지역사회권력구조와 지방정치의 역동성:

- 원주시 시청사 건립을 둘러싼 행위자들의 영향을 중심으로 -

Local Community Power Structure and Dynamic of Local Politics:

- Focused on the impact of Actors to building of WonjuCity-Hall -

박 기 관 (상 지 대 학 교)

본 논문은 원주시 시청사건립위치 선정을 둘러싼 핵심 행위자들의 상호작용과 영향력을 통해 지역사회권력구조와 원주시 지방정치의 역동성을 반영하고 있다. 한 정책이 약 10여년 동안 표류한 일련의 정책결정과정 속에서 공식적․비공식 행위자들의 이해와 갈등을 분석한 결과 시장지배적인 통치구조가 이루어지고 있음을 발견할 수 있었다. 지방정부를 견제할 수 있는 집단들이 미약한 상황에서 공식정부를 대표하는 시장은 지방권력의 중심에서 지역사회를 통치하고 있다. 특히 시장은 비교적 토착성이 강한 지역적 기반과 제도적 통치기제의 활용을 통해 지방의 정책결정과정에 결정적인 영향력을 행사하고 있는 특징을 보여주고 있다. 한편 지방정치의 참여주체가 공식적 행위자에서 비공식적 행위자 등으로 다양해지고 있음을 논증함으로써 향후 지역사회의 권력구조의 변화를 기대할 수 있고, 다양한 이익주체들의 참여 확대는 지방정치의 발전과 민주적 다원주의에 기여할 수 있다는 시사점을 제공하고 있다.

주제어: 지역사회권력구조, 지방정치, 지방통치구조, 정책행위자, 시청사건립

Ⅰ.  서론

1. 문제제기 및 연구목적

한국의 지방자치는 1950년대 지방선거를 통해 그 모습을 드러낸 이후 30여 년의 타율적동면(冬眠) 속으로 빠져들게 됨에 따라 정치의 중심으로부터 벗어나 있었다. 오랜 동면 기간 동안 한국의 지방자치는 적어도 민주주의라는 통치이념을 앞세우는 하나의 필요한 장식에 불과하였던 것이다. 중앙정부는 정치와 행정의 기제를 작동하여 그 권한의 범위를 확대시켜왔지만, 지방정부는 자율적 의사결정을 갖지 못한 채 중앙정부가 위임한 권한에서만 활동하였다. 이러한 상황 하에서 중앙을 중심으로 한 중앙-지방의 지배-종속이라고 하는 이중적 구조를 더욱 공고히 심화시켰다.

한편, 1987년 지방자치를 실시하려는 정치적 타결과 함께 부활된 1991년의 지방의회 구성은 한국 민주주의 발전의 크나 큰 획을 긋는 전기를 마련했다. 즉 지방자치의 부활은 오랜 중앙집권적 정치체제 하에 매몰되었던 지역의 주체성을 생성시켰음은 물론 주민의 자치의식과 참여를 신장시켰다(박기관, 2002: 119). 특히 1995년을 기점으로 한 단체장과 지방의원의 민선은 지방정치의 공간적 열림과 민주적 성장을 더욱 가속화 시켰다. 즉 선거민주주의(electoral democracy)가 실시됨에 따라 지방정부에 대한 시민통제가 이루어지게 되었고, 경쟁적 선거 정치에 노출된 지방정치가들에게 책임성과 대응성을 보다 중요하게 각인시켰던 것이다. 아직도 지방분권화의 미진한 수준은 지방정부의 자치권과 자율성을 완전한 수준으로 이르게 하지 못했지만, 지방차원에서 희소한 자원의 권위적 배분과 다양한 가치의 논의가 이루어지고 있음은 지방정치의 공간적 확장이 이루어지고 있음이 분명하다.

이러한 맥락에서 지방자치가 부활 된지 13년 그리고 단체장과 지방의원들을 주민이 직접 선출한지 9년이 지난 지금, 지방정치는 과연 어떻게 작동되고 있을까라는 의문에서 출발한다. 그리고 사회적 가치를 배분하는 의사결정과 행동의 망(網)으로 나타나는 정책의 메카니즘(Easton, 1953: 130)하에서 행위자들의 상호작용과 영향력을 통해 지역사회의 권력구조와 통치구조의 특징을 파악해 보는 것이 이 연구의 목적이다. 그간 자치제의 출범을 전후하여 지역사회권력구조와 지방정치에 대한 연구가 그 지평을 넓혀가고 있으나, 일정한 '시간적 흐름'의 연속선상에서 정책행위자들의 영향력을 통한 지역사회의 권력구조와 지방정치의 특징을 찾는데는 다소 소홀하였다. 이러한 문제의식에 입각하여 약 10여년의 세월동안 표류해 온 정책의 결정과정 속에서 핵심 행위자는 누구이고, 그 행위자들의 상호작용과 영향력 행사를 심층분석 함으로써 지역사회의 권력구조와 지방정치의 특징을 찾고자 한다.

따라서 본 연구는 지방정치과정의 묘사를 통해 서구 정치이론의 한국적 타당성을 검증해보고, 지방정부의 정책결정과정 속에서 핵심쟁점이 어떻게 타결되고 있는지를 분석함으로써 향후 지방권력구조 변화의 소망성과 함께 지방정치의 바람직한 방향을 위한 정책적 시사점을 제공해 줄 것이다.

2. 연구범위 및 방법

본 연구는 한 정책의 결정과정에서 행위자들의 상호작용과 그 영향력을 통해 지역사회권력구조와 지방정치의 특징을 밝혀보는데 있다. 이러한 목적을 달성하기 위한 본 연구의 범위는 시간적 범위와 공간적 범위 및 연구대상의 범위로 구분해 볼 수 있다. 우선 시간적 범위로는 1995년 6월 27일 지방 선거를 통해 민선체제가 출범한 직후부터 2002년 6월 13일 민선 3기에 들어서 원주시 시청사 건립 위치가 원주시의회에서 최종 의결된 2003년 5월 26일까지로 한다.

의회정치면에서 볼 때는 (통합)제2대 원주시의회가 출범하여 실질적인 의정활동을 시작한 1995년 7월 7일 제7회 임시회부터 2003년 (통합)제4대 원주시의회의 제76회 임시회까지라 할 수 있다.    엄밀하게 보자면, 이 사안은 시․군 통합에 따라 제기 되었으므로 새로운 ‘원주시’의 출범시점인 1995년 1월 1일이라 할 수 있으나, 이때는 지방자치단체장의 관선체제였을 뿐만 아니라 의회도 기존 시군의원이 의원직을 승계하여 구성된 (통합)제1대 원주시의회 시기(제1회 임시회-제6회 임시회)였던 관계로 이 사안이 본격적으로 쟁점화 되지 않았다.

공간적 범위 및 연구대상 범위로는 기초자치단체 중 강원도 원주시에서 발생된 시청사 건립 위치선정 사례로 한정하였다. 이 사례에 한정한 이유는 지방자치 실시 이후 여러 자치단체에서도 시청사 건립의 문제가 쟁점화 되었지만 원주시만큼 장기간에 걸쳐 하나의 정책이 표류한 사례는 찾아보기 힘들었기 때문이다. 특히 여러 정책사례들의 유형이나 비슷한 정책사례의 비교 접근은 연구의 다양성과 일반화 측면에서는 유용할 수 있으나, 자칫 연구의 초점이 흐려질 소지가 있고, 본 연구가 의도하고 있는 지역사회의 권력구조나 정책행위자들의 영향력 행사를 심층적으로 분석하는데 한계에 직면할 우려가 있어 한 정책사례를 집중 분석하고자 하였다.

본 연구의 방법은 크게 두 가지 연구방법을 채택하였는데, 내용분석(Content Analysis)방법과 심층면접(depth interview)방법이 그것이다. 내용분석에서는 원주시의회 회의록 내용, 지역신문, 각종 시 발행 간행물 등이 이용되었고, 인터뷰는 시 공무원, 지방의원, 시민단체, 전문가 그리고 해당 지역주민 등을 대상으로 비표준화 심층면접을 실시하였다. 그리고 지역사회의 권력구조를 분석하기 위한 방법으로는 지위법, 평판법, 의사 결정적 접근법으로 대별되는데, 본 연구에서는 이들 분석방법 중 다원론자들이 지방권력 구조를 파악하기 위해 제시한 의사 결정적 접근방법을 활용하였다.

표준화 면접은 모든 면접내용이 통제되고 표준화되어 있다. 비표준화 면접은 응답자들로 하여금 자신의 구체적인 경험이나 지식에 대한 생생한 정보를 제공해 줄 수 있게 해주며, 응답자가 현상에 대해 갖는 관심과 태도를 나타내 줄 뿐 아니라 질문을 어느 정도의 깊이로 인식하고 있고, 그러한 문제가 어떤 방향으로 해결되기를 희망하는지에 대한 포괄적인 정보를 제공해 준다. 면접조사는 두 차례 실시하였는데, 1차는 2004년 1월 5일부터 1월 7일까지 3일간, 2차는 2월 2일부터 2월 4일까지 3일간 실시되었다. 면접 대상자는 공무원 4명, 지방의원 2명, 시민단체 3명, 전문가 1명, 지역주민 5명 등 총 15명이었다.

Ⅱ. 지방정치의 이론적 논의와 분석의 틀

1. 지방정치의 이론

지방정치이론은 지방권력구조(Local Community Power Structure)이론에서 그 근원을 찾을 수 있다. 일찍이 지방권력구조의 기존 시각은 엘리트이론과 다원론의 논쟁에서 시작되어 관점의 수정과 확장을 통해 다양하게 제시되어 오고 있다. 이러한 이론들은 우리의 지방정치와 지방권력구조를 연구하는데 유용한 개념적 도식을 제공하고 있다(박종민외, 1999: 125). 이하에서는 다양한 이론들의 원형적 성격을 갖고, 특정 행위자를 명시적으로 부각시키는데 유용한 점을 고려하여 엘리트론계와 다원론계의 이론으로 대별하여 고찰한다(이승종, 2003: 351).

이승종은 여기에 전문적인 지식과 능력을 보유한 관료집단이 정책결정과정에서 독자적인 권력을 행사한다는 관리자론를 추가하여 이론적 모형으로 채용하고 있다.

1) 엘리트론계의 이론: 엘리트론, 신엘리트론, 도시한계론, 성장기구론

먼저 엘리트론은 어떠한 사회이건 간에 엘리트의 역할은 예외 없이 지배적이라고 일관되게 주장한다. 일찍이 엘리트론에 기초하여 경험적 연구를 수행한 프로이드 헌터(Floyd Hunter)에 의하면, 권력엘리트는 서열적으로 구조화되어 있으며 응집적 피라미드식 권력구조의 정점에는 경제엘리트가 존재하고 있고, 대부분의 중요한 정책은 결정과정의 전면에 나타나지 않은 경제엘리트에 의해 결정된다고 한다(Hunter, 1953: 88-114). 즉 지방정부의 중요한 정책사안에 있어서 경제엘리트들은 자기들끼리 공동이익, 상호책임, 돈 및 관행으로 뭉쳐 자신들의 이익을 위해서 지배적인 영향력을 행사한다고 한다. 그리고 정부는 부차적인 수준의 기관으로 정책을 형성하는 것이 아닌 정책 집행을 위한 도구에 지나지 않는다는 것이다.

이어 엘리트의 지배와 역할을 논증한 엘리트론계의 이론들은 주로 신엘리트론, 도시한계론, 성장기구론 등이 대표적이다. 신엘리트론은 편견의 동원(mobilization of bais)을 통해 무의사 결정을 유도하는 지배엘리트의 존재를 지적하여 권력이 분산되어 있다는 다원론의 입장을 비판한다(Bachrach and Baratz, 1970; 박종민외, 1999: 125). 역시 지방정부 정책에 있어서 경제엘리트 이익의 우선을 강조한 도시한계론은 지방정부가 재화를 둘러싼 배분의 정치보다는 타 도시와의 경쟁적 관계 하에서 최대의 경제적 이득에 관심을 두고 있다. 피터슨(P. Peterson)에 의하면, 경제성장에 최고의 가치를 두는 지방정부는 개발정책에 매우 열성적인 정렬을 쏟는 반면, 지역경제에 도움이 되지 않는 재분배 정책은 소홀히 하며 배분정책의 추구에는 중립적인 입장을 보인다고 한다. 그리고 로간과 몰로치(Logan & Molotch, 1987)에 의해 주장된 성장기구론은 도시개발 문제에 초점을 두고 있는데, 지주를 중심으로 구성된 성장연합이 도시성장을 주도하는 세력으로 보았다. 이 이론의 핵심은 지역경제의 성장으로 이익을 향유하게 될 세력들이 연합하여 도시정치를 이끌어 간다는 것이다. 즉 토지의 교환가치를 높이려는 대지주와 간접적 이익을 향유하는 추종세력들이 지방정부와 연합함으로써 도시의 초성장을 이룬다고 한다. 예컨대, 도시개발 과정에서 직접적으로 참여하여 경제적 이익을 창출하는 토지소유자들을 위시한 이익 집단들과 간접적으로 이득을 보는 여러 이익집단들이 성장연합(growth coalition)을 형성하여 개발정책을 주도해 나간다는 것이다.

여기서 무의사 결정(Non-Decision)이란 의사결정자의 가치나 이해관계에 대해 잠재적이거나 명시적이거나 도전하지 못하도록 억압하거나 좌절시키는 결과를 초래하는 일종의 결정이다. 즉 정치적인 투쟁의 장 밖으로부터 그들의 이익을 위협하는 이슈들을 유지하게 하거나, 상대적으로 안전한 이슈들인 경우에 대하여 조직집단이 의사결정을 제한할 수 있을 때 일어난다. 무의사 결정에 대한 좋은 예는 인디애나 주의 가리(Gary)지역의 철강산업을 연구대상으로 한 크렌손(Crenson)의 연구에 잘 설명되어 있는데, 이는 정덕주 역(1995: 53),「도시와 지방자치」를 참조.

전자에 해당되는 집단들은 주로 토지소유자를 비롯하여 금융자본가, 건설업자, 전문기술자 등이며, 후자에 해당하는 집단들은 지방언론, 공기업, 대학, 문화기관, 스포츠클럽, 노조, 자영업자, 소매업자 등 토착적 이익집단 들이 해당된다.

2) 다원론계의 이론: 다원론, 신다원론, 레짐이론

지방정치의 연구에서 엘리트이론에 대해 상반된 입장을 취하는 다원론은 미국의 지역사회 권력구조를 설명하는데 매우 유용한 것으로 여겨져 왔다. 다원론의 핵심은 지역사회의 권력이 일부 계층에 독점되어 행사되는 것이 아니라 다양한 집단에 분산되어 있다는 것이다. 다원론의 입장을 가장 잘 대변하고 있는 달(Robert Dahl, 1961: 6)은 뉴헤이븐(New Haven)을 대상으로 한 연구에서 권력은 은막 뒤에 숨겨진 최상위 경제엘리트 집단에 누적적으로 집중되지 않고 유동적이며 다양한 집단에 분산되어 있다고 한다. 즉 정치적 자원의 불균등이라는 문제는 계속 남아 있지만, 권력은 비누적적(non-cumulated)이며 분산되어 있다는 것이다. 어떻든 다원론은 정치과정의 개방성을 인정하면서 정부정책은 정치과정상 갈등하는 개인과 집단들간의 상호작용을 통해 형성된다고 보았다.

신다원론은 초기 다원론과는 달리 정치과정이 모든 집단이나 개인에게 동일하게 개방되어 있지 않고, 정부도 모든 집단을 동등하게 대하지 않는다는 것이다(Lindblom, 1977). 이 이론은 다원화된 사회의 구조적 권력을 인정한다는 점에서 초기 다원론과 구별되는데, 대표적으로 기업은 지방정부가 필요로 하는 자원, 정보, 전문성을 갖고 있어 일반시민이나 다른 집단과 달리 특권적 지위 혹은 구조적 권력을 소유한다고 한다(Stone, 1980; 박종민, 1999: 125).

구조적 권력(systemic power)이란 사회 경제적 맥락 속에서 차지하는 특권적 지위로 인해 어떤 집단에 부여되는 우호적 대우라 할 수 있다. 즉 지속적인 사회경제적 특징이 공무원으로 하여금 다른 집단을 희생시키더라도 일부집단의 이익을 선호하게 하도록 하는 권력의 한 차원이다(Stone, 1980). 예컨대 기업이 구조적 권력을 갖는 이유는 기업이 지방정부의 생존과 번영을 좌우하는 생산적 자원과 전문적 기술을 소유하는데 기인한 것으로 본다(유재원, 1999: 10).

레짐이론(regime theory)은 성장연합이론의 한 형태로서 경제결정론적인 성장기구론을 극복하고자 하였다. 레짐이론의 핵심은 지방정부와 비정부(non-government)영역과의 협력 및 생산을 위한 레짐 형성에 주목하고 있다는 점이다. 도시레짐이론은 도시개발의 유형을 형성하는데 있어서 지방통치연합의 중요성에 주목하고 있는바, 정치세력과 시장(市場)세력들이 연합하여 통치체제를 구축한다는 것이다. 이는 레짐이론을 이론적으로 정교화 시킨 스톤(C. Stone)이 지방정부의 효과성은 비정부 부문의 자원을 지방정부의 역량과 ‘얼마나 잘 결합할 수 있는가’에 달려 있다고 지적한 점(Stone, 1989: 27; 1993: 7)에서 잘 알 수 있다. 결국 지방정부는 정책의 효과성을 제고하려 하지만, 정부의 역량에 한계가 있기 때문에 지방정부가 보유하지 못한 자원을 가진 비정부 부문과 안정적이고 지속적인 협력을 시도하여 연합형성을 유지한다는 것이다(Stone, 1993: 17).

성장기구론은 토지소유자를 중심으로 한 개발과 성장위주의 통치연합 형태를 취하긴 하지만 보다 넓은 경제적․사회적․정치적 환경변화를 반영하는 여러 형태의 레짐의 존재 가능성을 인정하지 않고, 정부와 비정부 부문간의 공식적․비공식적 협력의 필요성을 주요하게 인식하지 못한 점에서 레짐이론과 차이가 있다(이종원, 1999: 143).

이른바 정치와 시장(市場)세력들이 연합하여 통치체제(regime)를 구축하는데, 그 이유는 복잡성과 권위의 분절성으로 지방정부 단독으로 주어진 목적을 효과적으로 성취할 역량을 갖고 있지 못하기 때문이다. 통치체제는 사회적 생산 혹은 공적 목적을 성취할 통치능력을 획득하기 위해 구축된다. 정부와 기업공동체간 연대는 효과적인 통치연합을 형성하는데, 지방정부는 지역사회 전체복지의 제고에 관심이 있고 기업은 이를 위한 자원과 전문성을 갖고 있기 때문이다(박종민 외, 1999: 126).

2. 지방정치의 행위자

지방정치란 여러 가지 의미로 해석할 수 있으나, 일련의 정책결정과정상 참여자간의 교호작용이라 할 수 있다. 즉 정치모형에 의하면 정책결정과정이란 정치이다. 정치란 가치를 권위적으로 배분하는 과정으로 가치에 이해관계를 가지고 있는 여러 정책행위자들이 참여하여 상호작용을 하고 있다(배응환, 2002: 257). 이렇게 보면, 지방정치는 정책결정과정과 불가분의 관계를 맺고 있으며, 정책결정과정 상에 참여하는 행위자들간의 상호작용과 영향력은 필수적으로 존재한다. 지방정치가 이루어지고 있는 정책결정과정에는 다양한 행위자 - 공식적 정책결정자와 비공식적 참여자 -가 참여하여 자원배분에 대한 공공정책결정과정에 일정한 영향력을 행사하게 되며, 자원배분은 이들 참여자간의 상대적 영향력의 크기에 따라 결정된다(Lasswell, 1953: 이승종, 2003: 247).

1) 공식적 정책행위자: 시장(市長), 의회(議會), 지방관료(地方官僚)

지방의 정책결정과정에 있어서 공식적 정책결정자는 단체장(시장), 지방의회 의원, 그리고 지방관료라고 볼 수 있는데, 이들은 선출직 공무원과 임명된 공무원이라는 이원적 구조로 이루어져 있다. 먼저 단체장인 시장(市長)은 관선의 경우 지역의 정책을 중앙정부의 대리인으로서 결정하고 집행하는데 불과했다. 그러나 민선 시장은 지방행정 및 지역주민의 이익 대변자이며, 지역의 많은 정책결정에 지배적인 영향력을 행사한다. 지방정치과정에서 시장은 중심적 행위자로 나타나고 있다(임도빈, 1997). 민선 시장은 주민의 수권이라는 강력한 정당성에 의하여 그 권위를 인정받고, 안정적인 임기를 보장받음으로써 지방정치의 장(場)에서 핵심적인 지도자로서의 지위와 역할를 점유하고 있다.

역할론적 관점에서 볼 때, 민선시장은 행정적인 역할과 정치적인 역할을 동시에 수행한다. 전자는 지역의 성장과 지역경제의 활성화를 도모해야 할 필요가 있으며, 후자는 자원의 배분과정에서 발생하는 참여자간의 갈등의 처리와 이해 집단간의 공평한 자원 배분적 역할을 수행해야 함을 의미한다(이승종, 2003: 40-41).

한편, 시장은 실제 강력한 시장구조 하에서 제도적 견제를 거의 받지 않고, 공식적 권한의 행사뿐만 아니라 많은 인적․물적 자원에 기초하여 행정과 정치를 수행한다. 즉 시장의 권력은 그의 공식적 권한에서 비롯되는데, 집행부 수장으로서 정책추진과 예산배정의 우선순위를 최종 결정하는 핵심적 위치에 있는 것이다. 이러한 관계로 시장은 무엇보다 재선이라는 최우선적인 목표와 가치에 따라 소위 ‘표를 의식’하는 예산배정이나 정책의 추진을 시도하기도 한다. 특히 시장은 지역내의 정치적 기반 하에 같은 부류의 정치가인 지방의원과 지연이나 학연을 통해 유대관계를 형성 해 나가기도 한다. 그리고 지역 선거구에서 재선을 노리는 의원의 지역구 숙원사업을 지원하거나 의원개인 사업에 이익을 주어 지지와 협력을 이끌어 내는 경우도 목도할 수 있다.

둘째, 지방의회는 지방자치단체의 의사를 결정하고 집행기관을 감시하며 주민의 고충을 처리하는 다양한 권한을 가지고 있다. 특히 지방의회는 정책결정자의 역할을 수행하는데, 이는 주민의 이익을 수렴, 결집, 조정하여 정책의 수립 및 자원의 배분을 결정하는 역할을 의미한다. 기존 전통적인 관점에서는 지방의회란 지방정책을 결정하는 기관이며, 집행기관은 결정된 내용을 집행하는 것으로 생각하여 왔다. 그러나 실제의 정책결정과정에서 두 기관이 모두 관여하고 있는 관계로 지방정책 결정은 지방의회와 집행기관의 공동노력에 의해 이루 진다(Chandler, 1988: 1-10). 우리의 경우 기관대립형을 취하고 있는 관계로 외관상 양 기관이 균형적인 권력관계를 유지하고 있다고 보여지나, 실제로는 시장의 권력이 의회보다 강력하다. 지방의회는 복수의 의원이 주민의 지지를 공유하고 있어 권력의 지지기반뿐만 아니라 권한의 보유 면에서도 시장보다 훨씬 약하다.

예컨대, 시장은 재의요구권, 사무처 직원의 임명권, 선결처분권 등을 행사할 수 있다.

한편, 지방의원은 지역적 기반 하에 소위 ‘원주민’에 의한 혈연과 지연으로 파벌을 형성하기도 한다. 또한 재선의 최우선 목표로 자신의 선거구의 숙원사업달성이나 유권자의 민원해결을 위해 집행부에 접근하거나, 친시장파에 합류하기도 한다. 특히 기초의원은 정당공천이 금지되어 있음에도 여권출신 시장과 개인적 유대관계를 통해 정당과 직접 연계되지 않고도 후견인-고객관계를 유지하기도 한다(박종민외, 1999: 129). 이러한 상황에서 시장을 중심으로 한 친시장파 시의원들로 구성된 정치적 연결망이 정당을 대신한 정치기구의 역할을 대신하고 있는 점을 목도 할 수 있다.

셋째, 일찍이 지방관료제는 행정실무를 담당하는 전문화된 행정 계층조직으로 존재해 왔다. 일반적으로 시장은 계층화된 조직의 수장으로서 관료를 통제하고 자신의 정책선호를 정책과정에 반영하기 쉽다. 특히, 시장은 인사권을 행사하여 관료기구를 쉽게 통제할 수 있다. 그러나 지방관료는 선출직과 달리 실적에 의해 임용 및 승진되므로 권력기반이 지방적이지 않다. 따라서 정책사안에 대해서도 관료는 선출직과 달리 정치적 기회주의를 나타낼 가능성이 적다. 이는 관료들이 정치적 타당성보다는 능률성․효과성 등 보다 합리적인 결정기준에 의하여 움직이려는 성향을 보인다(Lipsky, 1976; Mladenka, 1980; 이승종, 2003: 33)는 지적이 이를 잘 대변해 준다.

선거 시 친시장파 관료에게 소위 ‘노른자 자리’를 주는 인사를 행사함으로서 관료기구를 통제하려는 시도와 선거 때가 되면 ‘줄서기’ ‘눈치보기’가 더욱 기승 한다.

한편, 지방관료는 자신들의 이익을 추구하며 자신들의 지배권을 확장하려는 경우도 있고(Tullock, 1976: 29), 때론 시장이 추진하는 정책이나 사업에 이의를 제기하거나 다른 결정을 내리는 저항도 있을 수 있다. 그러나 우리의 계층적 지방관료제의 속성과 관료를 적절히 통제할 수 있는 시장의 강력한 인사권 등은 시장이 추진하는 정책에 대한 불응이나 저항은 일정 한계가 있다고 보여진다.

2) 비공식적 행위자: 기업(企業), 주민(住民) 및 시민단체(市民團體), 언론(言論)

지방의 정책결정과정에 있어서 비공식적 참여자는 다양하게 열거할 수 있으나, 일반적으로 기업, 지역주민, 시민단체, 언론으로 나뉠 수 있다.

예컨대, 각종 이익단체, 정당, 사회경제적 집단, 개인활동가 등 여러 있을 수 있다. 본 논문에서는 시청사 건립에 관련된 핵심 비공식 참여자로 한정하고자 하였다.

첫째, 기업의 경영목적은 정치와 행정이 추구하는 공익의 추구와는 달리 사익, 즉 이윤을 목적으로 한다. 따라서 기업은 그들의 이익을 통해 이윤의 극대화를 창출한다. 지방자치 실시 이후 기업은 지역의 성장과 발전에 있어서 매우 중요한 위치를 점하고 있으며, 그 영향력도 점차 증대되고 있다. 이는 기업이 세입의 원천, 고용자로서 지방정치에서 막강한 영향력을 발휘할 수 있기 때문이다(Christensen, 1995: 7; 이승종, 1999: 151). 그러나 지방정치과정에서 기업이익의 영향력은 그리 크지 않다고 볼 수 있다. 실제 우리의 경우 기업은 지역사회에서 통치를 주도하지 못하며 구조적 권력조차 향유하지 못한 위치에 있다고 지적한다(박종민 외 1999: 131; 이승종, 1999: 151). 이는 지방기업은 오히려 공식적 정부에 종속되는 경향을 보이는데, 기업이익이 조세감면, 토지공여, 재정지원과 같은 산업시설 유치를 위한 지방정부의 지원을 기대하는 것이나, 단체장과 기업이 성장연합을 구성하더라도 그 연합은 일방적인 경제논리 보다는 정치인에 의한 정치논리에 의해 지배될 것이라는 견해 등은 설득력 있다. 단, 시장과 기업 간에는 상호이익을 위해 개별적인 차원에서 음성적으로 이루어지는 후견인-고객관계를 배제할 수는 없다.

둘째, 주민 및 시민단체(NGO)를 들 수 있다. 먼저 주민은 지방자치단체의 중핵으로서 지방자치단체의 모든 권한의 원천이 되는 동시에 권력의 주체이기도 하다. 주민은 지방정부의 정책결정과정에 영향력을 행사하기 위한 행위를 하는데, 이는 다양한 주민참여 형태로 나타난다. 지방주민은 정책결정과정에 자신의 의사를 투입시켜 정책의 내용을 바꾸기도 한다. 예컨대, 주민 자신의 부동산 가격을 상승시키는 도시기반시설에는 적극적 유치를 주장하는 반면, 이를 하락시키는 혐오시설은 적극 반대하고 나선다. 지역사회에는 이른바 님비(NIMBY)와 핌피(PIMFY)현상이 상존하고 있는 것이다. 그러나 현실적으로 자발적 결사주체의 전통이 취약한 주민은 덜 조직화되어 있고, 주민 자신들의 이익과 무관한 지방정치와 행정에는 별 관심을 두지 않아 수동적이며 개별적 양태를 보이는 경향이 있다.

한편, 지방정치에 조직적인 주민참여가 이루어지고 있다면, 이는 시민단체(NGO)에 의해 이루어지고 있다고 보아야 한다. 시민단체는 지역을 기반으로 단체를 결성하여 활동함으로써 그 영향력의 범위를 확장시켜 나가고 있다. 시민단체는 지역사회내의 주요한 정책을 중심으로 집행부와 의회를 압박하고 일정한 통제를 가하는 세력으로 급부상하고 있다. 특히 시민단체들은 지역중심으로 형성된 많은 연결망(network)속에서 자신들의 의사를 조직적으로 정책결정과정에 투입시켜 적극적으로 영향력을 행사하기도 한다.

셋째, 언론을 들 수 있다. 지방자치 실시 이후 중요한 외부통제의 하나로서 지역언론에 대한 관심이 고조되고 있다. 언론은 뉴스 가치의 결정기준인 근접성(proxmity), 영향력(impact), 시의성(timeliness)등을 충족시키고 있다(권혁남, 1994: 8; 장호순, 2000: 440; 이상호, 2001: 336). 언론의 정치과정에 대한 영향력은 정책결정자와 주민의 접촉범위에 한계가 있는 상황에서 더욱 커진다. 그리고 지역언론은 사실보도를 넘어 정책을 비판하고 유도하는 기능을 담당하면서 지방의 정책결정에 영향력을 행사한다. 특히 지역언론은 사실보도를 통해 유권자의 지지도에 상당한 영향력을 미치기도 한다(이승종, 1998: 152).

3. 선행연구의 검토 및 분석의 틀

지방정치의 고전적 연구관심사로 자리하였던 지방권력구조 연구는 지역 내에서 ‘누가 지배하는가’에서부터 ‘누가 수혜자인가’에 이르기까지 접근의 다양성을 보이며 연구의 축적을 이루어 왔다. 그리고 연구자의 관점과 연구방법의 차이는 있으나, 지역사회의 주요한 의사결정이나 정책결정에 누가 더 많은 영향력을 행사하며 권력을 향유하고 있는가에 주된 초점을 두었다. 즉 누가 지배하는가에 초점을 둔 엘리트론과 다원원론의 논쟁에는 헌터(F. Hunter)와 다알(R. Dahl)의 연구가 견고하게 자립잡고 있으며, 이를 통해 정책의 수혜를 누리는 집단과 지방정부가 연합하여 도시성장을 이끌어간다는 정치경제학적 접근을 견지한 피터슨(P. Peterson)의 도시한계론과 로간과 몰로치(Logan & Molotch)의 성장기구론이 그리고 비정부 부문과의 협력과 생산을 강조한 스톤(C. Ston)의 레짐이론 등이 그 지평을 넓혀가고 있다.

우리나라에서 지방권력구조를 다룬 연구는 70년대 이후 다소 제한적으로 이루어져 오다가 90년대 지방자치 시대에 접어들면서 경험적 연구들이 활발히 진행되고 있다. 초기 70년대와 80년대는 이병기․진덕규(1972), 진덕규(1974), 진미경(1979), 박은경(1984), 김왕배(1985), 신행철(1986) 등이 농촌 또는 중소도시의 권력구조를 연구하였다. 이들 연구들은 대체로 지역적 환경에 기초한 지역엘리트의 존재를 확인하는 수준이었으며, 권위주의시대의 중앙의 일방적인 지시를 지방이 집행하는 수준에 머물던 시기적 제한성을 갖는다. 1990년대 들어서 이우정(1990), 박효종(1993)의 연구가 있으나, 이들 연구는 지방자치 시대를 맞이하면서 지역사회를 분석하는 기본적 틀을 제공하는 수준에 머물고 있다.

민선이후의 연구들은 이론적으로 더 심화되고, 연구대상의 폭과 방법의 다양성을 보인다. 특히 주요 정책을 대상으로 하여 지방권력구조를 보다 심층적이며 경험적 연구로 진행해 간다. 이승종의 연구(1995)는 단체장선거 이후 지방권력구조의 변화를 논의한 시발 연구로서의 의미를 갖는다. 이어 손준영(1997)은 지역사회 엘리트의 응집성을 실증적으로 분석하였고, 민경희 외의 연구(1997)는 명망법과 지위법을 혼합 사용하여 권력자들을 선정한 뒤, 계량적 방법을 통해 권력자들의 연결망을 분석함로써 연구의 심층성을 보인다. 이후 지방정책을 통해 권력구조를 분석하려는 연구들이 출현하게 되는데, 대표적인 연구로는 배병룡(1999), 유재원(1999), 박종민(1999), 최승범(1999), 박종민외(1999)등을 들 수 있다. 이들의 연구는 중소도시를 대상으로 지역사회에서 쟁점화된 정책을 중심으로 지역사회 권력구조를 실증적으로 분석함으로써 지방정치의 이론과 실제의 간격을 더욱 좁히는데 기여하였다. 그러나 이들 연구도 일정한 ‘시간적 흐름’의 연속선상에서 정책행위자들의 상호작용과 영향력의 변화를 가늠하는데 소홀함으로써 지역사회의 권력구조와 지방정치의 역동성을 반영하는데 일정한 한계를 내포하고 있다.

지금까지의 지방정치이론과 행위자 그리고 선행연구 등을 토대로 본 연구의 분석 틀을 모형화 하여 제시하면 다음 <그림 1>과 같다. 지방정책은 지방정치의 산물이며, 그 정책결정의 과정은 지방정부 내부의 공식적 정책결정자 집단과 외부의 이해관련 집단과의 역동적인 교호작용 속에 이루어진다. 그리고 참여자간의 교호작용의 결과에 따라 정책의 내용이 결정되고 이에 따라 누가 무엇을 차지하는가(who gets what)라는 사회적 가치의 배분문제에 관한 공공의사결정이 내려지게 된다(이종수, 2002: 129; 이승종, 2003: 344). 본 연구에서는 시청사건립의 정책결정이라는 종속변수와 이 정책에 참여하는 공식적․비공식적 행위자들을 독립변수로 상정하고, 이에 기초하여 행위자들의 상호작용과 영향력을 통해 지역사회의 권력구조와 지방정치의 특징을 파악해 보고자 한다.

시장

↕

관료

----↕----

의회의원

주민

--------

언론

---------

기업

<공식적 행위자>

<비공식적 행위자>

<정책결정과정>

시청사건립

위치 선정

<그림 1> 분석의 틀

Ⅲ. 원주시 지방정치와 시청사건립 정책사례의 배경

1. 원주시 지방정치의 개관

원주시는 1955년 9월 1일 원주읍과 원주군의 일부지역을 포함하여 최초 탄생되었으며, 1961년 5월 16일 군사 쿠데타에 의해 지방자치가 중단되기까지 9년간의 짧은 지방정치를 경험한바 있다. 이후 30년 만에 부활되어 지방의회의 구성을 가능하게 한 1991년의 지방의회에 이어 실시된 1995년 6월 27일 동시지방선거는 완전한 지방자치의 재 출범의 역사적 의미를 갖는다. 이러한 역사적 의미만큼이나 원주시 유권자들은 지대한 관심 속에 선거의 참여가 매우 높았다. 제1회 동시지방선거의 원주시장 선거는 총 11명이 출마하여 35년 만에 실시하는 단체장선거에 지대한 관심을 보였다. 전국 기초자치단체장 선거 평균경쟁률 4.1:1은 물론 강원도 시장선거 평균경쟁률 7.1:1을 크게 상회하는 높은 경쟁률이었다. 전직 시장 및 군수들이 대거 출마한 시장선거에는 유효투표의 29.5%를 득표한 자민련 소속 K후보가 당선되었다.

제2회 동시지방선거는 1998년 6월 4일 실시하였는데, 제1회 동시지방선거 때보다는 단체장과 지방의원 선거의 경쟁률은 훨씬 낮았다. 원주시장선거에는 현직 시장인 자민련 소속 K후보가 한나라당 소속으로 당을 바꾸어 출마하였으며, 전직 시장인 민주당 소속인 H후보는 자민련 소속으로 당을 바꿔 출마하였다. 여기에 사회사업가인 무소속 G후보가 출마함에 따라 총 3명의 후보자가 선거에 임해 H후보가 당선되었다.

김대중 정부 하에서 두 번째로 실시된 제3회 동시지방선거는 2002년 6월 13일 실시하였다. 이 선거에서는 중앙정치의 부패 및 파행에 따른 정치적 불신과 월드컵 경기로 인한 정치적 무관심이 고조됨으로써 전국 평균 투표율이 한국 선거사상 가장 낮은 48.9%를 기록하였다. 이러한 배경 하에서 실시된 원주시장선거에서는 모두 5명의 후보가 출마하여 제2회 동시지방선거에서 낙선했던 한나라당 소속인 K후보가 당선되었다.

한편, 원주시의회는 28개 선거구에서 29명을 선출하는 제1회 동시지방선거 시 63명이 출마하여 2.2:1의 경쟁률을 보인 가운데 29명이 당선되었고, 제2회 동시지방선거시에서는 23개 선거구에 42명이 출마하여 평균 1.8:1의 낮은 경쟁률을 보인 가운데, 특히 7개의 선거구에서 무투표 당선된 특징을 보였다. 그리고 제3회 동시지방선거에서는 23개의 선거구에서 62명이 출마하여 평균 2.7:1의 경쟁률을 보인 가운데 23명의 의원이 당선되었다. 당선의원의 배경을 보면, 제1회와 제2회 동시지방선거에서 모두 고졸의 학력에 상업에 종사하는 60대의 의원들이 가장 많이 차지하였다. 그러나 제3회 동시지방선거에서는 직업의 경우 전 (前)시의원이 52.1%인 12명으로 가장 많았고, 연령의 경우는 40대가 강세를 보인 점이 특징이다.

2. 원주시 시청사 건립위치 선정의 추진 경위: ‘정책의 표류’

이 연구의 사례는 원주시 시청사 건립위치 선정에 관한 것이다. 이 사안에 대한 논란과 갈등은 1995년 제1기 민선체제의 출범에서부터 제3기 민선체제의 2003년 5월 26일 제76회 원주시의회 본회의에서 의결되기까지 지속되었다. 그러나 엄밀하게 보자면, 통합전인 1994년 4월 29일 제4대 원주시의회 제81회 임시회시 시․군 통합에 따른 의견 청취안이 원안대로 가결된 후, 동년 12월 7일 시청사 이전 위치선정 연구용역을 강원개발연구원과 체결한때부터 발단이 되었다고 볼 수 있다.

1994년 8월 3일 법률 제4774호로「도농복합형태의시설치등에관한법률」에 따라 경기도 남양주시 등 33개 도농복합형태의 시가 탄생하게 되었다.「도농복합형태의시설치등에관한법률」에 따라 탄생한 33개 도농복합형태의시 중의 하나로 원주시는 1995년 1월 1일 원주시와 원주군이 통합되었고, 통합이후 시청사가 분산되어 있어새로운 시청사 건립의 필요성이 제기되었다. 이후 1996년 1월 12일 원주시조례 제184호에 의거 시청사건립추진위원회(이하 ‘위원회’로 표기)를 구성하여 본격적인 활동에 들어가게 된다. 이 위원회의 제2차회의(15인 참석, 1996년 2월 26일)에서 강원개발연구원의 시청사 이전 위치선정 용역결과가 처음 공개되었는데, 7개의 후보지 중 제1순위로 무실동 포복산지구가 선정되었다. 이후 1996년 8월 14일 위원회 제5차회의(7인 참석)에서 후보지 압축 투표를 하였는바, 투표결과 1순위 백간지구(2순위 포복산지구, 3순위 종축장부지)가 선정되어 3개 지구를 원주시 시청사이전 후보지로 결정하였다. 동년 8월 27일 15인으로 구성된 시조정위원회에서는 시청사건립추진위원회에서 추천 결정된 3개 후보지 중 백간지구를 최적지로 선정하고 시의회의 의견을 수렴키로 결정하게 되었다.

현재 원주시는 제1청사와 제2청사로 분리되어 있다. 제1청사는 1973년에 건립되었고(부지 3,510평, 건물연면적 1, 726평), 제2청사는 1968년에 건립되었다(부지 2,995평, 건물연면적 1,194평).

1997년 1월 9일 제20회 원주시의회 임시회에 시청사건립위치선정의견청취안이 상정되어 표결에 부쳐졌는데, 백간지구 14표 1순위, 종축장부지 10표 2순위, 포복산지구 4표 3순위로 결정되었다. 이에 따라 동년 4월 3일부터 시청사위치 건축설계 공모 및 용역발주를 추진하게되었고, 1997년 5월 13일 봉화산지구 택지개발 민자유치 추진을 위한 공모를 실시하여 1998년 5월 12일에 (주)대우건설을 민자투자사업자로 지정하게 된다.그러나 1998년 5월 18일 (주)대우의 내부사정으로 인해 협약체결의 미이행이 있었고 동년 8월 3일 사업추진이 더 이상 불가능하게 된다. 이에 따라 1999년 12월 24일 위원회 제6차회의에서 백간지구 시청사건립위치 철회가 협의 가결되었고(찬성 12, 반대 3), 2000년 2월 18일 제47회 원주시의회 임시회에서 백간지구 시청사건립위치 철회안이 표결에 부쳐져 가결되게 이른다(찬성 16, 반대 5). 이후 위원회 제9차회의(2000.8.22)에서 다시 시청사위치를 3개 후보지로 압축 결정하여동년 8월 23일 제53회 원주시의회 임시회에 시청사건립위치선정 의견청취안이 제출되나 의안접수거부로 반려하게되고, 동년 9월 26일 제54회 원주시의회 임시회에 기존  3개 후보지에 현청사지구가 첨가되어 의견청취안이 제출된다.

이 기간동안의 주요 일정은 건축설계용역발주(97.8.25), 도시계획변경고시(97.10.27), 건축설계용역중지(97.11.22). 택지개발예정지구 지정고시(98.5.6), 민자투자 협약서안 확정(98.5.11) 등이었다.

위원회 제7차회의(2000.8.17)에서 논의된 후보지 7개소(종축장지구, 포복산지구, 멸공훈련장, 운동장지구, 정지뜰지구, 태장1동군부대, 현청사지구)에 대한 후보지 압축투표 결과, 3개소(종축장지구, 포복산지구, 멸공훈련장지구)를 이전 후보지로 추천 결정하였다.

<표 > 원주시 시청사건립 위치선정의 결정 과정

날 짜	내 용
1994. 12. 7	시청사 이전 위치선정 연구용역 체결(강원개발연구원)
1996. 1. 12	시청사건립추진위원회 운영조례 제정(위원 19명)
1996. 1. 18 ～ 4. 1	시청사건립추진위원회 (이하 ‘위원회’로 표기)	1차회의	연구내용 토의 및 입지기준 협의
		2차회의	재원조달 및 동부권 후보지 협의
		3차회의	대상후보지 현지답사
		4차회의	공청회 개최 협의
1996. 5. 17	치악예술관 시민공청회 개최 650명(1순위 포복산지구 등 4개소 선정)
1996. 8. 14	위원회 제5차회의 후보지압축 투표(제1순위 백간지구 등 4개소 선정)
1997. 1. 9	시청사건립위치선정의견청취안 상정 표결(제20회임시회)
1998. 5. 12	민자투자 사업자 지정(주, 대우건설)
1998. 8. 3	협약체결미이행 및 사업추진 불가 확인(대우회장과 시장 면담)
1999. 12. 24	위원회 제6차회의(백간지구 시청사건립 철회 협의: 찬성 12, 반대 3)
2000. 2. 18	백간지구시청사건립 철회(안) 의결, 철회결정(제47회임시회)
2000. 8. 17	위원회 제7차회의(시청사건립 후보지별 분석자료 보고 및 토론)
2000. 8. 21	위원회 제8차회의(시청사건립 7개 후보지 현지답사)
2000. 8. 22	위원회 제9차회의 후보지 압축투표(이전후보지 3개소 추천 결정)
2000. 11. 25	제56회원주시의회정례회 의견청취안 체출(4개 후보지) (종축장지구, 포복산지구, 멸공훈련장지구, 현청사지구)
2000. 12. 20	제56회원주시의회정례회 내무위원회(시청사건립위치선정안 계류결정)
2002. 8. 14 *	원주시청사건립추진위원회 재구성(18명)
2002. 9. 23	위원회 제1차회의(11개소 후보지별 입지여건 조사분석결과 및 시민의 견수렴 방안결정)
2002. 11. 14	위원회 제3차회의(추가후보지 입지여건 조사분석 결과보고 및 현장 답사, 복수선정 사전고지)
2002. 11. 21	위원회 제4차회의 2개 후보지로 복수선정 (만대지구 14표 1순위, 포복산지구 10표 2순위)
2002. 11. 30	제73회원주시의회 제2차정례회 ‘원주시청사건립위치청취안’제출
2002. 12. 15	KBS원주방송국․상지대학교 공동 시민설문조사(1순위 만대지구)
2003. 1. 28	위원회 제5차회의(무실동 만대지구와 포복산 지구에 대한 표결결과 9:9 동수로 미결정)
2003. 2. 17	시청사 신축 타당성 조사용역 납품(만대지구 적정)
2003. 3. 11	위원회 제6차회의(원주시장에게 위임하자는 동의안 의결)
2003. 3. 13	원주시청사 신축위치 결정 (무실동 만대지구로 최종결정: 원주시정조정위원회)
2003. 5. 21	제76회 원주시의회 내무위원회 통과(찬성 6표, 반대 3표, 기권 1표)
2003. 5. 26	제76회 원주시의회 본회의 승인(찬성 14표, 반대 7표, 기권 1표)
* 민선3기에 들어서 시청사건립추진위원회를 새롭게 구성함

그러나 의회는 시일이 촉박하여 검토할 시간적 여유가 없고 전체 의원의 의견조율을 할 수 없는 상황이라는 사유로 반려하게 된다. 이후 동년 2000년 11월 25일 제56회 원주시의회 정례회에 의견청취안이 제출되나 제56회 원주시의회정례회 내무위원회(2000.12.20)에서 의원들간의 첨예한 논란 끝에 시청사건립위치선정(안)은 계류되었다.

계류사유는 시민의견수렴절차 미흡, 구체적인 재원대책 미수립, 전문용역기관 검토 필요, 주민감사청구 진행중 등이었다.

한편, 민선 3기 체제의 출범과 함께 2002년 8월 14일 시청사건립추진위원회는 새롭게 구성된다(18인). 새롭게 구성된 위원회 제1차회의에서 제3차회의까지 후보지 입지 여건 분석과 현장답사 및 복수선정 사전고지를 한 후, 위원회 제4차 회의에서 4개 지역에 대한 복수투표를 실시하였다. 그 결과 만대지구 14표 1순위, 포복산 지구 10표 2순위로 2개 후보지를 결정하게 된다. 이후 2003년 11월 30일 제73회 원주시의회 제2차정례회에 의견청취안이 상정되어 의원들간의 논란 끝에 표결에 부쳐진 결과, 포복산지구 7표, 만대지구 5표,기권 11표로 결정되었다. 이어 동년 1월 28일 위원회 제5차 회의에서 기나긴 논란을 거듭한 후 표결에 부친 결과, 무실동 만대지구와 포복산 지구 9 : 9 동수(同數)로 인해 결정하지 못하게 되었다. 다시 위원회 제6차회의(2003. 3. 11)를 개최하게 되고 이 회의에서 시장에게 위임하여 결정키로 하자는 동의안을 의결함에 따라 2003년 3월 13일 원주시정조정위원회에서 무실동 만대지구로 시청사 신축위치를 최종 결정하게 이른다. 이어 동년 5월 21일 제76회 원주시의회 내무위원회를 통과하게 되고(찬성 6표, 반대 3표, 기권 1표), 2003년 5월 26일 제76회 원주시의회 본회의에 상정되어 표결에 부친바, 찬성 14표, 반대 7표, 기권 1표로 약 10년 간의 기나긴 시청사 건립 위치선정에 대한 문제는 종결하게 되었다(<표 1>참조).

3. 원주시청사 위치선정을 둘러싼 중요 이슈와 행위자

시청사의 건립은 주로 시․군이 통합된 도농복합형태의 시에서 제기된다. 그리고 그 건립의 필요성은 시․군 통합 이후 기존의 시청사와 군청사의 존립으로 시청사가 분산되는 결과가 되어 민원인들의 불편을 초래함은 물론 청사의 노후화로 인해 시설유지비 등 관리비용이 증가하고, 공간의 협소로 행정의 비능률을 초래함에 기인한다. 그러나 이러한 당위성에도 불구하고 지역사회 내의 많은 갈등과 파장을 일으키는 이유는 무엇보다 시청사가 위치할 입지선정의 문제 때문이다.

시청사건립 입지선정의 문제는 통상 입지선정 기준으로 제시되고 있는 중심성, 접근성 그리고 발전성 등이 중요 이슈가 되고 있다. 원주시 시청사건립 역시 이 세 가지 입지선정 기준이 고려되었으며, 이 기준에 따른 위치선정이 과연 적정한가에 대한 논란이 본격적으로 쟁점화 된 것이다. 즉 중심성 면에서는 입지 후보지가 지리적으로 원주시의 중심지에서 얼마나 가까운가를, 접근성 면에서는 입지 후보지에 접근하는데 얼마나 용이한지를 그리고 발전성은 입지 후보지가 원주시 도시발전과 얼마나 관련성이 있는지를 고려하는 것이다. 사실 시청사건립 후보지가 2003년 5월 26일 제76회 원주시의회 본회의에서 최종 의결되기까지 수 차례 바뀌어 온점은 ‘정책의 표류’를 단적으로 보여주기에 충분하다.

다음으로는 시청사 위치선정에 관련된 정책추진 계획의 문제점을 들 수 있다. 이는 이 정책을 추진하는 과정에서 제도적인 여러 문제점을 노출시켰고, 이 노출된 문제점에 관련 행위자들의 이해(利害)가 얽혀지면서 대립과 갈등이 증폭되었다. 예컨대, 시청사이전의 실질적인 역할을 수행할 원주시청사건립추진위원회를 구성 운영하고자 하는 조례제정에 있어서나 청사부지면적과 재원조달 방법의 미비점을 들 수 있다. 특히, 원주시청사건립추진위원회는 위원회 운영조례안이 제정될 당시부터 민선 3기가 출범하면서 재구성된 위원회에 이르기까지에서 논란이 끊이지 않았다.

당초 원주시는 시청사 부지확보를 위해 (주)대우에게 18,000평을 무상공여(택지개발사업) 받는 조건으로 하는 계획을 의회에 보고하였으나, 실제 (주)대우와의 협의과정에서는 6,000평이 줄어든 12,000평만을 무상공여 받는 조건을 제시하는 혼란성을 빚는다. 이는 원주시 의회에서 시의원의 집중적인 질의 끝에 정책개발담당관의 다음과 같은 답변을 얻어낸다.  “...... 18,000평에 근접한 계획을 가지고 추진했어야 했는데, 그 부문에 대해서는 잘못되었다고 시인하겠습니다”(제26회 원주시의회임시회 내무위원회 제2차 회의록 1997/10/31). 또한 청사부지의 필요 면적인 18,000평의 부족 분인 나머지 6,000평에 대한 재원조달 방법을 강구하지 못하였다. 한편, 시청사 신축에 있어서 (주)대우건설의 사업추진 불가능을 최종통보 받은 후, 이에 대한 대안을 마련하지 못한 채 시청사건립추진위원회에서 시청사 건립위치 철회를 협의하게 된다.

제98회 원주시의회 정기회 내무위원회에서 조례안에 명시된 위원회의 문제점을 본격 거론하면서 집행부에게 유리하게 이루어진 위원의 선정을 강력하게 질타한 내용(1995/12/23; C의원의 질의), 특히 시청사 추진위원 중 후보지에 토지를 갖고 있거나, 이해관계를 갖는 위원이 있다는 의혹제기(강원일보, 2002/8/11; 2002/10/8)는 대표적인 예라 할 수 있다.

한편, 원주시 시청사 건립에 관련된 행위자를 들 수 있다. 주요 핵심 행위자들은 시장과 관료를 포함한 집행부, 지방의회 의원, 주민과 시민단체, 기업 그리고 언론을 들 수 있는데, 이들 중에는 서로의 이해에 따라 갈등을 일으키면서 정책결정에 영향력을 행사하였다. 시장은 선거를 통한 ‘자리바꿈’ 속에서 자신의 막강한 권한으로 장악한 견고한 수직적 관료체제의 지원을 받으면서 이 정책을 강력하게 추진한 것처럼 보인다. 이에 대하여 의회는 시장의 독주와 견고한 관료기제를 어느 정도 견제하면서 집행부와 대립 및 갈등을 형성하였다. 특히, 시장은 자신의 임기 내에 이 사안을 종결시키려는 의지가, 의회는 자신의 지역구에 입지 시키려는 정치적 게임을 형성하였다. 주민들은 시청사건립의 후보지 대상지역 주민들간의 갈등이 형성되어 급기야 지역간 대립구도를 표면화시켰으며, 정책불신에 따른 주민감사청구로 집행부와 의회에 대해 직접적인 통제를 행사하기도 하였다. 예컨대, 민선 1기 때는 무실동 일원지역과 단계동 일원 그리고 반곡동 일원이, 민선 2기에 들어서는 중앙동․일산동과 단계동 일대의 주민들의 대립, 민선 3기에는 무실동 만대지구와 포복산지구 일원의 주민들이 각각 자신들의 이해와 갈등 속에 영향력을 행사하였다. 또한 이러한 대립과 갈등의 구조 속에서 분산된 목소리를 한 곳으로 집중시킨 조직화된 일부 시민단체의 개입이 있었으며, 사실보도를 통해 정책 감시적 역할을 담당한 지역언론이 견고하게 자리잡고 있었다.

Ⅳ. 원주시 시청사건립을 둘러싼 행위자들의 영향력 분석

1. 공식적 행위자들의 영향

1) 시장(市長): ‘강력한 권한과 통치자원’

시장은 어느 행위자들보다 많은 권한과 통치자원을 토대로 이 정책결정에 강력한 영향력을 행사하였다. 이는 무엇보다 현 지방정부형태가 권력의 균형을 유지시키려는 기관대립형을 취하고는 있지만, 강력한 집행기관우위형을 취하고 있는 것에 기인한다. 즉 시장중심이 되는 집행부로의 권력집중 현상은 부인할 수 없는 제도적인 현상으로, 원주시장은 자신들에게 부여된 인사권과 재정권을 통해 관료기제를 어느 정도 장악한 상태에서 강력한 권한을 행사하고 정책결정에 지배적인 영향력을 발휘하였다고 볼 수 있다.

이미 언급한바와 같이 원주시 시청사건립에 대한 사안이 발단하여 종결에 이르는 동안 시장은 ‘자리바꿈’의 연속이었다. 시청사건립에 대한 필요성에 따라 이 정책을 입안하여 추진한 민선 1기 K시장이 있었고, 전임시장이 추진하던 정책을 철회하고 다시 새로운 정책을 추진하게 된 것은 민선 2기 H시장이다. 또 다시 시청사건립위원회를 구성하여 이 정책을 추진하고 최종 결정을 하게 된 것은 민선 1기 시장직을 역임한 민선 3기의 K시장이었다. 이 두 시장은 지방선거에 있어서 최대 라이벌 하에 있었고, 중앙정당의 구도 속에 치러진 시장선거에서 서로 ‘승리’와 ‘패배’를 경험하였다. 그러나 이 두 시장의 사회적 배경을 보면, K시장과 H시장 모두 지역적 연고와 과거의 경력이 동일한 특징을 갖고 있는 인물들이다. 따라서 두 시장은 오랜 역사를 가진 지역사회에서 혈연과 지연 그리고 학연의 견고한 기반 위에서 자신의 통치자원을 비교적 용이하게 확보할 수 있었다. 특히 시․군이 통합하기 이전, 원주시와 원주군의 관선 단체장을 역임한 경력을 갖고 있었음에 따라 이른바 ‘귀속주의 행정과 정치’를 수행할 여지가 충분하였다고 볼 수 있다. 예컨대, 지역을 통치하는데 있어서 일차적 집단의 지원은 비가시적이지만 가공할 만한 자산이 되는 것이다. 특히 학연과 지연에 기초한 연결망은 집행부나 의회를 장악하는 데에 필요한 인적자원을 동원하는데나 장외의 지지세력을 확보하는데 매우 중요한 연결망이 된다(유재원, 1999: 38)는 지적은 이를 잘 뒷받침한다고 볼 수 있을 것이다.

K시장은 민선직전 관선단체장인 (구)원주군수(1994.01～12)와 강원도 보사환경국장(1995.01～05)을 역임한바 있고, H시장은 민선직전 관선단체장인 화천, 횡성군수, (구)원주시장(1993.03～1994.1.2)을 각각 역임한 바 있다.

어떻든 두 시장은 시․군통합에 따른 시청사건립의 인식에 있어서는 서로 이견이 없었지만, 일련의 정책결정과정에서 자신의 의도대로 정책을 추진하려는 의지는 분명하였다. 이는 여러 곳에서 볼 수 있으나, 지역 최대 현안인 정책을 공론화 없이 추진하려 했다가 벽에 부딪친 점이나,시장에게 유리한 시청사건립추진위원회 구성의 공정성 시비, 의회에 상정하여 의결된 안건을 다시 철회하는 제안, 그리고 시청사 예상부지의 빈번한 교체 등에서 볼 수 있다. 특히 최종 부지선정을 아무리 법적 하자가 없다고 하더라도 시장이 위임받아 결정하는 것은 시장의 강력한 권력과 영향력 행사임에는 부정할 수 없을 것이다.

예컨대 두 시장 모두 논의안건의 설정(agenda setting) 단계에서는 주민의 의사를 반영하지 않다가, 지역 내 첨예한 갈등이 일자 공청회나 설문조사를 시작한 점을 들 수 있다. 특히 시장은 공청회 등을 이용하여 자신의 주장이나 입지선호 지역의 반대를 회피하는 수단으로 활용하기도 하였다(주민, 시민단체 대표 인터뷰 2002/1/7)

사실 인터뷰 과정에서 가장 영향력을 크게 행사한 사람을 물은 결과, 시장이라고 꼽은 사람이 가장 많았고, 특히 이 사안에 대하여는 시장의 독선이 크게 작용하였다는 지적 등이 있었다(15명의 인터뷰 종합).

2) 의회(議會): ‘견제’와 ‘지역구 및 사익의 추구’

원주시의회는 지금까지 의정활동을 통해 지역정치와 행정에 중요한 역할과 영향력을 행사해 왔다. 특히 지역의 현안이나 민원문제 해결에 앞장섬으로써 지역주민의 권익을 신장 시켰음은 물론 행정의 감시․통제활동을 통해 행정독주를 견제하여 지방정치와 행정의 발전에 기여하였다. 그러나 이 사안에 있어서는 의정활동의 긍정적면과 부정적인 면이 상존하고 있다. 먼저 전자의 측면에서 볼 때, 일련의 정책결정과정에서 집행부에 대한 적절한감시와 통제를 통해 어느 정도 영향력을 행사하였다. 이는 수 차례 임시회와 정기(례)회에서 토론과 의사진행발언, 시정질문 그리고 상임위원회의 활동 등에서 심도 있는 질의와 심의가 이를 입증한다. 특히 제47회 임시회에서의 시청사건립 철회에 대한 부당성 질의와 제56회 정례회 내무위원회(7차)에서의 심도 있는 심의과정은 대 집행부 견제 및 통제 노력을 찾아 볼 수 있는 대표적인 예라 할 수 있다. 제47회 임시회에서는 이미 제20회 임시회에서 의견청취 절차를 걸쳐 선정한 백간지구를 새 시장이 들어서 다시 철회하고자 하는 안을 상정한 회기로서 시장을 출석시킨 가운데 강력히 집행부를 견제한다. 그리고 제56회 정례회내무위원회(7차)에서는 의회에서 철회안이 가결되어 집행부가 이 사안의 추진에 탄력을 받은 후, 후보지를 민선2기 체제에서 최종 결정하고자 한 심의였다는 점에서 중요한 의미를 갖는다. 이 두 회기 중에는 대 집행부 통제성 질의들이 줄을 있는데, 대표적으로 시청사 위치의 철회 안이 통과된다면 지금까지 투입된 비용의 책임과 배상은 누가 질 것인지에 대한 질타, 그리고 의회에서 시장과 관료의 답변 상이성, 청취안을 제안한 시장, 부시장 그리고 주무국장이 참석하지 않는 등의 의회경시 행태에 대한 질타 등을 꼽을 수 있다. 특히 시장의 의견을 반영하기 위한 시청사건립추진위원회 위원 구성의 잘못에 대한 통제성 발언 등이 활발히 이루어졌다.

예컨대 제9차 시청사건립추진위원회에서 3개 후보지와 시장이 제시한 현청사를 포함한 모두 4개의  후보지(종축장지구, 포복산지구, 멸공훈련장 지구, 기존 현청사 지구)중에 적정 후보지를 선정하기 위한 심의였다.

.....위치선정 용역비 2,500백만원, 건축설계 용역기성비 7억500만원 또 시청건립추진위 각종 인적․물적 경비 등이 시민 혈세로 지출되었는데, 시청사 위치 철회안이 통과된다면 이에 대한 책임과 배상은 누가 질 것인지 확실히 답변하라(P 의원질의 제47회임시회, 2000/2/18).

......집행부에서 시장발언과 행정지원국장 발언과 다르다, 의회를 갖다 경시하는 것이지, 시장은 백간지구를 철회한다고 하고, 국장은 그 위치만 철회하고 후에 백간으로 하든지 안하든지는 나중에 말하겠다고 하는 것은 의회를 농락하는 것이다...(B 의원질의 제47회임시회, 2000/2/18)

.....모든 주무국장(행정지원국장)이 연가를 내고 행정책임자인 부시장도 참석하지 않은 상태에서 청취안을 진행할 수 없다. 행정을 무시하는 것도 의회를 무시하는 것도 아니고 도저히 납득할 수 없다. 이런 상태에서 이 안을 다룬다는 것은 아무런 의미가 없다.....(B의원의 의사진행 발언; 제56회 제7차 내무위원회 2000/12/20).

.....시청사건립추진위원회에 집행부가 몇 명인가? 6명이 들어가 있으면 그 표가 많이 좌우하지 않는가. 그게 무슨 집행부 의견인가. 시장의 의견이지.....어떻게 후보지를 시장 맘대로 올리는 법이 어디 있는가....(P의원의 의사진행 발언; 제56회 제7차 내무위원회 2000/12/20).

한편, 후자인 부정적인 의정활동, 특히 의원자신의 사익, 분파적 파벌형성 그리고 의원간 감정 대립과 갈등 등의 부정적인 면을 노정화 시켰다. 먼저 주민의 직선에 의해 선출된 의원들은 이 사안에 대해 원주시 장기적 발전과 시민을 위한 접근이기보다는 자신들의 선거구 이해에 집착한 것처럼 보인다. 이는 의원 자신들의 선거구 숙원사업이나 민원해결을 통해 재선을 최우선 목표로 한다는 근본적인 속성에 기인한 듯하다. 즉 이들의 의정활동은 지역구에서의 ‘득표극대화’와 무관하지 않다고 판단된다. 이러한 예들은 실제 의원들의 질의과정에서 쉽게 발견할 수 있었는데, 시청사건립 예상부지의 관련 선거구에 해당하는 의원들간의 서로 다른 의견 표명이 극에 달하고, 이는 결정적인 표결에 영향을 미쳤을 것으로 보이기 때문이다.

다음으로는 의원 자신들의 토지이익을 통한 사익추구를 지적할 수 있다. 이는 부동산을 소유한 일부 의원들이 자신의 부동산 가치의 유지와 증대에 이해관계를 갖고 부문적으로 토지이용의 정치를 수행하였다는 의구심을 떨칠 수 없다. 이는 시청사 건립추진위원회에 포함된 일부 의원들의 경우 청사이전 후보지로 유력하게 거론되는 일대에 상당한 토지를 사들여 엄청난 개발차익을 노리거나 또는 유치로비를 벌이고 있다는 의혹제기(강원도민일보, 2002/10/7)나, 최종후보지 선정을 앞두고 시의원이 위원들의 연락처를 요구한 사실, 모시의원의 후보지 일대 1만평 토지 소유 그리고 후보지 인근토지를 소유하고 있는 대형유통점과 소점포들의 후보지 유치를 위한 로비설(강원도민일보. 2003/1/23) 등은 대표적인 예라 할 수 있다.

3) 관료(官僚): ‘정책의 순응’

관료들은 계층화된 행정조직의 지방관료제 일원으로서 별다른 영향을 미치지 못하였다고 볼 수 있다. 이 사안에 관련된 관료들은 시장의 강력한 권한 하에서 시장 자신의 정책을 추진하려는 의지에 별다른 불응 없이 순응하였다. 이 정책이 입안되어 최종 결정에 이르는 10여년 동안 관료들의 소신 있는 의사나 입장표명은 찾아볼 수 없었다. 특히 세 번의 시장이 바뀌는 가운데 후보지의 철회와 번복으로 정책이 표류하는 동안 시청사 건립을 다루는 전담조직과 인력을 제대로 갖추지 못한 상태에서 시장의 정책선호에 순응하기만 했다고 보여진다. 이는 두 가지 근본적인 이유에 있다고 보여지는데, 하나는 계층화된 수직적 관료제 조직과 시장의 강력한 인사권의 통제 하에서 시장의 의지나 정책선호를 쉽게 거부할 수 없었을 것이다. 다른 하나는 비교적 오래된 역사적 전통을 갖는 원주시에서는 지역을 기반으로 한 ‘귀속주의 정치와 행정’이 이루어질 여지가 충분하였다고 볼 수 있다. 이는 관료들 대부분이 지역적 기반 하에 혈연, 지연, 학연으로 촘촘히 연결되어 있다는 점을 들 수 있다. 특히 두 시장 모두 이 지역의 연고 하에 있었으며 더욱이 관선 단체장 시절 모두 행정의 수장을 경험한 경력은 이를 반증한다고 볼 수 있다. 다음은 이를 뒷받침 해주는 자료이다.

대표적인 예는 다음에 잘 나타나고 있다. “당시 민선 2기 체제에서 있었던 시청건립추진위원회에서 일부 국장들이 H시장의 현청사 부지에 시청사를 짓겠다고 하는 안에 대해 반발하는 기색을 보이다가 갑자기 수그러들더니, 이후 청취안을 상정하는 과정에서 심지어 주민공청회가 필요 없다고까지 함으로써 시장의 안에 적극 동조하는 무력성을 보였습니다(H공무원, J의원 인터뷰 2004/1/7). ....“뚜렷한 전담조직이나 기구명칭이 없다. 잠시 시정발전기획단의 현안대책기획단(2002.8.1)에서 이 업무를 다루다가 현재는 청사관리계에서 이 업무의 일부를 다루고 있고, 특히 인원도 각 부서에서 각출한 상태이며 기술직 등을 보완하여 시청사건립추진실로 운영하고 있다(C공무원 인터뷰 2004/2/3).

“..... 공무원들은 거의 지역적 연고를 갖고 있으며 서로 같은 동네나 동문으로 얽혀 있다. 특히 두 시장은 원주군과 원주시의 단체장을 역임한 경험이 있고, 그 단체장 하에서 모두 근무하였던 부하 직원들로서 어느 누구도 시장의 의지에 반하는 발언을 할 수 없는 분위기였습니다....(K공무원; S국장 인터뷰 종합 2004/1/7); ...... 시장은 마음에 드는 실․국․과․소장이나 직원들을 선택하여 선발된 정예조직을 갖고 있다. 이는 순기능과 역기능이 존재하는데, ...학연, 혈연, 지연에 연루되어 발탁된 공무원은 순기능이지만, 선택에서 제외된 공무원들은 극도로 사기가 저하되어 무력감과 소외감을 느끼게 하는 역기능이 존재한다(제42회 임시회 제1차 본회의 K의원 발언, 1999/8/17) .

2. 비공식적 행위자들의 영향

1) 주민(住民)과 시민단체(NGO): ‘갈등’과 ‘공론장’ 그리고 ‘통제’

지역주민은 이 정책사안에 대하여 매우 민감한 집단이면서 갈등을 일으킨 행위자들이었다. 일반적으로 입지선정 지역에 관련된 주민들은 대상 집단이 국지적 성격을 갖고 있으나, 이 사례만큼은 매우 다양한 주민들간의 이해(利害)와 갈등이 있었다. 이는 무엇보다 ‘시간의 흐름 속’에 입지 선정대상 지역의 변화가 빈번하였고, 이 변화 속에서 대상지역 주민간의 첨예한 대립과 갈등이 발생하였기 때문이다. 특히 해당 지역주민들은 시청사가 자신의 지역에 건립되면 자신의 부동산을 상승시킨다는 막연한 기대감속에서 개별적인 움직임을 보이다가 시간이 흐름에 따라 점차 조직화되면서 영향력을 행사한다. 예컨대, 민선 2기에 들어서 H시장이 기존 후보지가 아닌 새로운 후보지(현청사 위치)를 거론한데 대하여 중앙동 등 시내 중심지 시민들은 적극적인 지지를, 단계동 주민들은 적극적인 반대 성명서를 내면서 조직적인 움직임을 보이면서 지역간 갈등의 진폭이 더욱 커졌다. 그리고 민선 3기에 들어서는 새롭게 구성된 시청건립추진위원회 제3차회의(2002.11.14)에서 압축한 3곳(학성동 정지지구, 반곡동 옛 종축장 부지, 무실동 포복산 지구)외 무실동 만대지구가 돌연 추가됨으로써 이들 지역주민들간의 갈등이 생겼으며, 이어 제4차회의(2002.11.21)에서 4개 지역 중 만대지구와 포복산 지구를 후보지로 압축 선정함에 따라 무실동 주민들이 조기에 최종 후보지를 선정해 달라는 탄원서를 원주시에 제출(2002.12.13)하는 등의 영향력을 행사한다. 특히 전임 K시장이 시청사 후보지로 결정하였던 백간지구를 후임인 H시장이 뚜렷한 이유 없이 변경한 것은 시장의 직권남용으로 더 이상 원주시 행정은 물론 의회를 믿을 수 없다며 강원도에 주민감사청구를 신청한다. 하지만 강원도는 이 사안이 아직 의견수렴과정으로 시청사이전과 관련된 결정된 사항이 없다는 이유로 각하(却下)의 결정을 내린다.

따라서 주민들은 시청사 후보지역 주민들간의 갈등 속에서 간헐적이면서 때로는 조직적으로 영향력을 행사하였지만 정책을 변화시키는 수준에까지 이를 정도의 영향력은 행사하지 못했다. 한편, 주민 의사의 분출을 집약하여 전달하는 조직화된 시민단체(NGO) 역시 집중적인 개입을 통한 정책변화나 시민단체들간의 연대를 통한 주민운동의 영향력 행사는 그리 크지 않았다고 보여진다. 시민단체들의 영향이 있었다면 시에서 제공하는 공청회나 토론회의 참석 그리고 성명서 등을 통해 주민의 목소리를 담아 합리적인 정책으로 유도하려는 의도와 노력의 활동 등이라 할 수 있을 것이다.

“당시 이 사안에 대해서는 원주시시민단체들간의 연대를 통한 강력한 영향력 행사는 하지 못했습니다. 다만, 공청회나 간담회 그리고 토론회 등에 시민단체 대표 자격으로 초청되어 시민단체의 의견을 전달했으며, 시장의 독단이 보이거나 시행정부와 의회가 비합리적인 결정을 내릴 때는 강력한 성명서나 논평 등을 발표했습니다”(시민단체 K대표 인터뷰).

시민단체는 (약)원주시민센터, 원주 YMCA, YWCA, 원주환경련, 여성민우회, 소비자시민의 모임, 청소년자원봉사센터 등 있으나, 이 중 원주시민센터가 성명서 등을 통해 적극적인 활동을 펼친 대표적인 단체이다.

2) 언론(言論): ‘사실보도를 통한 감시’

중앙언론과는 달리 지역언론은 지방의 각 지역에 뿌린 내린 지역언론으로서 제대로 활동하지 못하고 있는 것이 현실이다. 이는 현재 많은 지방일간지들이 중앙일간지에 비해 시세나 경영규모 면에서 큰 격차를 보이고 있을 뿐 아니라 경영의 어려움도 심각한 상태에 있기 때문이다. 지방일간지들의 경영을 어렵게 하는 주된 요인은 지방의 판매나 광고시장이 극히 협소하고, 특히 협소한 지방의 신문시장에 중앙일간지들이 침식함으로써 문제가 더욱 심각해지고 있다.

현재 원주시에는 신문의 경우 영서신문, 내일신문 원주판 등의 지역주간지가 1995년 민선자치 시대에 창간되어 발행되다가 영서신문은 원주투데이로 이름을 바꾸어 현재 주 2회 발행하고 있다. 그리고 도청 소재지인 춘천에 본사를 둔 강원일보와 강원도민일보의 지방일간지가 영서총지사나 영서본부를 두고 활동하는 가운데, 지역면 등에서 원주를 다루고 있다. 방송의 경우는 KBS 원주방송국과 원주 MBC가 활동 중에 있다.

강원일보는 1945년 창간되었고, 강원도민일보는 1992년 창간되어 지방일간지로서 현재 경쟁구도를 형성하고 있다.

이 사안에 관련한 지역언론은 방송보다는 신문에서 보다 활발한 활동이 이루어졌다고 보여진다.지방일간지인 강원일보와 강원도민일보는 원주지역면을 그리고 원주투데이는정치면에서 주로 집중적인 사실보도를 통해 지역의 주요이슈로 쟁점화 시켰으며, 지역주민에게 지역주요 현안 정책임을 인지하도록 하였다. 그러나 언론은 사실보도 차원을 넘어 정책감시나 합리적인 정책결정을 유도할 수 있는 통제적 역할 또한 중요하다고 볼 때 이 사안에 대한 언론의 통제적 역할은 그리 긍정적이지 못하다. 이는 주민계도용 신문의 시기의 논조가 거의 사실보도 경향을 보이고, 특히 시청 출입기자들과의 밀접한 관계를 유지하기 위한 시가 특단의 대책을 마련한 소위 기자와의 ‘간담회’(원주 투데이 2001/2/12) 등은 이를 잘 반영해 주는 예라 할 수 있을 것이다. 전자의 경우는 시나 군 등 지방자치단체에서 예산을 책정해 일정량의 신문을 구독해 주는 것을 말하는 것으로, 각 신문사들은 이 예산을 확보하기 위해 치열한 경쟁을 벌이고, 여기에 기자들이 종종 동원되기도 하는 실정이다(김창룡, 1997: 206). 후자의 경우는 고위 관료들이 출입기자들과의 간담회 형식을 빌려 점심이나 저녁에 술자리를 함께 하면서 관언유착 및 단합관계를 맺는 것이다. 이러한 상황에서 언론 특히 지역신문들이 사실보도를 넘어 정책감시나 합리적인 정책결정을 유도하는 통제적 역할을 유지할 만큼의 논조를 유지하기란 쉽지 않았을 것으로 판단된다.단, 최근 주민계도용 신문이 사라지고,특히 기자실 폐쇄를 통한 브리핑실의 운영 등 이후의 기사의 논조가 단순한 사실보도에서 정책감시나 통제적 논조의 경향성을 보이는 점은 바람직한 현상이라 볼 수 있다. 따라서 원주지역의 언론을 대표하는 지역신문들의 이 사안에 대한 영향력은 그리 크지 않았다. 단지 사실적인 보도나 현안 문제가 최대 이슈로 등장할 때 사설을 통해 간헐적인 정책감시 논조를 취하였을 정도라고 볼 수 있다.

원주 MBC와  KBS는 지역뉴스차원에서 접근하다가 최종 후보지 결정단계에 들어서자 본격적으로 이 사안을 다룬다. 예컨대, KBS는 상지대학교와 공동으로 설문조사를 통한 집중적 보도를(2002. 12), MBC는 MBC 100분 토론의 프로그램을 2회(2002.10; 2003.1)에 걸쳐 개최하는 적극성을 보인다.

“실제 출입기자들과 고위관료들이 만나 식사를 하면서 기사를 잘 써달라고 하는 부탁도 합니다. 특히 연말이나 연초 그리고 중요한 현안 정책수립 시에는 극에 달하는데, 심지어 시에서 추진하는 사업을 망라하여 제시하고 기사화해 달라고까지 하는 경우도 있습니다(K공무원 인터뷰, 2004/2/4).

강원일보와 강원도민일보의 이 사안에 대한 헤드라인 및 논조경향성을 분석해 본 결과, 주민계도용 시기를 정점으로 하여 논조의 정향성이 구분되는 점을 발견할 수 있었다. 즉 2002년 4월 이전의 경우는 사실보도가 주를 이룬데 비해 그 이후에는 통제적 정향의 논조가 눈에 띠게 나타난다.

주민계도용 신문은 시․도의원, 이장, 반장, 기타관변단체 관련자들에게 무료로 보급된다. 원주시는 1997년 당시 서울신문, 강원일보, 강원도민일보, 원주신문, 축산신문 등 총 3억7천만원을 지출했었다(1997년 행정사무감사 자료), 이후 강원일보와 강원도민일보만을 주민계도용 신문으로 유지하다가 2002년 4월 19일 두 신문을 폐지키로 결정하고 5월 1일부로 폐지하게 이른다.

2001년 1월 원주시공무원직장협의회 및 노조는 그동안의 관언유착을 끊고자 기자실을 폐쇄하기로 의견을 모으고 동년 6～7월까지 의견수렴을 거친 후 기자실 폐쇄를 결정한다, 이어 2001년 11월 기자실을 없애고 이를 브리핑 룸으로 전환하며, 2002.1～2002.12월까지 유지해 오던 브리핑 룸을 여전히 기자실 운영 시기와 똑같다는 직장협의회 및 노조의 강력한 제기에 따라 2003년 5월 브리핑룸을 폐쇄하였으며, 이후 2004년 1월 다시 브리핑을 복원하여 현재 민원실 옆에 위치하고 있다.

3) 기업(企業): ‘성장기반의 한계’

지방자치 실시 이후 중요시되는 지역경제력 만큼이나 기업은 매우 중요한 위치를 차지하고 있다. 그리고 세입의 원천, 고용창출, 세수증대를 가져오는 기업으로서 지방정치과정에 영향력의 행사는 점차 증대될 것으로 보인다. 원주시에서도 민선이후 지방경쟁력 차원에서 기업유치를 통해 지역사회의 고용창출과 지방정부의 세수증대를 꾀하려는 정책을 다각적으로 추진하였다. 그러나 이 사안에 있어서 만큼은 기업의 이익이 어떠한 영향력을 행사했다고 보기는 어렵다.

이 사안에 있어서 기업의 이익이 발생할 소지가 있었다면, 시청사건립을 위한 민자유치계획에 따라 기업을 지정하는 과정에서 노정화 되어야 할 상황이었다. 그런데, 이 민자투자사업자 지정 과정에서는 원주지역의 경제적 상황이 매우 어려운 시기에 처해 있었다. 이는 1997년말 이후 사상초유의 IMF의 금융체제를 맞이하게 되는 경제적 위기가 지역경제에 그대로 파급됨에 따라 기업이 어떠한 영향력을 행사할 여건이 마련되지 못했다. 특히 초기 이 사안이 진행될 시점에서 대우의 경제적 사정으로 결국 사업을 더 이상 추진할 수 없었으며, 더욱이 이를 대체할 기업 역시 존재하지 않았다. 그리고 이 사안이 다시 재개되어 최종 결정에 이르는 과정에서도 시청사건립의 위치선정에만 관심이 있었지 어느 기업에게 택지개발을 맡길 것인가에 관심을 둘 분위기가 조성되지 않았다.

따라서 원주시와 기업, 특히 시장과 기업인간의 개별적 음성적 교환관계로 형성될 후견인-고객관계는 형성되지 않은 것으로 보인다. 기업이 시청사 건립에 관련된 택지개발을 위해 시장측근의 시의원 및 행정관료를 통해 시장 접근의 교두보를 구축하고자 하는 행태 역시 포착되지 않았다. 즉 기업과 지방정치가간의 음성적 유착관계를 형성하여 지방정부를 뒤에서 조정하거나, 특히 이 정책결정과정에 영향력을 행사할 만큼의 힘(power)을 가지지 못했다고 볼 수 있다.

이상의 원주시 시청사건립의 사례를 통한 정책결정과정을 분석한 결과, 지역사회권력구조를 연구하는데 유용하다고 할 수 있는 서구정치이론은 일정한 한계가 있다고 보여진다. 즉 서구정치이론은 우리의 지방정치 현실을 설명하기에는 부적합한 면이 많다. 엘리트론의 이론과 같이 지방정치가 소수 경제엘리트에 의해 주도되는 것으로 보이지 않았으며, 그렇다고 해서 다원론의 주장처럼 다양한 집단이익들의 경쟁에 의해 정책이 결정되는 것도 아니었다. 또한 시청사건립 부지 선정에서 빚어질 수 있는 토지이익을 향유하게 될 세력들의 성정연합이 발견되지 않았고, 지방정부와 비정부 부문과의 협력 및 형성을 위한 레짐 형성도 발견할 수 없었다. 결국 본 연구에서 발견된 원주시의 권력구조 양태는 시장지배적이며, 정치권력이 공식지방정부에 집중되고 있는 형태를 띠고 있다고 볼 수 있다. 지방정부를 견제할 수 있는 집단들이 미약한 상황에서 공식정부를 대표하는 시장은 지방권력의 중심에서 지역사회를 통치하고 있는 것이다. 따라서 시장은 비교적 토착성이 강한 지역적 기반과 제도적 통치기제의 활용을 통해 지방의 정책결정과정에 결정적인 영향력을 행사하고 있음을 알 수 있었다.

Ⅴ. 결론 및 정책적 함의

지금까지 시청사건립을 둘러싼 정치행위자들의 상호작용과 영향력을 통한 원주시의 지방정치과정을 살펴보았다. 한 정책이 약 10여년 동안 표류해온 원주시 시청사건립의 사례로 볼 때, 원주시에는 지방정치의 역동성이 존재하고 있으며, 행위자들 -공식적 정책행위자와 비공식적 참여자들 -은 서로 상호교호 작용과 영향력 행사를 통해 지방정치를 형성해 나가고 있음을 알 수 있었다.

이 연구에서 도출된 결론 및 정책적 함의는 다음과 같다. 먼저 원주시 지방정치는 시장이 권력의 정점에 있으며, 관료들이 주변에서 지원체제를 이루는 가운데 각 이해 당사자들과 집단들이 갈등을 일으키면서 합의를 이루어 나가고 있는 것처럼 보인다. 그러나 집행부에 대한 지방의회의 통제가 여전히 미흡하며, 기업 및 언론의 성장 기반의 한계 그리고 시민사회의 영향력 약화로 인해 지방정부, 특히 시장의 지배적 영향력이 상대적으로 강하게 나타나고 있는 특징을 띠고 있다. 그렇다고 해서 시장의 영향력이 지방의 정치구조를 완전히 지배하기보다는 ‘시간의 연속적 흐름’ 속에서 행위자들의 참여와 영향력으로 다소간 이완되는 형태의 특징을 가지고 있다.

둘째, 원주시의 지역사회를 지배하는 경제엘리트가 존재하거나, 경제엘리트를 중심으로 한 성장연합이 지배하고 있다고 보기는 어렵다. 즉 소수의 경제엘리트에 의해 정책결정이 이루어지기보다는 각 사회계층의 여러 경로를 통한 비공식 집단들의 참여가 점증하고 있는 점을 볼 때, 다원론적 요소가 향후 지방정치 과정에 크게 작용할 것으로 보여진다.

셋째, 정책행위자들은 지방정치과정에서 자신들의 정책이해를 가지고 일정한 상호 관계 속에서 상호작용, 즉 활동과 영향력을 행사해 나가고 있다. 특히 지방정치의 참여주체가 공식적 행위자에서 비공식적 정부외적 행위자 등으로 다양해지고 있다. 주민의 적극적 참여를 비롯한 시민단체와 언론의 참여가 점진적으로 강화되는 양상을 볼 때 지방정치의 역동성에 대하여 갖는 저조한 기대감은 어느 정도 희석될 것으로 보인다.

넷째, 정책으로 구체화되는 지방정치의 문제는 정책행위자들의 ‘모든 것이 아니면 아무것도 아닌’(all or nothing) 제로-섬(zero-sum)적 갈등보다는 협조와 조정 그리고 참여를 통하여 해결해나가야 함을 시사한다. 즉 공식적 정부부문에서는 집행부와 의회간의 견제와 균형관계 하에서의 적절한 협조가 요망되며, 상대적 영향력이 크게 작용하는 지방정부, 특히 시장은 지역언론이나 주민을 비롯한 시민단체들의 조언과 비판, 견제 등을 적극 수용하는 자세가 필요하다.

다섯째, 지방의 정책결정과정에서 다수의 의사가 아닌 소수의 의사에 의해 정책결정이 이루짐은 권력구조의 불균형과 함께 권력의 집중화를 초래할 수 있다. 이러한 현상을 막기 위해서는 지방의 정책결정과정이 투명하고, 분권적이며, 참여적으로 이루어져 보다 다원적인 이익이 반영될 수 있도록 해야 할 것이다. 이를 위해서는 정책결정의 공식적 행위자의 하나인 지방의회의 통제기능과 정책주도력을 강화해야 하며, 비공식적 행위자들 특히 시민단체들이 지방정부의 정책결정과정에 적극적으로 참여하여 정책결정이 보다 합리적으로 이루질 수 있도록 유도해야 한다. 마지막으로 본 연구는 사례선정의 무작위성이 결여된 연구설계를 통해 서술적 인과적 추론을 시도하는 것은 편파적인 결론을 가져올 가능성(King, Keohane and Verba, 1994; 박종민외, 1999, 133)이 존재하며, 일반의 한계 또한 여전히 남아 있다. 그러나 이 연구가 지방정치의 일반화에 있기보다는 한 지역사회에서 파생된 정책결정과정에서 지역사회의 권력구조와 지방정치의 특징을 찾고, 특히 공식적․비공식적 행위자들의 상호작용을 통해서 지방정치의 역동성의 단면을 어는 정도 반영하고 있는 점은 향후 지방정치의 민주적 발전에 충분한 시사점을 제공해 줄 것이다.

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박기관 : 건국대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고 현재 상지대학교 행정학과 겸임교수로 있음. 주요관심분야는 지방정치, 도시 및 지방행정, 정책평가 등이며, 저서로는「복지행재정론」(2003),「지방정부기능론」(2001),「지방분권과 지방자치」(2001) 등이 있으며, 주요논문으로는 “이장제도의 실태분석과 발전방안”(2004), “지방정부 행정서비스에 대한 시민평가 및 결정요인 분석”(2002), “한국 지방자치학 분야의 연구경향 분석”(2002), “정보화근로사업의 고용효과분석”(2002), 지방의회 의정활동의 평가 및 강화방안“(2001), "지방정부의 행정성과 평가 및 적용모형에 관한 연구”(2001) 등이 있음.

<Tel: 011-845-4069, E-mail: pkg2000@hanmail.net>

Local Community Power Structure and Dynamic of Local Politics:

- Focused on the impact of Actors to building of WonjuCity-Hall -

Park, Ki-Gwan

This study shows the structure of local community power and dynamic movement of local politics by interaction and influence among leading-actors in selection of location for building Wonju City Hall. From the result of especial analysis of official and unofficial actors interest and conflict in sequence of processes in making a policy decision which one policy has been drifted for 10 years, it is found that there is a government structure controlled by only its mayor. Also, a mayor, who is represented by the central government, is controlling local society in the center of local power in insignificant circumstances of group which enable to restrain local government. It is especially distinctive that a mayor makes a decisive influence in deciding local policy through use of comparatively more native regional base and systematic government method. It suggests by proving that main participation of local administration is diversified from official actors to unofficial one that we expect to change power structure of regional society in future and spread of opportunity in participation of diverse interest bodies can advance a local administration and contribute to democratic pluralism.