지역 인적자원개발을 위한 정부간 협력과 정부내 협력에 관한 연구*

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 153∼168

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* 이 논문은 2003년 8월 22일, 경남대학교에서 열린 한국지방정부 하계학술대회에서 발표된 □지역 인적자원개발을 위한 광역자치단체의 협력에 관한 연구□를 수정보완한 글이다. 완전한 논문으로 발간되기까지 귀중한 평가를 해 주신 모든 심사위원 여러분께 감사의 말씀을 드리고 싶다.

A Study on the Cooperation among & within Governments for Regional Human Resources Development

서 원 석(한국행정연구원 인적자원센터 소장)

하 규 만(국가재난전략연구소 연구위원)

권 용 수(건국대학교 조교수)

광역자치단체가 지역 인적자원개발을 위하여 직업, 교육, 훈련을 통하여 각 단위의 정부들과 맺는 정부간 관계는 연결과 협력이 강조되는 정책공동체, 파트너십 혹은 네트워크 조직에서 구성되어야만 하며 이러한 협력방식은 국제기구별 그리고 국가별로 다양한 양상을 보이고 있다. 이 논문의 목적은 지역 인적자원개발을 위하여 광역자치단체를 포함한 해당정부의 협력을 도출하는데 있다. 사실, 광역자치단체는 중앙부처들과의 관계, 교육기관과의 관계, 직업교육훈련협의회 구성 등을 통하여 협력을 거의 보여주지 못하고 있다. 논문의 초점은 개선된 방안으로서 ① 광역자치단체의 강화된 권한과 책임 그리고 특히 세원확보를 통한 광역자치단체와 중앙정부의 역할 재분담, ② 교육의 전체적 방향조정, 평생교육, 기타 교육업무를 통한 광역자치단체와 교육기관과의 관계 재정비, ③ 직업교육훈련협의회에 관한 광역자치단체장의 벤치마킹을 통한 인식변화를 강조하였다.

주제어: 인적자원, 네트워크, 광역자치단체, 협력, 정부간 관계

Ⅰ. 서  론

우리나라 정부는 최근에 지역의 인적자원개발을 위하여 정책공동체, 파트너십 혹은 네트워크 차원에서 관련된 기관들과 직업, 교육, 훈련에 관하여 협력적인 노력을 시작하였다.  사실, 한국경제의 높은 실업률을 감안할 때 지역 인적자원개발은 현정부가 반드시 해결해야 하는 정책과제로 부상하고 있다. 하지만 정부의 그러한 역할이 제대로 되고 있는지는 많은 비평가들에 의하여 부정적으로 평가되고 있다. 이 논문의 연구문제는 광역자치단체를 포함한 정부의 지역 인적자원개발이 제대로 되고 있는지의 여부를 조사하는 것이다. 또한, 본 연구의 목적은 그러한 정부가 지역 인적자원개발을 시도하는 과정에서 보여주는 부실한 협력을 재조사하고 나아가서 개선방안을 모색하는 것이다.

) 인적자원이란 비교적 단순한 노동력(labor)이 아니라 기술과 지식을 동시에 보유하고 있는 인력(manpower)을 말한다 (Ward, Lowe, & Bridges, 2003: 206-212). 인적자원은 다른 물질적 요소들을 활용하는데 중요한 역할을 한다. 이러한 인적자원의 개념에 기초하여 인적자원개발이란 개인의 능력을 개발하여 그것을 기초로 국가경쟁력을 향상시킬 목적으로 행해지는 교육과 훈련 그리고 기타인력의 활용을 모두 포함하는 체제를 말한다. 인적자원개발은 범위가 대단히 크고 동시에 국가 경제발전에 매우 중요한 요소라고 하겠다. 지역 인적자원개발은 광역자치단체 규모로 기술과 지식을 겸비한 인력을 교육과 훈련을 통하여 개발하는 체제를 의미한다. 기초자치단체나 중앙정부 차원의 인적자원개발도 광역자치단체의 교육과 훈련을 설명하기 위하여 이 논문의 연구대상에 포함된 경우가 있다는 것을 밝혀둔다.

) 협력(cooperation)의 정의는 정부조직들이 자율적으로 개별적인 목표를 달성하기 위하여 공동적으로 긴밀한 관계를 구축하는 것을 말한다 (Roger & Whetten, 1982: 23-47).  또한, 협력을 통하여 관련된 정부조직들은 상호이익을 증진할 수 있다. 이러한 협력은 흔히 조정(coordination)과 비슷한 개념을 가진 것으로 알려져 있다. 그러나 협력은 조정에 비교하여 비공식적, 자율적, 경제적인 것으로 파악되고 있다.

지역 인적자원개발을 위한 정부간 협력과 정부내 협력에 관한 연구

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

Ⅱ. 이론적 배경

과거에는 정부간 관계를 논할 때 중앙정부와 지방정부간의 수직적인 관계를 주로 논하였다. 이 논의는 수직적 통제모델에 관한 것으로서 법제도적인 관점이다 (Wright, 1978: 5-32; Elazar, 1986: 112-143).  그러나 최근에 들어오면서 중앙정부와 지방정부간의 수평적인 관계와 상호의존적인 관계의 확대를 지지하고 있다. 서구의 일부학자들은 실증적인 연구를 통하여 지방정부가 중앙정부의 통치만 받아서는 바람직하지 않고 대신에 중앙정부와의 협력을 통하여 행정활동을 펴야 한다고 주장한다 (임승빈, 2002: 7-11).

정부간 관계에서 기본적으로 이론적 배경이 되고 있는 것은 정책공동체의 개념이다. 특히 이 개념은 정부간 관계에서 협력적 측면을 강조하고 있다 (Rhodes, 1997).  이 개념의 핵심은 특정한 정책문제에 관하여 중앙부처와 하위정부들간에 공통되는 이해와 관심이 존재할 경우에, 정책공동체를 형성하고 동시에 협력적 관계가 발생하여 보다 용이하게 정책문제를 해결할 수 있다는 것이다. 반대로 중앙부처들 간에 공통되는 이해와 관심이 존재하지 않을 경우에 하위정부와의 정책공동체의 형성은 더욱 어려우며 이것은 하위정부와의 협력이 불가능하다는 것을 의미한다. 그 결과로 그 정책문제에 대한 해결은 더욱 요원해지는 것이다. 즉, 정책문제 해결을 위해서는 관련된 기관들 사이에 정책공동체를 구성할 필요가 대두된다.

계속하여, 정부기관들 사이에서 파트너십의 형성은 많은 사람들에 의하여 토론되고 있고 동시에 지지를 받고 있다 (임승빈, 2000: 118-125; 김태영, 2002: 137-148).  예를 들어서 파트너십은 중앙정부와 기타 하부기관들과의 사이에서도 그 성과가 매우 높은 것으로 나타나고 있다. 파트너십이 결여된 중앙정부의 정책은 정책의 유연성과 조정능력이 매우 부실한 것으로 나타나고 있다. 파트너십은 지방정부와 중앙정부, 광역자치단체, 기타 광역자치단체 내부기관들과의 사이에서도 효과성이 매우 높은 것으로 조사되고 있다. 파트너십이 결여된 지방정부의 정책은 기타 기관들과의 사이에서 권한과 책임의 경계선이 애매해지고 동시에 관련된 쟁점을 탄력적으로 조절할 수 없는 경우가 많아지게 된다 (OECD, 1997).

이러한 맥락에서 지역 인적자원개발을 시도하기 위해서는 관련된 정부들 사이에서 필요한 것이 바로 지역 파트너십의 도입 및 사용이다. 관련된 이론적 모형은 부지기수이나 대표적인 경우가 정책영역별, 재정별, 서비스 공급자별 이론모형이다. 또한, 광역자치단체가 지역 인적자원개발을 시도하는데 관련된 기관들과 파트너십을 형성한다면 나타나는 구체적인 효과는 매우 다양한 것으로 밝혀지고 있다 (임상훈, 2002: 3).

한편, 광역자치단체는 중앙정부와 광역자치단체의 내부기간들과의 사이에서 의사전달과 정보의 원활한 유통을 통하여 적극적으로 협력할 필요가 생겨나게 되었다. 그렇지 않으면 조직들간에 정보가 전달되지 않을 것이며 동시에 그러한 정보에 대한 신뢰도가 낮아지게 된다. 이것이 바로 지역 인적자원개발을 위한 네트워크조직이다. 여기에 관련된 이론적 모형에는 환경변화가 중요시되는 개방체제적 모형과 조직간의 거래비용의 감소가 중요시되는 거래비용적 모형이 대표적이다 (Kreps, 1990: 110-165).

지역 인적자원개발은 정책적 측면에서 정책네트워크의 중앙에 놓여있다고 볼 수 있다. 정책네트워크는 인적자원개발이라는 정책이 광역자치단체를 중심으로 많은 다른 기관들과 일종의 연결고리를 이루면서 형성된다는 것을 말한다 (김정렬, 1996: 155-156).  지역 인적자원개발이 네트워크의 충분한 기반위에서 조성되지 않고 광역자치단체 혼자서만 관련사업을 추진한다면 본래의 목적이 성취되기는 매우 어렵다.

지금까지 지역 인적자원개발과 광역자치단체를 둘러싼 정부간 관계의 다양한 이론을 살펴보았다. 즉, 시대적 상황에 따라서 광역자치단체의 역할이 조금씩은 달라져 왔다. 그러나 최근에 개발된 많은 숫자의 이론들을 종합하여 보면 광역자치단체의 정부간 관계가 급변하는 환경속에서 적응하기 위해서는 정책공동체의 조성, 파트너십 구축 혹은 네트워크 형태로 발전해야 한다는 것이 공통점이다 (홍길표, 2001: 77-78).

우리나라의 지역 인적자원개발 시장은 사회적 여건의 부실과 서울의 과대집중화로 인하여 전망이 밝지만은 않다. 시장기능이 제대로 작동하지 않을 때 의존할 수 있는 매개물은 정부의 개입이다. 정부개입은 신중을 기해야 하는 사안으로서 섣불리 혹은 지나치게 개입하다가는 정부간섭이라는 비판을 받을 수도 있다. 그러한 정부개입이 효율적이기 위해서는 일방적이 아니라 다른 기관들과 협력적이어야만 한다. 그러나 현실적으로 광역자치단체의 기타 정부조직들과 협력은 거의 이루어지지 않고 있다. 지역 인적자원개발에서 이것이 가장 큰 문제점 중의 하나로 간주되고 있다.

많은 종류의 국제기구들도 지역의 인적자원개발 협력에 박차를 가하고 있다. 세계무역기구인 WTO의 규정에 따라서도 지역 인적자원개발에 관한 정부의 개입과 협력은 허용되고 있다 (황인정, 2001: 7). 유엔 교육과학문화기구인 UNESCO는 인적자원개발 협력을 목적으로 여러 가지의 국제회의를 통하여 주로 소외계층에 초점을 맞추면서 그들을 위한 기초교육을 강조하고 있다. 유엔 개발프로그램인 UNDP도 유네스코와 보조를 맞추면서 인간개발을 통하여 지역사회 발전을 시도하고 있다 (이희수, 2001□: 28-31).

경제협력개발기구인 OECD는 공급자적 입장이 아닌 수요자적 입장에서 지역 인적자원개발의 협력을 강조하고 있다. 특히 평생교육을 통하여 인간의 복지를 증진시키려고 노력한다 (고재방, 2001: 10-11). 세계은행인 World Bank는 빈곤추방을 목적으로 협력전략을 모색하고 있다. 유럽연합인 EU는 1990년대 초반부터 유럽의 경쟁력 향상을 위하여 지역 인적자원들의 평생교육을 중요시하기 시작하였다. 즉, 평생교육을 통하여 인적자원의 교육과 훈련 그리고 인적자원의 경직성이 아닌 유연성을 개발하고 동시에 개인의 책임성을 중요시하여 왔다 (이희수, 2001□: 32-45).

나라별로는 다수의 국가들이 지역 인적자원개발 협력에 관하여 관심을 표명하고 있다. 유럽국가인 영국은 종합적 차원에서 지역의 인적자원개발을 시도하고 있는 것으로 유명하다. 즉, 영국은 1990년대 말에 지역개발원을 설립하여 지역의 인적자원개발을 체계적으로 관리하고 있다. 독일은 지역 인적자원개발을 경제나 고용의 차원에서 수행하고 있지만 지역 인적자원개발을 여전히 지역개발의 하위개념으로 파악하고 있다. 그렇지만 이러한 지역 인적자원개발은 독일인들의 자발적인 참여속에서 이루어지고 있다. 핀란드는 국가경쟁력을 성취하기 위하여 지역 인적자원개발을 국가 인적자원개발과 균형을 맞추면서 추진하고 있는 국가이다.

아시아권에서는 경제대국인 일본의 지역 인적자원개발을 대표적인 경우로 꼽을 수 있다. 전통적으로 일본의 지역 인적자원개발은 국가가 아닌 일본의 기업체들에 의해서 수행되어 왔다. 기업체들은 인적자원개발을 통하여 지역과 국가경쟁력을 향상시키려고 노력하여 왔다. 암시되었듯이 공공기관들의 역할은 미비하지만 그래도 문부성, 국토성, 자치성, 통상산업성 등이 평생교육이라는 관점에서 지역의 인적자원개발을 도와주고 있는 형상이다. 아시아의 또 다른 국가인 싱가포르는 도시국가로서 Manpower 21을 수행하면서 도시의 인적자원개발을 서두르고 있다 (이희수, 2001□: 71-170; 하태권, 2000: 58-63).

요약하면 다수의 국가들은 지역 인적자원개발이 국가경제에 중요한 보탬이 되고 있다는 사실을 주목하고 있다. 각 국가의 지역 인적자원개발 협력방식은 각 국가를 둘러싼 환경에 따라서 다르기 때문에 천차만별이고 그래서 일방적으로 일반화를 하기는 어려운 것이 사실이다 (Mackay, 2003: 305-311). 구태여 일반화를 시도하자면 선진국가들은 협력의 중요성을 이미 깨닫고 있고 후발국은 아직도 인식하지 못하는 경우도 존재한다.

<그림 1> 협력차원에서 정부간 관계의 변화방향 제시도

참고: 원형이 겹치는 부문은 인접한 정부와의 협력을 표시함

) 일면에서는 표시된 정부간 협력관계가 단순화된 점도 있지만 논문의 윤곽을 제시하려는 모델의 기능을 고려할 때 그러한 단순화는 오히려 저자의 의도이기도 하다.

이 논문에서 적용되는 분석 틀은 논문의 목적을 달성하는데 가장 알맞은 구조를 형성할 것이다. 즉, 광역자치단체를 포함한 각 정부의 협력을 평가하고 해결방안을 제시하기 위하여 광역자치단체를 중심으로 관련된 기관들 사이에서 발생하는 지역 인적자원개발 현황이 집중적으로 조사될 것이다. 분석 틀은 〈그림 1〉과 같이 ① 광역자치단체와 중앙정부간 협력측면, ② 광역자치단체와 교육기관간 협력측면, ③ 광역자치단체와 내부적 협력측면에서 협력의 정도와 개선방안을 모색할 것이다.  또한, 논문의 순서는 이러한 세 개의 관계에 기초하여 연속되는 Ⅱ에서는 이론적 배경을 설명하고 Ⅲ에서는 정부의 협력실태 및 문제점, Ⅳ에서는 정부의 협력증진을 위한 개선방안을 도출할 것이다.

) 광역자치단체의 내부적 관계에는 순수한 직업, 교육, 훈련 차원에서 주로 광역자치단체와 교육기관과의 관계가 설명될 것이다. 지역 인적자원개발을 위하여 중요한 역할을 하고 있는 대학교육은 한 단계 차원이 높은 상아탑 혹은 전문인 배출을 목적으로 하고 있기 때문에 여기에서는 생략한다. 또한, 연구에 따라서 강조되는 관련된 NGO의 기능도 (이희태·김석용, 2001; 이희태, 2002) 논문의 범위상 생략될 것이다.

Ⅲ. 정부의 협력실태 및 문제점

1. 광역자치단체와 중앙정부간 협력실태 및 문제점

지역 인적자원개발에 관하여 교육인적자원부의 등장과 함께 각 중앙부처가 나름대로의 노력을 기울이고 있다. 즉, 정규교육을 위한 교육인적자원부는 물론이고 산업인력을 위한 노동부, 여성인력을 위한 여성부, 산업자원부 등은 고유한 노력을 기울이고 있다 (최승범, 2002: 173-177). 하지만 이러한 교육과 훈련이 중앙부처에서 통합적으로 이루어지기보다는 분산적으로 이루어지기 때문에 혼돈과 불편이 야기되고 있다. 좋은 예가 바로 각부 장관이 미리 서로 조율도 하지 않은 채 각 지역에 사무를 위임하는 기관위임사무제도이다. 즉, 중앙에서 산발적으로 이루어지는 지역을 위한 인적자원의 교육과 훈련은 지역의 특수성에 대한 교육이 부족하여 소모적인 측면이 다분하다.

이러한 문제점을 극복하기 위하여 우리나라는 2002년 8월에 인적자원개발기본법을 제정 및 공포하였다. 이 법률의 요지는 인적자원개발정책을 효과적으로 운영하기 위하여 관련장관들로 하여금 인적자원개발회의를 운영하도록 하고, 국가 인적자원개발기본계획을 수립하도록 하였으며, 그에 관련된 평가체제를 구성하도록 하였다. 즉, 이 법률은 법적 토대 구성이라는 측면에서는 성공하였지만 순수한 효과 측면에서는 다분히 부정적 문제점을 도출하고 있다 (고재방, 2002; 교육인적자원부, 2003: 1-12).

중앙정부가 주축이 되는 지역의 인적자원을 위한 정책형성과정에 과학적 검증도 부족하다. 정책이 실질적으로 효과를 보기 위해서는 기본적으로 과학적 자료에 기초하여 수립되고 실행되어야 한다. 그러나 지역의 인적자원을 위한 정책형성에는 여전히 과학적이 아닌 주먹구구식의 자료가 많은 것으로 판명되고 있다. 또한 발표용으로 자료가 주로 정리되다보니까 국민들로부터의 자료에 대한 신뢰성이 매우 낮다. 즉, 정책수립과 정책평가는 합리적이 아니라 주관적인 방법에 따라서 행해지고 있다.

정책형성과정에서 과학적 자료가 부족하다보니까 중앙정부가 지역 인적자원의 정책을 예견하는 데에도 어려움이 연쇄적으로 발생하고 있다. 인적자원의 예측은 적재적소에 인재를 고용하고 동시에 개인, 가정 그리고 지역사회에 암울한 영향을 미치는 실업률을 감소시키는데 매우 중요하다. 그러나 과학적 자료의 부족으로 인적자원에 대한 예측이 어렵게 되어서 많은 관련된 사람들이 여전히 실업의 공포에서 벗어나는데 도움을 주지 못하고 있다.

과학적인 자료부족으로 파생하는 또 다른 문제는 인력들간의 조정에 필요한 정보도 매우 부족하다는 것이다. 인력이 과잉공급되고 경우에 따라서는 인력에 대한 수요가 매우 많이 필요할 경우에는 인력자원들 간에 일종의 조정이 필요하다. 특정교육을 받은 인적자원이 어떤 분야에 전혀 관련이 없는데 그들을 그 분야에 고용하려 한다면 많은 문제점이 발생한다. 그래서 이러한 인적자원들에 관한 정보에 기초하여 그들의 공급과 수요를 조정할 필요가 있는데 정보의 부족으로 해결의 가능성이 줄어들고 있다.

더욱 심각한 문제는 실질적인 측면에서 중앙정부와 광역자치단체와의 협조가 부족한 상태에서 지역 인적자원개발이 이루어지고 있다는 것이다. 즉, 중앙부처들의 권한과 책임이 중앙단위에서만 행사되고 광역자치단체에게 이양되지 못하고 있는 실정이다. 이러한 상황이 계속된다면 중앙정부의 지역 인적자원개발에 대한 업무방향이 전체적 조율 측면에서 많은 부정적 측면을 보일 것이다.

재정적 관점에서 광역자치단체와 중앙정부와의 관계를 살펴보면 중앙정부에서 광역자치단체로의 이양은 현재로서는 거의 없다고 보는 것이 정확하다 (최재송, 2001: 74).  직업교육훈련에 관하여 중앙정부가 혼자서 재정지원을 포함한 관련된 거의 모든 사무를 처리하고 있다. 한 예로 경북의 경우에 광역자치단체가 직업교육훈련에 관하여 자체적으로 해결하는 자금액은 약 5-18퍼센트로서 아주 소량이라고 할 수 있다 (경상북도도청, 2002: 1).  요약하면 재정적인 측면에서 중앙에서 지방으로의 이양이 아니라 중앙정부가 거의 전권을 행사하고 있다고 할 수 있다.

광역자치단체들 중에 지역 인적자원개발에 관하여 일정한 진행을 보이는 시도를 예로 들면 다음과 같다. 부산광역시의 경우 부산시청 소속아래에서 지역 인적자원개발을 담당하는 정부부서에는 다수가 있다. 각 부서는 자기에 관련된 지역 인적자원개발 업무에 종사하고 있다. 경제진흥국, 경제정책과, 산업진흥과, 노동정책과, 여성정책과, 사회복지과, 보건복지여성국, 센텀시티개발담당관실 등이 바로 구체적 기관들이다 (이희수, 2001□: 1999: 27-38).

강원도청에도 부산광역시와는 다른 이름으로 다수의 기관들이 지역의 인적자원 육성정책을 담당하고 있다. 각 기관은 자기의 주업무에 관련된 지역 인적자원을 위한 사업을 담당하고 있다. 예를 들면 산업경제국, 경제정책과, 중소기업지원과, 농정산림국 농어업정책과, 자치행정국 자치행정과, 여성복지과, 사회복지과, 환경복지국, 지식정보기획관실 등이 있는데 각 기관의 지역 인적자원개발에 관한 업무는 쪼금씩은 다르다 (상게서, 2001: 201-202)

부산광역시와 강원도청의 지역 인적자원개발에 관련된 정부부서를 살펴보았듯이 광역자치단체의 경우 인적자원에 관한 업무는 거의가 국, 과, 실단위로 처리되고 있다. 그리고 또 하나의 특징은 지역 인적자원에 관한 기능과 사무가 여러 부서별로 분산되어 있다는 것이다. 일면에서는 광역자치단체에서도 이러한 다양한 공공부서를 종합적으로 총괄하는 중심부서가 없다는 것이 문제로 지적된다.

그리고 이러한 세부 부서를 하나씩 자세하게 조사하여 보면 지역 인적자원개발 업무를 담당하는 사람들의 전문성이 매우 부족하다는 것이다. 일부의 담당자는 자기가 맡은 업무가 인적자원임에도 불구하고 이러한 용어에 대해서도 여전히 생소감을 느끼는 것으로 나타났다. 그리고 각 자치단체별로 지역의 인적자원개발 업무를 담당하는 사람의 숫자는 기껏해야 1-2명에 불과하다. 이 숫자는 지방자치단체를 위하여 일하는 전체 사람수에 기초하여 약 0.05-0.1퍼센트에 불과하다 (강일규, 2000: 104).

2. 광역자치단체와 교육기관간의 협력실태 및 문제점

<그림 2> 광역자치단체별 직업교육훈련기관 분포

자료: 노동부(2002: 3)를 참조로 재구성.

보는 각도에서 다르지만 광역자치단체에서 도청은 도청대로 그리고 기타부서는 자기들 나름대로 인적자원개발을 위하여 노력한다. 단적인 예로, 도청과 쌍벽을 이루고 있는 교육기관은 자기관할권에 관하여 지역 인적자원개발을 시도하고 있다. 이러한 경향 때문에 각 기관의 발전계획이 여과가 없이 독자적으로 난무하는 현상을 초래하고 있다. 즉, 〈그림 2〉와 같이 2002년도 기준으로 1,303개 기관에서 행해지는 지역 인적자원개발을 위한 교육훈련은 생산적이지 못하며 오히려 영세한 기관들이 난립하는 상황을 초래하고 있다 (민수현, 2000: 57; 이병준, 2001: 11).

요약하면, 지역의 인적자원개발을 담당하는 광역자치단체의 부서들 간에는 협조체계가 부족하여 부정적인 결과가 발생하기도 한다. 구체적인 예로서 광역자치단체와 교육기관간에 유기적 협조가 부족하여 업무의 중복이 발생한다. 또한 지역의 인적자원에 관한 일부의 업무는 광역자치단체는 전혀 통하지 않고 교육기관에 직접적으로 이관되는 경우가 있어서 독자적으로 시행되는 경우도 있다. 지역의 인적자원개발에 대한 광역자치단체의 존재의미에 의구심이 드는 사례이다.

특히 일부의 광역자치단체의 경우에는 도내에서 교육훈련을 마친 수료자에 대한 관리를 컴퓨터 네트워크를 통하여 관리하기 때문에 수료자에 대한 관리의 협조적 체계는 우수하다고 할 수 있다 (경상북도교육청, 1996: 23-45).  그러나 그것을 제외하고는 도청, 교육기관, 기타기관 사이의 협조관계는 그렇게 특징적이라 할 만한 요소는 전혀 발견되고 있지 않고 있다. 협조를 꺼리는 분위기가 광역지방자치단체에서 매우 팽배하다.

지방에서 지역의 인적자원개발을 담당하는 많은 기관들 사이에는 업무추진의 측면에서 연계가 어려운 것이 실정이다. 왜냐하면 광역자치단체, 지방교육청 등 다수의 기관들의 특징이 매우 다르기 때문에 연계성을 기초로 한 제도화를 구축하기가 어렵다. 즉, 담당하는 업무가 비슷하다거나 아니면 성격이 비슷한 기관일 경우에는 연계성을 구축하기가 비교적 용이하겠지만 매우 다른 경우에는 상대적으로 연계성부족이 발생하고 있다 (고재방, 2001: 17-18; 이희수, 2001□: 289).

3. 광역자치단체의 내부적 협력실태 및 문제점

지역 인적자원개발을 위한 광역자치단체의 역할부족이라는 측면에서 살펴보면 중앙정부가 아닌 광역자치단체가 각 교육훈련을 책임지고 운영해야 한다. 그래서 1997년에 제정된 □직업교육훈련촉진법□의 18조에 따라서 지역 인적자원을 위한 직업교육훈련협의회를 광역자치단체에 설치하도록 하였다. 직업교육훈련협의회의 주요 설립목적은 지역개발을 시도하는 과정에서 협력체제에 기초하여 인력을 개발하고 동시에 여러 가지의 직업교육훈련을 지원하는 것이다.

그러한 목적을 달성하기 위하여 직업교육훈련협의회는 직업교육훈련기관을 위한 설비확보, 운영점검, 산학협동 촉진, 기관평가, 기타 관련된 사항을 심의한다. 동시에 특정지역의 특수성이 반영된 직업교육훈련에 관한 세부계획을 세우고 또한 심의한다. 예를 들어서 특정한 지역을 위한 인적자원에 관련된 직업교육 및 훈련계획의 수립, 투자, 운영, 산학협동, 기타 평가 등을 실시한다. 각 지역에서 직업교육훈련에 직접적으로 관련된 사항들이 바로 이 협의회에서 처리된다고 할 수 있다.

직업교육훈련협의회 구성을 위하여 또 하나 중요한 것은 바로 이 협의회의 구성과 운영에 관한 조례를 정하는 것이다. 이러한 조례가 없으면 문제는 이 협의회를 구성하고 운영하는데 일종의 근거가 없는 것과 마찬가지이다. 협의회를 위한 조례를 발의하기 위해서는 우선 광역자치단체장이 발안하거나 또 다른 조건은 지방의회 재적의원의 5분의 1이상이나 의원 10명 이상 혹은 의원 10명 이상 연서로 가능하다. 협의회 조례를 의결하기 위한 조건으로는 지방의회 재적의원 과반수출석에 출석의원 과반수 찬성이 필요하다. 표결이 동수이면 부결된 것으로 결정하고 다시 의결하는 경우에는 3분의 2이상의 찬성표가 필요하다 (한국직업능력개발원·새교육공동체위원회, 1998: 108-115).

직업교육훈련협의회에 관한 조례가 우선적으로 만들어지면 그 다음에는 관련된 상위정부와 광역자치단체간에 지역 인적자원개발에 관하여 구체적 문제점을 점검하고 각 결과에 따라서 개선방안을 도모하는 것이 필요하다. 그러한 과정에서 또 하나 중요한 것은 관련된 법령을 개정해야 하는 것이다 (정태용, 2001: 47). 법령은 해당사업을 실행하기 위한  일종의 지침역할을 하기 때문에 여러 측면에서 개정될 필요가 시급하다. 그러나 현실적으로 관련된 법령개정은 조례 자체의 불완전한 구성과 더불어 여전히 부족한 면이 매우 많다.

직업교육훈련협의회는 조직관리의 종적인 측면에서는 하향식이 아니라 주로 상향식을 적극적으로 추천하여 협의회의 아래에 속해있는 계층들의 의견이 가능하면 많이 반영되도록 구조를 조정하고 있다. 직업교육훈련협의회는 그 지역의 상공회의소, 교육행정기관, 지방중소기업청, 기타 노동계 및 산업계 대표 등이 그 구성원으로 되어있고 도지사를 포함한 각 광역자치단체의 장이 이 협의회를 주관하도록 규정하였다. 즉, 직업교육훈련협의회의 구성면에서는 다양한 계층이 포함되기 때문에 횡적인 차원에서도 활발한 기능을 한다고 볼 수 있다.

직업교육훈련협의회의 기능을 종합적으로 살펴보면 직업교육훈련협의회는 자기지역에 관련된 직업교육훈련 사업에 관한 중요한 의사결정을 하는 기능을 갖추고 있다. 반대로 중앙정부와의 관계에서 자기지역에서 필요한 사항을 주민들이나 기타 관련단체로부터 수렴하여 상위정부에 전달하는 기능도 하고 있다. 즉, 지역 인적자원개발을 위하여 협조적 차원에서 직업교육훈련협의회는 다양한 활동을 하게된다.

많은 노력에도 불구하고 각 광역자치단체에서 직업교육훈련협의회의 구성은 활발한 편이 아니다. 일부 광역자치단체의 경우에 도지사의 부분적인 활동이 신문지상에 보도되고 있지만 협의회의 전반적 구성은 여전히 불완전한 편이다 (강일규, 2000: 132-133; 최재송, 2001: 78-79).

Ⅳ. 정부의 협력증진을 위한 개선방안

1. 광역자치단체와 중앙정부의 이상적인 역할 분담

중앙정부가 광역자치단체에게 권한과 책임을 넘겨주기 위해서는 우선적으로 지역 인적자원 관련정책의 영역을 확정해야 한다 (Walker, 1990: 38-41).  교육인적자원부는 정규교육에서, 노동부는 산업인력에서, 여성부는 여성인력에서, 산업자원부는 산업인력에서 정해진 영역을 확정해야 한다. 그 다음에 지역 인적자원의 양성, 배분, 활용 등에 관하여 각 단계별로 중앙정부와 광역자치단체의 영역을 구분하여야 한다. 복잡한 정책적 이슈이지만 각 조직별로도 사업의 조정 및 연계체계를 구축해야만 한다. 동시에 관련된 법규를 정비하는 것도 필요하다 (강순희, 2001: 235).

광역자치단체와 중앙정부간의 구체적 업무분담을 논하는 과정에서 중앙정부의 업무는 줄고 광역자치단체의 업무분담이 늘어나기 때문에 광역자치단체에 대한 역할이 보다 많이 조명을 받는다. 기관운영의 측면에서도 광역자치단체는 중앙정부의 일방적인 운영에 맹목적으로 더 이상 따르지만 말고 지역주민의 복지향상을 위하여 지방기관들의 역량을 높이는 쪽으로 운영을 조정하여야만 한다. 즉, 업무재분담에 따른 기관경영의 최신화가 필요하다고 하겠다.

지역 인적자원개발에 광역자치단체의 역량이 향상될 때 자동적으로 지역주민들의 민의도 많이 반영되게 된다. 또한, 지역 인적자원개발에 관한 중요한 결정에 지역주민들이 원하는 바가 반영되는 것이 이상적이다 (Ekins & Newby, 1998: 866-870).  이러한 주민참여를 통하여 주민들 스스로가 지역 인적자원개발의 방향을 수정할 수 있게 되어서 주민통제의 원리가 동시에 실천된다. 이것은 민주주의를 실천하는 과정이라고 할 수 있다.

그러나 우리나라 정치적 현실을 감안할 때 광역자치단체의 자율성 혹은 완성된 주민참여가 하루아침에 쉽게 이뤄질 가능성은 그리 높지 않다. 그래서 실질적 대안으로서 광역자치단체는 지역의 인적자원개발 업무를 종합적으로 파악하고 비교분석하여 정책의 형성, 집행, 평가, 그리고 변동에 이르기까지 각 중앙부처의 적극적 협조와 더불어 관련된 사안을 실현시키는 것이 이상적으로 보인다 (강순희, 2001: 235).  즉, 다수 중앙부처의 자발적 협조는 광역자치단체의 역할분담에서도 매우 중요한 요소로 파악된다.

자율성과 비슷한 차원에서 광역자치단체가 지역의 인적자원개발을 시도할 때 중앙정부로부터 정치적 중립성도 보장받아야 한다. 흔히 정부의 업무수행에는 정치적으로 권력이 강한 개인이나 단체들의 영향력이 반영되기 쉽다. 예를 들어서 낙하산 인사, 편파적 예산할당 등이다. 지역의 인적자원개발을 시도할 때는 가능하면 객관적 기준에서 모든 사람들이 수긍할 수 있는 방향으로 정책의 방향이 정해져야 한다. 그것이 곧 정치적으로 중립성을 보장하는 결과를 가져온다.

모든 정책에는 자금의 융통이 매우 중요하기 때문에 지역 인적자원개발에 관해서도 중앙정부에서 광역자치단체로의 자금지원이 가장 중요한 과제 중의 하나라고 할 수 있다. 현재 중앙정부의 교육인적자원부, 노동부, 산업자원부, 여성부, 문화관공부 등이 지역의 인적자원개발 업무에 관련하여 많은 재정적 권한을 소유하고 있다. 이러한 부처들이 자발적인 분위기 아래에서 재정을 대폭적으로 광역자치단체에게 이양함으로써 광역자치단체의 책임감과 기능을 강화시켜주어야만 한다.

중앙정부의 재정을 지방으로 이양할 경우에 세원과 세출간의 불균형 문제를 반드시 해결해야 한다. 대부분의 경우 세원은 각 중앙부처가 가지고 있고 세출에 대한 부담은 광역자치단체가 많이 느끼고 있다. 그 정도의 차이는 물론 광역자치단체에 따라서 다르게 나타난다. 세입과 세출의 균형을 맞출 수 있는 방법에는 중앙부처에서의 보조금, 중앙과 지방의 세원공유, 기타 정부간 재정조정, 광역자치단체의 지방채 발행 등이 있다 (강일규, 2000: 30-33).

다른 이야기로, 광역자치단체가 중앙부처로부터 필요한 재정을 이양받을 때는 조세제도를 변화시켜야 한다. 즉, 광역자치단체의 세원이 매우 빈약하거나 아니면 중앙부처로부터 심한 통제를 받는 경우가 많은데 이러한 문제점을 시정하기 위하여 광역자치단체는 세원확보와 기타 재정적인 권한을 중앙부처로부터 이양을 받는 것이 급선무다. 그러한 선결조건이 없이는 지역 인적자원개발을 위한 중앙부처의 권한이 광역자치단체로 이양되는 것에는 한계가 있다.

이러한 다양한 개선책을 바탕으로 현정부가 개혁을 시도하려는 좋은 범례는 지방교육자치제도의 개선을 통하여 잘 나타나고 있다. 즉, 현정부는 의결기관간의 연계성 강화와 교육행정과 재정 그리고 지방행정과 재정간의 연계를 기초로 지방자치행정을 종합적으로 수행하려고 한다. 또한, 지방교육자치에 국민참여를 더욱 활성화 시키고 교육행정체제를 다양하게 분화시키려고 노력 중이다 (정부혁신지방분권위원회, 2003: 17).

2. 광역자치단체와 교육기관과의 관계

광역자치단체는 주지하듯이 지역의 인적자원개발을 위하여 많은 활동을 한다. 하지만 이러한 광역자치단체의 역량은 많은 부문에 걸쳐서 과대평가된 것도 사실이다 (이희수, 2001□: 46).  지역 인적자원개발에 관한 다양한 활동이 다수의 지방관서에 분산되어서 실천되고 있는 것을 고려하면 더욱 그렇다. 과대평가의 단적인 예로서 사람들의 인식에는 교육기관에 비교하여 광역자치단체의 역할이 훨씬 크다고 여겨지고 있다 (황인정, 2001: 17-18).

광역교육기관은 지역의 인적자원개발을 위하여 다양한 활동을 하고 있다. 즉, 교육기관은 최근에 업무의 다양화 및 전문화와 동시에 평생교육의 중요성이 급부상하자 지역의 인적자원들에게 평생동안에 지속되는 교육의 프로그램 및 교육내용을 강조하고 있다. 교육기관은 산하에 있는 모든 학교들은 물론 사설학원이나 기타 강습소의 관리를 통하여 평생교육에 필요한 내용을 관장하고 있다.

교육측면에서 우리나라의 법률을 구체적으로 살펴보면 교육의 자치를 어느 정도 인정하여 지방교육자치기관이 광역자치단체와는 달리 교육에 관하여 자치권을 행사하고 있다. 교육자치기관의 자치권 행사는 진보된 형태의 교육문화이다. 한편 직업교육훈련의 측면에서 살펴보면 직업교육훈련이라는 것이 기본적으로 산·관·학의 협력이 필요한 경우가 많기 때문에 교육자치와는 관련이 적은 별개의 사안이 되는 경우가 잦다 (이희수, 2001□: 46).

지역 인적자원개발에 관한 지방자치기관과 교육기관의 관계를 재조명하는 것도 광역자치단체의 협력적 차원에서 매우 중요한 사안이다. 즉, 이 두 기관을 분리할 것인지 아니면 통합할 것인지 여부는 현재 진행되는 많은 문제점들에 관하여 중요한 과정이 되고 있기 때문이다. 하지만 이것에 관한 해결책은 주장하는 사람마다 다르고 지역마다 다른 것도 사실이다. 즉, 매우 복잡한 현안이라고 할 수 있다.

우선적으로 고려될 수 있는 방안 중의 하나는 교육인적자원부가 담당해야 할 일로서 바로 국가 수준에서 관련된 인적자원개발 업무를 담당하는 것이다. 즉, 교육인적자원부는 광역자치단체에게 보다 많은 권한과 기능을 이양하고 협력을 얻어서 자신은 우리나라 전체의 교육과 훈련에 관련된 정책을 효과적으로 조정하는 역할을 맡아야만 한다. 그리고 교육청은 평생교육에 관한 업무를 전담할 필요가 있다. 왜냐하면 앞으로는 다른 교육 및 훈련보다는 평생교육의 중요성이 더욱 증대하기 때문에 최소한 교육청이라도 이 업무를 전담할 필요가 있다.

교육인적자원부가 책임지고 있는 초등, 중등, 고등학교와 관련된 기능은 학교사정을 잘 파악하고 있는 광역자치단체가 맡을 필요도 있다 (이병준, 2001: 13).  즉, 지방교육을 활성화시키기 위하여 교육자치를 지방자체제도로 흡수하는 것이 필요하다는 것이다. 그러나 우리나라의 지방자치 수준에서 특히 재정자립도가 여전히 충분하지 못한 상황에서 광역자치단체가 교육행정의 비용까지 부담하는 것은 현실적이지 못하다는 평가도 있다 (최재송, 2001: 78-79).

어느 평가보다 더욱 심각한 문제는 현재로서는 광역자치단체와 교육청간에는 지역의 인적자원개발에 관한 교류가 거의 없다는 것이다. 보다 통합적인 차원에서 인적자원개발에 관한 업무가 처리되기 위해서는 광역자치단체와 지방교육청간에는 긴밀한 협력이 반드시 필요하다. 일부지역에서는 두 기관들 사이에 일종의 교류가 있으나 서로의 시설물을 사용하고 있는 수준을 보이고 있다.

3. 광역자치단체의 내부적 인식변화

지역 인적자원개발을 성공적으로 도출하기 위하여 다양한 수단들 중의 하나는 각 지역에 직업교육훈련협의회를 설치하고 그 기능을 활성화하는 것이다. 왜냐하면 이 협의회의 구축이 지역에 존재하는 다양한 부서들간의 협력관계를 도모하는 지름길이기 때문이다. 그런데 여전히 이 협의회의 설치가 미비한 것이 사실인데 광역자치단체에서 이 협의회에 관한 인지도가 매우 낮다는 것도 사실이다 (정태화, 1999: 30).

직업교육훈련협의회 설치 및 운영을 위하여 가장 필요한 것 중의 하나는 바로 이 협의회를 위한 재정을 확보하는 것이다. 다양한 방면에서 이 협의회의 재정문제가 검토될 수 있다. 예를 들어서 협의회에 참가하는 기관들에게 필요한 분담금을 할당하는 것이다. 아니면 협의회의 예산을 해당 광역자치단체의 일반예산에 포함시킬 수도 있다. 또한 협의회에 관련된 공공서비스를 사용하는 개인이나 단체에게 사용료를 징수하여 협의회를 위한 재정을 확보할 수 있다

우리나라의 광역자치단체의 특성 중에 하나는 지역 인적자원개발을 포함한 새로운 정책적 사안에 관하여 모든 지역정부에게 필요한 노력을 촉구하는 것은 그다지 현명하지가 않게 보인다. 왜냐하면 역사적으로 모든 지역정부에게 비슷한 업무를 부과시키면 특성화를 고려함이 없이 획일적으로 정책사안을 착수할 가능성이 많기 때문이다. 또한, 확인되지 않는 새로운 사안에 관하여 경우에 따라서는 그다지 호응도가 높지 않는 경우도 많다.

이러한 경우를 대비하여 지역 인적자원개발에서 필요한 사항은 바로 특정 광역자치단체로 하여금 모델지역이 되게 하는 것이다. 이 지역에서 지역 인적자원개발에 관한 모든 실험을 하게 한 후에 성공적 결과를 도출시켜서 다른 지역에 소개할 필요가 있다. 모델지역은 각 광역자치단체의 특성화분야를 이용해야 한다. 예를 들어서 도시지역인 서울은 정보통신분야, 대구는 섬유분야, 대전은 연구개발분야, 농촌지역인 제주는 열대작물, 강원도는 고랭지작물을 위한 인적자원개발을 모델로 선택하는 것이 성공가능성이 높기 때문이다.

그 다음에 많은 다른 지역들에서 특정지역을 답습한 후에 그 성공사례를 면밀히 따라서 수행할 가능성이 매우 높다. 그리고 일단 같은 한국에서 성공적인 사례가 도출되면 나머지 지역에서 답습하기는 그렇게 어렵게 보이지는 않는다. 요약하면 다른 지역정부들에게 소개시켜줄 일종의 벤치마킹의 역할을 하는 광역자치단체의 사례가 필요하다는 것이다. 나름대로의 모델을 개발 및 정착해 가는 특정 광역자치단체의 경우는 이미 앞서가는 광역자치단체들에게나 아니면 뒤에서 따라오는 광역자치단체 모두에게 좋은 교훈적 의미를 남길 수 있다.

지역 인적자원개발을 위한 여러 가지 전략들 중에서 또 다른 중요한 하나는 광역자치단체장의 의지에 따라서 지역 인적자원개발의 성공여부가 판가름이 나는 경우가 많다는 것이다. 광역자치단체장의 리더십이 지역의 인적자원개발에도 적절하게 적용되는 경우이다. 그래서 다른 주최보다는 특히 선거로 당선된 광역자치단체장의 지역 인적개발에 대한 인식이 매우 중요하다고 할 수 있다 (정태화, 1999: 1-3, 8).

우리나라 광역자치단체장의 지역 인적자원개발에 관한 인식도는 전반적으로 매우 낮다. 여러 가지의 자료에서 밝혀진 사실이다. 그래서 이러한 인식도를 높이기 위해서는 광역자치단체장에게 강제적으로 인적자원개발의 중요성을 강요할 것이 아니라 그들의 정치적 목적에 부합한다는 사실을 보여주면 의외로 그들은 스스로 자기의 인식변화를 촉구할 것이다. 왜냐하면 그러한 인식변화가 궁극적으로는 자기에게 많은 정치적 도움을 줄 수 있기 때문이다.

예를 들어서 지역 인적자원개발에 성공하면 현재 한국에서 가장 큰 정치적 문제로 인식되고 있는 지역의 실업률을 줄일 수 있다는 사실을 광역자치단체장들에게 설명하는 것이 필요하다. 이러한 실업률의 감소는 지역주민들에게도 가장 훌륭한 소식으로 간주될 것이고 그러면 그 광역자치단체장은 다가오는 선거에서 승리를 거둘 가능성이 매우 높다. 즉, 지역 인적자원개발의 성공과 선거당선에는 상관관계가 있다는 사실을 지역의 정부지도자들에게 보여줘야 한다. 그러면 그들의 지역 인적자원개발에 대한 인식변화가 빨리 앞당겨질 것이다.

Ⅴ. 결  론

지역 인적자원개발에 관한 광역자치단체의 가장 심각한 문제는 중앙부처들, 교육기관, 기타 단체와의 정부간 관계에서 정책공동체, 파트너십 혹은 네트워크적 조직에 기초한 협력적 측면이 매우 부족하다는 것이다. 교육훈련 수료자에 대한 관리가 관련된 기관들 사이에서 컴퓨터 네트워크를 통하여 이뤄지고 있고 광역자치단체와 교육기관 사이의 시설물이 부문적으로 공유되고 있는 것을 제외하고는 협력적 관계는 거의 찾아볼 수 없다. 그러한 결과로 직업훈련 프로그램에 중복성이 발생하고 기타 관련된 부문에서 비생산적인 측면이 많이 발생하여 왔다.

이 논문의 초점은 개선방안으로서 광역자치단체를 둘러싼 중요한 기관들과의 관계, 즉, 광역자치단체와 중앙정부, 교육기관, 광역자치단체 내부`를 포함한 세 가지 관계에서 모색하였다. ① 광역자치단체의 강화된 권한과 책임 그리고 특히 세원확보를 통한 광역자치단체와 중앙정부의 역할 재분담, ② 교육의 전체적 방향조정, 평생교육, 기타 교육업무를 통한 광역자치단체와 교육기관과의 관계 재정비, ③ 직업교육훈련협의회에 관한 광역자치단체장의 벤치마킹을 통한 인식변화가 바로 개선방안이다. 어느 하나라도 개별적으로 이루어지기보다는 세 가지가 동시에 이뤄질 때 광역자치단체의 협력은 보다 활성화될 것이다.

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서원석 : 연세대학교에서 행정학박사(한국공무원의 단체활동에 대한 인식분석적 연구, 1990.8)를 취득하였고 현재는 한국행정연구원 인적자원센터 소장으로 근무하고 있다. 주요 관심분야는 인사행정, 행정사 등이며 저서로 □판별분석: 사례중심 다변량분석론□(2000)이 있다.<E-mail: swonseok@www.kipa.re.kr>

하규만 : 미국 University of Nebraska-Lincoln에서 정책학박사(Technological Development: The U.S. and Japan, 1997.8)를 취득하였고 현재는 국가재난전략연구소 연구위원으로 근무하고 있다. 주요 관심분야는 방재정책, 정보통신수출정책, 과학기술정책 등이며 저서로 □정보통신 수출의 이해□(2003)가 있다. 주요논문으로는 □일본의 서구 따라잡기 산업정책의 재고에 기초한 최근 경제침체 이유의 분석□(2002), □국제입양에 관한 정부대응의 재고□(2003), □Bill Clinton과 George W. Bush 행정부의 겸용기술정책 비교와 한국에 주는 의미□(2003) 등이 있다.<E-mail: kyooha@hanmail.net>

권용수 : 미국 뉴욕주립대(알바니)에서 행정학박사(The Relationship of HRM Practices, Trust, and Justice with Organizational Committment During Organizational Change in the Korean Public Sector: An Application of the Psychological Contract Model, 2001.5)를 취득하였고 지금은 건국대학교 행정학과 조교수로 근무하고 있다. 주요 관심분야는 조직행태론, 인적자원관리 등이다.<E-mail: yskwon@konkuk.ac.kr/논문접수일: 2003.12.11/심사완료일: 2004.2.3>