정부혁신과 지방분권 개혁:
한∙일간 비교분석

Government Innovation and Decentralization Reform:

A Comparative Study of Korean and Japan

김 순 은 (동의대학교 사회과학부)

참여정부가 출범한 후 설립되었던 정부혁신지방분권위원회라는 기구 명칭으로부터 참여정부의 지방분권 개혁 의지와 추진전략을 추론하여 보았다. 지방분권을 정부혁신의 주요한 방안 중의 하나로 설정하였다는 것은 지방분권을 정부혁신에 비견될 만큼 강력하게 추진하겠다는 정책적 의지인 동시에 추진전략인 셈이다. 이러한 가정은 일본의 사례를 통하여 확인되었다.

따라서 참여정부가 정부혁신과 지방분권 개혁에 대하여 동일하게 취급하는 정책적 비중과 정부혁신을 지방분권 개혁의 전략으로 선택한 점은 매우 타당한 것으로 판단된다. 즉 지방분권을 정부혁신의 차원에서 추진할 수 있다는 이론적 가정은 매우 적절하였다.

정부혁신이 지방분권 개혁을 압박할 수 있는 추동력을 갖기 위해서는 정부혁신의 목표가 작고 효율적인 중앙정부의 수립이라는 점은 일본의 사례에서 확인되었다. 이런 관점에서 참여정부의 정부혁신은 지방분권 개혁을 촉발할 방안의 수립에는 미흡하였다고 판단된다. 중앙행정의 슬림화가 글로벌 시대의 추세라는 점에서도 참여정부도 작은 중앙정부를 지향하여야 할 것이다.

주제어: 정부혁신, 지방분권, 지방분권 개혁, 행정개혁, 일본의 정부혁신

I. 서 론

우리나라의 지방분권 개혁은 참여정부의 출범으로 새로운 전환점을 맞았다. 무엇보다도 정부혁신지방분권위원회가 출범하면서 참여정부가 추진하는 지방분권의 전략이 과거의 정부와는 다름을 시사하였다.

국민의 정부 때에는 정부혁신과 관련된 정책적 사안을 대통령에게 자문하기 위하여 정부혁신추진위원회가 활동하였다. 참여정부의 출범과 함께 정부혁신추진위원회가 폐지되고 정부혁신지방분권위원회가 설립되었다. 참여정부의 지방분권 개혁에 의지와 전략은 정부혁신지방분권위원회라는 기구의 명칭에서 추론할 수 있다.

정부혁신지방분권위원회라는 기구의 명칭으로부터 참여정부가 정부혁신과 지방분권을 동일한 비중으로 추진할 것이라는 정책적 의지를 확인할 수 있다. 참여정부의 지방분권 개혁에 대한 정책적 의지는 2002년 대통령 선거의 공약과 정부인수위원회의 활동 과정에서 확인되었다. 2003년 7월 참여정부의 지방분권 추진 로드 맵의 발표, 2003년 12월 지방분권특별법의 제정으로 지방분권 개혁에 대한 참여정부의 정책적 의지가 계획대로 제도화되어 가고 있다고 판단된다. 참여정부가 정부혁신 프로그램에 투여하는 에너지만큼 지방분권에도 관심을 갖고 있다고 할 수 있다.

정부혁신지방분권위원회라는 기구의 명칭으로부터 추정되는 참여정부의 지방분권 개혁에 대한 이론적 배경과 전략은 지방분권 개혁이 정부혁신의 차원에서 진행되어야 한다는 규범적 차원의 이론적 배경과, 지방분권 개혁이 정부혁신의 차원에서 추진될 것이라는 방법론상의 관점을 종합한 것으로 분석된다.

본 연구는 정부혁신지방분권위원회가 출범한 후 현재까지 제시한 정부혁신 및 지방분권 로드 맵을 중심으로 정부혁신지방분권위원회라는 기구의 명칭으로부터 추정되는 참여정부의 지방분권 개혁에 대한 이론적 배경과 전략을 분석∙평가하는 데 연구의 목적이 있다. 현재 국내∙외 상황을 고려할 때 지방분권 개혁은 국가의 분권형 통치 구조를 창출하는데 더 이상 미룰 수 없는 국가적 정책이라는 데에 이론이 없다. 그럼에도 불구하고 지방분권 개혁이 참여정부가 계획하고 있는 바와 같이 순조롭게 추진될 것으로 믿는 것은 지나친 낙관이다. 우리사회에 만연된 경제발전 지상주의, 지방분권의 정치∙행정적 특성, 지방분권특별법의 문제점을 고려할 때 지방분권 개혁의 앞날은 쉽게 예측하기 어렵다. 그 외에 우리나라에서는 지방분권 개혁을 촉발한 요인이 존재하지 않는다는 점도 지방분권 개혁의 어려움을 더해 주고 있다  (김순은, 2004a). 따라서 참여정부는 지방분권 개혁을 촉발할 이론적 무장과 전략을 수립하지 않으면 안된다.

이런 관점에서 참여정부의 정부혁신이 지방분권 개혁을 촉발할 수 있는 요인이라는 이론적 가정을 검증하고 정부혁신이 지방분권을 촉발할 수 전략이 되고 있는지를 분석하는데 본 연구의 목적이 있다. 전자는 일본의 사례를 통하여 검증하며 후자는 참여정부의 출범 이후 제시된 각종 개혁의 로드 맵을 통하여 분석하였다.

II. 선행연구의 분석과 연구의 분석 틀

1. 선행연구의 분석

우리나라의 경우 정부혁신은 새로운 정부가 출범하면 반드시 등장하는 정책과제이다. 반면 지방분권 개혁에 대한 관심은 국민의 정부가 출범하면서 구체적인 제도화 단계에 들었다. 국민의 정부는 전자를 위하여 정부혁신추진위원회를, 후자를 위하여 지방이양추진위원회를 구성하였다. 국민의 정부 지방분권 개혁을 위하여 양자의 기구 사이에 유기적인 업무관계를 유지하였다는 연구는 찾아보기 어렵다. 다만 국민의 정부가 추진하였던 중앙행정권한의 지방이양이 소기의 성과를 거두지 못하였다는 연구가 다수 발표되었다 (홍준현, 2000, 2001, 2003; 정주택, 2003; 박혜자, 2003).

이러한 비판을 토대로 지방분권 개혁을 추진함에 있어서 새로운 접근방법이 필요하다는 지적들이 제기되었다 (유재현, 2002; 이기우, 2002, 2004; 하혜수 외1, 2002). 연방제적 국가로의 재구조화와 차등적 지방분권 개혁이 대표적인 주장이었다.

우리나라 지방분권 개혁의 분위기에 맞추어 1999년 지방분권일괄법의 제정으로 지방분권의 제1라운드를 마무리한 일본의 사례를 소개한 연구도 발표되었다. 기관위임사무의 폐지를 중심으로 일본 지방분권 개혁의 과정과 내용을 평가한 논문 (소순창, 2002), 지방분권 개혁의 결과 새롭게 형성된 중앙정부와 지방정부와의 관계에 관한 논문 (정덕주, 2003), 일본 지방분권 개혁의 내용을 소개한 논문 (채원호, 2000)들이 대표적인 연구들이다.

상기의 다양한 논문에도 불구하고 정부혁신과 지방분권과의 관계를 논의한 논문은 없는 것으로 보인다. 지방분권 개혁이 정부혁신 차원에서 추진하는 것이 전략상 유리하다는 가정에도 불구하고 이에 대한 구체적인 연구가 없었다는 것이 본 연구가 개시된 배경이다.

2. 연구의 대상 및 분석 틀

앞 장에서 정부혁신지방분권위원회라는 기구의 명칭이 지니는 의미를 추론하여 보았다. 참여정부는 지방분권 개혁이 정부혁신의 차원에서 진행되어야 한다는 규범적 차원의 이론 배경과, 지방분권 개혁이 정부혁신의 차원에서 추진되어야 한다는 방법론을 채택한 것으로 볼 수 있다. 참여정부가 추진하고 있는 정부혁신과 지방분권 개혁에 대한 이론적 가정과 전략의 타당성은 일본의 역사적 사례를 통하여 검증될 수 있다.

일본은 1980년대에 들어서면서 강력한 정부혁신을 추진하였다. 1980년대에 시작된 심각한 경기침체와 재정적자는 대대적인 정부혁신을 요구하게 되었다. 제2차 임시행정조사회 (이하 약칭 임조), 제1차 임시행정개혁추진심의회 (제1차 행혁심), 제2차 임시행정개혁추진심의회 (신행혁심), 제3차 임시행정개혁추진심의회 (제3차 행혁심)가 정부의 혁신을 추진하기 위하여 설립된 기구들이다. 이들 기구의 활동보고서에서 정부혁신과 지방분권과의 관계를 확인할 수 있다 (佐佐木, 1999; 神藤, 1999; 高木, 1999). 일본의 정부혁신은 1995년 지방분권추진법의 제정으로 지방분권 개혁이 본격화된 즈음하여 하시모토 수상의 6대 개혁 으로 발전하였다.

참여정부의 정부혁신은 2003년 4월 기존의 정부혁신추진위원회를 해체하고 정부혁신지방분권위원회를 설립함으로써 구체화되기 시작하였다. 정부혁신지방분권위원회는 2003년 4월 ‘정부개혁 추진전략과 계획’을 시작으로 행정개혁 로드 맵, 지방분권 로드 맵, 재정∙세제개혁 로드 맵, 참여정부의 전자정부 로드 맵을 통하여 정부혁신에 대한 틀을 제시하였다. ‘정부개혁 추진전략과 계획’에서는 개혁의 추진방법, 선도과제의 선정, 개혁의 동력, 국민 인식 변화에 대한 전략 등이 논의되었다. 따라서 참여정부의 정부혁신과 지방분권 개혁과의 관계는 행정개혁 로드 맵, 지방분권 로드 맵, 재정∙세제개혁 로드 맵, 참여정부의 전자정부 로드 맵의 내용을 분석을 통하여 논의할 수 있다 (정부혁신지방분권위원회, 2003a, 2003b, 2003c, 2003d, 2003e).

본 연구의 대상은 제2차 임조, 제1차 행혁심, 제2차 신행혁심, 제3차 행혁심, 하시모토 내각의 행정개혁, 참여정부의 행정개혁 로드 맵, 지방분권 로드 맵, 재정∙세제개혁 로드 맵, 참여정부의 전자정부 로드 맵이다. 본 연구의 분석 틀 (기준)은 상기에서 열거한 정부혁신 보고서 및 로드맵의 내용 중 지방분권 및 지방행정 개혁과 관련된 부분의 유무 및 그 내용을 확인하는 것이다.

III. 일본의 정부혁신과 지방분권 개혁

1. 제2차 임시행정조사회 (임조)의 보고서

지방분권과 관련된 과제를 정부혁신의 차원에서 본격적으로 다룬 정부기구가 1981년 3월 16일 발족된 제2차 임조이다. 제2차 임조는 “활력있는 복지사회의 구현”과 “국제사회의 적극적 공헌”이라는 기본 이념 하에 “증세없는 재정재건”을 정책 목표로 설정하였다.

제2차 임조가 활동하였던 2년간 “증세없는 재정재건”이라는 기본 기조는 변함없이 유지되었다. 제2차 임조가 구성된 배경이 1980년대 심각한 재정위기이었기 때문이었다. 2차에 걸친 오일쇼크의 여파를 극복하고자 책정하였던 적자재정의 편성은 심각한 재정위기를 초래하였다. 1970년대 말부터 일반회계에서 차지하는 공채의 발행비율이 재정위기의 단면을 적절히 보여준다. 1978년에 32%, 1979년 39.6%, 1980년대 33.5%에 달하였다. 1981년에 공채의 누적액이 82조엔에 달하였으며 공채의 원리금상환에 소요되는 국채가 일반회계의 14.2%에 달하게 되었다.

제2차 임조는 2년에 걸쳐 5차례의 보고서를 제출하였다. 제4차 보고서를 제외하고는 재정적자를 줄일 수 있도록 국정 전반에 걸쳐 구체적인 방안들이 제시되었다. 일반 행정경비의 삭감 방안, 각종 보조금의 삭감, 이자지원금의 삭감 등의 일반적 방안 외에 의료, 연금, 사회복지, 문교, 공공사업, 대규모 국책사업, 농업, 에너지, 중소기업, 지방재정의 감축, 방위, 공법인의 정리 등 모든 분야에 걸쳐 재정의 절약 방안이 제안되었다.

1981년 7월의 제2차 임조 제1차 보고서는 지방분권의 방향과는 거리가 있었다. 오히려 집권적인 제안이 포함되었다. 지방공무원의 증원억제, 지방공무원의 배치 기준의 개정, 지방공무원의 급여 실태의 공표, 중앙공무원의 급여수준을 상회하는 지방정부에의 재정조치, 정년법의 조기 제정 등이 지방정부의 방만한 인사권에 관한 규제들이었다 (第2次臨時行政調査会, 1981).

분권적인 조치로서 민간부문의 활력을 위한 방안들은 1982년 2월의 제2차 보고서에서 제안되었다. 공적규제가 민간부문의 활력을 저해하고 사회의 기득권을 옹호하고 있을 뿐만 아니라 국제적인 환경의 변화에도 배치한다고 판단한 제2차 임조는 24개에 걸쳐 정부의 허∙인가를 정리하는 보고서를 제출하였다. 정부의 규제완화를 공식으로 다루었다는 데에 커다란 의의가 있었다. 여기에는 자동차 정기점검 기간의 연장, 일반여권의 신청에 있어 대리인의 범위 확대 등이 포함되어 있었다.

지방분권 개혁과 직접적으로 관련된 정부혁신 방안은 제3차 보고서에서부터 구체적으로 발견된다. 지방분권 정책을 통한 재정의 합리화 방안이 1982년 7월에 제출된 제3차 보고서에 포함되었다. 제3차 보고서는 행정시책, 행정조직, 공무원, 지방행정, 공사∙특수법인으로 대분된 분야에 다양한 재정 재건의 방안을 제시하였다. 여기서 지방행정에 관련된 재정재건의 방안이 지방분권 정책과 관련성을 갖는다. 재정재건을 위한 지방분권 정책으로서 기능분담, 지방재정과 보조금의 합리적 정리, 광역행정, 감량화 등이 제시되었다 (第2次臨時行政調査会, 1982).

정부간 기능분담의 방안으로 2년에 걸쳐 기관위임사무의 10% 정리하는 안과 필치규제의 합리적 정리가 포함되었다. 지방재정의 합리화 방안으로 지방정부의 독자적 행정서비스는 주민의 ‘선택과 부담’이라는 원칙 하에 이행할 것을 제안하였다. 중앙정부의 보조금과 관련하여 영세보조금의 기준을 인상하고, 인건비 보조는 향후 2년 이내에 일반재원으로 전환할 것을 제안하였다. 광역행정의 실현을 위하여 시정촌 합병은 지속적으로 추진하고, 도도부현의 합병은 장기적, 종합적으로 검토할 것을 제안하였다. 지방공무원의 보수가 중앙정부의 수준을 상회하는 지방정부에 대해서는 재정적 조치를 검토하고, 지방의회의 규모를 축소하며, 지방의원의 보수를 감축하는 감량화 계획이 제3차 보고서의 지방분권과 관련된 조치들이었다. 이러한 건의 사항에 대하여 제2차 임조의 보고서는 “민간부문에 대해서는 엄격한 추진을, 공공부문에 대해서는 솜방망이식”이라는 비판을 받게 되었다 (辻山, 1995).

제4차 보고서는 제2차 임조의 기간이 만료됨에 따라 정부혁신을 위한 새로운 기구의 설치를 위한 제안이며 제5차 보고서는 제2차 임조의 최종 보고서로서 정부혁신에 관한 종합적인 내용을 담고 있었다.

1983년 3월에 제출된 제2차 임조의 제5차 보고서는 행정개혁과 재정재건과의 관계, 재정재건의 목표와 전망, 행정개혁의 추진체제, 종합기획 기능의 강화, 중앙부처의 개편, 우편저금 제도의 개편, 특수법인의 개선, 지방특별행정기관의 정비, 지방사무관제도의 폐지, 보조금의 정비, 허인가 제도의 개선, 공무원 제도의 개선, 국채발행, 정보공개 제도의 도입 등의 내용을 담고 있었다. 이 중에서 지방분권과 관련된 제안은 지방특별행정기관의 정비와 지방사무관제도의 폐지, 보조금 제도의 개선이다 (第2次臨時行政調査会, 1983).

지방특별행정기관의 정비는 구역별로 산재해 있는 기관의 60개 정리, 부현단위별로 산재해 있는 기관으로 230개 정리, 지소 및 출장소 700개의 정비를 목표로 하였다. 지방사무관 제도는 원칙적으로 폐지하고 사무는 중앙정부로 이관하는 것으로 방향을 결정하였다. 보조금의 정리는 사회보장, 교육, 산업 조성과 관련된 6분야, 33 항목의 보조금을 합리적으로 조정하고, 총액을 엄격하게 규제하는 것을 목표로 하였다.

제2차 임조의 보고서는 일본의 재정재건을 위하여 정부혁신이 요구되며, 지방분권 개혁은 정부혁신의 차원에서 추진된다는 점을 확인하였다는 점에서 의의를 찾을 수 있다 (野上, 1996). 제2차 임조는 국가의 재정위기를 타개하기 위해서는 지속적인 정부혁신이 필요하다는 점을 강조하였다. 이를 위한 기구로서 제2차 임조의 정책적 건의에 의하여 설립된 기구가 행정개혁추진심의회 (이하 행혁심)이다. 행혁심은 3차에 걸쳐 구성되었다.

2. 제1차 행혁심의 보고서

제2차 임조의 건의에 따라 1983년 6월에 구성되어 1986년에 해산되기까지 제1차 행혁심은 의견, 보고서, 답신 등의 형태로 9건을 보고하였다. 1986년 6월에 제출된 최종 답신은“임조이후의 5년의 회고”라는 부제에서 예상할 수 있듯이 제1차 임조가 구성된 이후 정부혁신과 관련된 논의의 종합으로서 행∙재정개혁의 기본방향을 제시하였다 (臨時行政改革推進審議會, 1986).

제1차 행혁심 보고서는 사회보장, 교육, 농정, 사회자본 정비, 과학기술, 경제협력, 방위 등의 행정 분야에 걸친 개혁방향을 제시하였다. 보고서의 내용 중에는 지방행정과 지방재정의 개혁 방안도 포함되어 있다.

전자로서 중앙정부가 시행할 개혁사안으로 중앙정부의 관여 및 필치규제의 검토, 기관위임사무의 합리적 정리 및 권한이양, 민간위탁 추진을 위한 규제완화, 공공시설의 신설억제 및 종합화의 추진을 제시하였다. 이 내용들은 대부분 1984년 12월에 제출된 답신에서 제시한 것으로서 19건의 중앙정부의 관여폐지, 21건의 규제완화, 9건의 운영개선, 8건에 달하는 행정기관∙시설에 관한 필치규제, 17건에 달하는 자격∙직명 및 직원에 관한 필치규제, 11건의 부속기관에 관한 필치규제의 검토를 제안하였다.

지방정부의 혁신방안으로는 지방정부의 공무원 정원, 급여수준, 민간위탁, 공공시설의 관리, 지방의회의 합리화 방안들이 제시되었다. 지방정부의 혁신을 효과적으로 추진하기 위하여 각 지방정부에 행정개혁추진추위원회의 설치를 건의하였다. 이외에 지방정부의 광역화 방안들, 시정촌의 광역화, 도도부현의 광역화를 제안하였다.

지방정부의 자주성과 자율성을 제고한다는 지방분권에 입각한 방안들은 1985년 7월에 보고된 ‘행정개혁의 추진방책에 관한 답신’에서 구체적으로 제시되었다 (臨時行政改革推進審議會, 1985). ‘행정개혁의 추진방책에 관한 답신’은 제1차 행혁심의 활동 중 가장 심층적인 연구를 거쳐 많은 논란을 야기시킨 보고서로서 행정의 종합조정 기능의 강화, 규제완화와 민간부분의 활성화, 지방의 자주성∙자율성의 확대 강화를 기본 목표로 설정하였다.

제1차 행혁심이 7월에 제출한 보고서는 시장개방에 따라 제기된 경제활동의 자유화와 국가의 위기관리 능력을 강화하는 방안을 담고 있다. 따라서 제안된 지방의 자주성∙자율성 확대강화도 종합적인 관점에서 보면 민간부문을 위한 경제활동의 자유화와 국가의 위기 관리 능력의 강화라는 틀 속에서 이루어졌음을 알 수 있다.

지방의 자주성∙자율성의 확대 강화를 위한 방안으로는 80개의 기관위임사무의 정리합리화, 54개 허인가 제도의 개선, 기관위임사무에 대한 지방정부의 권한 확대, 즉 기관위임사무의 단체위임사무화, 중앙정부의 보조금∙부담금 삭제와 세트로 복지관련 사무가 기초지방정부로의 이양이 건의되었다.

3. 제2차 행혁심의 보고서

제1차 행혁심의 활동이 종료되면서 지속적인 정부혁신을 위하여 새로운 기구의 필요성이 최종 보고서에서 제안되었다. 그러나 제2차 임조 이후 지속되었던 개혁에 대한 염증과 1981년 임조가 표방하였던 “증세없는 재정재건”이라는 목표가 부분적으로 달성되어 목표가 수정되어야 한다는 필요성이 제기되었다. 중앙정부는 새로운 정부혁신 기구의 설립을 연기하다가 제1차 행혁심이 해산된 지 10개월만에 1987년 4월 제2차 행혁심인 신행혁심을 구성되었다.

‘신행혁심’이라고도 불리는 제2차 행혁심도 3년 임기의 위원으로 구성되었으며 신행혁심은 토지문제, 공적규제완화, 중앙정부와 지방정부와의 관계에 관한 연구∙검토에 집중하였다. 중앙정부와 지방정부와의 관계에 관한 신행혁심의 활동은 1989년 12월 제출된 ‘중앙과 지방의 관계 등에 관한 답신’에서 확인할 수 있다 (臨時行政改革推進審議會, 1989). 중앙정부와 지방정부와의 관계에 관한 신행혁심의 활동도 제1차 행혁심이 추진하였던 정부혁신 업무의 연장이었다.

신행혁심의 활동 내용은 ‘중앙과 지방의 관계 등에 관한 답신’에서 확인할 수 있는 바와 같이 지방분권적 입장은 후퇴하고 지방정부의 행정체제 개편에 관한 것이 주를 이루었다. 중앙정부의 지방정부에 대한 권한이양, 중앙정부의 지방정부에 대한 관여의 폐지 등에 대해서는 주목할 만한 것이 없었다. 반면 광역행정체제의 구축을 위한 도도부현연합, 시정촌합병, 지역중핵도시 제도의 구상이 관심을 끌었다. 1999년 지방분권일괄법이 제정될 당시 도도부현연합은 반영되지 못하였으나, 시정촌 합병을 용이하게 유인하는 제도, 새로운 중핵시제도 등은 도입되어 지방분권 개혁이 행정개혁을 내재하고 있음도 보여주었다. 이렇게 연구의 대상이 변화된 배경은 아래와 같다.

1981년 제2차 임조가 구성된 이후 제1차 행혁심의 활동이 종료될 때까지 “증세없는 재정재건”은 위한 다양한 정부혁신이 이루어졌다. 건강보험 진료의 자기부담, 쌀값 인상의 억제, 복지의 후퇴, 민영화, 지방정부의 기구와 인원의 축소, 규제완화 등의 개혁이 단행되었다. 그 결과 1990년도 예산부터 예산의 증가가 이루어져 ‘증세없는 재정재건’이라는 목소리는 찾을 수 없게 되었다. 규제완화에 따른 민간부문의 활성화는 사람, 돈, 정보의 동경집중 현상을 더욱 심화시키는 결과를 낳았다. 고령화 사회에 대응하여야 한다는 사회적 요구가 구체적으로 표출되었다. 신행혁심이 구성된 이후 전개된 이러한 상황의 변화로부터 정부혁신의 새로운 방향을 예상할 수 있었다.

사람, 재원, 정보의 동경집중에 따라 동경과 지역간 불균형이 더욱 심화됨에 따라 이에 따른 대책이 1980년대 중반이후 본격적으로 논의되었다. 국토심의회에서는 동경소재 사무소에 부과하는 ‘추출세 (追い出し稅)’ 등이 논의되기도 하였다. 그러나 ‘세계도시 동경’ 만들기를 주장하는 세력이 등장함에 따라 1987년 6월 내각에서 결정된 제4차 전국종합개발계획은 지방분산과 세계도시 동경의 구상이 혼합되는 틀로 결정되었다 (김순은, 2002). 이를 위한 구체적인 방안으로 정부기관의 지방이전, 신규의 연구 및 문화시설의 동경권에 입지 불허, 지방분권의 추진 등이 제시되었다.

동경중심부에 위치하는 사무소에 대하여 도시로부터 받는 편익에 상응하여 부과하는 부담금적 성격의 조세를 의미한다.

타케시타 내각의 등장으로 일본의 지방정책은 ‘고향 살리기’라는 표어하에 진행되었다. 이를 위하여 1부처 1기관의 지방이전과 중앙정부의 권한이양이 논의되었다. 전자는 ‘중앙정부기관 등 이전 추진연락회의’가 구성되어 추진하였으며 후자는 ‘제21차 지방제도조사회’가 담당하였다. 후자의 업무를 연장하는 차원에서 1988년 12월 수상은 신행혁심에 중앙정부와 지방정부간의 기능분담∙비용부담에 관한 자문을 구하게 되었다.

신행혁심의 연구과제는 동경일극중심의 해소와 지역의 활성화 방안을 모색하는 것이었다. 이를 위하여 지방에 권한과 재원의 이양이 우선적으로 고려되어야 할 것으로 예상되었으나 (辻山, 1995) 시간이 경과됨에 따라 신행혁심은 중앙정부의 정치∙행정권한의 이양보다도 지방정부의 행정체제에 관한 연구에 비중을 두었다.

신행혁심의 활동은 지방정부의 자주성∙자립성을 제고하기 위해서는 중앙정부의 정치∙행정권한이 지방으로 이양되어야 한다는 전제 하에 출발하였다. 활동이 진행되면서 중앙정부의 반대와 저항에 직면하게 되었다. 이와 동시에 강화될 정치∙행정권한을 수용할 수 있는지에 대한 지방정부의 자치역량이 의문시 되면서 지방정부의 새로운 행정체제가 논의의 중심으로 부상하였다. 인구 30만 이상의 도시를 중심으로 제기되었던 제2 정령도시의 구상도 신행혁심의 활동에 영향을 미치게 되었다.

결론적으로, 신행혁심의 답신은 동경에 집중되어 있는 기능을 분산하고, 지역경제활동의 광역화와 도시화에 대응하는 지역행정체제의 수립을 가능하게 하는 제도를 모색하는 것이었다. 지역경제의 활성화와 도시화에 대응하는 지방의 행정체제로서 도도부현연합, 시정촌연합 (도시연합), 지역중핵도시제도를 제안하였다.

4. 제3차 행혁심의 보고서

1990년 4월 해산된 신행혁심은 최종답신에서 정부는 새로운 행정개혁의 추진을 위하여 새로운 심의기구의 설치를 제안하였다. 이러한 제안에 따라 1990년 10월 제3차 행혁심이 구성되었다. 제3행혁심은 1993년 해산될 때까지 10건의 답신 및 의견을 제출하였다.

제3차 행혁심이 설정한 행정개혁의 기본 기조는 제1차 행혁심 및 신행혁심과 변함이 없었으나 내외 정세의 변화로 제3차 행혁심의 활동 방향은 종래와는 상이하였다. 제3차 행혁심 산하에 설치한 ‘세계 속의 일본분과’와 ‘풍요로운 생활 분과’가 활동 방향을 반영하는 것이었다. 전자는 일본이 국제적으로 공헌할 수 있도록 국제화에 대응하는 행정의 구현을, 후자는 풍요로움을 체감할 수 있는 소비자위주∙국민생활 중시형 행정의 구현을 목표로 하여 설치되었다 (臨時行政改革推進審議會, 1993). 제3차 행혁심은 새로운 사회체제의 구축을 위하여 자기책임 원칙의 확립, 공공부문에의 민간참여의 확대, 지방에의 분권화라는 기본 방침을 결정하였다.

제3차 행혁심은 국민부담의 증대억제와 재정기반의 확립, 규제완화의 추진, 공적 금융∙특수법인의 개혁, 그리고 지방분권의 추진을 기본 목표로 결정하였다. 지방분권화는 중앙정부와 지방정부간의 권한 배분의 정상화, 통일성∙획일성의 기준으로부터 지역의 능력이나 가능성에 따른 행정권한 이양, 공평성을 초월하여 자립적인 지방정부를 통합하는 분권형 국가를 지향하는 것이었다.

풍요로움을 체감할 수 있는 소비자위주∙국민생활 중시형 정부혁신을 위하여 제3차 행혁심은 다양한 혁신과제를 제시하였다. 풍요로운 생활을 실현하는 개혁과제로서 안심할 수 있는 노후의 실현, 토지∙주택문제의 해결, 다양한 교육∙문화의 실현, 노동시간의 단축이 제안되었다.

공정∙평등한 사회의 실현을 위하여 여성의 취업기회 확대, 여성 대우의 공평화, 육아휴업제도의 정착, 고령자 개호 휴가∙휴업제도의 도입, 장애자 사회 참가의 실현, 내실있는 국제화의 추진 등이 제안되었다. 소비자 중시의 정책확립을 위하여 10년간에 걸쳐 공적규제의 반감, 공적 서비스의 민영화, 민간부문의 활성화와 요금의 시장화, 기업 등의 자기책임제, 소비자 교육 및 소비자 정보의 공개 제도 등이 개혁사안으로 예시되었다.

지역본위의 행정 확립을 위하여 동경일극 집중의 개선, 지역의 활성화 및 자립화 방안들이 제시되었다. 동경 일극 집중의 개선방안으로 동경권에의 인구 및 도시기능의 집중 억제, 행정기관의 이전, 고등교육기관의 분산, 사무실의 이전 방안 등이 제시되었다. 지역의 활성화∙자립화를 위하여 중앙정부의 정치∙행정권한의 지방이관, 지방재정의 자주성, 광역적 수요에 대응할 수 있는 자립적 행정체제의 수립, 지역개발 정책의 수립 및 집행을 지방에 이관, 지역 대학의 활성화, 지역 공동체의 중시 등이 제안되었다.

제3차 행혁심의 특징은 2가지 면에서 확인할 수 있다. 종래에는 중앙정부의 정치∙행정권한의 ‘지방이양’이라는 용어가 사용되었으나 제3차 행혁심은 대신에 ‘지방이관’이라는 용어를 사용하였다는 점이다. 지방이관은 질∙양적인 면에서 획기적인 지방분권을 의미하였다고 보인다. 중앙정부는 새로운 국제화시대에 부응할 수 있는 역할과 기능 및 국사사무만을 담당하고 그 외 행정사무의 권능은 지방정부가 담당하는 것을 상정하고 있었다.

여기서 특히 주목할 만한 것은 국가사무의 정의에서 찾을 수 있다. 1964년 9월 제1차 임시행정조사회는 9개의 국가사무 요건을 정의하였다 (第1次 臨時行政調査會, 1964). ① 황실, 외교, 행정조직 등 국가 존립에 필요한 사무, ② 전국적 또는 광역적 관점으로부터 행하는 것이 마땅한 정책의 수립에 관하는 사무 (제도의 입안개정, 법안, 예산안 등), ③ 지방정부의 구역을 초월하여 지방정부간의 협의∙협력 등에 의하여 처리하기 불가능한 계획의 수립 및 관련 업무 (각 중앙정부의 행정계획, 전국종합개발계획, 전국적 간선도로 계획의 결정 및 인정, 중요 항만의 지정 등), ④ 전국적 규모로 통일 또는 조정이 필요한 사무의 기준을 설정하는 사무 (노동기준, 생활보호 기준), ⑤ 전국적 또는 광역적 관점에 따라 통일적으로 처리 또는 특별의 사정으로 중앙정부가 처리할 필요가 있는 사무 (전국 법인의 감독, 노동 기준 감독, 공정거래의 확보), ⑥ 전국적 또는 광역적 규모로 행해지는 현업 또는 이런 부류의 업무 (전파관리, 기상, 국유임야), ⑦ 지방정부에 대하는 지도∙조성, 지적 또는 기술적 도움에 관한 업무, ⑧ 지방정부의 기술로는 처리가 곤란한 사무 (국립시험장, 연구소, 대학 원자력의 개발 등), ⑨ 전국적 또는 광역적 규모, 지방정부의 능력을 초월하기 때문에, 지방정부간의 협의에 의하여 처리하기 곤란한 업무 (하천, 토지개량, 간척 등)는 국가사무로 분류되어 왔다.

이러한 국가사무의 정의에 대하여 1979년 9월 제17차 지방제도조사회는 새로운 견해를 제시하였다 (第17次地方制度調査會, 1979). 상기의 전국적∙광역적 기준에 대하여 다음과 같은 비판적 견해를 제안하였다. 지방적인 성격의 기획은 지방정부의 창의와 책임 하에 수립함과 동시에, 지방정부는 당해 지역의 문제에 대해서는 종합적 내지 제1차적 책임을 진다는 것을 배려하여, 지역문제에 대해서는 가능한 한 책임과 권한을 지방정부, 특히 시정촌에 부여하여야 한다. 전국적 또는 통일적 처리의 필요성을 이유로 중앙정부의 사무 내지 권한으로 유보하고 있는 경향이 있지만, 이러한 필요성에 대해서는 사무의 실태에 따라 엄격히 판단하고, 중앙정부에 유보하는 사무 내지 권한은 최소한도에 그쳐야 한다. 행정의 통일성과 지역 적합성의 요청과 관련하여 후자를 중시하고, 사무의 성질상 가능한 한 지역적 다양성 또는 지역적 재량이 존중되는 방향으로 법령에 의한 조례의 위임범위가 확대되어야 한다.

제3차 행혁심은 최종 보고서에서 상기와 같은 입장에서 근본적인 지방분권 개혁의 필요성을 제기하였다. 전국의 통일성∙공평성을 강조하는 집권체제를 버리고 지역의 개성과 주체성을 강조하는 분권체제의 필요성을 강력하게 제기하였다. 국가사무의 재해석에 기초한 중앙정부와 지방정부의 역할 재정립, 중앙정부로부터 지방정부로의 정치∙행정권한의 이관, 지방정부의 재정기반 강화, 자립적인 행정체제의 확립 방안 등이 제시되었다. 특히 지방분권을 위한 입법화의 필요성을 처음으로 제기하였다.

제3차 행혁심의 가장 큰 의의는 국가사무의 요건에 대하여 제17차 지방제도조사회의 관점을 확인하였다는 점이다. 상기 1호의 요건, 즉 국가의 존립에 필요한 사무만을 중앙정부에 유보하고 그 외는 원칙적으로 지방정부로 이관하여야 한다는 견해, 지방분권을 위한 입법화의 필요성은 1990년대의 지방분권 개혁에 지대한 영향을 미치게 되었다. 특히 제3차 행혁심의 활동내용은 그 후 설립된 행정개혁위원회의 함께 하시모토 개혁에 상당한 영향을 미쳤다. 지방분권을 위한 입법화의 필요성에 대한 주장은 1995년 지방분권추진법의 제정으로 이어졌다. 정부혁신을 논의하는 과정에 지방분권의 가장 중요한 부분인 국가사무의 정의를 재정립하였다는 점은 정부혁신과 지방분권과의 관계를 가장 적절하게 보여주었다고 할 수 있다.

5. 하시모토 내각의 정부혁신과 지방분권

1993년 10월 제3차 행혁심이 해산되면서 1981년 제2차 임조이후 진행되었던 12년간의 정부혁신 작업이 마무리되었다. 제3차 행혁심의 최종 답신의 정신은 호소카와 내각에 1994년 행정개혁추진본부가 설치되고 ‘금후 행정개혁의 추진방책에 대하여’라는 각의결정이 내려짐으로써 계승되었다. 1994년 무라야마 수상은 총리부에 행정개혁위원회를 설치하고 ‘당면의 행정개혁의 추진방책에 대하여’와 ‘지방분권의 추진에 관하는 대강방침’을 내각에서 결정하였다. 1994년부터 지방분권 개혁이 정부혁신의 패키지로서가 아니라 별개의 독립적 개혁과제로 내각에서 결정되었다.

1996년 출범한 하시모토 내각은 21세기를 맞아 정치∙경제∙사회의 변혁과 창조에 효과적으로 대응하기 위하여 행정, 재정, 사회보장, 경제, 금융, 교육 등에 걸친 6대 개혁을 추진하였다. 하시모토 내각의 정부혁신은 헌법정신에 부합하는 행정의 실현이었다. 행정의 국민화, 행정의 공공화, 행정의 공정화, 행정의 분권화, 행정의 국제화가 하시모토 내각이 설정한 정부혁신의 구체적 목표로서 지방분권 개혁이 지속적으로 중요한 정부혁신 과제임이 입증되었다 (高木, 1999).

하시모토 수상은 중앙정부의 역할 재검토와 슬림화, 활력과 창조력을 창출시키는 행정으로 거듭 나기 위한 규제완화의 추진, 고령화∙소자화의 대비, 과학기술의 진흥과 인재의 육성을 정부혁신의 기본방향으로 설정하였다. 지방분권 개혁과 지방행정 개혁은 투명하고 책임이 명확한 정부혁신의 방안 중의 하나로 인식되었다. 투명한 행정을 위한 행정정보공개제도, 공공법인 및 재정투융자제도에 대한 재검토와 함께 지방분권 개혁은 투명하고 책임있는 행정구현의 방안이었다.

지방분권의 개혁방안으로는 기관위임사무의 정리∙재편, 지방교부세 배분의 방식 재검토, 지방채 허인가제도의 재검토와 함께 지방정부의 행정체제가 개혁의 대상이었다. 시정촌 합병, 도주제와 같이 도도부현의 합병 등이 검토의 대상이었다. 지방행정체제의 논의는 지방분권 논의가 본격적으로 진행되면서 개혁의 대상에서 제외하는 전략을 구사하였다 (김순은, 2004b).

하시모토 수상은 정부혁신의 거시적 틀 속에서 지방분권 개혁을 추진하였다고 할 수 있다. 1996년 1월 하시모토 자민당 총재가 수상으로 취임하자 1995년 이후 본격적으로 진행된 지방분권 개혁이 후퇴할 것이라는 예상이 우세하였다 (高木, 1999). 그러나 자민, 사민, 사키가케 (さきがけ）등 연립내각을 구성하였던 3당의 합의에 의하여 그러한 우려는 불식되었다. 3당은 지방분권추진위원회에 대하여 검토 작업을 더욱 촉진시키기로 합의하였다. 중앙정부의 관여, 기관위임사무, 필치규제의 원칙적 폐지, 보조금의 합리적 정리, 중앙정부와 지방정부간의 재원의 재배분 등의 과제를 우선적으로 처리할 것을 촉구하였다.

하시모토 수상은 수상의 직속기관으로 총리부에 행정개혁회의를 설치하고 행정개혁회의가 정부혁신과 지방분권을 종합적으로 연계하여 추진하는 체제를 구축하였다. 하시모토 내각의 정부혁신은 중앙부처의 축소로 이어지는 정부의 슬림화로 특징지어 질 수 있다. 정부의 슬림화는 규제완화와 지방분권이 병행되어야 한다는 이론적 토대위에 진행되었다. 일본은 지방분권 개혁은 정부혁신의 한 축이며 동시에 수단인 셈이었다. 제2차 임조에서 하시모토내각까지의 지방분권 개혁의 내용을 요약하면 (표 III-1)과 같다.

(표 III-1) 정부혁신 및 지방분권 개혁의 주요내용

정부혁신 추진 기구	개혁의 주요 내용
제2차 임시행정조사회	▪ 제1차 답신: 공무원의 정원억제, 배치 기준의 개선 공무원 급여수준 억제 ▪ 제3차 답신: 기관위임사무의 10% 정리, 필치규제의 합리적 정리, 지방정부의 재정부담 확대 포괄보조금의 확대, 시정촌 합병 등 광역 행정 추진, 공무원 급여 억제, 지방의원 정수 축소 ▪ 제5차 답신: 특별지방행정기관의 정리, 지방사무관제 폐지, 포괄보조금제의 확대
제1차 임시행정개혁추진심의회	▪ 19건의 중앙정부 관여폐지 ▪ 21건의 규제완화 ▪ 9건의 운영개선 ▪ 36건의 필치규제 폐지
제2차 임시행정개혁추진심의회	▪ 도도부현연합, 시정촌 합병, 지역중핵도시제도 구상
제3차 임시행정개혁추진심의회	▪ 동경일극중심의 시정: 동경 기능의 분산, 중앙집권 체제의 개혁 ▪ 지역의 활성화와 자립화: 권한의 지방이관, 지방재정의 자주성 확보, 광역대응의 자립적 행정체제 지역개발정책의 수립과 실시를 지방정부이관 지역대학의 활성화, 지역공동체 중시
하시모토 내각의 개혁	▪ 기관위임사무의 정리와 재편, 지방교부세 방식 재검토 지방채 허인가제도의 재검토, 지방행정체제의 재검토 (시정촌 합병, 도주제 등 도도부현의 합병 재검토)

6. 일본의 정부혁신 특징과 지방분권 개혁

가. 정부혁신의 특징

1) 정부혁신의 배경

앞 절에서 1981년 제2차 임조이후 1996년 하시모토 수상의 6대 개혁까지의 정부혁신을 논의하였다. 본 절에서 1980년대 이후의 정부혁신의 배경을 논의하였다. 제2차 임조, 제1차 행혁심, 신행혁심, 제3차 행혁심, 하시모토 수상의 6대 개혁 등은 다소 상이한 배경에 의하여 추진되었다.

제2차 임조와 제1차 행혁심의 배경은 크게 다르지 않다. 일본은 1980년대에 들어 재정적자의 규모가 위기의 수준에 이르게 되었다. 공채의 누적액이 82조엔에 달하고 원리금 상환에 소요되는 국채의 발행비용이 일반회계의 14.2%에 이르게 되었다.

반면 국내외적으로 일본정부의 과제는 증가하였다. 국내적으로는 복지사회의 구현이라는 국민들의 기대에 부응하여야 했다. 국제적으로는 국제사회에 일본의 역할이 상대적으로 강화되어 이에 부응하는 활동이 요구되었다. 이러한 국내외적 배경은 ‘증세없는 재정재건’이라는 목표 하에 대대적인 정부혁신이 추진되었다. 중앙정부 및 지방정부의 재정절약을 위한 정부혁신이 주를 이루는 시기였다.

제2차 임조와 제1차 행혁심이 제안하였던 정부혁신의 성과에 따라 재정 재건의 목표가 부분적으로 달성되고 정부혁신에 대한 국민들의 부정적 알레르기가 표출되는 상황에서 신행혁심이 출범하였다. 신행혁심의 설치가 제1차 행혁심이 해산된 지 10개 만에 이루어진 점도 정부혁신에 대한 부정적 이미지 탓이었다. 그럼에도 불구하고 동경일극 집중의 폐해와 지역의 활성화 등의 절박한 상황은 신행혁심 설치의 배경이 되었다. 제3차 행혁심은 국제화에 대한 적절한 대응의 필요성, 국민의 삶의 질적 향상이었다.

하시모토 수상의 6대 개혁은 21세기를 맞아 정치, 경제, 사회 상황의 변화에 사회체제의 ‘변화와 창조’를 통하여 효과적으로 대처하기 위한 것이었다. 행정의 국제화 및 공정화를 통한 국내외적 상황의 효과적 대처가 개혁의 배경이 되었다.

15여년에 걸친 정부혁신의 배경을 종합하면 정부혁신을 위하여 설치되었던 각각 위원회의 설립배경이 상호간 상이함에도 불구하고 공통점이 발견된다. 일본의 국제적 역할이 강조됨에 따라 행정의 국제화가 지속적으로 강조되었다는 공통점을 우선 지적할 수 있다. 중앙정부가 종래와는 다른 역할과 기능을 수행하지 않으면 안되게 된 상황이었다. 사회복지 체제의 질적 변화를 통하여 국민의 삶이 강조되었다는 점도 중요한 공통점이었다. 비록 국민의 재정적 부담이 증가되는 개혁이 이어졌으나 사회복지의 질적 향상을 모색하였다는 점은 틀림이 없다.

이와 같은 2가지 공통적 배경은 논리적으로 지역의 활성화와 지방정부의 역할이 강조되는 상황으로 이어졌다. 중앙정부와 지방정부간의 역할 재조정이 이루어지게 되었다. 사회복지 체제에 있어서 지방정부의 역할이 새롭게 부각되었다. 따라서 일본의 경우 지방정부 및 지역의 활성화를 위하여 지방분권 개혁은 필요∙충분조건이라는 결론에 도달하게 된다.

2) 정부혁신 기구의 성격

1981년부터 1990년대 중반까지 일본의 정부혁신을 검토∙입안한 기구들, 제2차 임조, 제1차 행혁심, 신행혁심, 제3차 행혁심은 한시적∙자문기구의 성격을 지니고 있다. 그럼에도 불구하고 내각이 자문기구의 의견 및 보고서를 최대한  존중함으로써 일본의 행정개혁에 지대한 영향을 미쳤다 (毛, 1997). 이러한 심의회의 전형은 1962년 구성되었던 제1차 임시행정조사회 (제1차 임조)였다.

1962년 이케다 내각의 시절 임시행정조사회설치법에 의하여 설치되었던 제1차 임조는 총리부에 소속되어 행정의 실태에 관한 분석을 토대로 행정제도 및 행정운영의 개선에 관한 사항을 심의하는 자문기구였다. 그러나 통상의 자문기구와는 달리 부여된 업무를 수행하는데 필요한 상당한 권한을 근거법에서 부여받았다.

중앙행정기관, 지방정부, 공공기관에 대하여 자료의 제출, 의견의 진술, 설명을 요구할 권한, 필요한 경우 협력을 요구할 권한이 부여되었다. 필요한 경우 스스로 자료를 수집할 권한도 있었다. 이러한 권한을 기초로 정부혁신안을 작성할 수 있었다. 특히 내각은 실정법적으로 조사회의 의견을 존중하지 않으면 안되었다. 제2차 임조, 제1차 행혁심, 신행혁심, 제3차 행혁심의 제도적 틀은 제1차와 대동소이하였다 (野上, 1996).

제1차 임조는 행정 감찰에 민간의 참여를 허용할 것과 행정 감찰을 강화할 것을 건의하였다. 이외에 행정제도 및 행정운영의 개선 등에 관하는 중요 사항을 검토∙분석하기 위하여 행정관리청 내에 행정감리위원회의 설치를 권고하였다. 1980년 행정감리위원회는 이후의 행정실태의 변화를 예측하고, 이에 대비한 중장기적 정부혁신을 준비하기 위하여 ‘임시적검토입안기구 (臨時的檢討立案機構)’의 설립을 제안하였다.

행정감리위원회의 권고에 따라 제정된 임시행정조사회설치법에 의하여 설치된 정부혁신 기구가 제2차 임조였다. 제1차 행혁심은 제2차 임조의 건의에 의하여, 신행혁심은 제1차 행혁심의 권고에 의하여, 제3차 행혁심은 신행혁심의 설치 권고에 따라 이루어졌다. 모두 2년, 3년의 활동기한을 지닌 임시적 기구라는 특징을 가졌다. 1995년 지방분권 개혁을 추진하기 위하여 설립된 지방분권추진위원회도 5년의 활동기한을 지녔던 한시적 기구였다. 그럼에도 불구하고 제1차 임조와 같이 활동에 부수된 다양한 권한이 보장되어 활동성과가 적지 않았다는 것이 일반적 평가이다.

3) 상시적 정부혁신

상기에서 논의한 심의기구들이 2년 또는 3년간만 활동하는 한시적 성격의 임시기구이었기 때문에 임기를 마무리하면서 제출하였던 권고안에는 새로운 기구의 설치가 포함되어 있었다. 1980년대, 1990년대 일본의 정치적, 경제적, 사회적 상황이 정부혁신을 적극적으로 필요로 하고 있었기 때문이었다. 2차에 걸친 오일 쇼크의 결과 도래하였던 경제 불황의 타개책으로 발행하였던 국채 발행의 규모가 일반회계의 정상적 운영을 위협하는 수준에서 정부혁신은 국가의 중요한 과제였다.

1980년대 이후의 정부혁신은 1980년대의 특별한 상황으로 출발하였지만 제3차 행혁심에서 보았듯이 정부혁신의 성과가 발생한 이후에도 지속되었다. 국제화에 대한 새로운 대응, 국민의 삶의 질 제고를 위한 정부혁신은 임시적 활동이 아니라 상시적 활동임을 보여주는 사례가 되었다. 제3차 행혁심의 활동이 끝난 이후에도 호소카와 내각의 정부혁신에 대한 각의 결정, 무라야마 수상의 행정개혁위원회의 설치, 하시모토 내각의 6대 개혁을 위한 행정개혁회의의 설치가 정부혁신이 상시적 활동임을 반증하였다

나. 정부혁신과 지방분권과의 관계

앞 절에서 분석하였듯이 정부혁신을 위한 다양한 위원회의 구성 배경이 상이하더라도 일본의 경우 정부혁신의 내용 가운데 지방분권과 지방자치 제도의 개편은 중요한 부분을 차지하고 있다. 중앙정부의 역할 변화 및 역할축소가 바로 지방정부의 역할 강화로 이어졌기 때문이다.

지방정부의 강화된 역할이 충실히 수행되기 위해서 지방정부의 정치∙행정권한이 강화되어야 한다는 것이 각종 정부혁신을 위하여 설립되었던 위원회의 공통된 의견이었다. 제2차 임조에서는 민영화 부문의 개혁과 함께 지방정부의 역할 강화가 건의되었다. 중앙정부와 지방정부의 기능 재배분, 지방재정의 개선, 보조금 제도의 합리적 조정, 광역행정의 제안 등이 구체적으로 적시되었다.

제1차 행혁심에서 지방정부의 자주성∙자율성 강화를 위한 권고안이 제출되었다. 80개의 기관위임사무의 합리적 정리, 기관위임사무에 대한 지방정부의 권한 확대, 기관위임사무의단체사무화 등이 제시되었다.

신행혁심에서는 동경일극 집중의 폐해를 지적하고, 지역의 활성화를 위한 방안으로 지방정부의 자주성∙자율성이 더욱 강조되었다. 정치행정권한의 지방이양과 지방정부의 행정체제가 세트로 논의되었다.

제3차 행혁심에서도 국제화에 대응하기 위한 방안으로, 국민 소비자 위주의 행정을 위하여 ‘지방이양’이라는 용어대신에 ‘지방이관’이라는 용어를 사용함으로써 대폭적인 정치∙행정권한의 지방분권을 건의하였다. 특히 국가사무를 최소한으로 한정함으로써 지방정부의 정치∙행정권한의 강화를 추진하였다.

제3차 행혁심이 끝난 이후 1995년 지방분권추진법의 제정으로 지방분권 개혁은 새로운 국면을 맞게 되었다. 하시모토 내각의 행정개혁회의는 정부혁신과 지방분권을 통합∙조정하는 형태로 개혁의 추진력을 배가시켰다.

결론적으로 일본의 정부혁신과 지방분권 개혁은 매우 밀접한 관계를 맺고 있음을 입증하는 사례라고 할 수 있다. 지방분권 개혁이 정부혁신의 한 방안으로 인식하고 추진되었다.  정부혁신의 기조가 지방분권 개혁을 추동하는 힘을 가지고 있었다.

다. 문제점

정부혁신을 위하여 구성된 각종 위원회는 다양한 정부혁신의 방안을 건의하였다. 이 중에서 지방분권, 즉 중앙정부와 지방정부간의 바람직한 모델에 관한 방안도 정부혁신의 중요한 어젠다였다.

1961년 구성되어 1964년 해체된 제1차 임조는 중앙정부와 지방정부와의 사무배분 기준으로 ‘현지성,’ ‘종합성,’ ‘경제성’을 제시하였다. 그러나 구체적인 방안에 있어서는 지방정부를 통치주체로 대우하지 않고 특별지방행정기관과 같이 처리하려는 의도가 내재되어 있는 문제점이 있었다 (野上, 1996).

제2차 임조도 중앙정부와 지방정부간의 관계에 대해서는 원칙적으로 제1차 임조와 동일하였다. 주민의 일상생활과 밀접한 업무는 주민에 가깝게 위치한 지방정부가 담당한다는 보충성의 원칙 위에 ‘지역성,’ ‘효율성,’ ‘종합성’을 사무배분의 원칙으로 제시하였다. 그러나 구체적인 업무 지침에서 제1차 임조와 유사한 결론으로 이어졌다.

지방정부에 귀속될 사무로 ‘지역주민의 선택과 부담에 따라 행할 수 있는 사무,’ ‘표준적 성격을 넘어 지역의 독자성에 기초하여 수행하는 것이 바람직한 사무’로 예시하였다. 전자의 기준은 지방재정을 고려할 때 지방의 부담이 증가하는 문제점이 발생할 여지가 있다. 후자의 경우 그 동안 법원에서 인정하였던 확대∙강화조례가 금지되는 결과로 이어질 지도 모른다는 비판이 제기되었다 (최우용, 2002).

기관위임사무와 보조금 제도의 처리에 대해서도 비판의 목소리가 높았다. 위헌의 소지가 있는 기관위임사무의 존재를 2년 안에 10%내외로 축소하는 방안은 중앙정부와 지방정부의 관계를 개선하는데 실효성이 적다는 것이 일반적 지적이었다. 보조금의 정리도 소극적으로 접근하였다는 비판이 주를 이루었다.

그 외 재정적자를 개선하기 위하여 제안되었던 급여의 억제, 공무원의 수의 억제, 지방의원의 수의 축소 및 급료 삭감 등의 조치는 지방자치적 발상이라기보다는 중앙집권적 발상이었다. 종합적으로 중앙집권식 지방분권 방식이었다고 평가된다.

IV. 참여정부의 정부혁신과 지방분권 개혁

1. 참여정부의 정부혁신

가. 정부혁신과 행정개혁 로드 맵

참여정부는 행정개혁과 관련하여 5대 목표와 10대 어젠다를 결정하였다. 참여정부가 표방한 효율적인 행정, 봉사하는 행정, 투명한 행정, 함께하는 행정, 깨끗한 행정이라는 5대 목표 중 지방분권 개혁과 직접적으로 관련된 목표는 효율적인 행정이며 봉사하는 행정은 간접적인 관계를 갖고 있는 것으로 판단된다.

효율적인 행정이 요구되는 배경으로 미흡한 성과평가의 체제, 일회성의 단편적 기능 분석, 부처간 혼재하는 중복기능, 형식적이고 경직적인 업무운영방식을 예시하였다 (정부혁신지방분권위원회, 2003c). 행정개혁 로드 맵에서 예시하지 않고 지방분권 로드 맵에 예시된 사항으로 중앙정부에 집중된 행정기능의 과다도 행정의 효율을 저하시키고 있다고 할 수 있다 (정부혁신지방분권위원회, 2003b).

상기와 같은 현황과 문제점을 토대로 참여정부는 한국적인 성과관리 체계의 구축, 상시적이고 체계적인 기능분석, 정부기능의 합리적 조정과 조직의 재설계, 업무수행 절차의 재설계를 행정개혁의 개선방향으로 제시하였다. 이 중에서 정부기능의 합리적 조정과 조직의 재설계가 지방분권 개혁과 밀접하게 관련되어 있다. 제2장에서 분석하였듯이 일본의 경우도 부처의 통폐합과 기관위임사무의 합리적 조정이 지방분권 개혁의 중요한 과제였다.

중앙정부는 국제화와 세계화 시대에 부응할 수 있도록 새로운 미래전략적 기능을 발굴하는 한편 불필요한 기능은 축소하거나 폐지할 것이 요구된다. 중앙부처는 자율적으로 기능을 재조정 또는 통합하여 기능의 혼재를 방지하고 작은 정부를 지향하여야 한다. 이와 더불어 민간부문이나 지방정부로 이양할 수 있는 기능을 발굴하는 작업도 중요한 개혁방안이다. 참여정부도 일본의 사례와 같이 구체적인 방안들은 예시하지 않았지만 원칙적인 관점에서 이러한 점들을 행정개혁 로드 맵에서 명시하였다고 판단된다.

나. 정부혁신과 지방분권 로드 맵

일본의 경우 행정개혁의 내용으로 처리되었던 사안이 참여정부는 정부의 출범 초기부터 지방분권 로드 맵과 재정∙세제 개혁 로드 맵이라는 별개의 계획서에서 다루었다. 본 절에서는 전자에 관하여 논의하였고 후자는 다음 절에서 논의하였다.

“기관위임사무를 포함한 국가사무의 과다, 중앙과 지방재정의 심각한 불균형, 자치제도의 불완전성, 자치역량의 부족과 주민참여의 부족 등은 우리나라의 지방자치의 발전을 저해하여 왔다”고 (김순은, 2003e, p. 117) 판단한 참여정부는 지방의 활력에 기초한 분권형 선진국가의 건설과 분권형 행정조직의 수립을 계획하였다 (정부혁신지방분권위원회, 2003b).

국가의 총 사무중 국가사무는 73%, 기관위임사무는 3%, 지방사무는 24%이다.

국세 대비 지방세의 비율은 8:2이며 지방세 수입으로 인건비도 충당하지 못하는 지방정부의 수가 지방정부의 61%인 151개에 달한다.

지방분권 개혁과 정부혁신과의 관계는 추진전략에서 명시되었다. 지역이 체감할 수 있는 효과적인 지방분권 개혁이 되기 위해서는 추진전략이 요구되었다. 참여정부는 선도과제의 우선 추진전략, 중앙부처의 자발적인 참여의 유도 전략, 국민의 공감대 확대와 함께 정부혁신과의 연계를 추진 전략으로 수립하였다. 참여정부의 추진전략으로부터 정부혁신과 지방분권에 대한 참여정부의 이론적 가정을 확인할 수 있다. 이러한 이론적 가정 하에 참여정부는 7개 기본방향, 20개 주요 과제를 지방분권 개혁과제로 선정하였다. 주민자치의 관점이 강조된 것이 주요한 특징이었다 (김순은, 2003e).

지방분권 로드 맵은 세계화 시대의 가버넌스 개혁을 시사하고, 분권형 통치구조를 제시하였으며, 참여정부의 분권 의지를 구체화하였다는 평가를 받게 되었다. “통치에서 협치로, 관에서 민으로, 중앙에서 지방으로, 소외에서 참여로”라는 비전은 가버넌스 개혁을 시사하는 대목이었다. “주민과 함께하는 정부 가까운 정부, 아래로부터 지속적 자기혁신이 가능한 정부, 지방의 창의성과 다양성이 존중되는 사회, 자율과 책임, 공동체 정신을 바탕으로 한 사회”의 건설은 분권형의 통치구조를 제시하는 부분이었다 (정부혁신지방분권위원회, 2003b).

다. 정부혁신과 재정∙세제 개혁 로드 맵

참여정부가 발표한 재정∙세제개혁 로드 맵도 정부혁신 및 지방분권 개혁과 밀접하게 관련되어 있다. 참여정부는 별개의 로드 맵으로 작성하였으나 일본의 경우는 종합적으로 처리하였음은 제2장에서 논의하였다. 참여정부도 “성장∙분배의 상승효과를 창출하는 분권형 국가재정”이라는 부제를 붙임으로써 재정개혁의 정부혁신 및 지방분권과의 관계를 명시적으로 보여 주었다. 국가의 경쟁력 제고, 급증하는 재정수요에 대한 적절한 대응과 함께 참여와 지방분권이 재정∙세제 개혁의 추진배경으로 예시됨으로써 재정∙세제 개혁과 정부혁신 및 지방분권 개혁과의 이론적 관계가 명확해 졌다 (정부혁신지방분권위원회, 2003d).

성장∙분배의 상승효과를 창출하는 분권형 국가재정의 구축이라는 비전하에 재정분권의 추진 계획을 수립한 참여정부는 재정분권의 추진을 위하여 중앙정부와 지방정부간 기능의 재배분과 재원 조정 및 이양, 자주재원의 확대 및 균형발전 촉진, 지방재정 운영의 자율성∙책임성 제고 등의 개혁 어젠다를 결정하였다.

행정개혁 로드 맵에서와 같이 재정∙세제개혁 로드 맵에서도 정부혁신과 지방분권 개혁과의 관계가 명확하게 나타났다. 참여정부의 개혁방향은 중앙정부와 지방정부간에 명확하지 않은 사무구분, 중앙정부에 집중된 정치∙행정권한과 재원을 문제점으로 인식한 데에서 출발하였다. 향후 중앙정부의 사무를 명확히 정의하고, 교육, 경찰, 복지, 사회간접자본의 시설관리 등 주민밀착형 사무를 지방정부로 이양하는 지방분권 개혁에 따라 지방세제의 개편, 교부금의 합리적 조정 등 재원을 이전하는 재정분권 개혁방안을 제시하였다.

자주재원의 확대 및 국가균형발전을 촉진시키기 위하여 다양한 재정∙세제개혁 방안도 제시하였다. 국세와 지방세간의 합리적 조정, 지방세 체계의 개편은 물론 지방세 세수의 기반을 확충하는 안도 마련하였다. 후자를 위하여 관광세, 카지노세, 원자력발전세 등이 예시되었다.

특히 주목되는 것은 국가균형발전특별회계의 신설∙운영이라고 할 수 있다. 종래 지역의 균형발전을 위한 예산과 운영이 부처별 칸막이식, 중앙집권식으로 이루어져 왔다는 비판에 다라 통합적, 분권적으로 운영하기 위하여 국가균형발전특별회계가 마련되었다.

지방분권의 관점에서 지방재정 운영의 자율성 확보방안도 제시되었다. 종래 교부금, 양여금, 보조금의 운영방식이 투명하지 못하였을 뿐만 아니라 지방정부의 자율성을 제약하였다는 비판에 기초하여 이전재원의 운영방식을 획기적으로 개선하는 안을 제시하였다. 구체적으로 특별교부금의 축소, 증액 교부금의 폐지 등 교부세 배분방식을 단순하고 투명하게 하고, 국고보조금을 합리적으로 정리하여 지방정부의 자주재원으로 이전하며, 양여금을 교부금으로 전환하는 안 등이 제시되었다.

이 외에 지방의 예산, 지방채 발행, 정원, 조직, 조달 업무 등과 관련하여 지방정부의 자율성을 대폭 확대하는 안도 재정분권 개혁에 포함되었다. 강화되는 지방정부의 재정권과 비례하여 지방의회와 주민의 통제, 지방재정 평가를 강화하는 안도 제시되었다.

라. 정부혁신과 전자정부 로드 맵

참여정부의 전자정부 로드 맵은 지방분권 개혁과 직접적인 관련성보다는 간접적인 관계를 갖고 있다고 판단된다. 제시된 로드 맵에 따르면 전자정부의 구현은 투명한 행정, 참여하는 행정, 효율적인 행정을 목표로 하고 있다. 전자정부는 효율적인 행정을 이룩하는데 필요한 수단 중의 하나라고 할 수 있다. 행정의 효율성을 추구하는 측면에서 전자정부의 수립과 정부혁신은 맥을 같이하고 있으며 이런 점에서 지방분권 개혁과 간접적인 관계를 유지하였다.

전자정부의 추진 전략도 정부혁신과 연계하는 것이었다 (정부혁신지방분권위원회, 2003e). 중앙정부 및 지방정부간 기능의 합리적 조정, 중복기능의 합리적 조정이 이루어진 이후 정보화가 추진되어야 전자정부의 구현이 실효성을 갖게 될 것으로 가정하였다. 이런 관점에서 전자정부의 구현과 지방분권 개혁은 공분산 (Co-variance)의 관계를 갖게 되었다.

2. 참여정부의 정부혁신과 지방분권 개혁

참여정부의 정부혁신과 지방분권 개혁과의 관계는 지방분권 로드 맵에서 확인할 수 있다. 지방분권 로드 맵에서 정부혁신과의 연계를 지방분권 개혁의 추진전략으로 명시하였다. 따라서 각종 로드 맵에 따르면 일본의 경우와 같이 참여정부의 지방분권 개혁도 정부혁신의 차원에서 진행될 것으로 예상할 수 있다.

정부혁신은 행정개혁의 추진과 재정∙세제개혁, 전자정부의 구현을 통하여 이루어질 것이다. 참여정부의 로드 맵에 따르면 때로는 정부혁신의 결과로서, 때로는 상호 보완적 차원에서 지방분권 개혁이 추진될 것이다.

참여정부의 정부혁신과 지방분권 개혁의 배경은 중앙집권적 큰 중앙정부의 존재로부터 찾을 수 있다 (소진광, 2003). 중앙정부에 정치∙행정 권한과 재원이 집중된 결과가 현재의 수도권과 비수도권의 문제라는 인식하에 행정개혁 및 재정∙세제개혁 등 작은 중앙정부를 위하여 정부혁신에 관한 논의가 진행된다면 지방분권 개혁은 자연스럽게 추진 동력을 받게 될 것이다.

3. 문제점

참여정부가 정부혁신지방분권위원회를 설립함으로써 정부혁신과 지방분권 개혁에 대한 정부의 비중을 동일하게 하겠다는 의지를 보였다. 앞 절에서 논의한 바와 같이 지방분권 개혁이 정부혁신의 차원에서 추진될 것이라는 점도 명확해 졌다. 21세기 세계화, 지방화 시대에 부응하기 위하여 지방분권 개혁이 정부혁신과 동일한 비중으로 처리되어야 한다는 인식은 타당한 것으로 판단된다 (홍준현, 2000, 2001, 2003; 김순은, 2003a, 2003b, 2003c, 2003d, 2003e; 이승종, 2003; 소진광, 2003). 뿐만 아니라 지방분권 개혁의 성공적 전략으로 지방분권 개혁을 정부혁신의 차원에서 추진하겠다는 전략도 타당하다. 제2장에서 논의하였듯이 일본의 경우도 지방분권 개혁이 정부혁신의 차원에서 진행되었다 (김순은, 2004b).

참여정부의 정부혁신과 지방분권 개혁에 대한 정책적 비중과 정부혁신 차원의 분권화 전략이 타당함에도 불구하고 참여정부가 수립한 지방분권 개혁의 추진 계획은 몇 가지 문제점을 내재하고 있다. 지방분권 개혁을 정부혁신의 차원에서 추진하는 전략은 정부혁신 전략이 지방분권 개혁을 촉발하는 추동력을 갖기 때문이다. 이를 위한 정부혁신은 작은 중앙정부를 지향하는 것이어야 한다 (김동욱, 2003; 김순은, 2003d). 그런데 참여정부의 행정개혁 로드 맵에는 작은 중앙정부의 구현을 위한 방안들이 구체적으로 언급되어 있지 않다. 최근 지방분권특별법, 국가균형발전특별법의 제정으로 새로운 기구가 신설되고 인원이 증원되는 것은 어떤 면에서 당연한 결과이나 작은 중앙정부의 구현에는 역행되는 현상이다. 참여정부가 작은 중앙정부를 구축하려는 혁신 의지가 강하지 않은 것으로 판단되는 것도 이 때문이다.

지방분권 개혁의 동력을 떨어뜨리는 또 하나의 정책적 혼선은 지방화 정책의 패키지화이다. 참여정부는 정부인수위원회 활동에서부터 지방분권과 국가균형발전 및 신행정수도의 건설을 지방화 정책의 핵심 사안으로 인식하였다 (소진광, 2003). 2003년 지방분권특별법, 국가균형발전특별법, 신행정수도 건설에 관한 특별법을 추진하면서 참여정부는 세 정책을 패키지화하기 시작하였다. 특히 지방분권과 국가균형발전과의 패키지화는 지방분권 개혁의 논의가 약화될 가능성마저 갖게 되었다 (이승종, 2003; 김순은, 2003c).

두 번째의 문제점은 개혁의 주체에 관련되어 있다. 참여정부는 종래 개혁의 대상이었던 정부와 공무원을 개혁의 주체로 상정하였다. 부처이기주의, 부처연방제와 종할행정으로 특징지워지는 중앙부처가 자율적으로 조직을 축소하고 인원을 감축하는 것은 IMF 금융위기와 같이 외부적 충격이 없이는 기대하기 어렵다고 판단된다. 외적인 충격이 없이 자율적으로 작은 중앙정부를 구현할 수 있는지의 여부가 참여정부가 수립한 전략의 효과를 결정하게 될 것이다.

끝으로 원칙적인 전략은 수립되었으나 구체적인 방안이 수립되어 있지 않다. 통상 정부혁신은 지도자의 강력한 지도력 하에 포괄적이고 급진적으로 추진되었다. 일본 하시모토 내각의 정부혁신, 대처 수상의 정부혁신 등이 대표적 사례이다. 그런데 참여정부는 매우 온건하고 점증적 접근방법을 선택하였다. 마치 1999년 지방이양추진위원회가 단위사무별 이양방식을 채택하였던 것과 유사하다 (홍준현, 2000; 김순은, 2001a, 2001b). 여소야대의 현상, 정부 출범 초부터 논란이 되었던 대통령의 리더십 부재와 무관하지 않은 듯하다.

V. 정부혁신과 지방분권의 한∙일 비교분석

1. 목표의 유사성

제2장과 제3장에서 일본과 참여정부의 정부혁신과 지방분권 개혁을 논의하였다. 일본의 경우 제2차 임조, 제1차 행혁심, 신행혁심, 제3차 행혁심 및 하시모토 내각의 정부혁신은 당시마다 다소 상이한 정책배경과 목표를 갖고 있었다. 제2차 임조는 ‘활력있는 복지사회의 구현’과 ‘국제사회의 적극적 공헌’이라는 이념하에 ‘증세없는 재정재건’을 목표로 하였다. 악화된 재정적 상황을 타개하기 위한 정부혁신이었다. 제1차 행혁심은 제2차 임조와 동일한 정책 기조를 유지하였다.

신행혁심은 제2차 임조와 제1차 행혁심의 정책기조와는 다소 상이하게 토지문제, 공적규제완화, 정부간 관계에 관심을 보였다. 특히 동경일극 집중의 해소와 지역의 활성화가 중요한 정책이슈가 되었다. 제3차 행혁심은 국제화에 대한 행정의 구현과 소비자 위주의 행정 구현을 목표로 하였다. 하시모토 내각은 행정의 국민화, 행정의 공공화, 행정의 공정화, 행정의 분권화, 행정의 국제화를 목표로 하였다.

참여정부가 제시한 정부혁신과 지방분권 개혁의 배경과 목표를 종합하여 정리하면 일본의 정부혁신과 대동소이함을 알 수 있다. 참여정부는 효율적인 행정, 봉사하는 행정, 투명한 행정, 함께하는 행정, 깨끗한 행정을 정부혁신의 기본 목표로 설정하였다. 지방분권 로드 맵과 재정∙세제개혁 로드 맵에서는 분권형 선진국가의 건설과 분권형 행정조직의 구축, 성장∙분배의 상승효과를 창출하는 분권형 국가재정의 구축이라는 목표를 설정하였다.

표현은 다소 상이하지만 일본의 경우와 참여정부의 정부혁신 및 지방분권 개혁의 목표는 매우 유사하다는 것이 확인되었다. 그런데 목표를 달성하기 위한 방법에 있어서는 상당한 차이점이 발견되었다.

2. 차이점

가. 정책 및 개혁 추진주체

일본은 제2차 임조부터 1995년 지방분권추진법이 제정되기까지 정부혁신을 다루었던 임시적 자문기구였던 심의회가 정부혁신의 차원에서 지방분권 이슈를 검토하였다. 한시적인 자문기구가 정부혁신에 대한 다양한 건의안을 제출하였지만 내각이 건의안을 존중함으로써 성과가 적지 않았다. 제2차 임조와 제3차에 걸친 심의회는 정부혁신과 지방분권 개혁을 별개의 주제로 분리하지 않고 정부혁신의 권고안에 지방분권과 관련된 이슈를 포함하였다.

1994년 무라야마 수상이 ‘지방분권의 추진에 관하는 대강방침’을 내각에서 결정한 이후 지방분권 개혁은 별개의 독립된 개혁과제로 논의되기 시작하였다. 하시모토 내각은 총리부의 행정개혁회의가 정부혁신과 지방분권을 연계하여 조정하는 체제를 구축하였다. 1995년 지방분권추진법의 제정으로 개혁의 추진주체로서 지방분권추진위원회가 구성되어 6년간의 활동을 수행하였고 그 결과 1999년 지방분권일괄법의 제정으로 지방분권 개혁의 제1라운드를 마무리하였다 (西尾, 1999, 2002; 佐藤, 2002).

참여정부의 정부혁신지방분권위원회가 정부혁신과 지방분권을 총괄하는 역할을 부여받았던 점은 일본 각종 심의회의 경우와 유사하다. 일본의 심의회들이 한시적 자문기구였던 비하여 참여정부의 정부혁신지방분권위원회는 상시적 자문기구로 다양한 권한을 부여받아 많은 활동이 기대되고 있다.

참여정부 하에서 지방분권 개혁을 담당하는 정책주체가 정부혁신지방분권위원회 외에 1999년 설립된 지방이양추진위원회, 2003년 12월 제정된 지방분권특별법에 의하여 ‘지방분권추진을 위한 위원회’ 등 3개의 기구가 존재하고 있다는 것이 또 하나의 차이점이다. 1999년 설립된 지방이양추진위원회가 계속적으로 행정사무의 지방이양을 담당하고 있고  2003년 12월 지방분권특별법에 의한 ‘지방분권추진을 위한 위원회’도 지방분권 개혁에 중요한 역할을 할 것으로 예상된다 (김순은, 2004c).

정부혁신지방분권위원회의 내부적인 전략은 지방분권을 정부혁신의 차원에서 수행하는 것이었다. 그런데 정부혁신지방분권위원회 산하에 설치된 4개의 전문위원회는 초기부터 행정개혁과 지방분권을 별개의 독립 과제로 처리하고 있다. 앞 장에서 논의하였듯이 4개의 독립적 개혁 로드 맵이 그러한 것을 반증하고 있다.

나. 정책 수립 형식 및 구속력

일본의 정부혁신 및 지방분권 개혁을 검토∙연구하였던 각종 심의회는 심의결과를 ‘의견,’‘답신,’ ‘보고’라는 형식으로 제출하였다. 심의회의 연구 활동은 종합적으로 내각에 보고됨으로써 정부혁신과 지방분권의 연계성을 유지하였다. 1995년 이후 지방분권추진위원회의 각종 권고안 및 보고는 하시모토 내각의 행정개혁회의가 행정개혁과 연계하여 처리하였다. 반면 참여정부의 각종 로드 맵은 담당하였던 전문위원회의 연구결과로서 로드 맵 상으로는 정부혁신과 지방분권 개혁의 연계가 유기적이지 못하다.

일본의 각종 심의회는 법으로 규정된 기간 내의 연구∙검토과정에 관련 부처와의 협의를 거쳐 전문위원의 의견과 관련부처의 의견이 조정된 것이 보고서로 제출되었다. 정부혁신 방안의 집행에 대한 합의가 이미 관련부처와 이루어진 셈이다. 아울러 내각이 각종 보고서의 내용을 존중함으로써 집행의 구속력을 갖게 되었다.

반면 참여정부의 각종 로드 맵은 5-6개월이라는 단기간 안에 전문위원들에 의하여 작성된 추진 계획서이다. 따라서 관련 부처와의 충분한 협의가 전제되어 있지 않은 것으로 보인다. 로드 맵의 법적 구속력이 보장되지 않은 상황 하에서 관련부처와 협의 부재로 개혁의 집행과정에 중앙부처의 많은 저항과 반대가 예상된다.

다. 정부혁신의 계속성

일본의 정부혁신은 일정한 기간을 주기로 서로 상이한 프로그램이 실행되었다. 주로 3년을 개혁의 기간으로 설정하고 그 결과에 대한 평가를 기초로 새로운 정부혁신 기구를 설치하는 방식을 채택하였다. 정부혁신의 단계적 완수라는 전략적 측면에서 매우 유용한 접근으로 판단된다. 3년이라는 활동기한을 규정함으로써 정부혁신의 추진주체에게 추진의 압박요인을 제공한 셈이다. 아울러 개선되지 못한 부분은 새롭게 설립된 추진주체에게 이관함으로써 새로운 분위기 속에서 추진할 수 있게 되었다.

참여정부의 정부혁신은 혁신의 한시기간을 규정하고 있지 않다. 참여정부의 잔여 임기가 4년여임을 감안할 때 기간을 규정할 필요가 없을 것이다. 일본이 추진하였던 혁신의 한 단계에 지나지 않는 기간밖에 남지 않았음으로 혁신을 완수하는데 넉넉한 시간은 아닌 셈이다. 이런 점에서 참여정부가 혁신을 추진함에 있어서 또 하나의 과제는 참여정부가 추진하였던 혁신 기조를 다음 정부도 이어갈 수 있도록 방향설정을 정립하는 것이다. 바꾸어 표현하면 정부를 초월하여 지속적인 추진력을 유지할 수 있는 적절한 혁신방향을 설정하는 것도 참여정부의 혁신과제가 되어야 한다.

VI. 정책적 시사점

1. 강력한 정부혁신의 필요성

일본의 경우와 참여정부가 지방분권 개혁을 정부혁신의 차원에서 추진하고 있음은 공통점이라고 할 수 있다. 지방분권 개혁이 국가의 통치 구조를 개선하는 중요한 정책 중의 하나이기 때문이다.

그런데 정부혁신이 지방분권 개혁을 촉발하는 전략으로 작용하기 위해서는 일본의 사례에서와 같이 작은 중앙정부, 즉 중앙행정의 슬림화는 반드시 필요하다. 중앙행정의 슬림화를 위하여 일본의 경우 1부 22개 성청의 중앙부처를 1부 12 성청으로 재편하면서 발생하는 업무의 공백을 지방으로 이양하는 전략이 주효하였음은 우리가 타산지석으로 삼아야 한다 (김순은, 2004c).

우리나라에서도 참여정부의 출범 초부터 작은 중앙정부로의 개혁이 필요하다는 주장이 제기된 바 있다. “현행의 2원 (감사원, 국가정보원)∙18부∙4처∙16청∙10위원회를 2원∙15부∙15청∙5위원회로 개편하여 3부∙4처∙1청∙5위원회를 감축”할 것을 제안하였다 (김동욱, 2003, p. 27). 특히 정부 내의 힘있는 기관 및 부처로 인식되는 금융감독위원회, 대통령 산하의 각종 위원회, 기획예산처, 재정경제부 등이 축소되어야 한다는 주장도 있다 (임도빈, 2004).

미국 14개의 중앙부처와 6개의 장관급 기관, 일본의 1부 12성청, 영국의 15부를 감안할 때 우리나라는 큰 중앙정부 조직을 갖고 있음을 알 수 있다. IMF 금융위기를 타개하기 위하여 조성하였던 공적자금의 누적이자가 38조에 이른다는 지적은 더 이상 방만한 중앙행정은 용납되어서는 안될 뿐만 아니라 행정의 슬림화를 추진하여야 한다는 상황을 암시하고 있다.

이 외에 참여정부가 강조하는 국정과제의 수행을 위하여 국가균형발전 및 지방분권 관련 부처의 공무원들이 증가하는 현상이 발생하고 있다. 새로운 기능의 확대로 기구∙인원의 확대는 피할 수 없지만 중앙행정의 슬림화라는 대전제와 적절한 조화가 이루어져야 할 것이다. 중앙행정의 슬림화가 없이는 정부혁신이 지방분권 개혁을 촉발하는 추동력을 갖기 어려울 것이다.

2. 정부혁신지방분권위원회의 역할 정립

정부혁신지방분권위원회는 현재 산하에 4개의 전문위원회를 두고 정부혁신과 지방분권개혁을 추진하고 있다. 행정개혁전문위원회, 지방분권전문위원회, 재정∙세제전문위원회, 전자정부전문위원회가 각각의 분야에 관하여 연구를 수행하고 있으며 지방분권전문위원회가 지방분권 개혁을 전담하고 있으며 재정∙세제전문위원회가 재정분권을 담당하고 있다. 이런 점을 감안할 때 정부혁신지방분권위원회의 업무가 과중하다고 할 수 있다.

지방분권 개혁과 관련하여 ‘지방분권추진을 위한 위원회’와 지방이양추진위원회가 병존하고 있다. 현재까지 정부혁신지방분권위원회, ‘지방분권추진을 위한 위원회’와 지방이양추진위원회간의 업무조정과 역할이 명확하게 정리되어 있지 않아 혼선을 주고 있다.

정부혁신지방분권위원회의 업무가 지방분권 이외에도 과중하다는 점과 그간 지방이양추진위원회의 활동이 미미하였다는 점 등을 고려하여 세 개의 위원회간 업무 조정 및 기구 개편을 단행하여야 할 것이다 (김순은, 2004c). 정부혁신지방분권위원회는 일본의 각종 위원회 및 심의회와 같이 지방분권 개혁이 정부혁신의 차원에서 추진될 수 있도록 개혁업무를 종합적으로 조정하는 역할을 담당하는 것이 타당할 것이다. 반면 지방이양추진위원회는 그간의 부정적 이미지를 감안할 때 폐지하고 새로운 ‘지방분권추진을 위한 위원회’가 일본의 지방분권추진위원회와 같이 활동할 수 있도록 시행령을 하루 속히 마련하여야 할 것이다.

3. 정부혁신의 기조 유지

참여정부가 현재 추진하고자 하는 정부혁신이 계획대로 완료될 지는 아직은 미지수다. 정부혁신의 차원에서 추진하고자 하는 지방분권 개혁도 분권 로드 맵의 계획대로 이행될 것으로 믿는 것은 다소 무리라고 판단된다. 오히려 로드 맵의 많은 부분이 이행되지 못할 가능성도 있다. 지난 1년여 동안 참여정부의 완료한 부분은 지방분권특별법을 제정하였다는 점이며 이의 집행을 위한 시행령조차 아직 마련하지 못하고 있다.

이러한 추세로 정부혁신과 지방분권이 추진된다면 참여정부는 대부분의 혁신 계획을 다음 정부로 이양해야 할 상황에 이를 것이다. 비록 혁신의 속도를 높인다 할지라도 각종 로드 맵의 계획을 완료하기에는 잔여기간이 넉넉하지 않다. 이럴 경우에 대비하여 참여정부가 추진할 정부혁신과 지방분권의 기본방향은 국민의 공감대에 기초한 범정부적인 것이어야 할 것이다. 헌법에서 규정하고 있는 자유민주주의의 기본정신과 지방자치의 본질이 존중되는 정부혁신과 지방분권이 된다면 다음 정부에서도 거부감없이 지속될 수 있을 것이다.

4. 글로벌화에 대한 효과적 대응과 지방분권

일본의 경우 글로벌화에 대한 대응 방안으로 지방분권 개혁이 추진되었는지, 아니면 지방분권 개혁이 일본의 글로벌화를 촉진시켰는지를 판단하는 것은 쉽지 않다. 정부혁신의 관점에서 보면 전자의 견해가 타당하며, 지방분권 개혁의 관점에서 보면 후자의 견해도 타당한 것으로 보인다.

앞 장에서 분석하였듯이 국제사회에서 일본의 역할이 강조됨에 따라 중앙정부는 새로운 역할을 모색하게 되었다. 그 결과 중앙정부와 지방정부의 역할과 기능에 대한 재검토가 정부혁신의 차원에서 이루어졌으며 지방분권은 그러한 정부혁신의 산물이었다. 중앙정부의 기구와 기능이 축소됨에 따라 중앙정부가 담당하였던 기능들이 민영화되거나 지방정부로 이관될 수밖에 없었다. 정부혁신이 지방분권 개혁을 압박하는 추동력으로 작용하였다고 할 수 있다.

글로벌화는 정책선택의 문제가 아니라 사실로서 회피하거나 저항할 수 없는 시대의 흐름으로 간주되고 있다 (遠藤, 2003a). 글로벌화는 세계의 표준을 강요하게 되어 국가의 등급은 물론 지방정부간에도 기업에서와 같이 신용등급이 주어진다. 정부간 경쟁이 가속화되어 비효율적인 체제는 더 이상 유지할 수가 없는 상황이 전개된다.

이런 관점에서 일본의 중앙정부와 지방정부와의 관계는 사회 민주주의적이었다는 비판이 제기되었다 (遠藤, 2003b). 일본의 지방정책이 중앙정부에 의한 규제와 지역에 대한 공공투자를 통하여 경쟁력을 갖춘 지역과 경쟁력이 없는 지역을 평준화시켜왔다는 것에 대한 비판이었다. 사회 민주적 지방정책은 지역의 도덕적 해이를 부추겨 왔으며 국가의 경쟁력을 저하시키는 원인으로 지적되었다. 종래 이런 지방화 정책은 자민당 정권의 유지를 위하여 정당화되었으나 글로벌 시대에는 더 이상 허용되어서는 안된다는 것이 주장의 요지이다 (神野, 1993).

글로벌 시대에 중앙정부의 자의에 의한 은혜적 지방화정책은 지역의 도덕적 해이와 국가의 경쟁력 약화만을 야키시키고 있다. 따라서 국가와 지방의 경쟁력 강화를 위해서는 사회 민주적 체제의 개선이 필요하다는 점도 정부혁신을 뒷받침하는 요인이었다. 이에 대한 대안이 지방정부의 책임과 권한을 강조하는 지방분권 체제였다. 1995년 지방분권추진법의 제정 이후 추진된 지방분권 개혁의 배경에는 글로벌화에 대하여 적극적으로 대응하여야 한다는 필요성이 포함되어 있다 (西尾, 1999; 新藤, 1999; 佐佐木, 1999; 遠藤, 2003b; 김순은, 2004b). 중앙집권 체제에 대한 제도적 피로, 고령화∙소자화 사회에 대한 대비와 함께 글로벌 시대에 적합한 체제의 구축이라는 차원에서 지방분권 개혁이 강력하게 추진되었다. 21세기를 맞아 영국 등 유럽 국가들이 지방분권 개혁을 추진하는 등 글로벌화의 흐름이 일본에도 영향을 미쳤다고 보인다 (김순은, 2001b, 2004b).

우리나라의 경우 글로벌화에 대한 정확한 이해와 대처가 이루어졌는지 의문의 여지가 많다. 글로벌 기업을 추구하는 비즈니스계에는 글로벌화에 대한 정확한 이해와 대처가 있는 듯하나 공공부문은 아직도 과거의 관행에 빠져 세계의 흐름을 간과하고 있다. 국가의 경쟁력이 작은 중앙정부, 지방정부간의 경쟁을 유도하는 경쟁체제의 구축, 지역사정에 따라 집행되는 창의적 지방행정에 좌우된다는 글로벌 지혜를 체득하지 못하고 있다.

일본의 사례연구를 통하여 작은 중앙정부, 지방정부간의 경쟁을 유도하는 경쟁체제의 구축, 지역사정에 따라 집행되는 창의적 지방행정이 지방분권 개혁을 통하여 달성될 수 있음을 인지하여야 한다. 지방분권 개혁이야말로 공공부문에서의 글로벌화에 대한 적합한 대처방안이다.

VII. 결 론

참여정부가 출범한 후 설립되었던 정부혁신지방분권위원회라는 기구 명칭으로부터 참여정부의 지방분권 개혁 의지와 추진전략을 추론하여 보았다. 지방분권을 정부혁신의 주요한 방안 중의 하나로 설정하였다는 것은 지방분권을 정부혁신에 비견될 만큼 강력하게 추진하겠다는 정책적 의지인 동시에 추진전략인 셈이다. 이러한 가정은 일본의 사례를 통하여 확인되었다.

따라서 참여정부가 정부혁신과 지방분권 개혁에 대하여 동일하게 취급하는 정책적 비중과 정부혁신을 지방분권 개혁의 전략으로 선택한 점은 매우 타당한 것으로 판단된다. 즉 지방분권을 정부혁신의 차원에서 추진할 수 있다는 이론적 가정은 매우 적절하였다.

정부혁신이 지방분권 개혁을 압박할 수 있는 추동력을 갖기 위해서는 정부혁신의 목표가 작고 효율적인 중앙정부의 수립이라는 점은 일본의 사례에서 확인되었다. 이런 관점에서 참여정부의 정부혁신은 지방분권 개혁을 촉발할 방안의 수립에는 미흡하였다고 판단된다. 중앙행정의 슬림화가 글로벌 시대의 추세라는 점에서도 참여정부도 작은 중앙정부를 지향하여야 할 것이다.

특히 공무원을 개혁의 주체로 보는 인식은 향후 정부혁신 및 지방분권 개혁의 전도를 어둡게 하고 있다. 일본뿐만 아니라 우리나라에서도 공무원들이 정부혁신 및 지방분권 개혁의 반대 입장을 견지하여 왔음은 많은 연구에서 확인된 바 있다. 특히 중앙정부의 공무원들이 지방분권 개혁에 소극적이다. 작고 효율적인 중앙정부를 만든다는 슬림화에 대한 전략이 없이는 공무원들을 정부혁신 및 지방분권 개혁의 주체로 유인할 수 없을 것이다.

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金順殷: 서울대학교 법과대학 학사. 서울대학교 행정대학원 석사. 정치행정학 박사('91년 Kent State University, Factors Affecting Implementation Effectiveness: A Study of Community Development Block Grant Implementation). 동의대학교 연구교류처장, 대외협력처장 역임. 현재 사회과학부 교수. 주요 관심분야: 지방자치, 지방의회, 정책집행, 지방‧도시행정, 비교행정. 주요저서: 「한국의 지방분권」 (공저),「지방분권과 지방정부의 혁신」, 「대도시 정치행정체제의 개혁」, ｢지방자치의 쟁점과 과제｣, ｢신행정학｣ (공저). 주요논문: “지방정부의 성과제고를 위한 영국과 일본의 개혁사례 비교분석,” “21세기를 대비한 대도시 정치‧행정체제의 개혁,” “영국의 행정조직 및 관리개혁에 관한 연구: Next Steps 프로그램을 중심으로,” “Q 방법론의 이론적 배경과 비판적 고찰” 등. 학회활동: 한국지방정부학회 편집위원장 역임. 현 한국정책분석평가학회 부회장, 한국행정학회 운영이사, 한국지방정부학회 부회장, 한국지방자치학회 이사. 캠브리지대학교(‘95), 런던정경대학(London School of Economics and Political Science, '98), 와세다대학교(’00), 객원교수 역임. e-mail: sekim@dongeui.ac.kr Tel. (051) 890 1392 Fax (051) 895 5800 MP 010 2694 2000

The will and strategy of decentralization reform of the Participation Government was induced from the title of Presidential Committee on Government Innovation & Decentralization.  It is certainly assumed that the Participation Government tries to promote decentralization reform as a way to carry out government innovation.  Decentralization reform under the Participation Government is supposed to be promoted as a same extent as government innovation in general.

As seen in the case of decentralization reform in Japan, the assumption mentioned above is presumably correct.  In order to enforce the decentralization reform as a way of government innovation, however, the aim of government innovation ought to be precise, that is, the establishment of small government.  In this sense, the aim of government innovation of the Participation Government is not clear enough to enforce a small government.  As a result, the Participation Government should establish a clear goal of government innovation in order to carry out decentralization reform effectively in the future.

Soon Eun Kim

Key words: Government Innovation, Decentralization, Decentralization reform, Administration reform, Japanese government innovation