지역복지재정 결정요인에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 137∼152

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- 광역자치단체 사회보장비를 중심으로 -

A Study on the Determinants of Social Welfare Expenditure

by Local Autonomy

정 진 현(부산대학교 경영경제연구소)

지방자치제가 실시된 이후 실질적인 지방자치제가 효과가 나타났을 것으로 보이는 1997년부터 2001년까지의 기간을 대상으로 지방자치제 하에서의 지역사회복지재정 지출 결정에 사회경제적인 요인들이 미치는 영향에 대해 실증분석을 수행하였다. 지역사회복지재정 지출은 지역사회복지의 실질적인 공급을 규정하는 사회보장비를 기준으로 하고, 지역복지결정요인 변수는 지역소득, 인구, 생활보호자 수, 등록장애인 수, 소년소녀가장 수, 재정자립도 변수로 구성하였다.

자료는 Pooling Data를 이용하고, OLS모형, 고정효과 모형(fixed effect model), 확률효과 모형(random effect model)을 통해 전반적인 영향을 분석하였다.

분석결과 지방자치단체 복지재정 지출에 대한 등록장애인 수, 생활보호대상자 수와 재정자립도의 영향은 양의 효과를 나타났다. 특징적인 것은 모든 결과가 비탄력적으로 나타났다는 것이다. 이들 실증분석 결과들을 토대로 더 효율적인 복지서비스 공급을 위해서는 지역복지 수요 변수들에 대해 더 탄력적인 재정운영의 필요성 등 정책 방향성을 모색해 보았다.

주제어: 사회보장비, 지방자치단체, 복지수요

Ⅰ. 서  론

80년대 중반 이후 민주화 열기가 가열되어져 감에 따라 국민들의 복지에 대한 욕구 또한 증대되기 시작하였다. 이러한 국민들의 복지수요를 충족시키기 위해서는 정부의 복지재정규모 확대되어야만 한다는 논의들이 진전되었다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 정부에 의한 사회복지부문에 배분되는 자원의 규모는 국민 소득수준 향상에 따라 증가하는 복지재정수요에 미치지 못하였다. 이러한 사회복지부문에 대한 투자를 강조하던 경향은 90년대 초반 들어서면서 국가 경쟁력이 약화되고 사회간접자본구조에 애로가 발생함에 따라 경제활성화를 위한 개발투자전략에 우선순위를 양보하는 양상을 보이게 되었다. 이런 경향은 90년대 중반 이후 정부가 세계화 수준에 걸 맞는 삶의 질을 목표로 하는 복지국가 건설에 대한 의지를 보임에 따라 또 다른 국면을 맞이하게 되었다. 이에 중앙정부의 보건복지예산은 증가추세를 나타내었다.

2000년대에 들어오면서 우리사회는 경제적·사회적 여건에 있어서 급속한 변화를 경험하게 되었다. 여성의 사회 참여 확대, 인구구조상의 노령화의 진전 및 핵가족화로 인해 사회적인 측면에서 자녀보육과 사회적 노인부양부담 등에 있어서 문제점들이 부각되기 시작하였다. 게다가 국민소득수준이 향상되어 일정수준을 넘어섬에 따라 여가와 환경 등 생활편익에 대한 국민적 수요가 급속히 증대되었다. 뿐만 아니라 산업재해와 공해 등의 문제에 대한 사회적인 측면에서의 개선 욕구도 더욱 강화되었다.

지역복지재정 결정요인에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

이러한 사회적 변화와 더불어 실질적인 지방자치제가 정착되어가기 시작함에 따라 지역사회에서도 다양한 측면에서의 복지 수요가 더욱 강화되고 있다. 이에 지방자치단체들 또한 지역사회복지 정책에 대한 새로운 장기계획을 수립해야 할 시점에 이르렀다. 지역사회복지정책의 방향은 지역의 특수성이 고려된 상황에서 성장이냐 복지냐 하는 이분법적 사고방식을 탈피하여 장기적인 균형발전을 위한 생산적 복지모형의 구축으로 가야 할 것이다.

증대되는 지역복지수요를 효율적으로 충족시키기 위해서는 중앙에 의존하는 형태를 탈피하여 지역 차원에서의 자체적인 재원조달을 통한 지역사회복지 재정규모를 확대시켜나가야 할 것이다.

본 연구는 이에 대한 기초 작업으로 지방자치제가 실시된 이후 실질적인 지방자치제가 효과가 나타났을 것으로 보이는 기간을 대상으로 지방자치제 하에서의 지역사회복지재정 결정에 사회경제적인 요인들이 어떻게 영향을 미쳤는지에 대한 분석을 하고자 한다. 여기서 실질적인 지역사회복지수준의 지표로서의 지역사회복지재정은 광역지방자치단체의 사회보장비를 기준으로 살펴본다. 이 분석결과는 지역사회복지재정 결정과정에 가장 기본적이고 실질적인 복지수요 요인들이 적정하게 고려되어졌는가를 평가하고, 지방자치단체의 자체적인 재원조달을 통한 복지재정 규모 확충이 가능했는가를 판단하는데 유용한 잣대가 될 것이다.

Ⅱ. 지방자치와 복지재정

지역복지재정 결정과정에 대한 분석을 위해 선행되어 정리되어져야 할 것이 지방자치와 복지재정 간의 관계 및 특성이다. 따라서 본 장에서는 지방자치와 지역복지의 관계, 지방정부 재정의 의미와 결정과정 및 우리나라 지역복지재정에 대해 살펴본다.

1. 지방자치와 지역복지

지방자치제도와 사회복지제도는 특정 국가 또는 지역의 역사 속에서 생성되어, 그 사회의 정치, 경제, 문화 등의 환경 속에서 발전되어 간다. 따라서 이 제도들은 국가나 지역에 따라 상이한 특징들을 나타내고 시대적인 사회의 변화 과정 속에서 변화해 간다.

지방자치란 그 지역의 정치, 행정, 경제, 사회 등의 문제들을 중앙정부나 다른 지역으로부터 통제를 받지 않고 지역주민들의 의사와 독자적인 재정으로 스스로 해결해 나가는 것을 의미한다. 따라서 건실한 지방자치가 이루어지기 위해서는 지방의 행정기관 및 주민들의 책임감, 참여와 협조가 수반되어야 한다.

이러한 측면에서 볼 때 지역사회복지를 더욱 효율적으로 증진시키기 위해서는 지역으로서의 지방자치단체는 행정단위라는 측면에서 설정되기 보다는 복지단위라는 측면에서 설정되는 것이 바람직하다. 사회복지적인 측면에서 볼 때 지방자치제의 실시는 매우 큰 의미를 가진다. 그러나 우리나라의 경우 지방자치는 정치 및 행정적 의미가 주를 이루고 사회복지적 측면에서의 의미는 상대적으로 소외되고 있는 경향이 강하다.

지방자치제하에서는 지방정부와 지역주민들은 자기가 거주한 지역의 사회복지 문제들을 스스로 해결해야 하는 책임이 따르게 된다. 따라서 지방자치제의 실시는 지역사회복지의 공급측면에서 볼 때 지방정부와 민간복지기관 그리고 주민의 자발적인 참여로 인해 중앙정부 주도하에 획일적으로 전개되는 경우에 비해 지역의 특수성이 훨씬 더 잘 반영되는 지역복지사회 실현을 가능하게 할 것이다. 즉 지방자치제는 지역사회복지 활성화를 위한 기본 조건이 된다(최일섭, 1995).

2. 지방정부 재정의 결정과정

건실한 지방자치제가 이루어지기 위해서는 지방정부의 재정의 자주성과 자율성이 전제되어야 한다. 이를 위해서는 지방정부 지출 재원조달 측면에서 자율성이 보장되는 자주재원을 안정적으로 확보할 수 있어야 한다. 이것이 전제되지 않는 한 건전한 지방자치가 달성되기 어려울 뿐만 아니라 지역사회복지비 지출 또한 제약을 받을 수밖에 없을 것이다.

지방정부재정이란 자치단체가 자치사무를 처리하는데 필요한  자치재원을 조달 관리하는 일련의 활동과정을 의미한다. 이를 지역복지의 의미에서 해석하면 각급 지방정부가 관할 구역 내에 있는 지역주민들의 복지증진을 위하여 필요한 재화와 서비스를 공급하는데 소요되는 재원을 일반보상 또는 개별보상 원리에 의하여 조달하고 관리하는 일련의 경제활동을 의미한다.

지방정부 재정은 다음과 같은 결정과정들을 거치면서 이루어진다. 첫 번째, 지역주민들의 복지수요를 파악하는 과정이다. 지방정부재정은 그 주체인 지방정부가 주민들의 복지증진을 위하여 공공재화와 서비스를 생산 공급하는데 필요한 재원을 확보, 관리하는 활동이므로 주민의 요구나 필요를 파악하는 것이 그 출발점이다. 두 번째, 재원확보 과정이다. 지방정부는 자체적인 재원 조달을 위해서 자체적인 조세권을 통해 조세를 부과하거나 서비스 제공의 대가로 세외수입을 확보한다. 이 자체재원들은 주로 지역의 인구, 소득, 고용, 투자, 생산성 그리고 산업구조 등 그 지역사회의 경제적 기반을 고려하여 결정 되어진다. 세 번째, 재원의 배분과정이다. 확보된 재원들을 각 지방정부 단위별 또는 기능 및 성질별로 배분되어진다. 네 번째, 배분된 재원이 공공서비스를 생산하기 위해 지출되는 과정이다. 이는 공공서비스 생산의 측면에서 보면 생산요소투입 과정을 의미한다. 다섯 번째, 재화와 서비스의 생산·공급되는 과정이다. 마지막 과정은 생산·공급된 재화와 서비스가 지역주민들의 직접적인 편익으로 전환되는 과정이다. 여기서 생산·공급된 서비스는 중간생산물의 의미를 가지고 궁극적인 지역주민의 편익은 최종생산물로서의 지역복지를 의미한다.

이와 같이 지방정부재정은 재원의 조달, 배분, 지출 등의 결정과정을 통해 지역경제 개발과 지역주민의 복지증진의 기능을 수행한다.

3. 우리나라 지역복지재정

우리나라 지방정부의 사회복지비는 수입과 지출 측면으로 나누어 살펴보면 다음과 같다. 사회복지제도를 운영하기 위한 재원조달 측면으로서 수입은 중앙정부재정의 일반회계와 특별회계에서 지출되는 국고부담, 각 시도 등의 지방자치단체에서 부담하는 지방비, 기업이나 학교법인 등에서 부담하는 사용자 부담금, 의료보험이나 연금 등의 사회보험제도에 가입한 피보험자로부터 갹출되는 보험료, 기금 등에서 발생하는 이자수입과 잡수입 등으로 구성된다. 우리나라 사회복지비의 지출은 기본적으로는 헌법에 규정된 생존권 보장을 제도적으로 실현하기 위해서 이루어진다. 이와 관련된 비용은 국가나 지방자치단체에서 공적으로 책임지는 것이 원칙이다. 사회복지비는 아동인구, 노령인구, 실업과 같은 정부가 직접적으로 통제가 불가능한 사회경제적인 환경적 요인들에 의해 결정되는 경향이 강하다.

지방자치단체이 주민의 복지증진과 관련하여 비용을 지출하는 주요 사업 내용을 살펴보면 주민복지에 관한 사업, 사회복지시설의 설치 운영 및 관리, 생활 곤궁자의 보호 및 지원, 노인·유아·심신장애자·청소년 및 부녀의 보호 및 복지증진, 보건진료기관의 설치 운영, 전염병 및 기타 질병의 예방과 방역, 묘지 화장장 및 납골당의 운영관리, 공중접객업소의 위생개선을 위한 지도, 청소 오물의 수거 및 처리, 지방공기업의 설치 및 운영 등 현재로는 10종으로 되어 있다. 그러나 지역사회발전에 따라 주민들의 지역사회복지요구가 다양화되고 이에 사업내용도 더욱 세분화되는 경향이 있을 것이다.

Ⅲ. 지역복지재정결정에 관한 이론적 근거

지역복지재정 지출규모 결정에 영향을 주는 요인들을 사회경제적 요인, 정치적 요인, 행정적 요인, 지방자치와 같은 제도적 측면에서 찾을 수 있다. 본 연구에서는 이들 요인들 중 계량분석에서 어느 정도 정확한 수치로 영향을 평가하는 것이 가능한 사회경제적 요인들에 의한 지역복지재정 규모 결정 논리(사회경제적 결정론)를 중심으로 분석하고자 한다.

1. 지역복지재정 기능의 배분 논리

복지에 대한 중앙과 지역 간의 기능 배분은 주로 행정적인 측면에서의 원칙에 입각하고 있다. 행정적인 측면에서의 복지기능 배분은 중앙과 지역 간의 배분된 사업에 대한 효율적인 관리라는 측면에서 여러 방법들이 제시되고 있다. 기능배분에 적용되는 기준들로는 행정책임의 명확화, 행정능률의 경제성, 계획과 집행의 분리, 경비부담능력, 이해관계의 범위, 행정수요의 특수성, 관민의 비교우위 등이 제시되고 있다.(강욱모, 1994, 김원중 등 1995).

복지재정기능의 지역 간 배분은 지출측면과 재원조달측면으로 구분해 볼 수 있다. 지출측면에서의 기능배분은 모든 복지사업의 배분이 예산과 연계되어 결정되어지기 때문에 사업배분의 결정 논리와 동일한 맥락에서 이루어진다. 재원조달측면에서의 기능배분은 사업의 성격에 따른 중앙과 지역간의 재원부담의 분담원리와 각 지역의 경제력 규모에 의해 주로 규정되어지는 지방정부의 재원조달 능력에 따라 결정되어진다.

복지의 재정적 측면의 배분은 먼저 지역에서 공급되는 복지사업의 수준을 결정한 다음 중앙의 복지사업과 사업지원 범위가 결정되는 과정에서 이루어진다. 중앙으로부터의 독립성을 의미하는 지역복지재정의 지역성 범위가 더 포괄적이고 수준이 높을수록 지역주민들의 복지욕구를 훨씬 더 효율적으로 반영할 수 있을 것이다. 지역복지재정의 지역성은 지역의 복지대상자를 중심으로 하는 지역복지수요, 수요에 대응하는 복지서비스 공급을 위한 행정적·재정적 능력과 지방정부의 지역복지 증진을 위한 의지에 의해 영향을 받는다.

지역의 복지수요는 지역의 인구 및 사회 경제적 특성에 의해 규정되는 복지욕구, 지역소득을 중심으로 하는 지역의 경제력 수준, 타 지역들의 복지수준과의 상대적 비교 등에 의해 영향을 받는다. 그리고 공급되어지는 지역복지의 규모는 지역 간의 지역복지의 특수성 차이, 복지사업의 지역 간 파급효과, 형평성 측면에서의 지역 간 격차로 인한 조세수출효과와 인구이동 등에 의해 영향을 받는다(Rosen, 1988).

지역의 복지시설의 확대가 지역의 고소득층 주민에 대한 부담의 증가로 나타날 경우 지역의 고소득층 주민들의 타 지역으로의 이동을 촉진시킬 것이고 이는 지역의 세수감소를 가져올 수 있다. 이  동태적인 측면에서의 변화는 지역복지의 목표치 달성을 더욱 어렵게 할 수 있다. 따라서 이러한 동태적인 효과는 지역의 복지규모 결정시 충분히 고려되어져야 할 것이며 중앙정부 차원에서는 지역 간 복지 형평성을 높이기 위한 조정역할을 충분히 수행해야 할 것이다.

2. 지역복지재정 규모 결정 논리

지역복지재정은 지역의 복지수요와 지역의 복지공급에 영향을 주는 요인들에 의해 결정되어진다.

지역복지수요는 지역 개별주민들의 복지수요의 합으로 나타난다. 지역 개별주민들의 복지수요는 필요로 하는 복지수요의 내용과 수준의 차이로 인해 다양한 요인들에 의해 영향을 받을 것이다. 그러나 개별복지수요의 합으로서의 총체적 지역복지수요는 개별복지수요들에 공통적으로 영향을 주는 요인들에 의해 주로 영향을 받을 것이다. 예를 들어 지역의 소득수준, 인구, 지역복지대상 인구 등 지역의 사회경제적 특성들에 의해 결정된다. 개인간 복지의 상호의존성을 배제시키면 총체적 지역복지수요는 지역주민들의 개별복지수요의 합에 의해 추정된다(Samuelson, 1954).

지역의 복지수요는 지역의 노인, 장애인, 생활보호자, 소년소녀 가장 등 정신적·육체적 취약계층의 생계, 의료, 주거, 교육 등에 대한 복지욕구와 일반주민들의 기초적인 복지욕구에 의존한다. 이러한 복지욕구에 영향을 주는 대표적인 요인이 국민소득, 지역 내 총생산과 같은 지역주민의 경제력 수준이다. 지역의 인구 및 사회적 특성을 배제시킨다할지라도 전 국민의 소득수준과 지역주민의 소득수준이 높아짐에 따라 복지수요는 증가되는 것이 일반적인 현상이다. 복지를 최저생활수준에 한정시켜서 판단해 볼 때도 사회의 최저생활 욕구수준은 소득수준의 증가와 더불어 증가한다. 그리고 노인, 장애인, 생활보호자, 소년소녀 가장 등 취약계층의 인구의 많고 취약정도가 클수록 복지욕구 또한 다양하고 클 것이다.

다음으로 지역의 복지공급은 지방정부의 총재정 및 복지재정 규모, 지역정책의 우선순위 등에 의존한다. 지방의 재정규모는 국가 및 지역의 경제력 수준, 지방정부의 수입과 중앙정부의 재정적 지원 등에 의해 결정된다. 지역정책의 우선순위는 지역경제개발과 지역복지개발에 대한 상대적 중요성 평가에 의해 결정된다. 따라서 중앙정부로 부터의 재정지원에 영향을 줄 수 있는 국가 경제력을 의미하는 국민소득 또는 인당 국민소득 등에 의해 지역복지공급은 정(+)의 영향을 받을 것이다. 다음으로 지역의 재정능력에 영향을 주는 지역생산규모와 지방정부의 자체적인 세입규모 또한 지역의 복지공급에 정(+)의 영향을 줄 것이다. 그리고 지방정부의 복지공급에 대한 의지는 인접지역과의 경제력 격차가 상대적으로 적을수록 지역경제개발에 대한 욕구에 대비해 상대적으로 더 강하게 나타날 것이다.

지역의 복지재정 지출규모는 지역의 복지수요와 지역의 복지공급 측면에서의 요인들에 의해 결정되어진다. 이들 요인들에 의한 영향의 방향 및 크기는 계량적인 방법을 통해 분석되어질 수 있다. 이 계량분석 결과들을 통해 지방정부 주도하의 지역사회복지 실천이 지역의 복지실정에 맞게 이루어지고 있는지, 중앙정부로부터 어느 정도 독자성을 가지고 있는지를 분석하는 것이 가능하다.

3. 기존 실증 연구

사회경제적 결정론(socio-economic determinism)에 따르면 지방정부의 재정규모는 지방정부의 정치적 특성에 의한 영향 보다는 지방정부의 외부환경으로서의 사회경제적 요인에 더 큰 영향을 받는다. 이와 관련된 기존 연구들을 살펴보면 다음과 같다.

Fabricant(1952)는 지방정부의 재정규모가 사회경제적 관점의 세 가지 요인에 의해 결정된다고 주장하였다. 그가 제시한 세 가지 사회경제적 요인은 Wagner 법칙에서 유래하는 지역의 소득수준, 도시화 정도 및 인구밀도이다. 그는 실증연구 결과를 통해 이 요인들 중 지역의 소득수준이 가장 큰 영향을 주는 변수임을 밝혔다. Brazer(1959)는 미국의 시를 대상으로 하는 실증연구를 통해 지방재정규모를 결정하는 가장 중요한 사회경제적 요인이 인구밀도와 가구소득임을 확인하였다. Wilensky와 Lebeaux(1968)는 구조기능주의 관점에서 기술변화가 사회구조를 변화를 통한 문제를 발생시키고, 이 문제 해결을 위해 정부는 복지비 지출를 통해 복지서비스를 증대시킬려고 하는 경향이 있다고 주장한다. 이러한 산업화 과정속에서 급속한 도시화 현상은 사회복지비 재정규모를 절대적으로 증가시킬 뿐만 아니라 상대적 비중도 증가시킨다. Kelly(1976)는 중진국 단계의 국가들을 대상으로 횡단면 분석을 한 결과 인구변수, 도시화 비율, 부양비율, 인구규모 등의 요인들이 사회복지비 지출에 영향을 미침을 보였다.

우리나라의 경우 기존 연구에서 사회경제적 요인들의 영향과 관련된 결과들만을 정리하면 다음과 같다. 황윤원(1992)은 지방정부의 재정능력 변수가 시정부의 사회복지지출에 양의 영향을 주는 것으로 분석하였다. 강인재(1987)의 연구결과는 지역소득수준 변수가 사회복지지출에 양의 효과를 주는 것으로 나타났다. 한원석, 정헌영(1994)는 인구규모가 복지사업지출에 음의 영향을 주는 것으로 분석하였다.

우리나라의 사회복지비 결정과 관련한 기존 연구들은 대부분 정치적·행정적 요인들과 사회경제적 요인들 중 일부 변수들을 동시에 포함하여 상관관계분석이나 단순회귀분석을 하는 있는 정도이다. 특히 다양한 사회경제적 요인들만을 포함하는 모형을 분석하는 경우는 거의 없다.

Ⅳ. 지역사회복지비 정의 및 구조

1. 사회복지비 정의

사회복지비 또는 사회보장비 지출과 관련된 사회지표는 국가 및 국제기구에 따라 다르게 정의되고 있다. 여기서는 국제기구들의 사회복지비 관련 정의들을 먼저 살펴본다.

국제노동기구(ILO)에서는 사회복지비라는 용어 대신 사회보장비라는 용어를 사용하고 있다. ILO에서 정의하는 사회보장재정은 사회보장과 관련된 각종 제도와 프로그램 상에서 지출되는 현물 및 현금급여비, 행정관리비, 적립금, 지불준비금, 기타 지출비 등을 포함한다.

경제개발기구(OECD)에서는 사회비(social expenditure)를 공공 또는 민간부문이 복지증진을 목적으로 가구 또는 개인에게 제공하는 사회보장관련 현물 또는 현금급여를 의미한다고 정의하고 있다. 지출범주로는 중앙정부, 주정부, 지방정부와 법률에 의거하여 설립된 사회보험기관 포함을 포함한 정부의 지출과 고용주가 법령에 의하여 강제적으로 부담하는 지출로 나누고 있다. 그러나 공공부문의 행정비용과 민간부문의 시장거래 및 가구 간 이전지출은 제외시키고 있다. 구체적인 OECD 통계자료에서는 사회비(social expenditure)를 교육, 보건, 사회보장 및 복지(social security and welfare), 주택 및 지역사회편익시설, 기타 등 5개로 분류하고 있다. 기타 항목으로는 각종 사회보험을 위시하여 실업, 가족 및 아동수당, 그 외의 사회부조와 복지서비스 등의 매우 광범위한 내용들이 포함된다.

IMF에서는 정부지출영역안에 □사회보장 및 복지□항목을 설정하고 있다. 이는 다시 사회보장관련지출, 복지관련지출 그리고 기타 복지서비스 관련 지출로 구분된다. 구체적인 항목들의 내용은 다음과 같다. 사회보장관련지출은 첫째, 상병, 출산, 일시장애 급여 둘째, 공무원연금체계 셋째, 노령, 장애, 유족 급여 넷째, 실업보장급여 다섯째, 가족 및 아동수당 여섯째, 사회부조 일곱째, 기타 사회보장관련 지출로 구성되어 있다. 복지관련지출은 첫째, 아동복지시설 관련서비스 둘째, 노인복지시설 관련서비스 셋째, 장애인 복지시설 관련 서비스 넷째, 기타 시설관련 서비스 다섯째, 수용시설 이외의 복지서비스 여섯째, 기타 복지서비스 관련 지출로 구성되어 있다.

우리나라의 사회복지재정통계는 IMF의 재정통계편제요람에 의한 국제적 기준에 따라 작성되고 있기 때문에 세출의 분류체계가 IMF 기준 사회비와 거의 동일한 내용으로 구성되어 있다.

2. 지역사회복지비 구조

우리나라의 사회복지비 관련 지출은 항목과 그 내용이 일부 변경되어 왔다. 1993년 까지는 사회복지비가 복지사업비, 보건위생비, 환경녹지비로 지출되고 있었다. 1994년에서 1995년까지는 사회복지비의 구성항목이 좀 더 세분화되어 복지사업비, 보건위생비, 공원녹지비, 청소사업비로 나누어졌다. 1996년부터는 사회복지비가 사회개발비로 변경되고, 사회개발비는 사회보장비, 교육 및 문화비, 보건 및 생활환경개선비, 주택 및 지역사회개발비로 구성되고 있다(<표  1> 참조). 여기서 실질적인 사회복지서비스 관련지출은 주로 복지사업비와 사회보장비로 지출되는 것으로 보아야 한다.

<표 1> 사회복지비 관련 지출의 내용 변화

	1991-1993	1994-1995	1996-현재
장 구분	사회복지비	사회복지비	사회개발비
관 구분	- 복지사업 - 보건위생 - 환경녹지	- 복지사업 - 보건위생 - 공원녹지 - 청소사업	- 사회보장 - 교육 및 문화 - 보건 및 생활환경개선 - 주택 및 지역사회개발

자료 : 지방재정연감, 행정자치부, 각 연도 참조.

현행 광역자치단체 재정지출의 분류 기준상에서 사회복지 관련 지출의 내용 구성을 구체적으로 살펴보면 <표  2>와 같다.

사회개발비는 교육 및 문화비, 보건 및 생활환경비, 사회보장비로 구성되고, 사회보장비는 일반사회복지비, 생활보호비, 가정복지비로 지출된다. 여기서 생활보호비는 저소득주민보호를 목적으로 지출된다. 생활보호는 생계유지능력이 없거나 생활이 어려운 자에게 기본적인 생계보장과 자활·자립능력을 배양하여 보다 나은 삶의 질 향상을 목적으로 한다. 이는 거택보호, 자활보호, 시설보호로 구분된다. 가정복지비는 가정복지, 부녀복지, 유아복지, 여성회관 운영 등에 지출되고 있다.

<표 2> 광역자치단체의 복지비 지출 관련 구조

	장	관	항	세항
내용구분	사회개발비	교육 및 문화
		보건 및 생활환경
		사회보장	일반사회복지
			생활보호	저소득주민보호
			가정복지	가정복지
				부녀복지
				유아복지
				여성회관
				여성능력개발센터
		주택 및 사회개발
	일반행정비
	경제개발비
	민방위비
	지원 및 기타경비

자료 : 지방재정연감, 행정자치부.

Ⅴ. 지역사회복지재정 결정요인 실증분석

1. 변수선정

지역사회복지 수준을 나타내는 종속변수로서의 지역사회복지재정은 지역사회복지의 실질적인 공급을 규정하는 광역자치단체 사회보장비를 기준으로 하고자 한다. 기존의 대부분의 연구에서는 협의의 복지지출과 무관한 보건위생지출 부분을 포함한 사회복지비(변경 이전)를 이용하였다. 보건위생관련 지출을 포함시킬 경우 실질적인 복지서비스에 대한 분석결과가 명확히 구분되어 나타나지 않을 것이기 때문에 본 연구에서는 협의의 개념으로서 사회보장비를 이용한다. 지역사회복지서비스의 공급수준 의미로 사회보장비 변수를 이용할 경우 사회보장비 총액을 기준으로 평가할 수도 있고 지역주민 인당 사회보장비를 기준으로 평가할 수도 있을 것이다. 본 연구에서는 사회보장비 총액을 기준으로 평가하였다. 지역주민 인당 사회보장비를 기준으로 분석하지 않은 이유는 독립변수로서의 결정요인 변수에 지역복지수요에 직접적인 영향을 줄 수 있는 인구변수의 효과를 명시적으로 고려하기 위해서이다. 만약 독립변수에 인구변수를 고려하고 종속변수에 인당 자료를 이용할 경우 회귀분석 상에 계열상관 문제가 발생하여 분석결과의 신뢰도를 떨어뜨리기 때문이다.

모형 상에서 실질적으로 이용되는 지역사회복지서비스 공급수준을 나타내는 변수는 광역자치단체 전체지출 중 사회보장비가 차지하는 비중(복지비비율: lwer)과 광역자치단체 지역소득 대비 사회보장비 비율(소득대비율: lpr) 변수를 이용하여 분석한다.

지역사회복지비 결정요인인 독립변수는 지역소득, 인구, 생활보호자 수, 등록장애인 수, 소년소녀가장 수, 재정자립도 변수로 구성하였다.

지역소득변수는 지역복지수요측면에서의 효과와 지역복지공급능력의 효과를 동시에 가지는 변수이다. 지역소득변수로 지역총생산 총액, 일인당 지역총생산 등의 자료가 주로 이용된다. 여기서도 지역내총생산 총액 자료를 이용한다. 사회보장비에서와 마찬가지로 인당 지역총생산 자료를 이용할 경우 인구변수들과의 계열상관 문제가 심각하게 발생하기 때문이다.

다음 독립변수로는 전반적인 지역복지수요의 크기를 반영하는 지역인구규모 변수이다. 일반적으로 인구의 증가는 복지수요의 규모를 증가시켜 사회복지비의 증가에 대한 압력으로 작용할 것이다. Bahl(1986)의 연구에서는 우리나라를 대상으로 분석한 결과 도시화와 인구증가가 사회복지비 지출에 통계적 유의성이 있는 것으로 나타났다.

다음은 실질적인 복지수요와 관련된 변수의 의미로 취약계층의 수인 생활보호자 수, 등록장애인 수, 소년소녀가자 수를 고려하였다. 이 변수들을 고려하는 것은 지방정부가 지역의 복지수요에 적극적인 반응을 보일 경우 취약계층 수의 변화에 따라 지역복지재정 지출이 탄력적으로 반응할 것이므로 이 효과를 분석하기 위해서이다.

마지막으로 고려하는 독립변수가 지역사회복지비 재원조달 측면에서의 재정능력(fiscal capacity)을 나타내는 재정자립도이다. 사회경제적 결정론 관점에서 사회복지비는 재정능력에 크게 영향을 받는 것으로 본다. 이 재정능력을 나타내는 지표변수로 최근 주로 사용되는 것이 재정자립도이다. Peterson에 따르면 재정능력이 큰 지역이 상대적으로 작은 지역에 비해 복지정책에 좀 더 여유를 가질 수 있다고 본다. 왜냐하면 재정능력이 클수록 타 지역에 비해 추가적인 세수증가 없이도 복지수요에 더 잘 부응할 수 있기 때문이다. 여기서 재정자립도는 지방자치단체의 재정의 자주성을 나타내는 자료이다. 구체적으로 일반회계를 대상으로 하여 세입순계규모 중 지방세수입과 세외수입의 합이 차지하는 비중으로 산출하였다.

각 자료들은 통계청 데이터베이스, 보건복지통계연보, 한국통계연감 각 년도를 통해 수집하였다. 지역으로서의 분석대상은 광역자치단체를 기준으로 하고, 분석기간은 실질적인 지방자치가 실시되는 것으로 보는 1995년 6월 지방선거 이후 이 효과가 현실에 결과 치로서 나타날 수 있다고 판단되는 1997년부터 2001년까지로 하였다. 게다가 지역별 자료 중 사회보장비의 지출 항목 기준이 변화함에 따라 자료의 불일치성이 나타날 우려가 있고, 사회경제적 변수로서의 인구 관련 변수들의 자료의 미비와 통일성의 문제로 인해 해당기간으로 한정시켰다.

개별 지방자치단체별로 충분한 시계열 자료를 확보하기 어려움에 따라 Pooling Data를 이용하여 분석한다.

분석은 1997년에서 2001년까지의 전체적인 기간을 대상으로 하고, 이에 2000년부터 생활보호대상자 수의 통계가 기초생활보호대상자로 명칭이 바뀌면서 그 수가 급격히 감소하고 소년소녀 가장 수도 2000년부터 감소 추세를 나타냄에 따라 이 시기를 기준으로 변화가 나타나는 지를 확인하기 위해 1997년부터 1999년까지의 기간과 2000년부터 2001년까지의 기간으로 나누어 분석한다.

모든 자료 변수는 추정모형의 계수의 의미를 탄력성으로 표시하고자 각 자료를 자연대수 변환한 값을 이용한다.

2. 분석모형

본 연구에서의 분석모형은 다음과 같이 설정된다.

[eqn: ``lwer_{ it } `=`c`````+`` beta _{ 1 } CDOT llp_{ it } ```+`` beta _{ 2`` } CDOT lpop_{ it } ````+``` beta _{ 3`` } CDOT `llpp_{ it } ````+` beta _{ 4` } ` CDOT ldpp_{ it } ```+``` beta _{ 5 } `` CDOT lhcp_{ it } ````+``#```````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````` beta _{ 6 } `` CDOT lfd_{ it } ````+``u_{ it }]

[eqn: ``lpr_{ it } `=`c`````+``` beta _{ 2`` } CDOT lpop_{ it } ````+``` beta _{ 3`` } CDOT `llpp_{ it } ````+` beta _{ 4` } ` CDOT ldpp_{ it } ```+``` beta _{ 5 } `` CDOT lhcp_{ it } ````+`` beta _{ 6 } `` CDOT lfd_{ it } ````+``u_{ it }]

여기서 하첨자 i는 지역, t는 시기를 의미함.

lwer : (지역사회보장비/지방재정지출)의 자연대수 값

lpr : (지역사회보장비/지역내총생산)의 자연대수 값

llp  : 지역소득(지역내 총생산액)의 자연대수 값

lpop : 지역인구 수의 자연대수 값

llpp : 지역 생활보호자 수의 자연대수 값

ldpp : 지역 등록장애인 수의 자연대수 값

lhcp : 지역 소년소녀가장 수의 자연대수 값

lfd  : 지역 재정자립도의 자연대수 값

지역내총생산 대비 지역사회보장비 비율(소득대비율:lpr)을 종속변수로 하는 두 번째 모형식 에서는 독립변수 중 하나로 설정한 지역소득(지역내총생산)변수는 계열상관 문제를 발생시킬 수 있음에 따라 제외시켰다.

분석은 구체적으로 OLS모형, 고정효과 모형(fixed effect model), 확률효과 모형(random effect model)을 통해 이루어 졌다. 이는 각 지표변수들의 대표성의 한계와 각 모형의 설정 방식에 따른 결과의 차이 발생으로 인한 개별 분석의 한계를 극복하고 분석결과들의 총체적인 평가를 통한 결과해석의 오류를 최소화하기 위해서이다.

Pooling data를 이용하는 경우 추정방정식의 상수항과 계수의 횡단면별·시기별 동일성 여부와 오차항의 구조에 대한 가정에 따라 다양한 추정모형 및 추정방법이 있다.

우선 추정모형 가운데 횡단면 단위별 상수항의 처리에 따라 OLS모형과 고정효과모형으로 구분할 수 있다. 고정효과모형은 개별 횡단면 단위의 상수항이 횡단면 단위별로 각각 다르다([eqn: c_{ i }])는 것이고 OLS모형은 상수항이 모두 같다([eqn: c_{ 0 }])는 가정에 근거한다. 따라서 두 모형 중 고정효과 모형의 타당성여부를 결정하기 위해서는 횡단면 단위별로 차이가 존재하고 통계적으로 유의성이 있다는 것을 보여야 한다. 횡단면 별로 상수항이 동일하다는 귀무가설을 설정하여 F-검정을 시도하여야 할 것이다.

만약 횡단면 별로 상수항이 다를 경우([eqn: c_{ i }]) 추정모형은 오차항의 처리에 따라 고정효과모형과 확률효과모형으로 구분할 수 있다.

[eqn: u_{ it } `````=```` alpha _{ i } ```````+``` xi _{ it }]

고정효과모형에서는 [eqn: alpha _{ i }]가 횡단면별로 고정된 것이고, 확률효과모형에서는 [eqn: alpha _{ i }]가 정규분포를 가지는 확률변수가 된다. 각 모형의 적합성을 검정하기 위해서는 주로 F-검정과 Hausman 검정 방법을 이용되어진다.

그러나 본 분석모형에서는 지역복지재정 변수의 선정과 이에 영향을 주는 설명변수들 중 일부의 특징적인 변수들만 포함시키고 있기 때문에 명확한 경제적 논리를 가지는 구조모형으로 보기에는 한계가 일부분 존재한다. 따라서 본 연구에서는 각 모형들의 분석결과들을 모두 제시하고 종합적인 관점에서 결과를 해석하고자 한다.

OLS모형과 고정효과모형에서 No-weighting의 경우 모든 관측치에 동일한 가중치가 주어지는 것으로 가정하고 모형을 추정하는 방법이고, Cross section weights의 경우는 횡단면 이분산(hetero-skedasticity)의 존재를 가정하고 추정된 횡단면 잔차변이를 이용하는 GLS 추정방법이다.

실제 추정되는 추정 모형은 다음의 5가지 모형이다.

모형 A : No-weighting의 경우 OLS모형

모형 B : Cross section weights의 경우 OLS 모형

모형 C : No-weighting의 경우 고정효과모형

모형 D : Cross section weights의 경우 고정효과모형

모형 E : 확률효과모형

3. 실증분석 결과

먼저 전체 분석기간인 1997년에서 2001년까지의 실증 결과를 요약 정리하면 <표 3>과 같다.

<표 3> 1997년-2001년 실증분석 결과

		지역소득 (llp)	인구 (lpop)	생보자수 (llpp)	등록장애인수 (ldpp)	소년소녀가장수 (lhcp)	재정자립도 (lfd)
복지비비율 (lwer)	모형 A	--	--	++	++	+	+
	모형 B	--	--	++	++	+	++
	모형 C	+	-	-	++	+	++
	모형 D	+	-	-	++	+	+
	모형 E	-	--	+	++	+	++
소득대비율 (lpr)	모형 A		--	++	++	-	++
	모형 B		--	++	++	-	++
	모형 C		-	+	++	+	-
	모형 D		-	++	++	+	_
	모형 E		--	+	++	+	-

주 : +, - 는 변수들 간에 양, 음의 관계가 존재함을 의미한다.

단 계수의 유의성이 낮음(90% 이하의 신뢰도)을 의미한다.

++, -- 는 계수의 유의성이 높음(90% 이상의 신뢰도)을 의미한다.

첫째, 분석결과 중 가장 두드러진 것은 지역복지 수요변수인 지역의 등록장애인의 수가 지역의 지역사회복지수준을 나타내는 지표로서의 복지비비율(lwer)과 소득대비율(lpr) 모두에 유의한 양의 영향을  주는 것으로 나타난다는 것이다. 이는 지역복지 수요측면의 변수로서 등록장애인 수의 변화가 지역사회복지재정 지출수준 결정에 직접적인 영향을 주고 있음을 의미한다.

둘째, 지역복지 수요측면의 또 하나의 변수인 생활보호대상자수가 지역사회복지수준 변수들에 유의성 있는 결과가 주로 양의 방향을 나타내고 있음에 따라 전체적으로 양의 효과가 나타나는 것으로 판단된다. 특히 소득대비율(lpr)을 종속변수로 설정한 모형에서 더 유의성 있는 결과가 나타난다. 이는 전체적으로 보아 생활보호대상자 수 변화 또한 지역사회복지수준을 나타내는 지출변수들에 양의 영향을 주는 것으로 판단해도 무방할 것으로 보인다.

셋째, 지역의 소년소녀 가장 수가 지역사회보장비 지출에 미치는 영향은 전체적으로 보아 모두 양의 영향을 주는 것으로 나타났다. 그러나 이 결과들은 유의성을 갖지 못하는 것으로 분석되었다.

넷째, 총체적인 복지수요 의미로서의 인구변수는 모든 모형에서 음의 영향을 주는 것으로 나타나고 있고, 전체적으로 유의성 있는 경우가 많은 것으로 평가된다. 이는 지역의 총인구 자체로는 지역사회복지재정 지출 변수들에 음의 영향을 주고 있음을 의미한다.

다섯째, 지역사회보장비의 재원조달 측면에서의 지역재정능력을 평가하는 지표로서의 재정자립도는 각 모형들에서 일부 음의 영향을 나타나고 있으나 이 경우 모두 유의성이 없고 전체적으로는 유의성을 가지는 양의 영향을 주는 것으로 나타나고 있다. 따라서 지역재정능력의 향상이 지역복지수준 증진에 실질적인 효과를 주는 것으로 판단된다.

여섯째, 지역복지의 수요측면에서의 의미와 재원조달 측면에서의 의미를 동시에 가지는 지역소득 변수의 경우는 각 모형들에서 음의 효과와 양의 효과를 모두 나타나고 있으나 통계적으로 보아 유의성이 있는 것으로 나타나는 경우는 음의 효과를 나타내고 있다. 이는 지역복지 수요와 공급측면에서의 이론상의 양의 효과 보다는 중앙의 지역별 예산배분상의 결정 메카니즘의 효과가 더 강하게 나타나고 있음 의미한다. 따라서 일관된 이론적 방향성은확인할 수 없는 것으로 판단된다.

앞에서 지적한 대로 2000년 이후 생활보호대상자가 기초생활보호자로 변동되고 소년소녀가장의 수가 급격히 감소 현상이 나타남에 따라 두 분석기간(1997-1999, 2000-2001)으로 나누어 분석한 결과를 살펴보면 다음과 같다(<표 4>, <표  5>참조).

<표 4> 1997년-1999년 실증분석 결과

		지역소득 (llp)	인구 (lpop)	생보자수 (llpp)	등록장애인수 (ldpp)	소년소녀가장수 (lhcp)	재정자립도 (lfd)
복지비비율 (lwer)	모형 A	-	--	++	++	-	++
	모형 B	--	--	++	++	-	+
	모형 C	+	-	-	++	-	++
	모형 D	+	-	-	++	+	++
	모형 E	-	--	++	++	-	++

소득대비율 (lpr)	모형 A		--	++	++	-	+
	모형 B		--	++	++	-	++
	모형 C		-	-	++	-	+
	모형 D		+	-	++	-	+
	모형 E		--	+	++	-	+

주 : +, - 는 변수들간에 양, 음의 관계가 존재함을 의미한다.

단 계수의 유의성이 떨어짐(90% 이하의 신뢰도)을 의미한다.

++, --는 계수의 유의성이 높음(90% 이상의 신뢰도)을 의미한다.

<표 5> 2000년-2001년 실증분석 결과

		지역소득 (llp)	인구 (lpop)	생보자수 (llpp)	등록장애인수 (ldpp)	소년소녀가장수 (lhcp)	재정자립도 (lfd)
복지비비율 (lwer)	모형 A	-	-	++	+	+	+
	모형 B	-	--	++	-	-	++
	모형 C	+	-	++	-	-	++
	모형 D	+	--	++	--	--	++
	모형 E	-	--	++	-	-	++
소득대비율 (lpr)	모형 A		--	++	+	+	++
	모형 B		--	++	++	++	++
	모형 C		-	+	++	-	+
	모형 D		--	++	++	--	+
	모형 E		--	++	++	-	+

주 : +, - 는 변수들간에 양, 음의 관계가 존재함을 의미한다.

단 계수의 유의성이 떨어짐(90% 이하의 신뢰도)을 의미한다.

++, --는 계수의 유의성이 높음(90% 이상의 신뢰도)을 의미한다.

먼저 등록장애인 변수와 관련된 분석결과 2000년 - 2001년 분석기간의 복지비비율(lwer)을 종속변수로 하는 경우 비유의적인 음, 양 효과의 혼재를 제외하고는 전체적으로 1997년 - 2001년 전체분석기간의 경우와 동일하게 유의성을 가지는 양의 영향을 주는 것으로 나타내고 있다.

둘째, 2000년부터 기초생활보호자로 바뀜에 따라 수가 감소한 생활보호대상자 수의 경우도 전체적으로 보아 각 분석기간별로 모두 양의 영향을 주고 있는 것을  나타났다. 특히 2000년 - 2001년 분석기간의 분석결과에서 강한 양의 효과를 주는 것으로 분석된다.

셋째, 2000년부터 감소하는 것으로 나타나고 있는 소년소녀가장 수의 영향에 대한 결과는 1997년 - 1999년 기간 동안의 분석결과는 전체적으로 음의 영향을 나타내고 있으나 비유의적이고, 2000년 - 2001년 기간 동안의 분석결과는 유의성은 좀 더 증대되었으나 음, 양의 효과가 산재함에 따라 일관된 결과 치를 보여주지는 못하는 것으로 평가된다.

넷째, 각 개별 분석기간별로 구분한 경우 인구변수의 영향 결과는 전체 분석기간의 결과와 거의 유사하게 전체적으로 음의 영향을 주는 것으로 보인다.

다섯째, 지역재정능력의 의미로서의 재정자립도의 영향에 대한 분석결과 또한 전체 분석기간의 경우와 같이 전체적으로 보아 양의 영향이 강하게 나타나는 것으로 분석된다.

여섯째, 지역소득 변수의 경우도 전체분석기간의 경우 같이 음의 효과와 양의 효과가 혼재하나 분석기간이 세분화됨에 따라 분석 자료의 감소로 유의성 있는 결과는 더 줄어드는 것으로 나타난다.

다음으로는 위 분석의 모형들 중 모형 자체의 유의성 평가결과 통계적인 의미가 가장 높은 확률효과모형을 중심으로 실질적인 지방자치의 효과가 나타나는 것으로 보는 1997년부터 2001년까지의 지역사회복지 수준의 지표로서의 복지비비율(lwer) 변수와 소득대비율(lpr)변수에 대한 지역복지수요 및 재원조달 측면 변수들의 구체적인 효과들을 살펴보면 <표  6>, <표 7>과 같다.

<표 6> 지역사회복지재정 결정 효과 - 종속변수 : 복지비비율(lwer)

	계수	t 값
상수	-0.6084	-0.8379
지역소득(llp)	-0.1137	-1.1580
인구(lpop)	-0.5809 ***	-3.7015
생보자수(llpp)	0.0396	0.7831
등록장애인수(ldpp)	0.6155 ***	9.3194
소년소녀가장수(lhcp)	0.0732	1.4485
재정자립도(lfd)	0.3493 **	2.0080

<표 6> 지역사회복지재정 결정 효과 - 종속변수 : 소득대비율(lpr)

	계수	t 값
상수	-0.7318	-0.3287
지역소득(llp)
인구(lpop)	-0.7777 ***	-3.8396
생보자수(llpp)	0.0829	1.5098
등록장애인수(ldpp)	0.6706 ***	9.5687
소년소녀가장수(lhcp)	0.0074	0.1197
재정자립도(lfd)	-0.2195	-1.0993

주 : ** 는 유의수준 5% 수준에서 의미 있음.

***는 유의수준 1% 수준에서 의미 있음.

여기서 추정계수들은 자료들이 자연대수로 변환되었기 때문에 탄력성의 의미를 가진다.

먼저 종속변수로 지방자치단체 복지비비율(lwer)을 설정한 모형의 분석결과를 정리하면 다음과 같다. 가장 유의성이 높은 지역 등록장애인 수의 지방자치단체 복지비비율(lwer)에 대한 효과는 등록장애인수가 변화가 1% 증가함에 따라 지방자치단체의 복지비비율은 0.6155% 증가하는 것으로 분석된다. 그리고 지역인구의 복지비비율에 대한 효과는 지역인구가 1% 증가함에 따라 복지비비율은 0.5809% 감소하는 것으로 분석된다.

그리고 지방자치단체의 소득대비율(lpr)을 종속변수로 설정한 모형에서는 등록장애인 수가 1% 증가함에 따라 소득대비율은 0.6706% 증가하는 것으로 나타난다. 그리고 지역인구변수의 소득대비율에 대한 효과는 지역인구가 1% 증가함에 따라 0.7777% 감소하는 것으로 분석된다.

복지수요 측면에서의 분석결과 특징적인 것은 모든 유의성 있는 결과변수 뿐만 아니라 나머지 결과들에서도 복지수요 측면의 모든 변수들에 대해 지역복지수준 지표로서의 지역복지재정 비율 변수들이 비탄력적으로 반응한다는 분석결과이다. 이러한 분석결과는 지역의 사회복지재정의 지출수준결정이 지역의 복지수요에 비탄력적으로 운영되고 있음을 의미한다. 이는 지역사회복지재정 지출규모의 상당부분이 제도정비, 시설 설치 및 유지비와 관련한 경직성 경비로 지출됨을 간접적으로 보여준다고 할 수 있다.

복지공급 측면에서의 요인 변수인 재정자립도의 경우는 복지비비율을 종속변수로 설정한 모형에서 재정자립도의 1% 증가가 복지비비율을 0.3493% 증가시키고 있는 것으로 분석된다. 반면 소득대비율을 종속변수로 설정한 모형에서는 비유의적인 결과를 나타낸다. 이러한 비탄력적이거나 비유의적인 결과는 우리나라의 지역사회복지재정 관련지출결정이 지방자치제가 실시적인 의미에서 시작된 이후에도 아직 지방의 자율성 하에서 계획 운영되기 보다는 중앙의 통제권에 많이 영향을 받음을 간접적으로 확인시켜준다.

그리고 지역소득변수가 지역사회보장비 결정에 유의적인 영향을 주지 못한 것으로 분석된 것은 재원조달 측면에서의 이론상의 양의 효과와 지방자치제 실시 이후에 일반적으로 초기에 나타나는 지역복지 보다는 지역성장위주의 정책의 효과가 혼재함으로 인한  것으로 판단된다.

Ⅵ. 결  론

지방자치제가 실시된 이후 실질적인 지방자치제가 효과가 나타났을 것으로 보이는 1997년부터 2001년까지의 기간을 대상으로 지방자치제 하에서의 지역사회복지재정 지출 결정에 사회경제적인 요인들이 미치는 영향에 대해 실증분석을 수행하였다. 지역사회복지재정 지출은 사회복지의 실질적인 공급을 규정하는 복지비비율(사회보장비/전체재정지출)과 소득대비율(사회보장비/지역소득)을 이용하고, 지역복지결정요인 변수는 지역소득, 인구, 생활보호자 수, 등록장애인 수, 소년소녀가장 수, 재정자립도 변수로 구성하였다.

자료는 Pooling Data를 이용하고, OLS모형, 고정효과 모형(fixed effect model), 확률효과 모형(random effect model)을 통해 전반적인 영향을 분석하였다.

실증분석 결과들을 통해 지역복지 결정과정상의 정책 방향성을 모색해 보면 다음과 같다.

먼저 지방자치단체의 지역사회복지의 증진을 위해서 자율성 확보가 우선되어야 할 것으로 보인다. 이를 위해서는 지역사회복지의 새로운 자체재원 개발에 노력해야 할 것이다. 자체재원으로서의 세수와 세외수입 개발과 더불어 민간의 지원 참여를 유도할 수 있는 제도적 방안들도 구체적으로 모색되어져할 것이다. 그리고 지방정부의 정책결정과정에 있어서 지역성장과 지역복지에 대한 균형 있는 관점 유지가 절실히 필요하다.

효율적인 복지서비스의 공급을 위해서는 실질적인 복지수요로서 장애인, 생활보호자, 소년소녀가장, 노인 등의 수에 대한 더 탄력적인 재정지출 운영이 필요한 것으로 판단된다.

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IMF(1995), Government Finance Statistical Yearbook.

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정진현 : 부산대학교에서 1998년 □지방교육서비스 생산성에 관한 연구□로 경제학 박사학위를 취득하고 현재 부산대학교 경영경제연구소 연구교수로 재직하고 있다. 주요관심분야는 지방재정과 공공경제 등이고, 논문으로는 □지방자치단체의 공공서비스 생산성(1998)□, □재정분권화와 지역경제성장간의 인과관계(2001)□ 등이 있다.<E-mail: jhjeong21@pusan.ac.kr/논문접수일: 2004.1.12/심사완료일: 2004.2.17>