성과계약 기반의 책임운영기관 활성화 방안

이 재 원

(부경대 행정학과 교수)

<국문요약>

책임운영기관은 보다 높은 성과를 창출하기 위해 성과계약방식을 적용하는 혁신조직이다. 이 글에서는 책임운영기관에 적용된 성과계약체제의 특징들을 제도 활성화를 위한 과제들을 모색하였다. 결과적으로, 책임운영기관에서의 성과계약 요소들이 아직 과도기적 수준에 그치고 있었다. 일부 확인되는 성과에 대한 행정자치부의 해석과는 달리 조직 내부적으로는 혁신 요소들이 정착되어 있지 않았다. 성과계약에 기반하여 책임운영기관을 확대 운용하기 위해서는, 무엇보다도 객관적으로 공감할 수 있는 성과들이 가시화되고 관련 내용들이 조직 내부적으로 수용된 이후 시차적으로 접근하는 단계 혹은 차등적 접근이 요구되었다.

<주제어> 책임운영기관, 성과계약, 정부혁신

Ⅰ. 서론

책임운영기관은 성과지향적 정부개혁을 위해 도입된 대표적인 혁신조직이다. 정부가 공공성을 유지하면서도 경쟁원리에 따라 운영하는 것이 바람직한 업무에 대해 기관장에게 운용의 자율성을 부여하면서 운영성과에 대해 책임지도록 하였다. 책임운영기관이 개혁의 시각에서 이해되는 것은 “성과계약” 방식이 적용되기 때문이다. “업무분장” 규정 중심의 전통적인 정부 조직과는 대조적이다. 주요 선진국의 혁신 사례를 참고하여 90년대 후반부터 책임운영기관의 도입 필요성이 제기되었는데 1999년도에 “책임운영기관의 설치․운영에 관한 법률”이 제정되어 23개 기관이 지정되었다. 행정자치부는 2003년도 평가결과에 기초하여 책임운영기관제도가 이제 정착단계로 접어 든 것으로 자체 평가하고 있다.

이 글에서는 책임운영기관에 적용되고 있는 성과계약 요소들이 적용되고 있는 현실을 분석하고 필요한 정책대안을 모색하였다. 이 글의 주요 내용은 다음의 네 가지로 집약된다. 첫째, 책임운영기관의 이론적 기반이 되는 성과지향적 정부혁신과 성과계약 논리들을 정리하였다. 둘째, 책임운영기관에 적용된 성과계약과 관련된 제도와 운영현실을 진단하였다. 셋째, 책임운영기관 구성원들의 성과계약체제에 대한 인식과 대응 정도를 설문조사를 통해 분석하였다. 넷째, 성과계약 방식이 책임운영기관에 정착하기 위한 정책과제들을 모색하였다.

설문조사는 2003년 9월 22일(월)부터 10월 11일(토)까지 실시하였다. 2003년 9월 현재 기준으로 책임운영기관의 직원 수는 5,032명이었는데, 각 기관별 직원 수를 고려하여 300명에 대해 조사계획을 수립하였다. 우편으로 최종 회수된 설문지는 258개였으며 당시 기관의 업무상황으로 인해 3개 기관(국립영상간행물제작소, 국립중앙과학관, 해양경찰정비창)은 설문에 참여하지 못하였다.

Ⅱ. 성과지향적 정부와 성과관리, 그리고 성과계약에 대한 이론적 접근

1. 성과중심 관리 강조

정부의 정책이란 어떠한 형태이던지 “성과”를 창출하며, 정부는 당초 목표로 설정하였던 성과를 창출하기 위해 항상 노력한다. 하지만 최근의 정부혁신에서 강조하는 “성과관리, 성과중심적, 성과지향적 정부”에서는 기존과 구분되는 성과 지향 초점이 있다. 즉, 중장기 전략계획과 성과계획서에 조직의 성과가 명시되어야 한다. 그 성과는 추상적인 공공의 가치 보다는 정부책임 범위 내에서 구체적인 계량화된 산출 혹은 결과물이어야 한다. 그리고 성과측정과 평가에 따른 인센티브가 중요시된다. 이를 위해 성과계약방식을 적용하여 조직, 인력, 재정, 그리고 정책과정을 유기적으로 연계하는 통합성과관리체계가 요구되었다.

뉴질랜드, 캐나다, 호주, 그리고 영국 등에서 성과지향적인 정부개혁에 대한 논의와 실천들은 이미 80년대부터 등장하였다(Schick, 1990; Mascarenhas, 1993, 1996; Cothran, 1993 등). 미국에서는 80년대까지 주 및 지방정부 중심으로 성과주의 정부개혁이 추진되었으며, 1993년에 연방정부가 7년 시범사업을 포함한 GPRA를 추진하면서 성과주의의 이론과 실천기반이 정비되었다(Lee,1991,1997; Rubin,1996; Melkers & Wiloughby, 1998 등). 클린턴-엘고어 시대의 성과주의 정부 기조는 부시정부에서도 지속되고 있다(Mercer, 2002:2).

성과측정(outcome measures)은 과거 미국의 영기준예산제도에서 핵심 개혁요소로 강조된 바 있는데, 형식은 달리 하지만 대부분의 결과지향적 정부에서는 성과에 대한 측정기법을 개발하는 작업에 많은 노력을 기울였다. 산출(output) 혹은 업무량(workload) 측정만 고려된다면, 이 제도는 미국 후버위원회의 권고에 따라 실시되었던 50년대의 성과주의 예산이나 조직 및 인사관리를 예산과 연계하였던 70년대 목표관리와 유사한 것이다. 하지만, 최근의 성과지향적 개혁에서는 보다 가시적으로 계량화된 성과를 측정하려는 시도들이 전개된다는 점에서 특징적이다. 과거에는 투입과 영향에 대한 성과정보들이 주로 활용되었지만 최근에는 “계량화된 산출과 결과에 대한 성과정보”들이 강조된다. 또한 과거에는 창출한 성과에 따라 정치적이고 도덕적인 책임이 상대적으로 중요시되었던 반면, 최근에는 “성과계약 방식을 적용하는 구체적인 책임”이 부여된다.

정책집행과 영향 경로가 단순하고 사회구조가 상대적으로 복잡하지 않으며 정부나 공무원들은 공익의 윤리의식이 투철하던 시대에서는 합법성에 기초한 투입(input)과 공무원들의 근검 절약(economy & efficiency)하는 활동 혹은 노력(process)이 결과(outcome)와 영향(impact)을 보장할 수도 있었다. 하지만 사회가 복잡해지고 다양한 이해관계들이 개입되면, 투입이 자동으로 의도한 “영향” 성과를 보장하지 않는다. 또한 복잡한 정책환경에서는 정부가 직접적으로 관리하고 책임질 수 있는 “영향” 성과의 영역이 상대적으로 협소해 진다. 이러한 경우에는 투입과 영향의 중간에서 매개역할을 하는 산출(output)과 결과(outcome)에 대한 성과 정보들이 중요하게 된다. “산출과 결과” 성과정보를 통해 투입이 영향으로 이어지는 직접적인 “전략 경로”를 확인할 수 있으며 정책의 궁극 목표를 달성할 수 있는 가능성을 높일 수 있기 때문이다.

이러한 전략경로를 성과지향적인 관점에서 관리하여 궁극적으로 의도하였던 결과와 영향으로 직접 연계될 수 있도록 하는 “성과관리시스템”이 정부개혁의 실질적인 핵심 과제로 부각되었다. 성과관리시스템 속의 산출과 결과 정보들은 상대적으로 객관적인 계량지표로 측정하기 쉽기 때문에 구체적인 성과와 구체적인 책임을 연계시킬 수 있다. 따라서 성과지향적 정부개혁을 위한 핵심적인 실천과제는 투입에서 결과창출에 이르는 전략경로를 관리하는 성과관리시스템을 효과적으로 구축하고, 그 시스템에 계량화된 성과 정보가 흐르고 체계적으로 축적되어 정책의 성과를 관리할 수 있는 행정체제를 만드는 작업이다.

최근 강조되고 있는 “성과관리”란 모든 조직에서 중장기적 전략목표와 성과측정방법, 그리고 성과지표를 개발하고 성과에 따라 보상하는 체계를 의미한다.

2. 제도화된 성과계획, 성과측정, 그리고 통합성과관리

성과중심적 관리체제에서는 다음과 같은 다섯 가지 요소들이 필요하다. 첫째, 각 조직별 임무와 목적을 명확히 정의하고 정부사업에 대한 중기 및 연도별 성과목표를 결정하여 성과의 정당성에 대한 국민적인 합의를 형성한다. 둘째, 사업을 담당하는 조직 및 관리자에게 사업목표를 달성할 수 있게 내부관리에서 자율성을 확대한다. 이 과정에서는 정부에 대한 투명성 가치와 충돌 현상이 발생하여 의도한 만큼 충분한 자율성이 보장되지 못할 수도 있다. 셋째, 실제 성과를 측정하여 최고관리자와 중앙의 예산 및 인사관리기관에 보고한다. 성과계획서의 성과목표가 평가되어야 성과계획과 성과평가가 일관성을 유지할 수 있다. 넷째, 성과측정결과를 향후의 사업자금배정, 사업내용 변경, 조직 및 개인단위의 보상 결정에 활용한다. 그리고 다섯째, 성과정보를 의회 또는 외부감사기관에 제공하고 그들의 심사의견이 의사결정에 반영되도록 해야 하며, 국민에게 이를 공개한다.

여기서 중요한 것은 이상의 요소들이 “제도화”되어야 한다는 것이다. 따라서 성과관리를 위한 필요 요소들이 실제 의도한 바와 같이 작동하기 위해서는 개혁입법과 같은 법적 강제력이 뒷받침되어야 한다. 특히 시범사업에서 시작하여 실제 개혁의 성과들이 창출되기 위해서는 상당한 기간이 소요되기 때문에 과도기간 동안 안정적이고 지속적으로 일관성있게 추진될 수 있도록 제도 기반이 필요하다. 또한 조직내부의 구성원들이 성과관리체제에 대해 “합의”를 해야 한다. 하향식의 일방적 개혁 추진은 병리적 현상만 창출한다는 것이 과거에 실시한 바 있는 유사한 개혁들의 교훈이었다. 마지막으로 개혁의 최종 수혜자인 고객 즉 국민들의 요구들이 성과계획서에 구체적으로 반영되어 있어야 하고 성과평가와 평가결과의 공개과정에서도 국민들이 직접적으로 참여할 수 있는 거버넌스 구조의 성과관리체제가 구축되어야 한다.

주요 선진국가에서 성과관리체계는 상대적으로 오랜 시기에 걸쳐 추진되었고 성과관리에 대한 전문성이 조직 내부에 체화되었기 때문에 “성과측정”에 초점을 맞추면서 자연스럽게 예산과 정책운영이 통합되었다. 성과주의 개혁에서 핵심중 하나는 “계량화된 성과의 측정”이다. 전통적으로 예산과정과 관련하여 “성과에 대한 책임성”이 강조되었는데 예산과정의 정치적 속성 때문에 현실화가 힘들며 예산결정에서 성과측정을 사용하는 방식이 명확하지도 않았다. 하지만 미국 연방정부의 GPRA는 재원배정과 “계량적으로 측정된 결과”를 밀접히 연계시키고 있다. 여기서는 중장기적 혹은 연간 전략기획과 예산이 완전히 통합된다. GPRA에서는 각 부처가 차기연도 예산안을 제출할 때 해당 부서의 5개년 전략계획, 연간성과계획, 그리고 성과보고서를 “결과(outcome)”를 중심으로 가능한 계량화된 지표로서 연계시킬 것을 요구하였다(GAO, 1999). 예산과정은 정치과정이 아니라 “성과관리과정”으로 전환되었고 예산서는 예산공무원의 혼이 담긴 예술 작품이 아닌 계량화된 성과와 예산이 연계되어 있는 정책관리 문서가 되었다.

일반적으로 동일한 용어로 “성과관리”를 지칭하지만 관점과 대상에 따라 초점이 다르고 관련 장치들은 개별적으로 운영되었다. 즉 전통적으로 정책을 통한 정부의 성과관리(예, 국가경쟁력 강화, 공공문제의 해결 등), 조직과 인력운용에서의 성과관리(내부효율성 제고, 유연한 조직체계 등), 그리고 예산과정에서의 재무적 성과관리(건전재정 운영, 생산성 제고 등)가 있다. 성과지향적 혁신에서는 이 세 가지 차원의 개별 장치들이 “성과정보의 공유”와 “절차 및 시기 연계”를 통한 통합체계를 갖추도록 요구하고 있다. 정책에서 성과를 보다 직접적으로 예산과 연계시키는 “통합성과관리체계”에서, “정책은 성과를 중심으로 계획․집행 관리되고, 예산(재원배분)은 계약 구조로 운용”된다. 결국 정부운영에서 “성과계약방식”의 활성화가 성과주의 정부혁신을 위한 핵심 과제로 부각된다.

3. 성과관리 수단으로서 성과계약

성과계약이란 것은 두 개의 분리된 조직간, 동일한 조직의 상이한 요소들간, 혹은 동일 조직의 개인들간에 사용될 수 있다(Tighe, 1998:2). 형태와 내용은 다양하지만 성과에 따른 계약이란 기본적으로 두 행위 주체간의 거래관계를 계약의 형식으로 제도화하고 최종적인 성과에 따라 경제적 혹은 유형적인 인센티브와 벌칙을 병행하는 성과관리 수단이다. 공공부문에서 성과에 따른 계약이란 기본 구조에서는 민간부문의 계약과 동일하다. 업무분장에 따른 활동들을 두 행위 주체간의 거래관계로 재설계하고 계약의 형식으로 제도화한다. 그리고 최종 성과에 따라 인센티브를 병행하는 성과관리 수단으로 전환하면 된다.

그런데, 정부조직과 기능 혹은 활동들은 시장기구에서 이윤논리에 따라 활동하는 기업과는 달리 각종 법․제도 속에 의존하고 있다. 다중적인 주체들에 대해 활동이 구속받기 때문에 개별적인 정부관리자는 매우 분산된 권력을 가지고 있으며 애매하거나 일관되지 않는 목적을 집행해야 하는 경우도 있다. 이에 따라 정부에서는 성과계약체제를 적용할 수 있는 여지가 협소하였고 성과계약에 따른 경제적 인센티브가 취약하였다. 결국 재정운영체계에서 포괄적인 성과계약 방식을 도입해야 한다는 명분에는 공감을 할 수 있어도 구체적인 실천단계에서는 선언적 강조 수준에 그칠 가능성도 많았다.

그런데 주요 국가들의 성과주의 혁신에서는, 사전에 합의된 재원수준과 관리상의 융통성에 대한 대가로 특정한 수준의 성과목표 달성을 약정하는 계약장치를 도입하였다. 성과계약은 분권화된 관리구조의 맥락에서 바람직한 행태를 창출하기 위한 기본 틀을 제공하였다. 다수의 국가들에서는 성과계약을 새로운 관리모니터링과 통제방법을 지원하고 목표를 명확하게 정의할 수 있는 유용한 장치로 인식한다(OECD, 1999:7). 다만 공공부문에서 성과계약은 (민간부문에서 사용하는) 법적 의무와 계약불이행에 따른 위험관리장치가 강제되는 시장경제 주체들간의 사법적 계약모델 보다는 도덕적 혹은 윤리적 차원을 포함한 상대적으로 느슨한 형태의 “관계적 모델”(relational model)에 기초하여 구축되는 경향이 있다. 즉 성과계약서라는 공식적인 법적 문건보다는 느슨한 형태의 준계약적 협정 형식을 가진다.

사법적 계약방식은 엄격한 법적 규칙을 요구하는데 예측가능하고 구체적인 배상방법을 담은 공식 문건에 기초한다. 하지만 관계적 계약들은 문건보다는 당사자들간의 관계에 초점을 맞추고 합의 “정신”에 대해 덜 구체적이며 예측하지 못한 상황에 대한 여지를 남겨둔다. 즉 사법적 계약과 차별화되는 “관계적” 계약의 주요 특징은 상황의 불확실성과 목표설정의 어려움, 그리고 측정결과 설정의 어려움으로 인한 계약 구체화에서의 신뢰, 유연성, 일반성에 대한 요구 등이다. 이에 따라 성과계약 혹은 계약적 접근이라는 주제는 신공공관리주의 정부 개혁에서 강조하는 결과지향적 성과관리와 같은 의미로 사용되거나 적어도 관련 개혁시책(조치)들을 대부분 공유하고 있다.

이와 관련하여 공공부문뿐 아니라 공공, 민간, NGO 부문들간에 새로운 서비스 협약을 기술하면서 “계약국가”라는 용어가 등장한다(www.oecd.org/puma/pac/performance.htm, 2002).

성과계약의 내용과 계약 당사자의 수준에 일곱 가지 유형을 구분된다(OECD, 1999; 총무처 직무분석기획단, 1997 등 참조). 처음 네 번째 유형까지는 조직 구성원 개인에서 소속기관장에 이르는 정부조직의 수직적 체계에 따른 성과계약 형식이며, 나머지 세 가지 유형은 수평적 수준에서의 부서간, 중앙․지방간, 그리고 정부와 시민사회간 성과계약 형태를 의미한다(자세한 내용은 이재원, 2002 참조).

<표 1> 성과계약의 유형

	유형	주요 내용
수직적 계 약	① 기본 틀 합의	부처별 전략과 우선순위 합의
	② 예산과 성과합의	예산부처와 사업부처의 합의
	③ 조직내 성과합의	부처의 장관과 고위관리자 합의
	④ 개인별 성과합의	장관․고위관리자와 직원의 합의
수평적 계 약	⑤ 부서간 성과계약	정부내 부서간 거래관계 형성
	⑥ 정부간 성과계약	중앙․지방간 성과합의
	⑦ 시민사회와 합의	시민사회에 대한 고객서비스 합의

성과계약방식이 적용되기 위해서는 기본적으로 다음과 같은 구성요소들이 있어야 한다.(자세한 내용은 이근주, 2002; 남기범 2002 참조) 첫째, 계약을 위한 형식 요소로서 계약주체, 계약기간, 인센티브 장치가 있어야 한다. 조직이나 인력관리에서 성과지향적인 개혁을 위해 목표관리, 성과금 등과 같은 장치들이 마련되어 있는데 이러한 조직내부에서의 계약주체를 제외하면 성과계약에서는 중앙예산기관, 소관 중앙부처, 해당 부서, 그리고 고객(국민)이 계약의 주체가 될 수 있다. 둘째, 계약의 내용과 관리요소로서 성과, 성과목표, 그리고 평가장치가 있어야 한다. 셋째, 계약의 지속성과 분쟁조정을 위한 장치가 필요하다. 혁신시책들이 일회적인 추진에 그치지 않고 지속되기 위해서는 정책추진을 강제할 수 있는 제도적 장치가 필수적으로 마련되어야 한다.

<그림 1> 정부혁신을 위한 성과관리와 성과계약의 기본 구조

중 기

전략계획

연 간

성과계획

사업별

예 산

성과보고

(성과평가)

성 과

공 개

SWOT분석․투자심사

중기재정계획․성과지표

구체적(계량)목표

성과관리 (MBO)

심사분석․집행재량

성과에 책임

책임경영

<성과계약>

고객참여

시민헌장

<학습행정>

<성과계약>

Ⅲ. 책임운영기관의 성과계약 구조와 현실

1. 성과계약의 형식 : 책임자 중심의 성과계약 구조

책임운영기관이 성과계약방식을 적용하고 있다고 해석할 수 있는 대표적인 근거중 하나는 기관의 책임자에 대해 성과에 기초한 채용계약서를 작성하고 있다는 점이다. 다만, 아직은 느슨한 형태의 관계적 성과계약을 적용하고 있어 채용계약서 자체에서 선언적 수준 이상의 특별한 의미를 부여할 정도로 실질 부담과 책임성을 확인하는데는 한계가 있다.

제도상으로 책임운영기관의 설치 및 계약 당사자는 행정자치부 장관(설치), 중앙행정기관의 장(요청), 그리고 책임운영기관의 책임자로 구성된다. 행정자치부 장관은 기획예산처 및 해당 중앙행정기관의 장과 협의하여 책임운영기관을 설치하고 기관장 채용에 행정자치부와 중앙인사위원회가 개입한다. 채용요건은 소속 중앙행정기관의 장이 당해 직위의 직무내용․특성 등을 고려하여 행정자치부 장관과 협의하여 정한다. 보수 계약에서는 원칙적으로 공무원 보수 기준을 적용하며 성과연봉 자율 설계가 가능하다.

이러한 구조를 고려하면 책임운영기관제도는 행정자치부가 주도하는 정부개혁의 실험 단계로 해석할 수 있다. 실제 책임운영기관은 행정자치부와 기획예산처가 주도적으로 지정 운영하였으며 해당 중앙행정기관의 참여는 적극적이지 않았다. 따라서 정부개혁을 위한 실험적인 차원에서 하향식으로 운영되고 책임운영기관의 실질적인 성과를 관리해야할 중앙행정기관의 역할이 소극적이었기 때문에 장기적인 관점에서 제도의 정착 및 혁신 분위기 확산에는 한계가 있을 가능성이 있다. 따라서 책임운영기관의 장에 대한 성과계약의 실제 당사자는 중앙행정기관의 장(갑)과 해당 책임운영기관의 장(을)이지만 계약의 내용에서 행정자치부와 기획예산처의 의도가 더 많이 반영될 여지가 있다.

지난 정부에서는 기획예산처 정부개혁실에서 혁신시책의 일환으로 책임운영기관제도를 추진하였으며 관련 업무는 행정자치부가 추진하였다. 그런데 현 정부에서는 기획예산처의 정부개혁실이 폐지되었으며, 행정자치부가 행정개혁을 실무적으로 지원하고 있어 기획예산처의 개입영역은 축소되었다. 더욱이 상시 혁신 체제를 통한 지속적인 관심과 모니터링이 이어지지 못할 경우 혁신시책으로서의 효과를 기대하는데는 한계가 있을 수 있다.

<표 2> 정부투자기관과 책임운영기관의 책임자 경영계약서 내용 비교

국립목표병원장(책임운영기관)	농업기반공사(정부투자기관)
․계약기간 : 2년 ․채용구분 : 일반계약직공무원(3호) ․보수지급및보수지급방법 : 연봉제,연봉월액 지급 ․근무실적평가 : 매년 정기평가, 계약기간동안의 종합평가, 수시평가 ․성과연봉지급 : 중앙인사委가 정하는 성과연봉액 ․계약해지 : 정기 / 수시평가 결과 불량 판정시 ․복무 : 국가공무원법 제56조 내지 제64조와 국가공무원복무규정 준수	․계약기간 : 1년 ․권한과 책임 : 최고경영자로서 공사대표 및 경영총괄 ․경영목표 설정 : 이사회에서 설정, 농림부 장관 승인, 기획예산처 통보 ․경영계약이행실적 보고 : 국회, 기획예산처, 농림부에 실적보고서 제출 ․경영계약이행실적 평가 : 기획예산처 장관이 실시 ․기본연봉 : 63,400,천원, 성과급(최고 200%), 산식 명기 ․경영목표 및 계약내용변경 규정 명기

책임운영기관인 국립목포병원장의 채용계약서를 보면 포괄적인 성과계약 수준이라고 해석할 수 있는 일반채용계약의 성격을 가진다. 사업목표 및 성과목표와 성과평가, 계약해지 등에 대한 연계가 추상적이며 성과목표 설정에 대한 절차와 구속력에 대한 규정이 마련되어 있지 않다. 더욱이 성과평가 결과조치에 대한 수단이 명확하지 않으며 협상에 따른 조정 여지가 충분히 잠재되어 있다.

기관장의 연봉은 공무원 임용기준으로 책정되었으며 공무원복무규정 준수를 요구하고 있다. 또한 권한과 책임에 대한 내용이 구체적이지 않다. 반면 책임경영방식을 비교적 강력하게 적용하고 있는 정부투자기관의 사장경영계약서의 내용에서는 상대적으로 구체적인 계약내용들이 명시되어 있어 좋은 비교가 된다. 사장재임용과 직원들에 대한 상여금 규정이 구체적으로 명시되어 있으며, 경영평가결과의 환류조치가 명확하게 언급되어 있다. 그리고 보수, 권한, 평가 등에 대한 내용이 계약서에 구체적으로 명기되어 있다.

2. 계약의 내용 : 성과계획서와 성과평가

1) 계약내용의 기본 구조

기관장 채용계약이 완료되면 소속 중앙행정기관의 장은 책임운영기관별로 재정 경제성 제고, 서비스 수준 향상, 경영합리화 및 기관운영 개선노력 등에 관한 구체적인 “사업목표”를 정하여 기관장에게 부여하고 기관장은 이와 관련하여 “사업운영계획”을 수립하여 소속 중앙행정기관장의 승인을 받는다. 또한 기관장은 승인된 사업운영계획에 따라 연도별로 사업계획을 수립하며 매년 성과평가를 받는다.

그런데, 현실적으로 책임운영기관의 성과평가에서 기관장이 채용 때 제시하는 당초의 성과계획서와는 독립적인 평가 및 지표 체계를 운용하고 있는 점이 특징적이다. 즉 평가계획 및 평가 틀의 준비단계를 새로 규정하면서 사업목표의 명확화 및 성과목표를 설정하도록 규정하고 있다. 현재 책임운영기관의 평가에서 적용하는 평가(지표)체제도 사업계획서에 제시된 내용과는 독립적으로 운용된다. 아직 사업계획서와 성과평가체계의 통합 및 연계작업이 본격적으로 이루어지지 않았기 때문이다. 또한 현실적으로 작성된 사업계획서들이 구체적이고 계량적인 평가를 수행할 수 있는 지표들이 충분히 제시되어 있지 않기 때문에 평가를 수행하는 주체의 입장에서는 별도의 평가지표체계를 마련하여 적용할 수밖에 없는 현실적인 이유도 있다.

다른 한편으로는 현재의 평가가 반드시 책임운영기관의 최종적인 사업성과에 대한 평가에 국한되지 않는 과도기 특징도 있다. 즉 성과계약과 결과지향적인 조직 운영에서는 내부관리 영역에서는 가능한 재량을 확대해야 하기 때문에 조직, 인력관리, 그리고 재정관리 분야를 평가할 필요성은 높지 않다. 하지만 제도 도입 초창기에 과도기 상황에서는 제도가 어느 정도 기대한 성과를 창출할 때까지는 내부관리 부문에서의 혁신과 변화에 대한 평가가 병행될 필요가 있다. 이 경우 사업계획서와 성과평가 체제가 당연히 일치하기 힘들게 된다. 현행 책임운영기관 평가체계에서는 조직, 인사, 재정관리와 관련한 내부운영 평가지표를 공통적으로 적용하고 기관별로 수행한 사업의 성과도 별도로 평가하고 있다.

2) 성과평가 지표체계와 평가의 기준

행정자치부는 23개 책임운영기관에 대해 매년 평가위원회를 통한 성과평가를 실시한다. 책임운영기관의 성과들을 평가하는 지표들은 전체 기관에 적용되는 공통지표와 기관별 업무 혹은 성과 특성을 고려한 고유지표로 이원화되어 있다. <표 3>에 정리되어 있는 바와 같이 2003년도에 우수기관으로 평가되었던 6개 기관의 평가지표가 가지는 특징들을 성과계약의 관점에서 분석하면 다음과 같다.

첫째, 평가지표를 투입에서 결과에 이르는 일련의 스펙트럼 선상에서 재분류한 결과, 투입지표가 없다는 점에서 긍정적 측면이 부각된다. 하지만 과정(업무)관련 지표들이 상대적으로 과다한 점은 향후 성과지표 개발 과제가 지속되어야 한다는 점을 시사하고 있다. 평가지표의 유형 특성은 기관별로 매우 차별적인데 최종산출물이 명확하게 확인되는 임업연구원이나 대산지방해양수산청의 경우는 과정지표가 상대적으로 적은 반면 충남통계사무소나 국립중앙과학관 등과 같이 내부관리 및 서비스 공급 기관들의 경우에는 효과적인 산출 혹은 결과지표들이 개발․되지 않았다.

둘째, 성과계약방식을 강화하기 위해서는 성과평가지표가 객관적인 계량지표를 중심으로 구성되어야 한다. 그런데 우수 책임기관으로 선정된 6개 기관에 대한 분석 결과를 살펴보면 계량지표의 비중이 기관별로 매우 다양하다. 대산지방해양수산청의 경우는 전체 지표의 가중치 중 8%만이 계량지표인데 비해 충남통계사무소는 95%에 달하고 있다. 비계량지표가 많은 경우 평가자의 주관에 따라 성과평가결과가 산정되는 경향을 배제하지 못하기 때문에 평가결과에 따른 엄밀한 형식의 인센티브와 벌칙체계를 구축하기 힘들게 된다. 또한 계약방식을 엄격히 적용할 때 분쟁이 발생할 가능성도 많다.

<표 3> 우수 책임운영기관의 평가지표 분석(예시)

기관명	평가지표		평가지표 성격				계량지표 비중	설문지표 비중
	지표수	종류	투입	과정	산출	결과
국방홍보원	24	전체	-	59.0	3.0	38.0	35.0	38.0
		고유	-	41.4	4.3	54.3	50.0	54.3
운전면허 시험관리단	29	전체	-	60.0	-	40.0	55.0	16.0
		고유	-	42.9	-	57.1	78.6	22.9
국립중앙 과학관	24	전체	-	61.0	27.0	12.0	50.0	12.0
		고유	-	44.3	38.6	17.1	71.4	17.1
충남통계 사무소	15	전체	-	90.0	-	10.0	95.0	-
		고유	-	85.7	-	14.3	92.9	-
임업연구원	29	전체	-	34.0	53.0	13.0	70.0	-
		고유	-	5.7	75.7	18.6	100.0	-
대산지방해양수산청	18	전체	-	40.0	27.0	33.0	8.0	-
		고유	-	14.3	38.6	47.1	11.4	-

주 : “전체”는 공통지표와 고유지표 모두 포함한 경우 자료 : 행정자치부․책임운영기관평가위원회(2003) 정리.

셋째, 전체 지표체계에서 설문지표가 차지하는 가중치가 상대적으로 높은 기관에 대해 평가결과의 타당성과 객관성 측면에서 재검토가 필요하다. 설문결과는 설문지의 구성방식과 측정시기와 방법, 그리고 평가의 기준이 되는 과거자료 혹은 벤치마킹 자료에 따라 평가결과와 해석이 달라질 수 있기 때문에 평가기관들 사이에서 상대적 형평성 측면에서 적절한 가중치 배분이 고려되어야 한다.

넷째, 성과관리 혹은 성과계약의 관점에서 책임운영기관에 대한 성과평가는 매 회계연도 초반에 해당 기관에서 제시하였던 성과계획서의 내용을 중심으로 평가해야 한다. 성과계획서에서 책임운영기관이 평가받기 위해 제시한 성과목표 및 성과지표와 실제 행정자치부가 실시한 성과평가지표체계를 상호 비교하면 성과계약기반의 정착 혹은 정도를 확인할 수 있다. 그런데, 행정자치부가 실시하는 사후적인 평가지표체계는 (물론 현실적인 이유가 있었지만) 당초 제도도입 시점부터 성과계획서와 연계시키지 않았기 때문에 사실상 성과계획서의 성과지표와 사후평가에서 사용한 지표체계를 비교하는 것은 의미를 부여하기 힘들다.

3) 행정자치부의 공식적인 성과평가와 쟁점

행정자치부는 경쟁과 성과중심의 공직풍토 조성을 위해 도입 운영하는 23개 책임운영기관의 2002년도 운영성과에 대한 종합평가를 발표하면서, 책임운영기관의 성과수준이 전년도에 비해 전반적으로 향상된 것으로 평가하였다. 2000년도에 도입한 이 제도가 정착단계로 접어들었다고 자체 평가한 바 있다(행정자치부, 2003). 이에 따라 앞으로 책임운용기관의 적용범위를 점차 확대해 나갈 계획으로 대상기관의 선정방안을 모색하고 있으며 중장기적으로는 특허청 등 청단위 기관까지 확대할 방침이다. 이와 같은 자체 평가가 가능한 근거로 행정자치부에서는 <표 4>에서와 같이 그동안의 대표적인 운영성과를 제시하고 있다. 제도 정착의 근거로 제시한, 예시적인 성과사례만으로는 시범사업의 성공적 정착 여부를 판단하는 것이 쉽지 않다.

<표 4> 행정자치부가 제시하는 책임운용기관의 성과 예시

분야별	기관별 대표 성과		성과증가 실적
	기관명	대표 성과	1999	2000	2002
업무 성과	영상간행물제작소 국방홍보원 중앙보급창 국립재활원 농업기계화연구소 해양경찰정비창	KTV 방송확대 (시간) 국방일보 발행확대 (천부) 매출실적 증가 (억원) 외래환자 증가 (천명) 시험평가 민원제기 (%) 1인당 노동생산성 (톤)	112 - - 303 - 57.8	- 115 3,503 - 3.5 -	126 130 4,521 309 0.0 86
행정 서비스	운전면허시험관리단 국립중앙과학관 국립극장	면허증발급시간단축(분) 이용객 증가 (만명) 관람객 증가 (천명)	360 160 -	- - 399	15 292 414
자체 수입	운전면허시험관리단 영상간행물제작소 국립재활원 중앙보급창 국방홍보원	(억원)	782 2 - - 7.4	- - 32 △3.3 -	838 13.5 46 9.8 25.9
재정 자립도	영상간행물제작소 국방홍보원 국립중앙과학관	(%)	2.1 4.1 2.5	- - -	5.0 8.0 18.5

자료 : 행정자치부(2003).

우선, 제시된 예시적 성과들이 해당 책임운영기관과 계약한 핵심적인 기대 “성과”인지 여부가 명확하게 식별되지 않는다. 예를 들면, 국립극장과의 핵심적인 성과계약이 관람객 증가지표인지, 국방일보 발행이 확대된 것을 국방홍보원의 “성과”로 평가해야 하는지 등에 대한 정당성 근거가 체계화되어 있지 않다.

둘째, 책임운영기관으로 지정된 시점을 기준으로 현재 실적을 단순 비교하여 바람직한 성과가 창출되었다는 것을 증명할 객관적인 기준은 아직 마련되지 않았다. 편향적 해석에 그칠 가능성도 있을 수 있다. 예를 들어 국립극장의 관람객이 2년 전에 비해 3.8% 증가했는데 이것은 통상적인 증가 실적인지 책임운영기관으로 지정되었기 때문에 증가된 것인지 아니면 성과계약의 조건인지 등이 명확하지 않다.

셋째, 책임운영기관이 지속가능할지 여부에 대한 내부 상황분석이 필요하다. 성과계약방식이 내부구성원들에게 충분히 합의되고 설득되어야만 시범단계를 넘어 전면적인 실시가 가능할 수 있다. 표면적으로 나타나는 긍정적 정보만을 기준으로 성공 여부를 평가하기는 곤란하다. 내부 구성원의 태도와 성향, 그리고 성과계약체제에 대한 내적 성숙정도에 대한 체계적이고 지속적인 점검과 분석이 필요하다.

3. 책임운영기관에 대한 내부관리의 자율성

성과계약방식을 적용한 성과관리 혁신에서는 조직내부의 운영에 대해서는 자율성을 확대하는 분권체제를 강조한다. 우리나라의 책임운영기관제도에서도 새로운 형식의 내부관리 방식을 적용하려는 조치가 시도되고 있으며 또한 관련 근거법령을 마련하고 있다. 하지만 현실적인 운영 측면에서는 성과계약체제로 접근할만한 특별한 차별성이 부각되지 않고 있다는 의견이 지배적이다.

책임운영기관의 운영에 대한 선행연구에서도 공통적으로 이러한 점들이 지적되었다(박중훈, 2001; 김병섭 외, 2001; 서필언, 2002 등)

첫째, 조직정원관리 부문에서는 여전히 통제지향적인 전통적인 관료제 통제 특성이 유지되고 있다. 총정원 한도가 설정되어 있고 조정을 위해서는 소속기관장과 행자부장관 승인이 필요하다. 총정원내에서 종류별․계급별 정원을 정하거나 조정하고자 할 경우에도 소속 중앙행정기관의 장에게 계획서를 제출하고 행정자치부와 협의해야 한다. 총정원 범위 내에서 계급별 정원의 30%까지 계약직을 활용할 수 있게 기관장에게 재량을 부여한 것은 다른 조직과 구분되는 조치이지만 현실적으로 활성화되어 있지는 않다.

둘째, 책임운영기관의 직원은 공무원 신분을 유지하기 때문에 인력관리는 여전히 중앙행정기관 장 중심으로 이루어진다. 다만 5급기관장 조직을 제외할 경우 일부 인력의 임용에 대한 위임 규정은 있다. 승진체계는 공무원 인사관계법령 중심으로 이루어진다. 승진임용대상자의 결정방법에 관한 사항은 기본운영규정으로 정하는데, 승진소요 최저년수․승진의 제한 등 승진임용의 요건에 관해서는 인사관계 법령을 준용한다. 따라서 현실적으로, 정원규모가 적은 경우 전보를 제외한 임용권 행사 여지는 거의 없다는 견해가 일반적이다. 승진이나 신규채용에서도 소속 중앙기관의 영향이 상당하다. 특히 소속 중앙행정기관장에 책임운영기관과 동일한 성격의 기관이 다수 있을 경우(예, 국도유지관리사무소 등) 책임운영기관에 대해 별도의 인사재량을 부여하는 것이 현실적으로 용이하지 않다.

셋째, 책임운영기관과 같은 혁신조직의 내부관리에서 재량이 특히 강조되는 예산 및 회계관리 영역에서도 별다른 변화가 없었다. 책임운영기관은 특별회계로 운영되고 있으나 실익은 많지 않다. 기관의 특성에 관계없이 기업예산회계법을 일괄적으로 적용하고 있어 현실성이 충분히 고려되지 못하고 있다. 기획예산처에서는 예산편성지침을 작성할 때 책임운영기관의 기업적 특수성이 반영될 수 있도록 관계 중앙행정기관의 장의 의견을 들어 이를 따로 정할 수 있게 하였다. 하지만 근거규정 뿐이며 아직 실천되지 않고 있다. 초과수입금을 직접 경비로 사용할 수 있게 허용하고 있지만 사용조건으로 제시되고 있는 자체수입비율(재정자립도) 및 직접경비 목적 제한 등의 이유로 기대만큼의 자율성은 보장되지 않는다. 예산 이월에서 일반행정부서 보다는 통제 강도가 적지만 책임운영기관의 예산편성을 위한 별도의 지침은 마련하지 않고 있어 기대만큼 자유롭게 활용하지 못한다. 예산전용은 원칙적으로 행정과목 가운데 최하위 과목인 “세목”간만 가능하여 실제 자율성은 높지 않다.

Ⅳ. 성과계약 요소의 조직내 정착 정도를 분석하기 위한 구성원 설문분석

1. 성과계약요소별 구성원의 인지결과분석

책임운영기관제도에 적용되는 성과계약 관련 요소들이 실제 내부 구성원들에 인식되고 있는 현황을 중심으로 설문을 실시하였다. 설문항목은 모두 5점 척도를 사용하였다. 전혀 변화가 없는 경우를 최저인 1점을, 매우 변화가 많은 경우(적극적인 경우)를 최고인 5점으로 부여하였다. χ2값은 독립성 검정을 위해 사용되었다. F값은 하위항목별로 평균점수 차이의 통계적 유의미성을 검정하기 위한 분산분석을 사용하였다. 본 설문에서는 책임운영기관을 네 가지 집단으로 유형화하여 독립성 검증을 하였다. 결과해석에서 평균점수 3.35이상은 긍정적, 3.00이상 3.34는 중립적, 3.00미만은 부정적인 것으로 판정하였다. 이와 같은 설문구조에 따라 확인된 결과는 다음과 같이 정리되었다.

첫째, “사업기관”으로는 운전면허시험관리단, 국립의료원, 수원국도유지관리사무소, 전주국도유지관리사무소, 국립재활원, 국립목포병원, 대구국도유지관리사무소를 포함시켰다. 둘째, “서비스 기관”에는 국방홍보원, 국립중앙극장, 충남통계사무소, 항공기상대, 국토지리정보원, 대산지방해양수산청을 포함시켰다. 셋째, “연구 및 교육기관”에는 농업기계화연구소, 국제교육진흥원, 축산기술연구소, 임업연구원이 포함된다. 그리고 넷째, “일반행정기관”으로는 중앙보급창, 국립수의과학검역원, 국립식물검역소가 포함되었다.

첫째, 책임운영기관에서 사업계획서의 역할은 대체로 긍정적으로 인식되고 있다. 기관별 중장기전략계획과 연도별 계획이 적절히 연계되어 있으며 직원들은 기관장의 채용계약서에 제시한 사업목표를 잘 인식하고 있었다. 사업계획서가 실제 업무에 상당 정도 영향을 미치고 있었다. 다만 기관 지정이후 사업계획서가 종전의 업무보고와 크게 다르지 않았으며 연도별 사업목표 수준도 대부분 무난히 달성할 수 있는 정도에서 설정되었다.

<표 5> 책임운영기관 지정이후 사업계획서에 대한 인식

문항		결과해석			평균		검정		비 고
		긍정	중립	부정	평균	표준편차	p값	χ2
문1	중장기계획과 연도별 계획의 연계정도	○			3.88	0.92	0.35	26.30	기관유형별로 차이가 인정되지 않음
문2	기관장 채용계약서의 사업목표 인지정도	○			3.45	1.07	0.17	24.56
문3	기관지정이후 사업계획서의 차이정도		○		3.10	1.01	0.11	18.15
문4	사업계획서 임무의 업무수행 영향 정도	○			3.74	0.96	0.96	18.69
문5	연도별 사업목표의 달성 가능성	○			3.46	0.78	0.10	26.37

둘째, 행정자치부가 실시하는 평가가 기관의 성과창출, 근무분위기 향상, 각종 제도개선, 그리고 기관장의 책임성 강화에 어느 정도 도움이 되고 있는지에 대한 설문에서 응답자들은 근무분위기 향상을 제외한 나머지 부분에서는 중립 혹은 긍정적으로 응답하였다. 기관장의 책임성 강화에 도움이 된다는 의견의 평균 점수가 3.74점으로 가장 높았다. 행정자치부의 평가결과에 대한 기관의 내부수용 정도는 높은 편이 아니었다. 전체적으로 3.19점 정도로 중립적 의견을 나타냈다. 서비스기관과 연구 및 교육기관은 상대적으로 평가결과를 수용하는 정도가 높은 반면 일반행정기관의 경우는 상당히 낮아 36.5%의 응답자가 평가결과를 수용하지 않는다고 응답하였다. 하지만 책임운영기관 지정이후 기관의 성과변화에 대해서는 대체적으로 긍정적으로 인식하고 있어 응답하여 행정자치부의 자체 진단과 동일한 맥락을 형성하였다. 전체 평균 점수가 3.62점으로 높았다. 기관별로는 연구및교육기관에서 성과변화가 많았던 것으로 인식하고 있었다.

<표 6> 행정자치부의 성과평가에 대한 인식과 구성원의 주관적인 기관 평가

문항		결과해석			평균		검정			비 고
		긍정	중립	부정	평균	표준 편차	p값	χ2	F
문6-1	성과평가가 미치는 기관 성과창출 정도		○		3.31	0.91	0.00		30.10	기관장책임성
문6-2	성과평가가 미치는 근무분위기 향상정도			○	2.95	1.03
문6-3	성과평가가 미치는 제도개선 정도		○		3.33	0.92
문6-4	성과평가가 미치는 기관장 책임성 정도	○			3.74	0.91
문7	행자부 평가결과에 대한 내부수용 정도		○		3.19	0.88	0.00	33.40		서비스, 연구및교육기관
문8	기관에 대한 주관 평가	○			3.62	0.90	0.02	24.61		연구및교육기관

셋째, 성과평가의 결과에 따라 인센티브 장치를 활용할 수 있는 영역으로는 기관장 재임용, 직원승진, 성과상여금, 사업별 예산배정 등이 대표적이다. 설문결과 일반적인 네 가지 수단의 활용 모두에 대해 대체적으로 긍정적으로 응답하였다. 그런데 재임용이나 승진과 같은 비예산적 수단 보다는 성과급 배분이나 사업별 예산조정과 같은 예산적 수단을 상대적으로 더 선호하였다. 구성원들이 업무에 대한 금전적인 동기 요인이 높아서 나타난 적극적인 성향의 결과라기보다는 평가결과가 개인 신분에 직접적으로 영향을 미치는 것을 선호하지 않는 소극적인 성향 때문으로 해석된다.

<표 7> 성과평가 결과의 활용방법에 대한 인식

문항		결과해석			평균		검정		비 고
		긍정	중립	부정	평균	표준편차	p값	F
문9-1	기관장 재임용기준에 반영	○			3.38	1.00	0.04	2.69	성과상여금과 예산배정
문9-2	직원승진 기준에 반영	○			3.41	0.98
문9-3	성과상여금 배분 기준에 반영	○			3.58	0.95
문9-4	예산배정 기준에 반영	○			3.54	0.97

셋째, 성과평가에 따른 부작용에 대해서도 네 가지 항목에 대해 대체적으로 공감하였으나 강도는 높지 않은 편이었다. 기관별로 차이점들이 부각되었는데 연구및교육기관의 경우 평가업무에 집중하고 나머지 업무는 소홀히 된다는 응답비중이 상대적으로 높았다. 개인별 업무구분이 명확하지 않을수록 이와 같은 누락업무 문제가 부각될 소지가 큰데 설문결과도 이러한 특성을 확인시켜 주었다. 평가에 따른 추가적인 업무부담이 많은 것으로 인식되고 있어 이에 대한 최소화 노력들이 병행되어야 한다. 설문조사 등과 같은 각종 대내외 평가에 대한 부담은 크지 않았다. 대부분의 기관에서 중립적인 수준으로 응답하였다.

<표 8> 성과평가에 따른 조직내 부작용과 각종 평가에 대한 부담정도

문항		결과해석			평균		검정		비 고
		긍정	중립	부정	평균	표준편차	p값	F
문10-1	평가업무만 집중, 나머지 소홀	○			3.47	0.98	0.01	3.843	누락업무, 추가부담
문10-2	동료들간에 과도한 업무경쟁, 협조 애로		○		3.28	0.95
문10-3	과도한 업무긴장감 유발, 분위기 경직	○			3.39	0.98
문10-4	추가적 업무부담, 본연 업무 지장 초래	○			3.56	1.01
문11-1	만족도 설문에 대한 심리적 부담		○		3.14	0.88	0.11	2.015	부담차이 없음
문11-2	행자부 평가에 대한 심리적 부담		○		3.29	0.86
문11-3	주무부처 자체평가에 대한 심리적 부담		○		3.31	0.82
문11-4	직속 상급자 근평에 대한 심리적 부담		○		3.30	0.84

책임운영기관에 대해 기본적으로 네 가지 평가들이 실시되고 있다. 즉 고객만족도관련 설문조사, 행정자치부의 성과평가, 주무부처의 자체평가, 그리고 일반적인 근무성적평가 등이다. 이러한 평가에 대해 직원들의 심리적인 부담은 많지 않아 평균 점수가 전반적으로 3.3점 내외로 나타났다. 부담을 느낀다는 응답은 만족도 조사의 경우는 22.2%, 그리고 나머지 세 가지 항목에 대해서는 20% 이하의 낮은 수준이었다. 다만 통계적으로 독립성이 검정되지는 않았지만 기관이 창출한 성과의 가시성이나 구체성이 상대적으로 취약한 연구및교육기관의 경우, 평가에 대한 심리적 부담이 다른 기관들에 비해 높은 것으로 확인되었다.

<표 9> 성과지표와 성과정보에 대한 인식

문항		결과해석			평균		검정			비 고
		긍정	중립	부정	평균	표준 편차	p값	χ2	F
문12	업무별 성과지표 측정방법 개선 노력	○			3.79	0.84	0.01	32.47		연구 및 교육기관
문13	사업성과에 대한 책임주체 식별 범위				-	-
문14-1	평가기준으로, 전년대비 실적 증감비율		○		3.02	0.84	0.00		13.77	과연도평균기준
문14-2	평가기준으로, 과거 3년치 평균 대비		○		3.32	0.80
문14-3	평가기준으로, 현년도 절대 성과 수준		○		3.02	0.90
문14-4	평가기준으로, 벤치마킹 수준			○	2.83	0.94
문15-1	예산과 인력투입정보 축적 수준	○			3.37	0.84	0.00		29.29	투입정보
문15-2	사업별 고객만족도 정보 축적 수준		○		3.17	0.79
문15-3	유관기관의 실적 정보 축적 수준			○	2.75	0.83
문15-4	실질성과정보축적 수준		○		2.58	0.86

넷째, 성과계약 방식을 확대․적용할 때 필수적으로 강화되어야할 성과지표 및 성과정보 축적에 대해서는 중립적 혹은 부정적 응답 경향이 있었다. 성과평가 기준으로서 사용할 수 있는 네 가지 준거에 대해서도 긍정적으로 인식하는 강도가 낮았다. 조직내 축적하고 있는 성과정보도 투입관련 정보 이외는 충분히 보유하지 못하는 것으로 인식하였다. 현재 수준에서 사업성과에 대한 책임 주체범위는 과단위 정도에서 식별할 수 있다는 의견이 가장 많아 성과계약을 내부적으로 개별직원단위까지 미세하게 적용하는데 한계가 있을 것으로 해석된다. 다만 업무별로 성과지표와 측정방법을 개선하려는 노력은 상당히 강하게 부각되었으며 특히 연구및교육기관에서 노력 정도가 높았던 것으로 확인되었다.

<표 10> 책임운영기관 지정 전후 조직에서 변화에 대한 인식

문항		결과해석			평균
		긍정	중립	부정	평균	표준 편차
문16-1	담당업무에 대한 심리적 부담 정도 변화	○			3.51	0.80
문16-2	개인별 담당업무량 증감 정도	○			3.64	0.76
문16-3	업무에 대한 직원들의 적극성 변화 정도	○			3.38	0.74
문16-4	직원별 인센티브의 유형과 강도 변화 정도		○		3.04	0.89
문16-5	기관장의 리더십 변화 정도	○			3.63	0.87
문16-6	주무부처와 업무협력 변화 정도			○	2.87	0.81
문16-7	주무부처로 부터의 통제 변화 정도			○	2.85	0.81
문16-8	기관의 임무와 단위 사업별 목표 변화 정도	○			3.49	0.75
문16-9	기관이 창출한 실질 업무 성과 변화 정도	○			3.44	0.83
문17-1	조직관리에서 자율성 정도			○	2.71	0.97
문17-2	인력운영에서 자율성 정도			○	2.63	0.98
문17-3	예산운용에서 자율성 정도			○	2.64	0.97
문17-4	사업계획 수립에서 자율성 정도		○		3.11	0.89
문18-1	해당 책임운영기관 전체가 긍정효과 혜택		○		3.19	0.81
문18-2	책임운영기관장의 긍정적 효과 혜택	○			3.52	0.82
문18-3	책임운영기관 직원의 긍정적 효과 혜택		○		3.08	0.82
문18-4	기관 소속 중앙부처의 긍정적 효과 혜택			○	2.84	0.66
문18-5	행정자치부의 긍정적 효과 혜택			○	2.87	0.74
문18-6	국민들의 긍정적 효과 혜택	○			3.37	0.86

다섯째, 책임운영기관 지정 전후와 대비하여 조직내 변화에 대해, 개인 업무에 대한 변화와 외부환경에 대한 변화 인식이 상반되게 나타났다. 즉 개인 업무와 관련된 항목에서는 상당한 변화가 있었다고 인식하는 반면 외부에서 지원해 주어야 하는 인센티브장치, 주무부처와의 관계 등에서는 상대적으로 변화 정도가 약하였던 것으로 응답하였다. 인센티브 장치의 정교한 개선이나 주무부처의 적극적인 역할 등이 여전히 주요한 쟁점으로 남아 있다. 조직, 인력관리, 예산운영 등 내부운영에서는 별다른 변화가 없는 것으로 인식하였다. 기관 지정이후에 창출한 성과는 기관장과 국민들에게 혜택이 돌아갔다는 의견은 높았던 반면 조직구성원 개인에 대한 혜택강도는 3.08로 높지 않았다. 이러한 인식이 책임운영기관 지정 자체에 대해 내부적으로 비판적인 시각으로 인식하는 근거가 될 것으로 해석된다.

마지막으로, 향후 책임운영기관의 발전을 위해 시급히 개선해야할 12가지 사항에 대한 응답결과를 보면, 사업목표 조정과 기관장 채용방식 개선 이외 나머지 항목에 대해서는 (여타의 설문항목들의 평균점수와 비교하면) 개선 요구의 강도가 높았다. 특히 조직, 인사, 예산 운영에서 자율성 확대 요구가 높았으며 책임운영기관 지정 지속여부에 대해 재검토해야 한다는 주장도 강하였다. 책임운영기관 지정이후 조직의 성과에 대해서는 대체적으로 긍정적인 것으로 평가하면서도 자신이 속한 기관이 책임운영기관에 계속 지정되어서는 안된다는 이중적인 태도를 보여 주고 있다. 혁신을 주관하는 행정자치부 입장에서는 긍정적인 것으로 인식할 수 있지만 해당 기관의 내부 공감대가 충분히 형성되어 있지 않기 때문에 장기간 지속 지정에 따른 갈등이 조직내부에 상당히 잠재될 가능성이 있다.

<표 11> 책임운영기관 구성원들의 성과계약요소별 인식분석

문항		결과해석			평균
		찬성	중립	반대	평균	표준편차
문19-1	사업계획서에 설정된 목표 재조정		○		3.04	0.62
문19-2	기관에 대한 행정자치부 평가방식 개선	○			3.50	0.78
문19-3	기관장 채용계약방식 개선		○		3.27	0.76
문19-4	기관장 리더십 향상	○			3.37	0.81
문19-5	직원들의 개인별 근무역량 강화	○			3.40	0.71
문19-6	타기관과 원활한 인사교류	○			3.47	0.89
문19-7	평가결과에 대한 인센티브 개선	○			3.77	0.77
문19-8	기관운영의 조직 및 인사자율성 확대	○			3.95	0.78
문19-9	기관운영의 예산자율성 확대	○			4.05	0.76
문19-10	소관 주무부처와 업무협조체제 개선	○			3.69	0.73
문19-11	행정자치부 및 기획예산처와 업무협조	○			3.82	0.78
문19-12	책임운영기관 지정에 대한 재검토	○			3.81	1.00

2. 책임운영기관의 성과에 영향을 미치는 요인 분석

설문결과에 대해 좀더 심층적인 분석을 위해 회귀분석을 실시하였다. 즉 책임운영기관의 성과에 대한 구성원들의 판단에 영향을 미치는 요인들에 대한 인식 정도를 분석하였다. 첫째, 책임운영기관의 성과에 대한 주관적인 평가에 영향을 미치는 요소들은 <표 12>의 독립변수들 가운데 “사업계획서에 제시된 임무가 업무수행에 영향을 주는 정도” 변수를 제외하면 모두 통계적으로 의미있는 것으로 확인되었다. 회귀계수를 살펴볼 때 중장기계획과 연도별 계획의 연계성이 높고 행자부 평가결과의 내부수용도가 높을수록 기관의 성과가 높은 것으로 인식되었다.

둘째, 내부운영에서 자율성 정도와 구성원의 주관적인 성과 평가의 관계를 분석하면 조직관리와 사업계획 수립에서 자율성이 높을수록 기관의 성과가 높은 것으로 인식되었다. 그런데 인력과 예산운용에서의 자율성에 대해서는 (비록 통계적으로 유의미성이 인정되지는 않았지만) 일반적인 견해와는 달리 구성원들은 자율성 정도가 높을수록 성과는 오히려 적을 수 있다는 응답이 많았다. 내부운영에서 인력과 예산에서 자율성은 생각만큼 크게 요구하지는 않는 것을 해석할 수 있다.

<표 12> 성과계약요소와 책임운영기관 성과에 대한 주관적 평가의 관계

종속변수 : 책임운영기관의 성과에 주관적 평가		비표준화계수		표준화 계 수 베타	T검정
		B	표준 오차
					t값	유의 확률
	(상수)	-0.202	0.242		-0.837	0.404
독립변수	중장기계획과 연도별 계획의 연계정도	0.251	0.052	0.257	4.857	0.000**
	기관장 채용계약서의 사업목표 인지정도	0.149	0.044	0.177	3.390	0.001**
	기관지정이후 사업계획서의 차이정도	0.108	0.044	0.122	2.436	0.016*
	사업계획서 임무의 업무수행 영향 정도	0.021	0.052	0.023	0.409	0.683
	연도별 사업목표 설정의 수준	0.171	0.055	0.150	3.117	0.002**
	행자부 평가결과에 대한 내부수용 정도	0.217	0.050	0.213	4.312	0.000**
	업무별 성과지표 측정방법 개선 노력	0.169	0.054	0.157	3.146	0.002**
* 0.05수준에서 유의, ** 0.01수준에서 유의 = 0.521 F=40.93 p=0.000

<표 13> 기관운영의 성과인식과 내부운용 자율성에 대한 관계

종속변수 : 책임운영기관의 성과에 주관적 평가		비표준화 계수		표준화 계 수 베타	T 검정
		B	표준 오차		t값	유의 확률
	(상수)	2.001	0.186		10.735	0.000**
독립변수	조직관리에서 자율성 정도	0.283	0.071	0.307	3.996	0.000**
	인력운영에서 자율성 정도	-0.133	0.078	-0.144	-1.689	0.092
	예산운용에서 자율성 정도	-0.024	0.071	-0.026	-0.334	0.738
	사업계획 수립에서 자율성 정도	0.408	0.070	0.403	5.869	0.000**
* 0.05수준에서 유의, ** 0.01수준에서 유의 R2 = 0.260 F=23.50 p=0.000

<표 14> 기관이 창출한 성과가 개별 주체별로 배분되는 강도의 상관관계 분석 결과

	기관전체	기관장	직원	소속부처	행자부	국민전체
기관전체	1.00
기관장	0.59**	1.00
직원	0.73**	0.57**	1.00
소속부처	0.46**	0.41**	0.54**	1.00
행자부	0.51**	0.47**	0.49**	0.66**	1.00
국민전체	0.59**	0.45**	0.56**	0.41**	0.45**	1.00
** 상관계수는 0.01(양쪽) 수준에서 유의 셋째, 책임운영기관의 성과들이 하위 구성요소들에게 어떻게 배분되고 있는지 확인하기 위해 상관관계를 분석하였다. <표 14>를 살펴보면, 기관전체에 대한 효과는 직원에 대한 효과와 가장 밀접히 상관성(0.73)을 가졌다. 다음으로 국민전체와 기관장에 귀속되는 성과가 중요한 것으로 인식되었다. 기관 구성원의 중요성은 기관장의 성과에 대해서도 마찬가지로 가장 높은 상관관계를 가지고 있었다. 단순히 성과계약방식에 요구하는 구조와 제도 보다는 기관 구성원의 내부에서 적극적으로 수용되어야만 기대한 성과들이 확보될 수 있음을 다시 확인할 수 있다.

Ⅴ. 성과계약기반 강화를 위한 정책과제

정부혁신 시책의 일환으로 운영하고 있는 책임운영기관제도는 명시적이지는 않지만 암묵적으로 성과계약 방식을 적용하고 있다. 책임운영기관에 적용되는 성과계약요소들은 사업계획서와 성과목표, 기관장에 대한 계약 임용과 재임용, 성과평가와 인센티브 및 벌칙, 내부운영에 대한 재량 확대 등이 있다. 이는 전통적인 정부 조직 운영방식과는 질적으로 다른 것이다. 형식에서는 주요 선진국가들의 성과지향적 정부 혁신을 위한 성과계약 논리에서 강조되는 기본 요소들이 대부분 적용되고 있다.

행정자치부의 공식적인 견해와 같이, 책임운영기관이 기대한 수준만큼 정착되었으며 가시적인 성과를 창출하고 있다고 판단하면 이와 같은 조직을 보다 확대 지정 운영하는 방안을 적극적으로 검토할 수 있다. 그런데, 여기에 대해서는 신중한 접근이 필요하다. 본 연구의 결과에 따르면, 책임운영기관에 적용되는 성과계약의 요소들이 아직 과도기적 수준에 머물고 있으며 기대한 만큼의 수준에서 작동되지 않고 있다. 현재 시범기관들의 구성원들은 제도의 의의를 인정하고 성과가 있었다고 스스로 평가하였지만 자신의 조직이 책임운영기관의 형태를 계속 유지하는데 동의하지 않았다. 업무성과 창출에서 중요하게 인식되어야 하는 소관 부처와의 관계에서 과거와 별다른 변화가 없었으며 내부관리에서 자율성과 인센티브 장치들이 제대로 활용되지 않고 있다. 소관 중앙부처는 산하 책임운영기관의 성과제고와 조직혁신을 위해 적절한 지원 역할을 수행해야 하는데, 스스로가 정부 혁신의 대상이 되고 있다는 심리적 부담과 개혁에 대한 소극적 인식으로 인해 특별한 혁신 역할을 수행하지는 않고 있었다.

정부혁신에 대한 개혁적인 분위기가 성숙되어 있을 때는 보다 많은 기관들을 책임운영기관으로 확대 지정하여 운영할 수 있지만, 개혁의 분위기가 어느 정도 안정화되는 시기에서는 시범기관의 조직내부와 외부에서 충분히 공감할 수 있는 성과들이 가시화된 이후에 시차적으로 접근하는 단계적 혹은 차등적 접근이 요구된다. 책임운영기관이 성과계약 기반에서 당초 기대한 효과들을 충분히 확보하기 위해서는 다음의 다섯 가지 영역에서 제도개편에 대한 고려가 필요하다.

우선, 조직 구성원들의 내부 인식에서 적극적인 혁신 변화를 유도해야 한다. 성과지향적인 정부혁신, 지식기반 행정체제, 그리고 분권화된 성과관리체제에서는 성과계약방식을 강화하는 방향으로 구성원들의 태도가 전환되고 스스로 자발적인 변화들이 추동될 수 있어야 한다. 이를 위해 성과에 따른 인센티브가 기관장 뿐 아니라 직원들에게도 보다 가시적으로 설계될 필요성도 부각된다. 책임운영기관 지정이후 기관장에게만 긍정적인 성과들이 귀속되고 있다는 내부 불만이 있으면 조직의 지속가능성에 문제가 발생한다. 또한 제도운영방식에 따른 추가적인 업무부담을 최소화하여 제도 도입 초기의 갈등을 완화해야 한다.

둘째, 책임운영기관의 지정 재검토 혹은 확대 지정을 고려할 때는 기관별 특성이 충분히 고려되어야 한다. 일반적으로 정부의 개혁 시책에서 시범사업의 경우에는 각 부처에 대표 기관 몇 개라는 이른바 “1/n식” 논리가 강하게 작동하게 된다. 이 경우에 시범대상 기관을 선정할 때 해당기관의 적합성 여부에 대한 객관적 검증 보다는 낮은 수준의 정치 권력적인 속성이 강하게 작용하게 된다. 설문결과에 근거하여 책임운영기관의 시범대상을 확대 지정할 경우에는 우선 서비스및연구교육기관들을 고려할 수 있다. 이들 기관은 제도 도입 이후 상대적으로 높은 조직 생산성을 창출하였거나 많은 긍정적인 변화들이 창출된 것으로 자체 평가 및 인식되고 있다. 다만 해당 기관 구성원들의 내부 순응을 높여야 한다.

셋째, 중장기적인 전략계획과 성과목표 등이 의미있는 비중을 차지하기 위해서는 책임운영기관에 적용하는 성과평가에서는 성과계약서(채용계약서)와 성과평가 내용의 연계 정도를 높여야 한다. 성과계획서가 기관장 혹은 해당기관에 대한 성과계약서로 기능할 수 있어야 하기 때문이다. 두 가지의 성과관리장치가 별도로 운영되면 성과계약기반이 유지되기 힘들다. 이를 위해서는 채용계약서의 내용이 좀 더 구체화되어야 되어야한다.

넷째, 책임운영기관의 성과관리와 관련하여 행정자치부 보다는 주무부처의 적극적인 관심과 협력이 필요하다. 현행 제도에서 해당 주무부처들은 단지 행정자치부의 지침에 소극적으로 대응하는 수준에 그치며 적극적으로 실제 기대되는 효과를 달성하기 위한 노력을 강화하지 않는 경향이 있다. 이는 책임운영기관 제도 도입 이후 주무부처와의 관계변화가 두드러지지 않았다는 설문결과에서도 확인할 수 있다.

다섯째, 성과계약서, 전략목표 등과 같은 형식적인 요소들에 대해서는 비교적 체계화되어 있고 내부적으로도 긍정적으로 인식하고 있다. 하지만 실제 성과계약체제에서 중요한 성과정보의 측정과 정보 축적, 그리고 성과에 따른 책임주체 식별단위의 세분화 등과 같은 미시적인 작업들에 대해서는 여전히 부실한 측면이 있어 적극적인 대책이 요구된다.

성과계약방식을 확대 도입하기 위해 필요한 수단들은 이미 정형화되어 있다. 주요 국가들의 사례를 보면, 성과관리와 성과계약에 대한 업무매뉴얼이 만들어져 인터넷 상에 배포되는 정도이다. 이러한 단계에서는 모양새 갖추기나 흉내내기가 아닌 실질적인 “실천”만이 남아 있다. 그런데 정부부문에 대해 성과계약체제 구축과 같은 차원 높고 지속적으로 추진해야 하는 실천을 위해서는 하향식의 일방적 개혁 조치만으로는 한계가 있다. 정보비대칭 문제와 도덕적 해이 현상이 있기 때문에 내부의 자발적인 자율혁신체제가 형성되지 않으면 기대한 효과를 창출하기 힘들 것이다. 일회적이고 형식적 순응에 따른 회의적 비판만 양산될 가능성이 있다.

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<abstract>

The Korean Executive Agencies and Performance Contracting System

Lee, Jae Won

The Korean Executive Agencies are innovative public organizations based on performance contracting system in public sector. This paper analyzed current performance contracting systems in Agencies, and suggested how to enforce the performance contracting system. In addition, the report surveyed the opinions of the Agency members about their performance contracting system. It concluded that the Agencies remained in transition periods in terms of performance contracting approaches, differing from the official reports of MOGAHA. Finally, this paper suggests five policy recommendations for improving the performance contracting system in Korean Executive Agencies.

Keyword : Korean Executive Agencies, Performance Contracting, Government Innovation

이재원(李在苑) : 서울대학교에서 행정학 박사학위를 받고 (논문 : 지방공공서비스 공급의 광역화에 관한 연구) 현재 부경대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 관심분야는 재무행정, 지방재정, 지역개발이다. 주요 논문으로는 “지방정부의 성과관리시스템 개발에 관한 연구”(2003), “지방재정 투자심사제도에 관한 연구”(2003), “16대 국회 예산․결산 심의 중간평가” (2002), “지방세정조직 통합의 성과분석”(2000), “Local Institution Reforms forthe Public Service Provisions in Korea”(1998) 등이 있다. E-mail : jaewon@pknu.ac.kr