정책혼란의 시차적 해석

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울) : 115∼135

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-경부고속철도 천성산·금정산구간 재검토 사례를 중심으로-

An Interpretation on Policy Disturbance in terms of Time Difference Approach

-Focusing on the  Reappraisal Case of the Cheonseong & Keumjeong Mountain Track of Kyungbu Train Express-

김 창 수(부경대학교 행정학과)

본 연구는 다음 네 가지 관점에서 정책혼란을 시차적 관점에 따라 해석해본 것이다. 분석과 결정과정의 합리성과 민주성 여부가 결정시점(t0) 이전에 정책혼란을 결정하는 시차적 변수이고, 기다림의 미학을 발휘하여 성숙시간을 허용하고 학습시스템을 구축하는 것이 결정시점(t0) 이후에 정책혼란에 영향을 미치는 변수이다. 그리고 이러한 시차적 변수들은 빠름과 느림의 행정문화의 영향을 받으면서 정책혼란에 영향을 미치는 과정을 살피고자 하였다.

2002년 7월 2단계 공사 착공 이후 경부고속철도 천성산~금정산 구간이 환경단체와 불교계의 반대에 부딪혀 2003년 3월 사업이 일시 중지되고, 8월 2일 전문가들의 재검토 의견이 제시된 이후에도 9월 19일 공사강행 전격결정과 10월 15일 불교·환경단체의 법적 대응으로 인한 공사중단, 12월 2일 천성산 구간 공사착공에 이르기까지 정책혼란은 가중되고 있다. 예측오차의 발생, 비민주적 결정과정, 정책학습의 실패, 빠름의 행정문화 등 네 가지 시차 변수 모두가 부정적인 영향을 미쳐 정책혼란을 가중시키는 것으로 분석되었다.

다원화되고 민주화된 사회에서 이해관계가 복잡하고 불확실한 정책의 경우 정책결정의 속도를 조절하여 충분한 분석이 이루어지고 사회적 합의를 도출될 때, 이를 통해 확보한 신뢰를 바탕으로 정책집행이 일관성과 지속성을 유지할 수 있다. 우리사회가 정책혼란을 최소화하는 길은 모든 이해관계자들이 자신의 주장이 유익하다는 것을 입증하도록 공정한 절차를 확보하여 사회적 합의에 이르도록 하는 것이다. 이러한 과정은 느리고 짜증나며 성가시다고 느낄지 모르지만 실은 가장 빠르고 안전하며 정의롭다.

주제어: 정책혼란, 시차적 해석, 경부고속철도 천성산·금정산 구간

Ⅰ. 서  론

정부사업을 추진할 때 미리 어떤 결과가 나올지 예측할 수 없을까? 상황이 불확실하고 이해관계가 복잡할 경우 결정을 조금 느리게 진행하면 집행상황이 좀더 확실하고 원만해지지 않을까? 우리나라 정부사업을 진행할 때 결정시간과 집행시간에 대해 좀 더 진지하게 고민해보고 진정으로 총시간을 줄이고 집행성공을 가져올 방법은 없는 것인가?

2002년 7월부터 부산권 최대의 환경쟁점으로 떠오른 경부고속철도 금정산∼천성산 구간 재검토 문제는 우리 사회에서 쉽게 합의하기가 어려운 혼란스러운 부분이 있음을 웅변하고 있다. 부산을 상징하는 금정산과 천혜의 자연 환경이 보존되고 있는 경남 양산 천성산이 고속철 노선으로 뚫릴 위기에 처하자 개발과 환경보전을 둘러싼 논란이 팽팽히 맞서고 있다. 경부고속철도는 1973년 첫 논의 이후 1990년 6월 사업확정이 되기까지 다양한 논의가 있었다. 당시에는 전국교통량 중 여객의 66%, 화물의 70%가 집중된 경부축의 교통난과 물류수송난을 해소하기 위한 혁신적인 교통수단으로 추진되었다(한국고속철도건설공단, 1993:  13). 실제로 2시간 안에 인구 1,000만의 도시와 700만의 도시가 만나고 전국을 반나절 생활권으로 묶으면서 파생되는 경제적 효과를 생각하면 가히 새로운 세계가 열리는 것이라 평가할 수 있다. 그러나 사업타당성이 충분히 검증되지 않은 상태에서 무리하게 공사가 시작되어 여러 곳에서 많은 불만과 문제점을 야기하였다. 1998년에는 감사원이 경제성의 전면 재검토를 김영삼 당시 대통령에게 요구하여 전면적인 계획수정이 이루어지기도 하였다. 본 연구의 기본적인 관심도 고속철도 자체를 부정하는 것이 아니라 충분한 사회적 합의 없이 이루어지는 조급하고 권위주의적인 정부의 결정방식을 문제 삼고 시간적 관점에서 논의하고자 하는 것이다.

정책혼란의 시차적 해석

□지방정부연구□ 제7권 제4호(2003 겨울)

2003년 불교계와 환경단체의 최대의 문제로 대두된 것은 북한산 관통 고속도로 건설문제와 경부고속철도의 금정산·천성산 통과 문제였다. 시화호 담수호화 사업, 새만금 간척사업, 교육행정정보시스템(NEIS) 파동, 부안군 위도 핵폐기물처리장 입지선정 문제, 경인운하 건설 문제 역시 이러한 정책혼란의 맥락에서 이해할 수 있다.

) 2003년 7월 29일 '함께 하는 시민행동'은 밑 빠진 독상의 25번째 수상자로 성산 배수지 사업을 벌리고 있는 서울시를 선정했습니다. 밑 빠진 독상은 최악의 선심성 예산배정과 어처구니없는 예산 낭비 사례를 선정하여 주는 불명예스러운 상으로 하남 국제환경박람회에 186억원을 쏟아 부은 하남시, 6천 220억원을 들여 시화호를 망친 건설교통부, 6조원을 들여 새만금개발 사업을 하려는 농림부, 503억원을 들여 시행하려다 표류하고 있는 교육부의 교육행정시스템(NEIS) 등이 역대 수상자입니다(환경운동연합 홈페이지).

그러면 이러한 정책혼란은 왜 일어나는 것일까? 그리고 이러한 정책혼란을 우리는 어떻게 이해하고 해석해야 하는 것일까? 본 연구는 정책혼란의 원인을 시간적 관점에서 이해하고자 한다. 즉, 민주화에 따른 통치이념의 혼란이라든지 부처할거주의라든지 혹은 정책담당자들의 잦은 교체와 같은 일차적인 원인 이외에 결정시간과 집행시간, 그리고 평가와 학습시간에 대한 이해부족으로 인한 정책혼란을 설명하고자 한다.

본 연구는 현장답사와 관계자들과의 면담을 중심으로 한 사례연구이다. 따라서 경부고속철도사례라는 특정 사회현상이 지니고 있는 특성을 집중적으로 묘사함으로써 문제해결에 도움을 주고 교훈을 얻기 위한 연구의 성격이 강하다. 사례의 분석을 위한 자료의 수집은 여러 차례에 걸친 현장답사와 다양한 이해관계자들과의 면담방법을 통해 이루어졌다. 건설교통부, 고속철도건설공단, 부산시, 종교단체, 환경단체 등 관계자들의 행위와 말을 경험적으로 관찰하기도 하고, 현장에서의 인터뷰와 전화 인터뷰를 병행하였다. 본 연구의 주된 시간적 범위는 경부고속철도 사업계획 및 기본노선이 확정되고 본격적으로 논의된 1990년 이후 현재까지이다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 정책혼란의 시차적 의미

특정 정책이 공간적으로 볼 때 다른 정책과 모순 또는 갈등이 없이 조화를 이루고 있고, 시간적으로도 큰 변화가 없는 것을 정책의 일관성이라고 부른다(정정길, 1997: 799). 이미 확정된 정책이 공간적·시간적으로 일관성이 없는 것은 물론이고, 단기간 내에 급격한 변동으로 국민들이 여러 정책의 내용을 착각할 정도로 혼란을 느끼는 상태를 정책혼란(policy disturbance)이라고 부른다. 구별개념으로서 정책표류(policy drift)는 대구 위천국가공단 지정 사례처럼 딜레마 상황에 빠져 정책이 확정되지 못하고 정부기관 내에서 떠도는 현상을 의미한다. 시간적 관점에서 보면 정책결정 이전의 정책일관성 상실은 정책표류로, 정책결정 이후의 일관성 상실은 정책혼란으로 정의할 수 있다.

다원화된 민주사회에서 그리고 시간변화에 따른 인과관계의 복잡성을 파악할 수 있는 완전한 지식이 없는 상황에서 정책혼란을 시차적 관점에서 이해하면, 정책이 결정되고 집행된 후에 일관성을 상실하는 것은 어쩌면 당연할지도 모른다. 이를 통해 갈등이 노정되고 오류를 수정하고 사회적 합의를 찾아간다면 오히려 바람직할 수도 있다. 이러한 인식은 정책혼란과 집행지연의 시기에 너그러움과 느림의 지혜를 제공해준다. 중요한 것은 정책이 일관성을 상실했을 때 상황에 맞는 신뢰성과 정당성을 확보하게 하느냐하는 것이다. 이는 정책과정과 절차에서 시간에 대해 논의해야 할 필요성을 제기한다.

시차적 접근법(time difference approach)은 시간을 중요한 설명변수로 격상시키고, 시간이 현상의 설명 및 처방에서 수행하는 역할을 규명하고자 한다(김준한, 2002). 시차적 접근법을 취하고자 할 때 시간은 다양한 측면에서 논의될 수 있다.

첫째, 원인변수들의 선후관계를 중요시하는 경우이다(정정길, 2002a). 경부고속철도사업 등 정부사업의 경우 객관적이고 정확한 환경영향평가를 바탕으로 사회적 합의가 이루어지지 않은 상태에서 집행단계로 이행하게 되면 정책혼란의 가능성이 높아질 것이다.

둘째, 성숙시간은 원인변수가 성숙 또는 노출·강화되는 기간인데, 이러한 성숙시간이 결과에 영향을 미친다는 것이다. 역사적 신제도주의 관점에서의 해석을 빌면, 원인과 결과 사이에는 상당한 시차(time difference)가 존재하기 때문에 역사적 과정을 검토하여 원인을 설명하는 통시적인 인과관계에 대한 이해가 필요하기 때문이다(하연섭, 2003: 188-191). 개방형임용제, 책임운영기관제도 등 정부인력과 조직운영의 효율성을 높이기 위한 제도들이 충분히 성숙되어 효과를 발휘하기까지는 어느 정도의 성숙시간이 요구된다. 성숙시간은 시행착오와 학습을 허용하는 너그러움이다. 예측오차의 발생을 수정할 너그러움을 허용하지 않으면 정책혼란의 매듭은 더욱 꼬여갈 가능성이 높을 것이다.

셋째, 정책관련자들의 인지상의 시차를 강조하는 것이다. 자유낙하를 하는 사람이 인지하는 □2분의 시간□은 지상의 평범한 사람이 인지하는 그것과는 확연히 다른 것이다(Brand, 1999). 이는 변화내용과 변화속도의 인지적 차이(cognitive time difference)를 강조하는 것이다. 하루가 지루해서 길다고 느낄 때, 또는 너무 즐거워서 한 시간이 짧다고 느낄 때, 우리는 □느낌□이라는 비계량적 척도를 사용한다(Eco, et al., 1999). 관련 행위자들과 관련 요인들의 상호작용에서 발생하는 인지적 차이는 독립변수로서 중요한 의미를 지닌다는 것이다. 경부고속철도 건설주체들은 천성산∼금정산 구간 재검토 시간이 너무 길고 성가시게 느껴질 것이다. 반면 환경단체와 종교단체는 재검토 시간이 너무 부족하고 졸속으로 이루어진다고 인식할 것이다. 이러한 인지상의 시차를 극복하여 합의에 이르지 못하면 정책혼란은 증폭될 가능성이 높을 것이다.

) 이러한 인지상의 시차는 시간에 대한 주관적 경험을 표현하는, 사회 문화적으로 구성된 시간(socially & culturally constructed time)으로 양적 시간에 대비되는 질적 시간(qualitative time)의 개념으로 이해할 수도 있다(Ancona et al., 2001: 515).

2. 선행연구의 검토

첫째, 정책혼란의 일반적인 원인에 관한 연구를 검토해볼 수 있다. 정정길(1997: 800-801)은 정책혼란의 원인을 우선, 1980년대 후반을 전후한 통치이념의 혼란에서 찾는다. 1987년 6월 항쟁과 6.29선언 이전에는 개발과 성장 위주의 효율성의 통치이념이 작동했지만, 이후 보전과 복지 위주의 사회적 형평성의 이념이 큰 비중으로 자리잡게 되면서 정책혼란이 증폭되었다고 한다. 그리고 6.29선언 이후 행정구조가 분권화되고 결정과정이 민주화되면서 부처할거주의가 심화된 데서 원인을 찾는다. 이는 1995년 지방자치제의 실시가 본격화되면서 지방정부들이 중요한 의사결정점(veto points)의 역할을 수행하면서 심화된다. 마지막으로, 장관과 같은 정책담당자의 잦은 교체가 정책의 일관성 상실을 가져오고 정책혼란을 초래한다고 한다. 노무현 정부 역시 장관의 임기를 길게 가져가겠다는 약속이 깨어지면서 정책혼란을 가중시킨 면이 없지 않다. 그의 이러한 지적들은 일면 타당성을 지니지만, 절차와 시간의 관점에서 보면 설명이 가능한 정책혼란의 원인을 빠뜨리고 있다.

둘째, 절차적 관점에서 정책의 정당성을 탐색한 이론과 연구를 점검해 볼 수 있다. 다원화된 민주사회에서 민주적 절차를 통해 문제점을 걸러내는 민주주의의 지혜를 강조한 이론라든지(Lindblom, 1965), 비판의 제도화, 절차의 공개성, 절차의 공평성, 절차의 적절성 등 절차가 합리적일 수 있는 조건을 제시하고 한국의 정책현실에 경험적으로 적용한 연구도 있다(김영평, 1995). 그러나 이러한 절차적 분석은 시간적 관점에서 분석될 때 좀더 풍부한 해석이 가능해진다.

셋째, 시간연구에 관해서 다양한 논의가 진행되고 있지만, 아직 통합적이고 지배적인 패러다임이 형성된 것은 아니다(Ancona et al., 2001: 512). 최근 우리나라 행정과 정책연구에서 시차이론은 방법론적인 측면에서뿐만 아니라 실천적인 사례연구의 축적도 이루어지고 있다. 1996년 도입기를 거쳐 현재 안정기에 접어든 5급 사무관 심사승진제도의 안정적 운영을 위한 시차적 연구라든지(이시원, 2003), 고시제도개혁의 목표와 수단간의 시간적 연계를 통한 성공전략을 분석한 연구(권해수, 2003), 그리고 직무분석의 도입기와 확산기, 그리고 안정기에 어떠한 요인이 작용하고, 어떠한 전략이 사용가능한지를 시차적 관점에서 분석한 연구도 있다(신종렬, 2003). 김창수(2003)의 해양수산행정 통합효과에 관한 연구는 통합이라는 정책결정 이후의 통합효과를 성숙시간이란 관점에서 이해해야 함을 강조하였다. 정책결정 이후에는 집행효과가 나타나기까지 시행착오와 학습시간(learning time)을 허용하는 너그러움과 기다림의 미학이 요구된다는 것이다. 최종원(2003: 293-296)은 시차이론을 비판적으로 검토하면서 개혁실패의 원인을 개혁의지와 개혁능력간의 괴리로 인해 설익은 해결방안이 제시되는 데서 찾고 있다. 그는 나아가 개혁의지와 개혁능력 괴리의 원인을 개혁추진세력의 조급함과 강박관념, □새로운 것□에 대한 맹목적 추구, 모방을 통해 개혁의 정당성을 찾는 것, 개혁추진주체들의 무모함에서 찾았다. 그리고 그는 변수간의 시간적 선후관계와 정확한 성숙시간을 계산하여 정책수단간의 내적 정합성을 유지하는 것은 합리모형에 근거한 이상인지도 모른다고 날카롭게 지적했다(최종원, 2003: 300). 그러나 이러한 연구들은 시간개념의 분석과 적용 수준에 머물러 있고, 체계화된 정책이론으로 구축되지는 못하고 있다.

넷째, 시간과 절차의 통합을 시도한 연구도 있다. 제도화에 대한 두 가지 시간적 차원인 속도(pace)와 안정성(stability)에 대한 논의가 그것이다(Lawrence, et al., 2001: 624-644). 정정길·정준금(2003: 192-193)은 로렌스 등이 제시하는 여섯 가지 유형을 단순화하여 <그림 1>과 같이 네 가지 유형으로 설명하고 있다. Ⅰ유형은 제도화, 즉 정책이 도입되는 데 시간이 많이 걸리며, 안정성도 낮아 쉽게 정책효과가 사라진다. Ⅱ유형은 정책도입에는 많은 시간이 걸려 진도가 느리지만, 일단 제도화를 이룬 후에는 상당기간 지속적으로 정책효과를 나타내는 경우이다. Ⅲ유형은 정책도입이 급속히 이루어졌지만, 정책이 단기에 사라지는 경우이다. Ⅳ유형은 정책도입의 속도도 빠르고 안정성도 높아 정책효과가 장기적으로 지속되는 경우이다. Ⅳ유형이 이상적일 수는 있다. 그러나 이해관계가 복잡하고 불확실한 상황에서 정책도입이 급속하게 이루어질 경우 설익은 정책이 졸속으로 도입될 가능성이 높아진다. 특히 민주화된 정치사회 상황에서 대규모 정부사업을 추진할 경우 Ⅱ유형이 실현 가능성뿐만 아니라 소망성도 높을 수 있는 것이다.

<그림 1> 정책도입의 속도와 안정성

		안정성(stability)
		낮음(low)	높음(high)
정책도입 속도(pace)	느림(slow)	Ⅰ	Ⅱ
	빠름(fast)	Ⅲ	Ⅳ

이러한 논의는 제도도입이 졸속이 아니라면 그것의 속도와 관계없이 일단 제도화된 다음에는 지속성(stability)을 갖도록 하는 메카니즘이 요구된다는 지적으로 해석할 수 있다.

본 연구에서는 기존의 시간과 절차적 연구를 통합하면서 정책혼란의 원인을 시간선상에서 놓고 새로운 해석을 시도해보고자 한다. 그것은 정책혼란을 초래한 일차적 원인(Xt) 이외에 t-1시점에서 분석의 합리성 부족으로 인한 예측오차의 발생이나 비민주적 정책결정과정, t+1시점에서 정책학습의 실패, 그리고 빠름의 행정문화가 대규모 정부사업의 집행에서 혼란을 초래하는 과정과 수준을 분석하고자 하는 것이다.

3. 분석틀의 구성

<그림 2>에서는 본 연구에서 적용할 분석틀을 제시하고 있다. 실제로 시차문제는 행정학과 정책학의 다양한 영역에서 봉착하게 된다. 이제 시간은 행정 및 정책현상을 설명하는 중요한 독립변수로 고려해야 할 필요성이 증가되었다. 분석과 결정과정의 합리성과 민주성 여부가 결정시점(t0) 이전에 정책혼란을 결정하는 시차적 변수이고, 기다림의 미학을 발휘하여 성숙시간을 허용하고 학습시스템을 구축하는 것이 결정시점(t0) 이후에 정책혼란에 영향을 미치는 변수이다. 그리고 빠름과 느림의 행정문화는 이러한 시차적 변수들에 영향을 미치면서 정책혼란에 영향을 미친다. 본 연구는 정책결정 단계에서 사회적 합의라는 시간을 강조하고자 한다. 완벽한 사회적 합의에 의해 정책결정을 한다는 것은 이상인지 모른다. 그러나 본 연구에서는 결정시간에 조급함을 버리고 느긋함과 느림의 미학을 가미하면 졸속결정을 회피할 가능성이 높아질 것이라고 가정한다.

<그림 2> 분석틀의 구성

첫째는 t0 이전에 선행조건을 충족시켜야 t0 이후 원만한 집행이 담보된다는 사실이다. 분석과 결정과정의 합리성과 민주성을 갖추어 예측착오를 줄이고 정책혼란을 줄이는 것이 중요하다. 새만금간척사업 재개 움직임, 각 지역에서 폭증하고 있는 비선호시설 입지갈등 등 정책집행단계(t+1)에서 정책혼란을 겪는 경우가 급증하고 있다. 이는 정책결정단계(t-1)에서 객관적인 분석과 각 이해관계자들에 대한 세심한 배려와 동의가 없었기 때문이다. 관련정책이 상호 조절되고, 다양한 이해관계자들이 상호 견제 속에 균형점을 찾아내고, 민주적 절차를 통해 문제점을 걸러내는 민주주의의 지혜를 제대로 발휘하지 못했기 때문이다(Lindblom, 1965: 156). 결정비용을 아끼기 위해 빠르게 결정한 결과는 전체적으로 훨씬 느린 집행결과를 초래하고 있는 것이다. 이러한 시간비용의 증대는 총비용의 증대로 이어지고, 결국 집행실패라는 딱지가 붙게 될 것이다.

둘째는 t0 이후에는 집행효과를 모니터링하면서 지속적인 학습시스템을 갖추는 것이 중요하다. 일단 어떤 제도가 전면적으로 도입된 이후에는 제도를 쉽게 포기하기보다는 기다림의 미학이 요구된다. 정책을 도입하여 실제 운영해 보면 동태적 불확실성이 지배하여 도입 이전(t-1)에는 예상치 못했던 결과가 초래되어 정책수정이 불가피해지는 경우가 있다. 이때는 느긋하게 학습시간을 허용할 필요가 있다(김영평, 1995: 27-28). 뿐만 아니라 다양한 정책관련자들이 시각 차이를 좁히는 상호학습의 과정도 필요하다. 정책추진주체들은 정책설계를 할 때 이러한 정책오차 가능성을 고려하여 학습시간을 전체 시간에 포함시킬 필요가 있다. 그러면 좀더 느긋하게 정책을 추진할 수 있을 것이다.

셋째는 빠름과 느림의 행정문화에 대한 이해가 중요하다는 사실이다. 만약 생산물을 완벽하게 만들기 위해 시간을 투자한다면, 상품은 시장에서 너무 뒤늦은 상품이 되고 만다. 무모하고 책임감 없는 행위가 빠르고 과감한 행동으로 고무되고 있기도 한 이유이다(Brand, 1999). 이는 단기적 사고가 지배하기 때문이다. 개발연대의 영향으로 빠름의 정치행정문화에 배여 있는 우리는 앞을 향해 힘차게 달려갈 때는 편안함을 느끼지만, 발걸음을 멈추고 뒤를 돌아보면 왠지 불안해한다. 여유가 없는 것이다. 미래학자들도 2000년대는 비즈니스의 본질이 매우 빠른 속도로 바뀔 것이고, 비즈니스의 처리속도 또한 빨라질 것이기 때문에 □속도의 시대□가 될 것이라고 예견한다(Gates Ⅲ, 1999). 따라서 느림은 미련한 것으로 여겨진다. 그러나 우리는 이때 최근 1만년을 마치 지난 일주일처럼, 그리고 다음 1만년을 마치 다음주처럼 대하는 지혜를 배워야 한다. 빠른 것은 관심을 끌지만, 느린 것에는 힘이 있다. 빠름을 지배하는 느림은 행정체계에 적응력과 강건함을 불어넣는다. 이제 우리는 느림의 정치행정문화에 대해 생각해볼 때이다. 개발주체와 보전주체의 개발속도에 대한 인지시차를 좁혀갈수록 정책혼란의 가능성은 줄어들 것이다.

Ⅲ. 사례의 시간적 이해

경부고속철도는 노태우 정권 때인 1990년 6월 사업계획 및 기본노선이 확정된 이후 1992년 말부터 본격적인 착공에 들어갔다. 3차례의 기본계획 변경 끝에 2004년 4월에 1단계 사업인 서울∼대구 노선이 개통될 예정이고 지금 시험운행이 한창이다. 최초 5조 8천억 원으로 시작된 이 공사는 현재 18조 4,358억 원(우선개통 12조 7,377억 원)으로 3배 가량 예산이 증가하였다.

현재 논란이 되고 있는 금정산∼천성산 구간이 포함되는 대구∼부산간 노선은 1998년 7월 기본계획 변경에 따른 2단계 구간 공사로 2004년에 착공하여 2010년 완공을 목표로 시작되었다. 그러나 부산시의 2008년 조기 완공 주장으로 인해 2002년 7월 대구∼경주∼부산 노선이 일제히 착공에 들어갔다. 이에 종교단체, 환경단체, 시민단체들이 심각한 환경파괴에 반대하며 공사는 중단되었고, 대안노선 및 기존 노선 재검토위원회가 2003년 5월 22일부터 2달간 활동하였다. 8월 6일 공개된 검토의견은 근소한 차이로 기존노선이 우세한 것으로 보고되었고, 정부는 추가적인 정밀조사나 사회적 합의과정 없이 정치적 저울질 끝에 9월 19일 당초 노선을 강행하기로 전격 결정한다. 총리실에서는 정밀조사 결과보고서도 나오기 전에 태풍피해로 정신이 없던 상황에서 전격적으로 당초 노선 강행방침을 발표한 것이다. 참여정부에서 6개월 간 공사를 중단시켜 1조원의 손실을 보았고, 지금 공사노선을 바꾸면 완공이 7년 이상 지연되어 17조 원의 총손실을 보기 때문이라는 것이다(조선일보, 2003. 9. 20). 물론 이러한 기회비용의 계산에 대해서는 전문가들조차 과장된 것으로 생각한다. 이로 인해 60여 개의 환경단체와 종교단체 연합은 정권퇴진운동도 불사하겠다며 공사중지 가처분 신청을 준비하고 10월 15일 부산지법에 소장을 제출했다. 그리고 한창 소송이 진행 중인 2003년 12월 2일에 고속철도건설공단은 경부고속철도 천성산 구간 공사를 시작하였다.  시민환경단체와 종교단체는 그 동안 36□의 금정산∼천성산 장대터널 구간은 공사에 다른 소음·진동 대책의 부실 등 기본적인 문제점 이외에 다음과 같은 이유로 재검토가 필요하다고 주장해왔다.

) 한국고속철도건설공단이 60여일 간의 활동을 마치고 정부에 제출한 `경부고속철도 노선 재검토위원회' 전문가 위원들의 의견서를 2003년 8월 6일 공개했다. 노선 재검토위원회 전문가 위원은 사업시행자 측인 정부가 추천하는 위원 6명과 기존 노선을 반대하는 시민·종교대책위 측이 추천한 6명 등 12명으로 구성되었다. 철도와 소음·진동, 교통·경제, 지질, 지하수, 환경, 생태 등의 분야 전문가들로 구성된 이들은 조사활동 기간 수 차례에 걸쳐 기존 노선과 7개 대안노선에 대해 현장답사와 헬기 공중시찰 등을 거친 뒤 나름의 의견서를 작성하여 정부에 제출했다. 이후 각종 언론보도를 종합하면, 비록 기존노선이 우세한 것으로 조사되었지만, 검토시간이 충분하지 못했기 때문에 정부는 지역 관련자들의 의견을 더 수렴한 뒤 최종 결정을 내릴 것이라고 했다(연합뉴스, 2003. 8. 6). 그러나 정부는 9월 19일 공사강행을 전격 결정하여 환경단체와 불교단체의 법적 대응 등 반발에 부딪히고 있는 것이다.

첫째, 건설에 따른 금정산 생태계와 문화유산의 파괴이다. 금정터널에는 2개의 사갱이 뚫리는데 그 자리가 공교롭게도 국가지정문화재인 금정산성(사적 215호) 서문 일원과 시 지정문화재인 만덕사지(지방유형문화재 제3호) 문화재보호구역 일대로, 역사적 문화유산의 심각한 훼손이 야기될 수 있다. 또한 1300년의 역사를 가진 범어사를 비롯한 수많은 암자들이 자리잡고 있는 범어사 일대 바로 밑 1.5□ 지점을 통과한다. 뿐만 아니라 지하수가 다량으로 유출돼 동래온천의 수원을 파괴할 우려가 크다.

<그림 3> 경부고속철도 부산∼양산 구간의 이해도

자료: 조선일보(2003. 3. 8)

둘째, 지반 침식에 따른 안전문제와 지하수 오염 대책이 부실하다는 점이다. 1993년 9월 한국고속철도건설공단이 제시하고 있는 환경영향평가 보고서에 의하면 터널구간 공사에 따른 다양한 영향성이 나타나 있지 않다(한국고속철도건설공단, 1993). 36□나 되는 터널구간에 대해 정확한 지질조사를 실시하여야 함에도 불구하고 지질변화에 따른 지하수위 저하, 지하수 고갈 및 그에 미치는 영향, 그리고 지하수 고갈에 따른 지표수계의 고갈 등이 보고서에는 제시되어있지 않다. 경부고속철도가 지나가는 금정산과 천성산 구간은 활성화 단층인 양산단층과 동래단층을 사이에 두고 수많은 파쇄대와 연약지반으로 구성되어 있다. 철도계획구간과 천성산 단층은 X자로 교차하는 위험한 구간이다(KBS환경스페셜, 2003. 10. 1). 또한 고산습지가 발달되어 있는 구간 역시 습지의 생성 메커니즘, 지하지질 구조 등을 정확하게 파악하여 그 영향을 제시해야 하지만 이에 관한 사항 역시 찾아볼 수 없다. 공사에 의한 침하 가능 지역의 지질, 지질구조, 터널 내 지하수 하중도 등이 보고서에는 빠져있다. 터널 시공을 전후하여 예측치 못한 악영향에 대해서 정확한 자료를 제시하고 그 대책방안도 제시되어야 함에도 불구하고, 전혀 언급되어 있지 않은 실정이다. 천성산과 유사한 지질구조를 가진 영천 도수로 공사 후 지하수 수위가 많이 떨어지고 주변 우물이 말라버렸다. 이는 천성산 고산늪지의 우울한 미래이기도 하다(KBS환경스페셜, 2003. 10. 1). 이는 연구자가 여러 차례에 걸쳐 관계 전문가들의 의견을 듣고 확인한 바이다.

<그림 4> 경부고속철도 □천성산∼금정산□ 구간의 자연환경 이해도

자료: 조선일보(2003. 3. 22)

셋째, 천성산 습지보호구역의 훼손 문제이다. 천성산은 고산습지를 22 개나 보유하고 있는 세계적인 희귀지형으로서 천혜의 자연환경을 자랑한다. 이 곳에는 환경부가 2002년 습지보호지역으로 지정한 화엄늪, 1998년 자연생태계보전지역으로 지정된 무제치늪뿐만 아니라 자기 몸의 20배의 물을 머금고 있는 물이끼, 특정야생식물인 끈끈이주걱, 환경부 지정 멸종위기 식물과 황조롱이와 수달 등 천연기념물이 다수 발견됐다. 천성산의 고층습지 덕에 가뭄이 와도 내원사 계곡 등 12계곡의 물은 여전히 흐르고 있다. 그러나 이러한 고층습지들도 고속철도 터널로 인해 수맥이 고갈된다면 자연스럽게 사라질 수밖에 없다. 무제치늪의 경우 바로 밑 300m지점을 통과하기로 되어 있어 더욱 강한 반발을 불러 일으켰다. 2003년 8월 녹색연합은 언론을 통해 고속철도 천안∼아산 역사의 지하수 고갈과 환경파괴를 생생하게 고발한 적이 있다.

<표 1> 경부고속철도 2단계 사업 추진일정의 시간적 이해

- 1990년 6월 사업계획 및 기본노선 확정(서울∼부산 409□, 5조 9,462억 원)

- 1992년 6월 세부노선 확정발표 및 천안∼대전(시험선 구간) 중 4공구 착공

- 1992년 4월∼1993년 9월 환경영향평가서 작성

- 1993년 6월 고속철도 건설계획 수정(건설기간 1992∼2001년, 10조 7,400억 원)

- 1998년 7월 고속철도 기본계획 변경결정(1단계만 12조 7,377억 원에 2004년 4월까지 완공) * 2단계 사업기간 : 2004∼2010년

- 1998년 12월 환경부는 무제치늪을 생태계보전지역으로 지정

- 2001년 11월 2단계 대구이남 사업 조기착공 방침 결정

- 2002년 2월 환경부는 화엄늪을 습지보전지역으로 지정

- 2002년 7월 대구이남 신선건설 구간인 2단계 사업은 정부의 조기착공 방침 결정에 따라 착공

- 불교계 및 환경단체에서 금정산·천성산 터널통과(산아래 400m) 노선반대로 공사진척 없었음(2002년 7월 이후)

- 2단계 사업의 전초기지 울산사무소 개소(2002년 12월 4일)

- 대구이남 문화재 조사는 시굴조사 중으로 2002년말까지 시굴대상 32개소 중 13개소 완료하였으며, 현재 12개소 진행 중

- 공사착공 및 발주 :  대구이남(대구∼경주∼부산) 발주대상은 총 18개 공구로 우선 공사기간이 장기간 소요되는 구간을 중심으로 공사 시행 중

- 2002년말 5개 공구 착공하여 기초공사 시행 중

·11공구(경북 경산시 진량면∼경북 경주시 건천읍 화천리)

·12공구 (경북 경주 건천읍 화천리∼울산광역시 울주군 두동면)

·13공구 (울산광역시 울주군 두동면∼경남 양산시 동면 법기리)

·14공구 (경남 양산시 동면 법기리∼부산광역시 중구 중앙동)

- 나머지 13개 공구는 2003년 내 순차적으로 착공예정

- 2단계구간 용지 총매수 대상은 166만평(5,476천□)으로 2002까지 87만평(2,862천□) 매수하였으며, 2003년 말까지 누계 141만평(4,681천□)인 85% 매수 목표

- 2002년 12월 노무현 후보 대선유세 때 기존노선 백지화 대안노선검토 공약

- 2003년 1월 22일 대통령직 인수위, 대책위에 기존노선 백지화 약속

- 2003년 2월 6일 지율스님 단식농성

- 2003년 3월 7일 대통령의 일체의 공사중단 및 노선재검토위원회 구성 지시

- 2003년 3월 8일 민정수석 및 건교부 차관 단식농성장 방문 지율스님 면담 및 노선재검토위원회 구성 제의

- 2003년 5월 12일 노선재검토위원회 구성합의. 국무총리실주관으로 노선재검토를 위한□대안노선 및 기존노선 재검토위원회□구성하여 활동

- 2003년 5월 22일 7개 대안노선을 채택하고 논의를 실시함.

- 2003년 8월 1일 □금정산·천성산 고속철도 관통반대 시민종교대책위원회□고속철도 금정산 관통반대 홍보버스 발대식

- 2003년 8월 6일 국무총리실 주관 경부고속철도 노선재검토위원 의견 공개

- 2003년 8월 19일 지역 각계 각층 인사로 구성된 □부산 미래발전을 위한 경부고속철도 조기건설촉구 범시민추진위원회□발족

- 2003년 9월 19일 당초노선 공사강행 결정

- 2003년 10월 11일 불교 및 환경단체 도롱뇽의 날 행사 실시

- 2003년 10월 15일 부산지방법원 앞에서 □도롱뇽 소송에 대한 기자회견□을 갖고, 원고 도롱뇽과 그 대리인 □도롱뇽의 친구들□의 이름으로 □도롱뇽소송□(한국고속철도건설공단 상대 고속철도 천성산 구간 공사착공금지가처분신청)을 제기

- 2003년 11월 3일 1차 심리와 12월 26일 2차 심리에서 도롱뇽의 원고적격 판정 못함. 2004년 1월 16일 3차 심리에서 각계 전문가 의견 들어 결정할 예정임

- 2003년 11월 17일 18만 명의 소송인단 확보하면서 지율 스님 45일만에 단식정진 해제

- 2003년 12월 2일 경부고속철도 천성산 구간 공사 시작

- 2003년 12월 15일 울산지법 민사 10부에서 원고 및 피고와 함께 현장검증 실시

Ⅳ. 정책혼란 원인의 분석과 해석

1. 분석적 합리성의 부족과 예측착오의 발생(t-1)

분석과 결정과정의 합리성 부족은 집행과정에서 착오를 가져와 정책혼란을 증폭시키는 중요한 원인으로 작용할 수 있다. 불완전 정보와 지식을 가정할 때 용인할 수 있는 예측착오의 범위가 있고, 상황변화를 고려하면 예측착오의 발생은 오히려 바람직할 수도 있다. 그러나 분석과 결정과정에서 합리성이 결여되어 발생하는 예측착오는 정당성을 얻기 어렵다. 경부고속철도사업의 일관성 상실과 정책혼란은 이러한 측면이 강하다.

첫째, 전동차 구입시기와 애초 완공시기에 대해 착오가 발생했는데, 정책의 일관성과 신뢰를 떨뜨리면서 정책혼란을 초래한 원인으로 분석된다. 불확실성에 대비하여 여유변수(slack variable)를 충분히 고려하지 못하였기 때문이다. 고속철도 차량은 1993년에 구입하였는데, 열차 시험운행은 1999년 말로 계획하고 있었기 때문에 낭비적 요소가 있었다. 그리고 지금까지 사업계획이 크게 3차례 변경되었다. 애초에 사업구간은 서울∼부산 간 409□이었고, 열차운행속도는 350□/h, 총 사업비 5조 9,462억 원, 총 사업기간은 6년으로 1992년에 착공하여 1998년 말에 완공하여 1999년 초에 개통하기로 하였다. 그러나 1998년 3월 감사원이 고속철도사업이 경제성과 채산성이 없다고 사업의 전면적인 재검토를 요구하면서 건설교통부는 사업계획을 수정하게 된다. 1단계 사업은 2004년 4월까지로 연장했으며 서울에서 대구까지는 고속철도를 이용하고, 대구에서 부산까지는 기존의 경부선을 전철화하여 409.8□를 총 160분 소요로 달리는 계획이다. 2단계 사업은 2004년에서 2010년까지이며 서울∼부산 간 412□로서 44분이 단축되어 총 116분이 소요된다. 총 사업비는 18조 4,358억 원이며, 이중 1단계에만 12조 7,377억 원이 소요된다. 정책과정의 동태성과 불확실성을 인정하더라도 용인할 정도의 예측착오로 수용하기는 어렵다. 결국 고속철도사업의 경우 공기나 사업비 등에서 정부정책을 신뢰하기 어려울 정도로 일관성을 유지하지 못하고 있는 것을 알 수 있다.

둘째, 분석적 합리성의 부족으로 인한 환경영향평가의 부실은 시간이 경과하면서 정책의 신뢰를 떨어뜨리면서 정책혼란을 초래한 것으로 해석할 수 있다. 1990년 노선계획수립 후 1993년 9월에 발표된 환경영향평가가 끝난지도 10년이 됐다. 평가 후 7년 간 공사가 시작되지 않으면 다시 평가를 실시해야 함에도 불구하고 재평가 없이 정부는 2002년 7월 공사를 강행했다. 1993년 9월에 발표된 환경영향평가서에서 조사된 생태계의 현황이 전체적으로 부실하고, 많은 정보가 누락되었다(한국고속철도건설공단, 1993: 658-702). 동식물의 전체적인 종의 수뿐만 아니라 국가적으로도 중요한 희귀 동식물의 존재에 대해서도 전혀 언급되지 않고 있다. 기존의 부산경남구간에 대한 환경영향평가서에서는 총 식물상이 106과 586종으로 나타나고 있으나(한국고속철도건설공단, 1993: 166), 그간에 발표된 관련전문가들의 보고서에 의하면 200여과의 820여종이 발견된다. 기존 환경영향평가서에는 보호대상 동식물현황에서 확실하게 설계노선주변에는 특별히 보호를 요하는 동식물이 없다고 명기하고 있으나(한국고속철도건설공단, 1993: 186), 그간의 보고서에 나타난 결과에 의하면 천연기념물과 특정야생동식물 등 법적으로 보호해야 할 동식물종이 20여종 이상 발견된 것으로 보고되어 있다(KBS환경스페셜, 2003. 10. 1). 또한 기존 환경영향평가에서는 부전역과 부산역에 관한 평가가 주를 이루어 공사를 위한 □면죄부□라는 의심을 받는 것이다.

) 환경·교통·재해등에관한영향평가법(제정 1999.12.31, 법률 제6095호, 2001년 1월 1일 시행) 제23조는 평가서의 재협의등을 규정하고 있는데, 제1항에서 □사업자는 제20조의 규정에 의하여 협의내용을 통보 받은 후 대통령령이 정하는 기간이내에 사업을 착공하지 아니하거나 대통령령이 정하는 사유가 발생하여 협의내용에 따라 사업계획등을 시행하는 것이 부적합한 경우에는 평가서를 재작성하여야 하며, 승인등을 얻어야 하는 사업자는 재작성된 평가서를 승인기관의 장에게 제출하여야 한다.□라고 규정하고 있다. 환경·교통·재해등에관한영향평가법시행령(일부개정 2003.6.30, 대통령령 제18039호)제23조 제1항은 □법 제23조제1항 본문에서 □대통령령이 정하는 기간이내□라 함은 법 제20조 제1항 또는 제4항의 규정에 의하여 협의내용이 통보된 날부터 5년 이내를 말한다.□라고 규정하고 있다. 그러나 고속철도공단 측은 1993년 당시 법령은 재평가 기한을 7년으로 규정하고 있었기 때문에 별 문제가 없다는 입장이다. 다만, 사후관리 차원에서 지질문제 등을 정밀조사하고 있고 이 보고서가 나오는 2003년 말에 공사를 진행한다는 입장이다(한국고속철도공단 관련인 면담, 2003. 10). 시민종교대책위원회는 2003년 12월 31일 범어사에서 가진 모임에서 환경영향평가의 재평가를 거듭 요구하였다(연합뉴스, 2004. 1. 1)

셋째, 비용편익분석의 결함이 집행과정의 정책혼란을 가중시켰다. 세 차례의 기본계획의 변경으로 공사비용이 끊임없이 증가해왔다. t-1 시기에 환경과 문화적 가치에 대한 과소평가가 이루어졌고, t+1 시기에 환경과 문화적 가치가 제대로 평가되면서 정책혼란을 증폭시켰다. 이러한 예측오차는 여객수송량의 예측에서도 나타나고 있다. 건교부에서 경주노선이 직선노선에 비해 연간 4,000억 원의 추가 수입을 확보할 수 있다고 하였으나, 운행요금과 현 경주권 인구의 철도수송량을 통해 유추해보면 그러한 수치는 허구임을 알 수 있다. 건설교통부에 따르면 고속철 2단계 경주이남 구간의 설계를 바꿀 경우 완공 시기가 2010년에서 2017년으로 7년 지연되면서 22조 1000억 원의 손실이 발생할 것이라는 주장도 지나치게 과장된 것이라는 비판을 많이 받고 있다(관계 전문가 면담, 2003. 9).

2. 비민주적 결정과정(t-1)

첫째, 절차의 선후관계와 관련하여 공청회 등의 의견수렴절차의 민주성이 결여되어 건설주체와 지역주민간의 인식시차가 발생한 것이 집행지연의 원인으로 작동하고 결국 정책혼란을 증폭시켰다. 이는 입지선정과 관련하여 민주적 담론(democratic discourse)이 실패할 때 흔히 나타나는 현상이다(Mazmanian & Morell, 1994). 건설교통부(당시 교통부)는 처음 노선을 정할 때부터 투명하지 않은 밀실행정의 모습을 보여왔고, 참여 역시 형식적인 수준에서 이루어져 왔다. 건설교통부는 고속철 노선을 고시한 뒤 관련 지자체의 의견을 수렴하고 협의를 하는 등 형식적으로 필요한 공개 과정은 모두 거쳤다. 여기에 부산시와 경상남도는 지금의 고속철도 노선이 확정되는 데 일정한 역할을 했지만, 정작 금정산·천성산과 도심 구간 지하 관통으로 초래될 수도 있는 환경적인 영향에 대해서는 그 누구도 관심을 기울이지 않았다(한국고속철도건설공단, 1993: 53-81). 부산시는 사업 규모가 워낙 방대한 만큼 해당 지역 주민들의 의견을 일일이 듣고 문제점을 검토하는 것은 현실적으로 불가능하다는 이유로 공사내용에 대한 홍보를 하지 않아 알권리를 침해했다. 결국 지난 1992년 노선이 확정된 이후 무려 10년이 지나도록 고속철 노선이 정작 지역사회에는 제대로 알려지지 않아 사업 착공 단계에 들어서야 뒤늦게 반발에 부딪히고 정책혼란에 빠져든 것이다.

둘째, 건설교통부와 환경부의 칸막이구조(sectionalism)는 인식시차를 가져오고 정책혼란을 더욱 심화시켰다. 1992년 6월 세부노선이 확정되고, IMF경제위기 이후 1998년에 2단계로 대구∼경주∼부산간의 공사가 이루어진다고 바뀐 뒤 같은 해인 1998년 12월 31일 환경부는 천성산의 무제치늪을 희귀 야생 동·식물 서식습지로서 '국가 생태계보전지역'으로 지정했다(환경백서, 2003: 280). 이후 건교부는 부산시의 요구로 2004년에 예정되어 있던 2단계 공사를 2002년 7월에 앞당겨 실시한다고 발표하였다. 그러나 이보다 5개월 전인 2002년 2월에 천성산 화엄늪이 환경부에 의해 '습지보호지역'으로 지정되었다. 그리고 건교부는 예정대로 같은 해인 2002년 7월 공사를 시작했다. 환경부가 지정한 국가 생태계보전지역 밑으로 건설교통부가 터널을 뚫는 아이러니컬한 상황이 발생한 것이다. 이는 대부분의 국가사업에서 정부부처의 NGO를 자처하는 환경부가 개발부처의 들러리 역할을 한 것과 궤를 같이 한다(김창수, 2002). 따라서 정책행위자들의 인식시차를 줄이고 사회적 합의를 도출하기 위해서는 중요한 정부사업의 경우 공정한 공청회와 여론수렴, 정확하고 견실한 환경영향평가, 공개적으로 해당 당사자들이 참여할 수 있는 민주적 정책과정이 요구된다.

그러나 다원화된 민주사회를 이해하지 못하고 권위주의적인 공사강행을 결정했던 정부는 2003년 10월 15일 환경단체와 불교단체의 법적 대응에 직면하게 된다. 신청인 도롱뇽과 그 대변인 도롱뇽의 친구들, 피신청인 한국고속철도건설공단으로 신청취지는 피신청인은 서울∼부산 경부고속철도의 구간 중 13공구 안에 시행될 원효터널공사(13.5km) 및 기타 이에 부수된 공작물의 설치 등 일체의 공사를 착공하여서는 아니 된다는 것이다.

) 소송의 요지는 다음과 같다.

신청인 도롱뇽의 생활근거지인 천성산 일대를 관통하여 건설되는 것으로 예정되어 있는 이 사건 터널공사의 사업계획 승인에는, ① 지금으로부터 10여년 전에 실시된 환경영향평가에는 그 내용 및 절차상에 명백한 하자가 있음에도, 이것만을 기초로 한 하자가 있고, ② 전통사찰보전법 소정의 전통사찰 소속대표단체 대표자와의 협의 및 문화체육부장관의 사전동의가 없어서 당연 무효이고, ③ 자연공원법 소정의 도립공원 내 제한 행위에 대한 협의 절차의 흠결, ④ 습지보전법 소정의 습지보호지역, 습지주변관리지역 내 제한 행위에 대한 협의 절차의 흠결, ⑤ 자연환경보전법 소정의 생태계보전지역, 특히 생태계특별보호구역 내 제한 행위에 대한 협의 절차의 흠결 등이 존재하는 바, 위와 같은 흠결은 중대·명백한 하자에 해당하므로, 이 사건 터널 공사에 대한 그 부분의 사업계획승인 및 그에 기초한 이 사건 터널공사 등은 위법, 부당한 것임이 명백하다 할 것이다(http://www.naewon.or.kr/).

3. 정책학습의 실패(t+1)

2단계 사업의 본격적인 집행 전에 유사한 정부사업의 집행실패에 대한 학습이 이루어지지 않아 정책혼란을 증폭시켰다. 시화호 담수호 사업과 새만금 간척사업에서 환경가치를 제대로 고려하지 않으면 집행실패에 봉착하게 된다는 사실을 치밀하게 학습하지 못하였다. 이러한 학습실패는 t+1 시점에서도 여전히 잔존하고 있다.

1993년의 시점에서는 천성산의 고산습지 등 자연생태에 대해 학계에 보고된 바가 충분치 않았다(한국고속철도건설공단, 1993). 따라서 2002년 한국고속철도건설공단에서 다시 용역을 주어 천성산∼금정산 구간 정밀조사 용역을 주었고 2003년 말경에 최종보고서가 나올 것이라고 한다(한국고속철도공단 관련인 면담, 2003. 10). 이는 학습시간이 허용되어 오류를 수정할 수 있는 좋은 기회이다. 그러나 고속철도공단과 부산시는 너무 다급했다. 재검토위원회도 5월부터 2달간만 급히 재검토하였다. 경부고속철도 부산 금정산과 경남 양산의 천성산 구간에 대한 노선 재검토 위원회가 2003년 8월 6일 최종 의견을 내 놓았다. 고속철도공단과 시민 종교단체 양측에서 각기 위촉한 12명의 전문가 가운데 7명이 기존 노선이 유리하다고 밝혔다(연합뉴스, 2003. 8. 6). 경부고속철도건설공단은 이 같은 전문가의 의견을 국무총리실에 제출했다. 부산시도 이번 안을 중심으로 노선이 확정되고 공사가 재개될 수 있도록 정부측에 촉구했다. 이에 대해 시민종교단체는 국무총리실에서 기존 안을 최종안으로 확정할 경우 강력히 반대하겠다는 입장이다. 이들 단체는 재검토 위원회가 대안이나 기존 노선을 재검토하는 활동만 하였을 뿐 어떤 합의안을 도출해 내는 것이 아니므로, 기존 노선이 유리하다는 의견이 많았지만 이를 최종안으로 합의한 것으로 받아들일 수 없다는 것이다.

) 경부고속철도 노선재검토위원회의 전문가 7명은 부산 금정산과 경남 양산의 천성산 통과 노선인 기존 노선을 찬성했다. 당초 시민종교단체가 환경훼손을 이유로 반대했던 구간이지만 환경성, 경제성, 안전성 등 제반 여건상 가장 좋다는 것이다. 대안으로 검토 대상에 올렸던, 금정산과 천성산 우회노선에 대해서는 전문가 1명이 기존 노선보다 유리하다고 했다. 또 나머지 전문가 4명은 두 노선 외에 부산과 대구를 직선화하는 제3의 안을 채택하자고 주장했다.

이러한 정책혼란이 지속되는 이유 중의 하나는 인식시차를 극복하지 못했기 때문이다. 식견 있는 위원들은 지질조사 등 추가적인 정밀조사가 필요하다고 충고하고 있다. 실제로 시민·종교대책위측 전문가 의견들은 무시할 수 없는 중요한 사안이기 때문에 충분한 검증이 필요하다. 이러한 검증과 학습시간은 개발주체의 입장에서는 짜증스러울 수도 있다. 그러나 충분한 합의 없이 기존노선을 고집한다면 결국 정책혼란은 가중되고 공기는 더 길어지게 될 수도 있다. 민주화된 정치행정 상황에서는 충분한 합의를 도출하는 시간이 길고 지루하더라도, 이러한 과정이 결국 전체 정책추진시간을 줄이고 정책성공에 이르는 첩경임을 인지해야 한다. 상호학습을 통해 시각차를 좁히고 객관성과 합리성을 제고할 충분한 시간을 가질 필요가 있는 것이다. 경부고속철도 노선의 최종안이 확정되기까지는 상당한 진통을 참아내는 인내가 필요하다. 그러나 정부는 2003년 9월 19일 전격적으로 기존노선을 확정 발표했다. 아직 정밀한 조사도 채 끝나지 않았고 충분한 논의도 없이 너무나 빨리 확정해버린 것이다.

) 첫째, 환경, 사찰수행환경, 지하수, 사회갈등 등에 대한 문제가 해결되지 않는 한 기존노선이 대안노선보다 경제성이 우월하다고 주장할 만한 근거가 없다. 둘째, 활성단층대의 지층구간 교란으로 생태적 악영향이 높고 이를 대응할 고속철도공단의 공법 및 일본 등의 사례도 실증적 증거가 충분하지 않은 만큼 기존노선 추진을 동의할 수 없다. 대구∼부산간 경부선 활용 방안 등을 포함한 환경생태적 위해성에 대한 연구·검토로 시간이 최소화될 수 있는 대안노선 논의가 시급하다. 셋째, 기존노선은 지하수 유출과 지표수 유량감소, 습지 소멸 등 생태계에 미치는 악영향이 있고, 대안노선은 터널 연장이 짧으나 양산단층에 인접해 있어 지질 구조적·암상적인 문제가 있다. 대안노선은 지표환경 파괴 약점이 있어 최적의 노선이 아니므로 기존 경부선 철로를 복복선화하는 것이 가장 바람직하다. 넷째, 기존 철도선(대구∼부산)을 따라 고속철도용 선로를 복선화하는 것이 가장 합리적이다. 충분한 과학적 검증절차를 거치지 못했고 구체적인 생태학적 조사도 이뤄지지 못했지만 환경파괴 가능성이 높은 기존노선은 폐기돼야 하며 대안노선은 대구∼부산 기존노선 복선화와 경주∼울산 노선 지선화 방안이다.

4. 빠름의 행정문화(t-1, t+1)

공기지연(工期遲延) 등 전체적인 느림과 정책혼란은 부분적인 빠름에 지나치게 집착했기 때문에 발생한 것으로 해석된다. 사회적 합의를 도출하는 시간은 많은 비용을 요구하지만, 사회적 합의 없이 부분적인 빠름을 추구한 결과는 전체적인 느림으로 귀결되었다. 실제 본 연구에서 빠름의 행정문화는 치밀한 분석을 방해하고, 권위주의적 결정방식을 택하게 하고, 학습시간을 허용하지 않아 정책혼란을 초래한 근본적인 원인으로 분석된다. 그 외에도 빠름의 행정문화가 정책혼란을 초래한 몇 가지 구체적인 사례가 있다.

첫째, 지방정부인 부산시의 발빠름은 결국 정책혼란을 가중시키는 역할을 하였다. 부산시의 경우 금정산∼천성산 구간 문제에서 또 다른 이해관계가 있다. 기본적으로 정부의 공사계획은 2004년 착공이었다. 여기에 부산시가 2006년 부산신항만 일부 개장을 이유로 조기착공을 주장하여 정부가 승인함에 따라 갑작스럽게 정책을 변경, 2002년 7월부터 공사에 들어갔다. 초기 반대의견이 일어나자 관망적인 입장에서 유보적인 자세를 견지해온 부산시는 2003년 3월 전면재검토 지시가 내린 이후로 정작 공사가 중단되자 □절대 관통□을 주장하였다. 2003년 4월에는 조기개통을 위한 여론을 조성하다가, 언론의 직격탄을 맞아 수그러들기도 했다. 이는 이성적 토론을 회피하고 □바보들의 합창□을 주도한 권위주의적 행태이다(김영평, 1995: 30). 이로 인해 주민의견수렴, 반대에 따른 민원해소, 대안 검토에 가장 적극적으로 나서야 할 지방자치단체가 오히려 중앙정부보다 더욱 강력하게 강행을 원하고 있는 실정이다. 다른 대안 없이 부전역을 통한 부산역 종점 주장을 굽히지 않고 있고, 조기개통을 위한 착공으로 인해 관통구간의 해당주민들의 의견수렴은 전혀 이루어지지 않아 많은 불만을 스스로 키워버렸다. 뿐만 아니라 부산시는 일선 구·군청에 100만 서명운동을 지시해 관제여론을 동원하는 등 권위주의 정부의 모습까지 보이고 있다.

둘째, 사업시행자 측과 시민종교단체 측의 인식시차 역시 매우 컸는데, 문제는 이들의 의견을 좁힐 재검토의 시간을 2개월 밖에 주지 않았기 때문에 충분한 합의에 도달하는 것은 사실상 불가능했다. 이런 와중에 8월 6일 근소한 차이로 사업시행자 측의 기존노선 고수가 더 유리한 것으로 재검토의견이 나왔다. 지율 스님은 부산시청 앞에서 이를 저지하기 위한 3천 배 투쟁을 계속하였고, 10월 5일부터는 단식투쟁을 시작하였다. 10월 15일에는 도롱뇽 소송을 부산지법에 제기하였다. 정부는 재검토 위원들이 요구한대로 정밀조사 결과도 나오지 않았는데 또다시 사업을 강행하면서 정책혼란을 자초하였던 것이다. 그리고 소송이 진행 중인 2003년 12월 2일에 천성산 구간 공사를 시작하였다. 따라서 6개월이나 1년이 더 걸리더라도 객관적이고 신뢰성 있는 자료를 바탕으로 상호 합의를 하고, 사업을 추진하는 것이 결국 전체시간을 줄이고 정책성공을 이끄는 지름길임을 인식할 필요가 있다.

5. 분석결과의 종합과 해석

본 연구에서는 분석과 결정과정의 합리성과 민주성, 정책학습의 제도화, 느림의 행정문화라는 네 가지 변수를 중심으로 경부고속철도 천성산·금정산 구간 재검토 사례에서 나타난 정책혼란의 원인을 분석하였다. 경부고속철도 사업은 네 가지 측면에서 모두 미흡한 수준에 머물고 있어 정책혼란에 중요한 영향을 미친 것으로 드러났다.

첫째, 분석과 결정과정의 합리성이 미흡하여 전차구입시기와 공사완공시기의 착오를 가져오면서 정책의 일관성을 상실하게 했다. 환경영향평가의 부실함과 비용편익분석의 결함은 시민환경단체의 반발과 정차역 수의 무리한 증가로 이어지면서 정책혼란을 증가시킨 것으로 나타났다.

둘째, 공청회 등 진실한 정보공개 절차를 통해 사회적 합의를 도출하는 결정과정의 민주성을 결여했다. 이러한 밀실행정과 권위주의적 결정방식은 집행지연의 원인이 되어 정책혼란을 증폭시켰다. 건교부는 환경부가 지정한 생태계보전지역과 습지보호지역을 관통하는 건설공사를 계획하면서도 진지하게 협조를 구하는 모습을 보이지 않았다. 이로 인해 민주사회에서 시민들의 따끔한 비판을 받으면서 정책혼란에 빠지게 된 것으로 분석되었다.

셋째, 정책주체가 학습시간을 고려하여 시행착오를 줄여 가는 학습의 제도화 수준이 매우 낮은 것으로 분석되었다. 시화호나 새만금 사업 혼란의 교훈과 1993년 부실한 환경영향평가의 교훈을 학습하지 않고, 환경영향 정밀조사 결과가 나오기 전에 공사를 추진하면서 심각한 반대와 혼란에 직면하게 된 것으로 나타났다.

넷째, 이러한 정책혼란의 근저에는 빠름의 행정문화가 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다. 합리성이 결여된 분석, 민주적 절차를 무시하는 권위주의적인 결정방식, 정책학습 시간을 허용하지 않는 조급함 등은 모두 빠름의 행정문화의 영향인 것으로 해석할 수 있었다.

Ⅴ. 정책적 시사점

1. 정책설계와 시차

분석작업에 장시간을 요하고, 특히 집행에 10년 이상의 긴 시간을 요하는 우리나라 정부사업에 있어서는 정책설계를 할 때 예측오차를 항상 고려할 필요가 있다. 그리고 예측오차를 줄이는 중요한 방법이 분석과 결정시간을 집행시간보다 더 많이 안배하는 것이다. 그러면 집행과정에서 정책혼란을 줄여 집행시간을 감소시킬 수 있기 때문이다. 결정시간과 집행시간을 고려한 총시간을 염두에 두면서 시간안배를 할 필요가 있는 것이다.

총시간=결정시간+집행시간

권위주의 시대에는 소위 DAD(Decide-Announce-Defense) 방식으로 정부사업의 추진이 가능하였기 때문에 굳이 결정시간에 많은 비중을 두지 않아도 되었다. 따라서 총시간의 대부분을 좌우하는 집행시간에 대해서만 고려하면 그만이었다. 그러나 사회가 다원화되고 민주화되면서 이해관계자들의 동의를 구하는 결정시간의 비중이 중요하게 되었다. 정책결정에 관여하는 사람이 많고, 이해관계가 상충하고, 문제는 복잡하고, 이해당사자들의 자율성이 높은 사회에서는 결정비용이 증가하기 때문이다(김영평, 1995: 33). 그런데 결정비용의 삭감에만 많은 신경을 쓰는 정책결정자들이 이에 대한 배려 없이 결정시간을 무시하다보니 오히려 집행시간의 지연을 가져오고, 결국 총시간의 증대를 가져온 것이다.

2. 학습의 제도화

시행착오가 원활하게 이루어지도록 절차를 마련하면, 그것이 학습의 제도화이다. 학습의 제도화는 불확실성 속에서 기대할 수 있는 마지막 정책의 정당성이다(김영평, 1995: 29). t-1 시점에서 특정 정부사업에 대한 분석과 결정작업이 이루어질 때는 이미 t+1 시점에 이르러 정책혼란을 겪었거나 겪고있는 정부사업들이 있다. 그러나 국가 전체적으로 학습 메카니즘이 작동하지 않으면, 이에 대한 학습이 전혀 이루어지지 않아 똑 같은 집행실패를 반복하게 된다.

동일사업의 경우에는 t+1 시점에서 발견되는 착오에 대해서는 끊임없이 모니터링이 이루어져 평가는 벙어리가 되지 않고 집행은 눈이 멀지 않도록 하는 과정평가와 학습의 제도화가 중요하다.

정책학습이란 올바른 결론을 유도할 수 있는 지식의 축적과 응용과정을 의미한다. 이러한 정책학습 메카니즘이 작동하면 정책실패를 통해 더 나은 정책을 결정할 수 있는 방법을 얻을 수 있게 되는 것이다. Browne & Wildavsky(1983a: 206-231)는 집행과정에서 너무 많은 오류는 무능을 의미하고, 너무 적은 오류는 학습을 방해한다고 지적한다. 적절한 학습을 위해서는 적절한 오류를 허용하는 것이 바람직하다는 것이다. 무오류의 결정은 불완전한 인간에 의해서 이루어지기는 어렵기 때문이다. 따라서 적절한 오류가 허용되는 것이 현실적이고, 중요한 것은 □학습과 적응□이라는 것이다. 또한 Browne & Wildavsky(1983b: 232-256)는 정책집행은 가설검증의 과정이고, 그것은 곧 탐색이라고 한다. 학습조직이 집행실패를 집행성공으로 이끄는 성공적 탐색을 중시하는 것이다. 이는 불확실한 집행환경을 전제할 때 매우 중요한 지적이다. 평가-집행-학습은 상호 연계된 연속적 과정이기 때문에 평가와 집행이 격리되면 평가는 벙어리가 되고 집행은 눈이 멀게 된다는 것이다. 2003년 9월 19일 경부고속철도 2단계 구간을 졸속으로 확정하고 사업을 강행하는 과정은 정밀생태환경안전조사 등 평가를 벙어리로 만들고, 학습기회는 불허하고, 집행은 장님이 되어 혼란을 겪게 하는 과정으로 해석된다.

3. 민주주의의 지혜

정책조정이란 어떤 한 정책이 관련되는 다른 정책에 미치게 될 악영향(adverse consequences)을 어느 정도까지, 그리고 일정한 빈도로 회피, 감소, 상쇄할 수 있도록 관련정책을 상호 조절하는 것이다(Lindblom, 1965: 154). 경부고속철도사업은 환경보전정책에 미치는 악영향을 어떻게 조절하느냐의 문제로 귀결된다. 이는 변론의 제도화 과정으로 이해할 수 있다(김영평, 1995: 36). 2002년 7월 이후의 정책혼란의 과정에서 이루어진 2003년 5월 이후 전문가들의 논쟁과 10월 이후 소송과정에서의 논쟁은 개발과 보전의 민주적 담론으로 평가할 수 있다.

우리 사회는 이제 정치권력이 분산되어 있고, 정부는 수많은 집단 중의 하나로서 영향력을 행사하는 다원화된 민주사회로 볼 수 있다. 따라서 집단 간의 견제와 균형, 민주적 절차를 강조하는 □민주주의의 지혜□가 중앙집권적 조정보다 우월한 정책조정을 가져온다고 볼 수 있다(Lindblom, 1965; Etzioni-Halevy, 1983). 따라서 우리와 같은 민주사회에서 정책조정 과정은 애당초 시끄러울 수밖에 없고, 일관성을 유지할 수 없고, 또 정책의 일관성 확보가 반드시 소망스러운 것도 아니라는 것이다(최병선, 1994: 153-187). 관련 행위자들의 제한된 합리성을 전제로 할 때 종합적으로 정책을 조정한다는 것은 신화라는 것이다. 중요한 것은 자기에게 미치는 모든 이해관계를 가장 잘 파악할 수 있는 모든 이해관계자가 정책결정과 조정과정에 참여하도록 하고, 스스로 주장하는 정책이 다른 사람에게도 유익하다는 것을 입증하도록 하지 않으면 안 된다는 것이다. 왜냐하면 이 경우에만 각 집단은 다른 집단이 수용할 수 있는 정책대안들을 발견해내려고 노력할 것이고, 이 과정에서 사회적 합의가 이루어질 수 있기 때문이다. 2003년 9월 19일의 전격적 공사강행 결정은 □민주주의의 지혜□를 이해하지 못하고, 권위주의적 조정의 우둔함을 웅변한 것이다. 그럼에도 불구하고 2004년까지 이어지고 있는 소송과정에서 이루어질 사회적 합의과정을 지켜보며 위안을 삼는 것이다.

4. 느림의 행정문화

정책집행의 성패에 영향을 미치는 요인으로 행정문화를 고려하는 경우는 별로 없다. 그러나 우리나라의 경우 이제 빠름과 느림의 행정문화에 대해 심각하게 고민해야 할 때이다. 그리고 항상 큰 그림을 이해하고 전체 시간을 고려하면서, 단기적인 빠름이 전체적인 느림을 초래할 수도 있음을 이해하는 느림의 지혜가 요구된다. 느림의 행정문화가 정당성을 가질 조건은 시간변화에 따라 인과관계의 연결고리가 뒤얽히는 동태적 불확실성 하에서 사회적 합의가 쉽지 않을 때이다. 여기서 느림은 관련 행위자들이 의미를 공유할 수 있는 시간의 간주관적 길이를 의미한다. 빠름은 의미의 공유와 합의를 무시하는 무모함을 의미한다. Kusler(2003)는 미국에서 1990년 이전에 직선 콘크리트 수로(concrete channel)를 많이 만들었는데, 이는 유속의 증대를 가져와 하류에서 심각한 침식의 문제를 가져왔다고 한다. 그리고 지금은 자연환경을 살린 수로(grassed channel)를 많이 만들고, 직선 하천에 굴곡을 주는, 그래서 느려 보이지만 사실은 더 빠르고 안전한 느림의 지혜를 발휘하는 경우가 많다고 한다. 경부고속철도 천성산∼금정산 구간 문제에 대해서는, 미국의 경우도 1990년대 이전이었다면 먼저 건설한 후 사후적으로 영향을 줄이는 방법을 택했을 것이라고 한다. 그러나 1989년 G. Bush 대통령이 선거공약으로 내세우고 1990년 제정된 □순손실방지목표제□(No Net Loss Goal)를 도입한 이후에는 교통부가 환경보전을 위한 별도의 예산을 가지고 타 지역의 동등가치의 습지를 매입해야 사업의 집행이 가능하다고 한다. 이러한 정책의 효과성에 대해서는 아직 정확한 평가가 쉽지는 않지만, 13년 동안 지속되고 있다고 한다. 그리고 이러한 사고의 전환은 단지 대통령의 리더쉽이나 정책의 변화뿐만 아니라 여론의 지지가 핵심적인 성공요인이었다고 얘기하였다.

) 아래 논의는 미국 습지관리 전문가인 Jon Kusler 박사(Associate Director of the Association of State Wetland Managers)가 2003년 9월 19일 부경대학교 해양과학공동연구소 초청으로 강연한 내용과 토론내용을 정리하고 해석한 것이다.

우리가 느림의 행정문화를 공유하고 호흡하기 위해서는 일부 NGO의 노력으로는 부족하고, 시민들이 여론의 힘으로 함께 인식을 공유해야 한다. 지율 스님은 경부고속철도 천성산∼금정산 구간 문제를 처음 제기했을 때는, 건설교통부나 고속철도공단 쪽으로부터 차마 입에 담지 못할 얘기를 많이 들었다고 한다(관련인 면담, 2003. 9. 19). 그러나 이제 많은 시민들이 생명과 환경에 대해서 얘기한다. 2003년 9월 19일은 부산시청 앞에서는 지율 스님이 매일 3,000배 기도를 38일째 계속하고 있는 날이었다. 또한 이날은 언론이 북한산 관통 고속도로 기존 노선을 확정하고, 그 다음날 경부고속철도 천성산∼금정산 구간도 기존 노선으로 확정할 것이라는 보도가 나온 날이다. 제대로 된 환경영향평가나 정밀조사 결과 없이 정부는 또 빠름의 행정문화를 타고, 더 빨리 가는 것 같지만 결국은 비용도 더 많이 들고 시간도 더 많이 걸릴 길을 내닫고 있다.

Ⅵ. 결  론

본 연구는 21세기 속도전의 첨병이라 할 수 있는 경부고속철도 건설사업 천성간∼금정산 구간사업에 대해 느림의 지혜를 요구하는 어쩌면 아이러니컬한 연구이다. 본 연구에서 고속철도 자체의 필요성을 부인하는 것도 아니며 건설주체들의 주장처럼 실제로 터널이 천성산 습지에 거의 영향을 미치지 않을 수도 있지만, 정책혼란을 가중시키는 조급함과 비민주성의 미련함을 시간적 관점에서 비판적으로 해석해본 것이다.

) 본 연구는 몇 차례에 걸친 현장답사를 바탕으로 현장의 실무자들, 관련전문가들, 그리고 다양한 이해관계자들과의 면담을 통해 연구자의 주관성을 극복하고자 하였지만 자료의 해석과정에서 어느 정도의 주관성이 개입할 수밖에 없었던 한계가 있다.

2002년 7월 2단계 사업 집행 이후 천성산∼금정산 구간이 환경단체와 불교계의 반대에 부딪혀 2003년 3월 사업이 일시 중지되고, 8월 전문가들의 재검토 의견이 제시된 이후에도 9월 19일 공사강행 전격결정과 10월 15일 불교·환경단체의 법적 대응에 이르기까지 정책혼란은 가중되고 있다.

본 연구는 이러한 정책혼란의 원인을 시차적 관점에서 해석하였다. 민주화된 사회에서 사회적 합의 없이 개발주체가 지나치게 앞서 갈 경우 보전주체에게 발목을 잡히고 결국 더 느리게 개발사업을 끝낼 가능성이 높다. 사전에 충분한 정보의 공개와 공유 없이 일방적으로 결정된 정책은 집행단계에서 이해관계자들간의 갈등에 봉착하면서 심각한 정책혼란을 겪을 수 있다. 뿐만 아니라 정태적인 관점에서 보면 t-1 시점의 결정이 최선일 수 있다. 그러나 동태적인 관점에서 보면 t-1 시점에서의 최선의 결정이 t+1 시점에서 보면 최선의 결정이 아닐 수가 있다. 이는 예측의 정확성의 문제이고, 전체 시간에 대한 고려의 문제로 볼 수 있다. 따라서 정책입안자는 t+1시점에 등장할 정책혼란의 가능성을 열어두고, 집행시간을 좀 더 길게 잡는 지혜가 필요하다. 경부고속철도 천성산∼금정산 구간의 환경영향평가서가 출간된 1993년 9월은 10년이 지난 2003년 9월과는 상황과 그에 대한 지식의 변화가 너무 크게 때문이다. 개발주체는 공기가 지연되어 발생하는 추가비용 때문에 하루를 10년 같이 느끼고 있다. 보전주체들은 좀 더 시간이 걸리더라도 정확하게 환경과 재해에 대한 영향평가를 실시하여 노선을 확정하고 싶어한다. 이러한 빠름과 느림에 대한 인식시차는 압축성장을 해온 우리의 행정문화 때문에 극복시간이 많이 걸릴 것이다.

장기적으로 우리나라 정부사업의 시행착오를 줄이고 집행성공의 확률을 높이기 위해서는 평가와 학습의 제도화를 통해 집행이 혜안(慧眼)을 갖도록 해야한다는 것이다. 나아가 현재 부산시도 100만인 서명운동 등 관제여론을 조성하여 밀고 나가는 권위주의적 조정의 우둔함을 버리고, 진실한 정보공개와 참여 속에 민주주의의 지혜를 견지할 필요가 있다. 이러한 관점에서 보면, 1990년 이후 경부고속철도사업이 드러낸 문제점은 차치하고라도 정부가 2003년 9월 19일의 기존노선 강행 결정에서 보여준 조급함은 정책혼란을 가중시키면서 공사가 끝날 때까지 집행부담으로 작용할 것이다.

결론적으로 다원화되고 민주화된 사회에서 이해관계가 복잡하고 동태적이며 불확실한 정책의 경우 정책결정의 속도를 조절하여 충분한 분석과 사회적 합의를 도출할 때, 이를 통해 확보한 신뢰를 바탕으로 정책집행이 일관성과 지속성을 유지할 수 있다고 본다. 민주적 절차를 거쳐 합의에 이른 정책은 정의롭다. 정의란 철학적 진리나 종교적 신념이 아닌 사회적 합의의 대상이다. 이러한 사회적 합의는 순수한 절차적 정의가 확보될 때 이루어지는 것이다. 공정한 절차에 의해 합의된 것이면 정의로운 것이기 때문이다(Rawls, 1971). 우리사회가 정책혼란을 최소화하는 길은 모든 이해관계자들이 자신의 주장이 유익하다는 것을 입증하도록 공정한 절차를 확보하여 사회적 합의에 이르도록 하는 것이다. 이러한 과정은 느리고 짜증나며 성가시다고 느낄지 모르지만 실은 가장 빠르고 안전하며 정의롭다.

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김창수(金昌洙) : 서울대학교에서 행정학박사학위(환경정책 집행영향요인의 분석, 2000)를 취득하고, 현재 부경대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 환경정책론, 정부규제론, 해양수산정책론 등이다. 최근 발표된 논문으로는 □해양수산행정 통합효과의 시차적 해석(2003)□, □김대중 정부의 수질환경규제수단 평가와 전망: 수변구역과 총량규제를 중심으로(2003)□ 등이 있다. 현재 서울행정학회 연구위원, 한국행정학회 취업위원이다.<E-mail: csookim@pknu.ac.kr/논문접수일: 2004.1.2/심사완료일: 2004.2.10>