 핵폐기물 처리장 건설 사업을 찬성하는 산업자원부와 한국수력원자력(주)를 중심으로 하는 정책옹호연합과 핵폐기물처리장 건설을 백지화할 것을 주장하는 방사성폐기물처리장 건설 후보지 지역의 주민과 환경단체들을 핵심으로 하는 정책옹호연합 사이에는 끊임없는 갈등과 대립이 계속되어 왔다.

먼저 정부가 경북 영덕, 영일, 울진 등을 방사성 폐기물처리장 후보지로 지정하였을 때에, 정부와 해당지역의 주민들과 환경단체들 사이의 대립과 갈등은 결국 이들 지역에 대한  지질조사 중단하게 되었으며, 충남 안면도가 핵폐기물 후보지로 선정되었을 때에는 지역주민의 격렬한 반발로 결국 과기처장관은 책임을 지고 사퇴하였고, 안면도는 핵폐기물 후보지에서 해제되었다. 그리고 옹진군 굴업도의 경우에도 정부의 핵폐기물처리장 후보지 지정에 대하여 주민들로부터의 엄청난 반대로 부딪쳤다.

부안군의 유치신청에 의하여 정부로부터 부안군의 위도면이 핵폐기물처리장 부지로 선정되었을 때에도 많은 갈등과 대립이 있었다. 부안군민들의 핵폐기장 철회 촛불집회(2003년 7월 26일), 핵폐기장 백지화 홍보위한 서해안 고속도로 점거, 부안군 내 각 학교별 전면등교거부, 해상시위, 부안 핵폐기장 반대 염원 삼보일배, 부안 반핵. 생명. 평화를 위한 범국민대회 등 위도지역에 대한 핵폐기장 건설을 둘러싸고 양 정책옹호연합들 사이에는 엄청난 갈등과 대립이 지속되고 있다.

지금까지도 계속되고 있는 양 정책옹호연합 사이에서 나타나는 대립과 갈등의 존재는 정책옹호연합들이 갖고 있는 믿음체계의 변화를 가져오는 정책학습을 초래하였다.

2. 전문적인 공개토론회

수차례에 걸쳐서 전문가들이 참여하는 공개토론회, 세미나, 그리고 포럼 등을 개최하여 핵폐기물 처리장 건립을 둘러싸고, 핵폐기물처리장 건설 사업을 적극적으로 추진하려는 정책옹호연합과 핵폐기물처리장 건설을 전면 백지화시키려는 정책옹호연합은 자신들의 의견을 관철시키려고 노력하였다. <표 3>은 그 동안 핵폐기물처리장 문제와 관련하여 개최되었던 세미나, 공개토론회, 그리고 포럼 등을 보여주고 있다.

KTV의 토론광장(2003년 4월 22일)에서는 □방사성폐기물처리장 건설, 해법은 없나?□에 대하여, 반핵운동가와 방사성폐기물 전문가들의 토론 및 네티즌의 의견을 수렴하였으며, 그리고 포항 MBC의 □사람과 세상□(2003년 4월 24일)에서는 □영덕, 울진, 핵폐기장 반대운동□이라는 주제로 단식농성과 시위가 계속되고 있는 가운데 생업을 포기하고 반대운동에 진념하고 있는 □영덕과 울진 주민들의 고충과 그들의 입장은 과연 어떤 것인지?□에 대하여 심층적으로 다루었다. MBC 100분 토론에서는 2003년 7월 31일과 8월 7일에 각 각 1부와 2부로 □핵폐기물 논란□이라는 주제를 갖고, □부안군이 최초로 원전수거물 관리시설을 위도에 설치하겠다는 유치신청서를 제출함으로써 17년간 해결하지 못하였던 국책사업이 마침내 해결 국면을 맞을 것인지?□ 그리고 □위도 핵폐기장 건설 논란□에서 비롯되는 □핵폐기장의 안정성과 필요성 여부□ 등에 대하여 정부와 해당주민, 환경단체, 원자력 전문가가 함께 합리적인 현실적인 대안 모색을 시도하였다.

또한 KBS 생방송 심야토론(2003년 8월 2일)에서는 □핵폐기장 위도 선정 적합한가?□라는 주제로, 위도지역에 방사성폐기물 저장소를 유치하여야 한다는 주장과 유치해서는 안된다는 주장이 대립되고 있는 가운데, 과연 방사성폐기물 저장시설이 과연 안전한 시설인지, 또 위도는 그러한 시설이 들어가기에 적합한 곳인지에 대하여 전문가들과 함께 토론하였다.

그리고 2003년 11월 25일부터 27일까지 부안 성당에서는 독일, 일본, 대만, 일본 등에서 반핵운동가 13명이 참석한 가운데 □외국의 핵폐기물 처리 사례와 반핵운동□에 대하여, 그리고 □한국의 전력정책과 핵폐기장, 부안투쟁□에 대하여 발표하였다.

2003년 12월 2일에는 한국원자력문화재단과 한국일보의 공동주최로 프레스센터에서 우리나라 □원전수거물 관리정책,□ □원전수거물 처분장 입지선정을 위한 국민적 합의도출 방안□ 및 □방사성폐기물처리장 분쟁 조정방안□ 등에 대하여 세미나를 개최하였다.

2003년 12월 13일에 국회환경제연구회와 에너지대안센터는 공동으로 국회도서관에서 □방사성폐기물 처분장 부지선정: 각국의 사례와 시사점□이라는 주제를 놓고, □한국보다 앞서서 원전을 시작했고 저준위 방사성폐기물 처분을 먼저 추진한 다른 나라에서는 어떻게 사회적 갈등을 해결하고 방사성폐기물 처분장 부지 선정을 하였는지?□ □방사성폐기물 처분장 부지 선정을 둘러싼 갈등을 겪으면서 원전 정책은 어떻게 변화되었는지?□에 대하여 논의하였으며,  그리고 □안면도사태, 굴업도 사태, 부안 사태로 이어져 온 사회적 희생과 비용을 줄이고 보다 합리적인 정부의 정책을 결정 및 집행할 수 있는 방안들□을 토론하였다.

그리고 한국원자력문화재단(주)은 2002년 12월 16일과 29일 양일에 걸쳐서, 원자력홍보 세미나를 개최하였다. 본 세미나에서는 □한국의 주요 언론에 나타난 원자력,□ □후보부지 선정 후 원전수거물 관리사업 추진현황,□ □부안주민들의 원자력에 대한 시각 - 해외시찰사업 사례를 중심으로,□ □원전수거물관리센타 입지홍보 사례발표□ 등을 발표하고 원전수거물관리센타 유치신청과 관련하여 원자력에 대한 일반대중의 올바른 이해를 구하고 원자력 관련기관간의 정보교환 및 유기적인 협조체제를 구축함으로써 향후 원자력 사업의 원활한 추진에 기여하고자 하였다.

위에서 언급한 것처럼, 핵폐기물처리장 건설 사업 정책에서도 해당주민들, 환경분야에 전문적인 지식을 갖고 있는 국내·외 전문가, 그리고 정부의 핵폐기물 담당자들이 참여하는 세미나, 토론회, 포럼 등을 개최하여 정책옹호연합들의 믿음체계의 변경을 가져오는 정책 학습을 확인할 수 있었다.

<표 3> 핵폐기물 처리장 건설사업 정책관련 전문적인 토론회·포럼

개최일자	주 제	토론회 및 포럼 내용	주최 및 참여단체
2003. 4. 22	방사성폐기물처리장 건설, 해법은 없나?	□ 방사성폐기물처리장 건설발표 배경? □ 방사성폐기물처리장 건설에 무엇이 문제인가?	KTV 토론광장
2003. 4. 24	영덕, 울진, 핵폐기장 반대운동	□ 반대운동에 전념하고 있는 영덕과 울진주민들의 고충과 그들의 입장은 어떤 것인가?	포항 MBC 사람과 세상
2003. 7. 31	핵폐기물 논란(1부)	□ 핵폐기장의 안정성과 필요성 여부?	MBC 100분토론

2003. 8. 2.	핵폐기장 위도 선정 적합한가?	□방사성폐기물 저장시설 과연 안전한 시설인지? 위도는 그러한 시설이 들어가기에 적합한 곳인지?	KBS 생방송 심야토론
2003. 8. 7	핵폐기장 논란(2부)	□산자부 부지선정 평가 정당한가? □핵폐기장은 안전한가? □핵폐기장은 당장 필요한가?	MBC 100분토론
2003. 11. 25-27	반핵국제포럼	□외국의 핵폐기물 처리사례 및 반핵운동	주최: 부안대책위원회 장소: 부안 성당
2003. 12. 2	원전수거물관리 시설에 원만한 확보방안에 대한 논의	□원전수거물 관리정책 □원전수거물 처분장 입지선정을 위한 국민적 합의도출 방안 □방사성폐기물처리장 분쟁 조정방안	주최: 한국원자력문화재단 한국일보 후원: 산업자원부 장소: 프레스센터
2003. 12. 13	방사성폐기물 처분장 부지선정: 외국의 사례와 시사점	□외국의 핵폐기장 건설과 관련된 갈등 어떻게 해결하였는지?	주최: 국회환경제연구회 에너지대안센터
2002. 12. 16	원자력홍보 세미나	□후보부지 선정후 원전수거물 관리사업 추진현황 □부안주민들의 원자력에 대한 시각 해외시찰사업 사례를 중심으로	주최: 한국원자력문화재단 후원: 산업자원부
2003. 12. 29	원자력홍보세미나	□한국의 주요 언론에 나타난 원자력 □원전수거물관리센타 입지홍보 사례발표	주최: 한국원자력문화재단

<자료> 한국원자력문화재단, KTV 토론광정, 포항 MBC 사람과 세상, MBC 100분토론, KBS 생방송 심야토론

Ⅵ. 결  론

지금까지 ACF 접근방법을 통하여 1986년 이래 18년 동안에 걸친 핵폐기물 처리장 건설 사업 정책의 변화를 분석하였다. 본 연구에서도 Sabatier가 제시한 ACF 모형의 기본적 전제들이 확인되었으며, 그리고 선행연구(Liftin, 2000)에서와 마찬가지로 전지구적인 및 국제적인 성격을 갖는 환경정책에서 ACF 모형의 확대 적용 가능성을 확인할 수 있었다.

1. ACF모형의 기본적 전제의 확인

먼저 본 연구에서는 ACF 모형에서 강조하는 기본적인 전제들을 아래와 같이 확인할 수 있었다. 첫째로, 핵폐기물처리장 건설 사업의 정책하위체제에 영향을 주는 외적변수로서 안정적 및 역동적 변수들을 파악하였다. 먼저 정책하위체제의 행위자들의 행동에 영향을 미치는 안정적인 변수로서는 문제영역의 기본적 속성(주민들의 핵폐기물에 대한 높은 위험지각 수준, 핵폐기물 처분장이 파생시키는 공간적 및 시간적 비형평성, 그리고 정부에 대한 불신), 자연재원의 기본적 분포(핵폐기물 처리장 적합한 공간으로서 임해지역과 도서지역), 근본적인 사회문화가치 및 사회구조(일방적·폐쇄적·권위주의적인 중앙집권적인 체제로부터 지역주민과 지방정부의 의사를 반영하는 지방분권적인 체제로의 변화), 그리고 기본적 법적구조(국내법으로는 원자력법, 방사성폐기물기금법, 방사성폐기물 관리사업의 촉진 및 시설주변 지역지원에 관한 법률, 발전소 주변지역 지원에 관한 법률, 그리고 전기사업법; 국제적 규범으로는 방사능을 발산하는 광석의 채굴 및 제련소 노동자의 방사능 보호에 관한 관행법전, 방사능으로부터의 보호를 위한 기본적인 안전기준, 런던덤핑협약(London Dumping Convention), 바젤협약 그리고 국제관습법 및 Soft Law) 등이 확인되었다.

그리고 역동적인 변수에서는 먼저 국제적 역동적 변수로는 체르노빌 원전사고, 러시아의 핵폐기물 동해안 투기사건, 그리고 대만의 핵폐기물 북한 반입시도 등이며, 또한 국내적 역동적 변수로는 안면도 및 굴업도 핵폐기물 처리장 선정 백지화, 정권교체로 인한 지배집단의 변화, 그리고 여론의 변화 등을 확인하였다.

둘째로, 핵폐기물 처리장 정책하위체제의 행위자로서 핵폐기물 처리장 건설에 적극적으로 찬성하는 옹호연합과 반대하는 옹호연합이 파악되었으며, 이들은 국내뿐만 아니라 외국의 정책옹호연합들도 연결되어 있었다. 또한 이들 옹호연합들은 자신들을 끈끈하게 연결시켜 주는 접착제의 역할을 하는 계층제적 구조의 믿음체계를 갖고 있었으며, 자신들의 믿음체계가 정부의 정책으로 되도록 최선의 노력을 기울이고 있었다. 그

셋째로, 정부가 과거의 폐쇄적·권위주의적으로 밀실에서 핵폐기물처리장 입지를 결정하는 방식으로부터 방사성폐기물 처리장 유치를 원하는 지방정부가 주민의 동의를 얻어 유치신청서를 제출하고, 그리고 과학적인 조사 분석을 통하여 유치신청 지역이 방사성폐기물 처리장으로 최적이라고 결정되면 정부는 지역개발특별법과 종합개발계획을 통하여 지역개발을 위하여 양성자가속기의 건설, 한국수력원자력 본사 이전 등을 통해서 수천억을 지원하기로 하는 핵폐기물 처리장 정책의 변화는 결국 핵폐기물 처리장 건설에 찬성하는 정책옹호연합과 반대하는 정책옹호연합 사이의 상호작용의 결과로 파악될 수 있었다.

넷째로, 정책옹호연합의 믿음체계의 수정을 의미하는 정책학습도 본 핵폐기물 정책변화에서도 확인되었다. 핵폐기물처리장 건설에 찬성하는 옹호연합과 반대하는 옹호연합 사이에서 엄청난 대립과 갈등이 존재하였으며, 또한 이들 양 옹호연합들을 대표하는 전문가들이 참여하는 논쟁을 벌이는 공개적인 토론회, 세미나, 포럼 등도 확인되었다, 따라서 ACF 모형에서 정책의 변화에 중심적인 요인이 되고 있는 정책학습이 본 연구의 분석대상인 핵폐기물 처리장 정책사례에서도 상당한 수준의 갈등과 전문적인 공개적 토론에 의하여 유도되고 있음을 확인하였다.

2. ACF 모형의 확대 적용 가능성

본 연구에서는 Liftin(2000)의 선행연구에서처럼 ACF 모형의 확대 적용 가능성을 파악하였다. 핵폐기물 처리장 건립 문제는 환경문제로서 그 원인과 결과는 지역적이지만 인근 인접국 및 다른 외국에도 영향을 미치는 전지구적·국제적 환경문제가 되는 것이다. 따라서 본 연구에서도 핵폐기물처리장 사업 추진과 연관되어서, 정책하위체제에 영향을 미치는 국내의 안정적·역동적 변수뿐만 아니라 국외의 안정적·역동적 변수들도 파악하였다. 국외의 안정적 변수로는 기본적인 법적구조에서 국제적 규범으로서 방사능을 발산하는 광석의 채굴 및 제련소 노동자의 방사능 보호에 관한 관행법전, 방사능으로부터의 보호를 위한 기본적인 안전기준, 런던덤핑협약(London Dumping Convention), 바젤협약 그리고 국제관습법 및 Soft Law 등이다. 한편 국외의 역동적변수로는 체르노빌 원전사고, 러시아의 핵폐기물 동해안 투기사건, 그리고 대만의 핵폐기물 북한 반입시도 등이다.

또한 국내의 정책옹호연합들 뿐만 아니라 국외의 정책옹호연합들도 함께 연대하여 핵폐기물 처리장 건립에 반대하는 활동을 전개하였다. 그린피스는 러시아의 동해안 핵폐기물 투기에 반대하는 활동을 하였으며, 또한 외국의 반핵운동가들은 부안 성당에서 개최된 반핵국제포럼에 참가하여 외국의 핵폐기물 처리사례를 발표하며 위도 핵폐기물처리장 건설에 반대하는 반핵운동을 전개하였다. 결과적으로 본 연구에서도 ACF 모형을 확대 적용하여 한 국가내의 정책과정을 전지구적인 차원으로 확대하여 이해하는데 도움을 되었다(Liftin, 2000: 239).

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전진석(全珍錫) : 미국 University of Texas at Dallas에서 정치경제학 전공으로 박사학위(논문: Interregional Migration and Regional Development, 1990)를 받음. 현재 가톨릭대학교 행정학과 교수로 재직 중임. 주요 관심분야는 정책분석, 지역개발분야 등임. 최근 주요논문으로는 □의약분업 정책변화에 대한 연구: 정책옹호연합을 적용하여□ (한국정책학보, 2003), □새만금 간척사업의 정치경제와 정책옹호연합모형□ (한국사회와 행정연구, 2003) 등이 있음. 저서로는 □새행정이론□(공저),□새행정학□(공저) 등이 있음. 서울행정학회 부회장, 한국행정학회 부회장을 역임함. 현재 한국정책분석평가학회 이사 및 한국지방정부학회 이사를 맡고 있음. <E-mail: jschun@catholic.ac.kr/논문접수일: 2004.1.14/심사완료일: 2004.2.9>