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운전면허서비스에 대한 성과평가모형의 설계와 적용*

* 심사과정에서 논문의 완성도를 위해 유익한 논평을 해주신 익명의 심사위원들께 깊은 감사를 드린다.

Design and Application of the Performance Evaluation Model on Driver's License Agency Service

우양호(부산대학교 대학원)

홍미영(부산발전연구원)

본 연구는 운전면허시험관리단과 예하 면허시험장을 대상으로 책임운영기관 서비스에 대한 성과평가모형을 설계하고 이를 이용하여 성과평가를 실시함으로써 경험적 유용성을 검증하는데 초점을 둔다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 책임운영기관으로 전환된 이후 객관적 성과평가에서 업무별 단위비용의 수치 감소가 뚜렷하게 나타남으로써 능률성이 증가가 나타났고, 신규면허취득자의 교툥사고율과 행정처분율의 감소에 따라 효과성도 증가하였다. 주관적 성과평가의 취지와 결과는 두 가지 방향으로 해석할 수 있는데, 하나는 객관적 성과평가의 단점과 결과를 보완한다는 차원과 서비스 제공기관의 특성을 반영하여 보다 구체적이고 명확한 성과평가를 기대하고자 하는 것이었다. 주관적 성과평가는 운전면허시험장 4곳을 운영형태별로 지정, 유효표본 236개를 얻어 분석이 이루어졌다. 기술통계량과 빈도분석의 결과, 전반적으로 평균값이 3점 이상으로 만족도가 모든 ‘서비스 질’ 차원에서 높은 것으로 나타났으며, 특히 형평성은 4점을 상회하여 가장 만족도가 높았다. 평가기준 사이를 비교한 결과 서비스 이용자들은 형평성, 신속․정확성, 쾌적성, 친절성, 접근용이성, 대응성의 순서로 만족도가 높았으며, 앞으로 이를 고려한 서비스 개선이 이루어져야 함을 알 수 있었고, 특히 책임운영기관화 이전과 이후의 서비스 이용자 간에 서비스 만족도에 대해 통계적으로 의미 있는 차이가 나타남으로써, 책임운영기관화에 따른 서비스 전달과정의 변화와 이용자의 주관적 만족에 긍정적 효과가 분명하게 있음을 알 수 있었다.

주제어: 성과평가, 책임운영기관, 운전면허시험관리단, 공공서비스, 고객만족

Ⅰ.  서   론

최근에 정부는 기존 핵심부처에서 담당하던 서비스 전달기능을 자율성 있는 집행기관으로 전환했으며, 시장특성인 ‘경쟁원리’를 도입하려는 다양한 시도 중에서도 ‘책임운영기관’은 정부가 공공성을 유지하면서 시장의 경쟁원리를 도입하고 있다는 점에서 최근 새로운 시도로 간주되어 왔다. 2000년 1월 1일부터 완전 독립형 행정기관인 책임운영기관이 10개 시범기관을 시작으로 시행되었는데, 기관선정과정이나 기관장의 채용, 관리운영, 성과평가 등 운영과 실무면에서 다소 문제점이 많은 것으로 평가되고 있는 것이 사실이다.

정부가 제공하던 서비스를 전적으로 민간에 이양하는 완전민영화의 형태, 정부가 서비스 제공의 책임을 지지만 실제적 서비스 전달은 민간이 수행하는 민간위탁의 형태, 그리고 정부가 서비스 전달을 담당하지만 그 조직관리의 전반을 시장의 특성에 반영하는 책임운영기관 등이 그것이다.

박천오 외(2003)는 책임운영기관의 보완 및 발전을 위해 시행중인 23개 책임운영기관 직원(930명)을 대상으로 실태 및 선정기준과 확대에 관한 실증적 연구를 하였으나, 결과는 선정과 추진상의 여러 측면에서 문제가 있는 것으로 드러났다. 역시 김병섭(2001)과 서필언(2002) 등도 책임운영기관 시행 이후 이러한 점을 문제로 평가하고 있다.

정부는 책임운영기관화 정책의 추진과정에서 그 선정기준을 법률(제 5711호)에 명시한 바와 같이 사업적, 집행적 성질의 공공서비스를 제공함과 동시에 성과측정이 가능한 분야로 한정하였는데, 이는 정부 스스로 책임운영기관을 실시 후에 그 성과측정을 철저하게 실시하여 제도 본래의 잠재력과 효율성을 극대화하겠다는 의지를 표명한 것이나 다름이 없다. 그런데, 문제는 정부가 만약 책임운영기관의 체계적인 성과측정이나 관리가 이루어지지 않을 경우 더 이상의 제도확대나 운영의 구실을 찾을 수 없다는 데 있다. 즉, 아직까지 한국은 책임운영기관 분야에서 영국, 미국, 캐나다, 호주와 같은 선진국의 체계적인 성과관리의 경험을 가지고 있지 못하다는 것이다. 역시 그것은 아직까지 실무자와 함께 성과지표와 시스템 개발을 선도해야 할 학계에서조차 다양한 연구가 활성화되지 않고 있는 이유이기도 하다.

기존의 투입관리방식에서 성과관리체제로 정부 운영을 전환하고자 할 때 선행되어야 할 문제는 성과관리의 산출과 결과를 보다 객관적으로 평가할 수 있는 방법이다. 그러나 책임운영기관의 서비스 성과평가에 관한 연구는 미흡할 뿐만 아니라, 기존 연구는 이론에 초점을 맞춘 개념적인 수준에서 성과지표를 개발하고 있어 현실적용성이 약간 의문시된다. 박재희 외(2000)는 ‘기관운영성과’의 관점으로 고객, 특정사업/프로그램 실적, 재정, 조직운영관리의 네가지 차원으로 구분하였고, 김성철(2001)은 외국의 성과관리사례(미국 텍사스 주)와 비교한 이론적 성과지표의 개발과 모형을 제시하여 책임운영기관 전체에 대한 일반평가모형을 시론적으로 도출하고자 했다. 다만, 박영원(2000)의 연구는 운전면허시험장의 성과측정지표개발을 시도하였으나, 능률성과 효율성 평가에 치중하고 ‘서비스 질 부문’을 약하게 다룬 경향이 있어 본 연구와는 맥락이 다르다. 그리고 모두 근본적으로 구체적 서비스업무보다는 포괄적인 기관운영에 관한 평가지표의 개발과 적용가능성에 치중한다. 따라서, 선행연구는 효율성과 객관적 지표 위주의 기관평가에 비중을 두었으나, 본 연구는 책임운영기관의 양대 취지인 ‘행정효율성’ 및 ‘고객위주행정구현’을 모두 균형 있게 고려하며, 공공부문 성과평가의 최근 경향인 통합평가모델을 이 부문에도 적용한다.

이상의 문제의식을 가지고 본 연구는 책임운영기관 서비스에 대한 성과를 평가할 수 있는 지표를 정리, 선정한 이후에 이를 현실에 적용하고자 할 경우 활용 가능한 운용체계를 구축해보고자 하는 기본목적을 가지고 수행되었다. 이는 민원서비스적 성격의 책임운영기관에 대해 지금까지 시도되지 않았던 공공서비스론적 관점에서 바라볼 필요성과 성과평가에 관한 기본적 틀을 정립하면서 적용가능성을 타진한다는 측면, 한국의 책임운영기관 관련 선행연구를 필요한 시점에서 정리, 평가해 본다는 측면, 그리고 크게는 책임운영기관의 취지에 따라 앞으로 정부에게 필요한 균형 있는 평가, 특히 수혜자인 고객과 관련된 평가의 적합한 모형을 찾아가는 데 있어서 기여할 수 있는 기초자료로서의 의의를 가진다.

연구의 차원을 높이기 위한 필수과정으로 책임운영기관 서비스 분야의 성과평가에 관한 이론적 논의를 토대로 기존의 기관평가나 조직관리가 아닌 공공서비스론 관점에서 성과평가에 관한 ‘개념틀(conceptual framework)’을 정립한다. 또한 이론적 논의와 개념적 틀에 기초한 성과지표를 선정․구성하여 연구의 분석틀을 만들고, 각각의 성과평가 기준에 따라 분석대상(운전면허시험장)의 사례를 적용시켜 성과평가에 대한 타당성 진단과 경험적 유용성을 제고한다. 그리고 분석결과를 토대로 책임운영기관 서비스에 대한 성과평가의 한가지 대안을 제시함과 동시에 이러한 방안의 개선대안을 같이 제시하여 책임운영기관 공공서비스에 대한 양적 효율성과 질적 고객만족도를 보다 높이는 효과까지를 고려한다.

연구범위로는 ‘책임운영기관 서비스’ 중 ‘운전면허시험관리단’의 경우 서비스 양적 관점에서 기 검증된 계량화 지표를 이용한 객관적 성과를 평가하고, 예하 운전면허시험장의 서비스를 이용하는 고객 만족도를 측정하여 서비스 질적 관점에서 주관적 성과지표를 구축하고 적용함으로써 성과를 진단하는 것으로 범위를 한정한다. 그 이유는 책임운영기관 전체에 대해 이미 행정자치부에서 매년 “책임운영기관 평가위원회”라는 이름 하에 단순한 산출치 위주의 인사, 재무 등에 관한 객관적 평가가 실시되고 있는 반면, 개별적 기관에 대한 세부적 평가, 특히 기관서비스의 이용자를 대상으로 한 주관적 성과평가와 적용이 잘 이루어지지 않고 있기 때문이다. 23개 기관은 모두 개별적으로 특성이 뚜렷하고, 정부에서도 성과평가의 공통성과지표와 개별성과지표를 부득이하게 혼합하여 사용하고 있는 실정이다. 그리고, 평가의 분석범위로는 성과평가의 방법 중 객관적 성과평가와 주관적 성과평가 양 측면을 모두 고려하며 성과평가의 기준에서 서비스의 양적 기준으로 능률성, 효과성을, 질적 기준으로 형평성, 대응성 등의 ‘서비스 질’을 고려한다. 구체적 연구대상인 운전면허시험장을 평가하기 위해 객관적 방법으로 업무내용을 조사, 분석하고 공공서비스 산출물을 추출하는 등 현재 개발된 지표의 타당성을 다루었고, 주관적 방법은 선행연구들의 고객만족 평가지표를 정리, 하여 이를 책임운영기관에 적용, 운전면허시험장의 공공서비스 고객에게 설문조사를 실시하여 평가하였다. 또한, 연구목적을 달성하기 위해 본 연구는 문헌조사와 실증조사를 병행하였다. 우선 2차 자료조사로는 책임운영기관 및 성과평가에 대한 기존의 연구결과를 고찰하여 연구모형을 설계하였다. 1차 자료를 수집하기 위해서는 대인면접법과 설문지를 이용하였으며, 수집된 자료분석은 SPSSWIN(ver 10.2) 통계패키지로 빈도분석, 요인분석, 신뢰도분석, 평균차 검증을 활용했다.

연구자가 주목하는 ‘책임운영기관 서비스가 공공서비스로서의 근거’는 다음과 같다. Lucy 외(1977)는 공공서비스의 사회적 기능에 근거하여 4가지로 분류했다. 그것은 ①일상적 서비스(쓰레기, 도로 및 교통, 상하수도, 오물수거 등), ②보호적 서비스(경찰, 소방, 법 시행, 홍수통제, 법원행정 등), ③발전적 서비스(교육, 도서관, 공원, 기타 위락시설 등), ④사회최저수준 보장서비스(의료보호, 식량원조, 직업훈련, 공공주택 보급 등) 이다(Lucy & Gilbert & Birkhead, 1977: 687-697). 현행 책임운영기관의 서비스는 위의 네가지에 대부분 해당되고 있으며, 특히 본 연구의 대상인 운전면허시험관리단의 서비스는 주로 ‘면허취득과 시험, 교육, 관리’이므로 위의 공공서비스 네가지 유형 중에서 ‘발전적 서비스’로 간주된다. 그리고, 기관운영의 목표가 ‘도로교통안전기여와 소양운전자 배출’이고 서비스 성격과 내용이 대민적 성격이 매우 강하므로 공공서비스로 간주해도 무리가 없다. 김인(1986a: 37-45)의 공공서비스 유형 논의에 의거하면, 운전면허시험관리단은 재량권이 낮은 서비스, 사회비용 서비스, 점(point)에 기초를 둔 서비스, 파급효과가 중간정도인 서비스이며, Savas(1987: 63)의 공급유형으로 따지자면, ‘정부의 서비스 판매(government vending)’에 해당된다.

‘성과(performance)’를 분석․논의함에 있어 책임운영기관 조직 자체나 기관운영에 대한 것은 아니며, 단지 기관의 고유업무와 서비스 전달(delivery) 및 과정(process)의 측면에 한정하여 논의한다. 또한, 여기서의 성과평가는 아직 시기상조라고 보여지는 정부의 ‘책임운영기관화 정책’에 대한 효과나 정책평가를 하는 것도 아니다.

운전면허시험장의 공공서비스에 대한 객관적 평가지표로는 효과성과 능률성이 있는데, 효과성은 운전면허시험장의 운영목표인 도로교통안전기여도와 관계된 운전면허취득 후 일정기간이내의 교통사고율과 행정처분율 등이 있고, 능률성은 1인당 업무량, 업무당 단위비용 등이 있다. 이러한 객관적 지표들은 성과를 외형적으로 지표화하는데는 용이하지만, 양적 성과가 반드시 질적인 만족도와 연계되지 않고 서비스의 특성과 내용을 고려한 본 연구에서는 한계성도 가지고 있으므로 두가지를 모두 고려한 통합평가가 바람직하다고 결론지었다. 이에 대한 근거는 이론부분에서 구체적으로 다룬다.

박중훈, 김판석(1996)은 customer는 “end-user(최종사용자)”를 나타낸다고 이해하고 따라서 이 end-user가 고객만족도의 직접적인 대상이 되며 “공공고객만족도 조사는 전 국민을 대상으로 하는 것이 아니라 end-user를 대상으로 실시되어야 한다”고 주장한다(박중훈, 김판석, 1996: 26). 이는 각각 고유한 업무특성을 가진 책임운영기관들의 경우 더욱 그러한 것으로 생각된다.

Ⅱ. 책임운영기관의 서비스 성과평가에 관한 이론적 논의

1. 성과중심적 행정개념과 책임운영기관의 성과

현재 정부에 경쟁원리를 도입하고자 하는 기본방향에는 국가별 차이가 없으나 이를 추진하는 전략이나 정도에 있어서는 국가 간의 차이가 가장 많은 부분이 ‘공공개혁분야’라고 할 수 있다. 가장 일반적으로 활용되는 방안으로는 내부시장화(internal market), 아웃소싱(outsourcing), 서비스 구매권제(Voucher system), 민영화(privitazation) 및 공사화, 정부와 기업의 파트너십(Partnership), 서비스 표준제도 등이 있다(총무처 직무분석기획단, 1997: 160). 정부개혁의 조치의 주요 내용은 공공부문의 인력을 감축하고, 조직 및 구조조정, 인사제도 및 예산, 재무 및 회계제도의 개혁, 성과와 목표의 강조, 시장원리 내지 경영기법의 도입과 확대, 정보통신기술의 적극 활용, 그리고 기존의 각종 규제조치들의 혁신적 완화 등이다. 책임운영기관은 정부가 기존 전통적 관료조직의 일부를 대민간 경쟁력을 갖춘 마케팅 조직으로 개편한 것과 다름이 없는 것이며, 이 형태의 행정조직에서는 모든 방식이 기존의 관료제 조직과는 판이하므로 책임운영기관의 운영 성과를 예의 주시할 필요가 있다고 하겠다. 현재까지 책임운영기관의 운영 성과에 관한 연구동향은 다음의 <표 1>과 같이 정리되며 아직까지 탐색적 연구단계임을 알 수 있다.

<표 1> 책임운영기관 성과에 관한 선행연구

저자 및 연도	연구목적	연구방법 <분석틀>	연구내용(분석의 초점)	결론 및 제언
박재희 (2000)	성과지표개발 (책임운영기관 전체)	문헌조사, 질적연구 <고객차원-특정사업/프로그램차원-재정차원-조직차원>	전략적 목표, 운영방식, 조직능력제고, 성과평가, 설치 및 확대에 대한 논의	개선, 발전방향에 관한 정책적 제언
박영원 (2000)	성과지표개발 (운전면허시험장을 중심)	문헌조사, 설문조사 <능률성, 형평성, 대응성 차원의 투입-산출모형>	외국의 성과평가 사례 및 운전면허시험장의 성과지표의 연구, 개발 - 3개 영역, 8개 총괄지표, 90개 세부지표, 설문조사를 통한 지표의 적용-타당성 검증과 논의	개발된 성과지표의 적용시 유의사항, 향후 성과평가의 연구방향
김성철 (2001)	성과관리방안 제안 (책임운영기관 전체)	문헌조사, 사례연구 <성과관리의 통합과정모형>	미국 텍사스주 성과관리의 사례분석과 한국적 적실성의 검토 전략적 기획과 예산-성과측정체계-성과모니터링-성과회계검사	전략적 기획, 성과정보의 제공과 공개의 필요성, 향후 책임운영기관 성과관리연구의 방향

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한편, 책임운영기관의 성과평가는 의사결정자에게 서비스의 질에 대한 정보를 제공하여 의사결정자로 하여금 그들의 노력이 실제 어느 정도 이루어지고 있는지를 합리적으로 판단할 수 있도록 한다. 그리고 성과 자체의 향상과 서비스의 성과에 대한 책임운영기관의 책임성과 실적을 제고하는 데 그 유용성이 있다고 볼 수 있다. 그리고 특히 책임운영기관에서 성과평가의 의미를 따져 본다면, 가장 큰 특징인 자율과 책임성의 원리에서 자율을 방임으로 흐르지 않게 하기 위한 책임 추궁의 수단으로도 보아도 무방하다. 이 때, 주의할 것은 성과평가를 시행함으로 인해 오히려 긴장감, 압박감을 주고 책임성을 고양하지 못하면서 성과평가기준의 잦은 변경 등으로 혼란을 주게 된다면 성과평가의 진정한 의미는 훼손된다는 사실이다.

2. 성과평가에 관한 이론적 고찰

1) 성과평가의 의의와 내용

책임운영기관 서비스는 곧 공공서비스이다. 따라서 성과(Performance)는 복합적이고 많은 의미를 담고 있기 때문에 개념정의가 쉬운 것은 아니며, 특히 정부와 공공기관의 서비스와 관련된 성과는 서비스제공의 주체인 정부 내지 공공기관과 서비스의 수혜자와의 인식의 차이 때문에 그 개념정의나 성과의 측정이 더욱 어려운 것이 현실이다.

책임운영기관에 성과의 개념을 적용하여 명확하게 정의한 연구는 지금까지 없다. 그리고, 이론적 토대가 없었던 한국의 경우, 책임운영기관에 대한 다양한 주제를 통한 연구의 시도가 어려웠던 것이 사실이다. 따라서, 본 연구는 성과평가의 기본적인 개념의 정의에 있어서 책임운영기관이 현재 공공부문의 성과평가 모형이나 이론을 참고할 수 밖에 없는 한계를 지닌다는 현실을 받아들인다.

성과에 대해 Roger(1990)는 ‘지방정부 수준에서 투입과 산출의 개념’으로 정의한다(Roger Steve, 1990: 19). 즉, 투입(input)을 하면 이는 다시 일정한 과정(process)을 통하여 1차적인 산출(output)로 나타나는데, 여기서 주목할 것은 산출에 대한 개념을 1차적인 것으로 한정하고 있다는 것이며, 중앙정부가 설정한 목표를 지방정부가 달성한 정도가 성과이며, 이는 곧 지방정부에 대한 시민들의 기대나 목표가 달성된 정도라고 한다. 반면, Jones & Grasso(1985)는 산출(output)과 결과(outcome)와 영향(impact)은 각각 그 의미가 다르다고 말한다. 그들이 제시하는 공공서비스의 배분모형은 「투입-활동-산출-결과-영향」의 5단계로 이루어지며, 공공기관과 공공서비스의 성과는 결과와 영향까지를 모두 포함하는 것이라고 말한다(Jones & Grasso, 1985, 6-8). 마찬가지로 김영기(1991), 김시덕․김규덕(1996)은 성과를 정부의 의도된 활동으로서 공공서비스를 통하여 주민들의 욕구충족이나 가치실현에 미친 결과나 영향의 정도라고 정의하고 있는데, 이는 1차적인 산출물이라기보다는 2차적인 산출물의 의미로 파악된다고 한다(김영기, 1991: 9-10; 김시영․김규덕, 1996: 121-124).

Jones & Grasso는 결과(outcome)가 일종의 성과의 부분적 개념으로서 ‘공공기관이 서비스활동을 함으로써 가져오는 목표의 직접적인 변화’로 규정하며, 산출(output)은 ‘공공기관이 단순히 활동한 결과’라고 말한다. 그리고 영향(impact)은 ‘공공기관의 서비스활동으로 인하여 공동체의 사회적, 경제적, 정치적 환경이 변화하는 것’이라고 한다. 그리고 이러한 공공서비스의 전달과정은 복잡하고 다원적 ‘인과관계’의 문제를 가진다고 한다.

성과를 1차적 또는 2차적인 산출물로 볼 것인가에 따라 성과평가의 방법이 달라지기 때문에, 여기서는 이러한 성과에 대한 개념을 영향(impact)까지의 의미로 판단하고 욕구충족과 가치실현에 관계된 주관적 평가인 2차적인 고객만족 수준까지를 평가한다. 왜냐하면, 여기서는 정확한 인식과 성과실태의 측정을 1차적 목적으로 하는 바, 성과를 1차적인 산출물로 측정으로 한정하지 않고 발생가능한 부수적 영향까지 고려하고자 한다. 또한 이러한 과정에서 중요하게 다루어질 수 있는 문제는 성과와는 달리, ‘결과(outcome)’가 무엇을 의미하는가 이다. 결과의 의미를 파악하기 위해서는 투입, 산출, 성과의 개념을 명확하게 규정할 필요가 있음에, 투입은 공공재 및 공공서비스의 생산비용 같은 것으로 인건비, 물건비, 자본비용, 감가상각 등을 의미하며, 산출은 투입에 의해 생산되는 공공재와 서비스의 공급을 의미하며, 성과는 이와 같은 산출로서 공공부문이 의도하는 목적이나 효과를 말한다(황아란․장은주, 1997: 156). 또 다른 시각은 공공기관이나 단체가 의도된 노력이나 활동으로서 공공서비스를 통하여 시민들이 얼마나 만족하고, 민첩하고 능률적으로 ‘수요(demand)’나 ‘요구(need)’에 대응하는가를 측정하는 기준이 된다고도 한다.

공공서비스에서의 수요를 ‘need’로 볼 것인가, ‘demand’로 볼 것인가, 아니면 제 3의 개념인가에 관한 논의는 김인(1987), 최봉기(1986) 등에 의하여 특히 형평성의 관점에서 오래 전에 이슈가 되었다. 요약인 즉, ‘need’는 주로 심리학적 개념이며, ‘demand’는 주로 경제학적 개념으로 사용되며, 최봉기(1986)는 서비스의 요구(demand)는 보다 많은 양과 좋은 질의 서비스를 얻을 수 있도록 공공서비스 배분에 영향을 주기 위하여 고찰된 조직적 혹은 개인적 활동이라고 정의한다. 이에 비하여 viteritti(1982)가 정의한 서비스의 수요(need)는 중요한 공공서비스와 관련하여 모든 사람에게 받아들여질 수 있는 생활의 질을 유지하기 위하여 어떤 동네가 다른 동네보다 많은 서비스를 갖게 되는 것이 요구되는 일단의 불평등한 사회적 상황(unequeal social conditions)을 의미한다. 이와 같이 형평성의 관점에서 바라보는 수요는 일정한 지역에서 이미 제공되고 있는 서비스의 양과 시민, 행정관료가 그 지역을 위해 필요한 것으로 생각되는 서비스 양의 차이라고 정의할 수 있을 것이다. 즉, 공공서비스 분야에서의 수요라는 것은 절대적인 수요라기 보다는 상대적인 수요의 개념으로 파악하는 것이 적합하다(김인, 1987 : 160-161).

한편, 책임운영기관 서비스에 대한 성과평가의 주요 목적은 첫째, 공공서비스의 책임성 확보를 가능케 하고, 둘째, 성과평가를 통해 서비스 담당자들은 성과의 현수준을 검토할 수 있을 뿐만 아니라 프로그램의 개선여부를 평가할 수 있으며, 셋째, 한정된 자원을 가지고 서비스를 생산, 공급해야 하는 정부로서는 공공서비스의 생산과 공급을 합리적으로 개선하여 국민들의 욕구를 적절히 충족시키는 것이 매우 중요하므로 공공서비스 성과측정이나 결과에 대한 평가에 많은 관심을 가지게 된다(Savas, 1979: 23; 이희태, 1998: 47). 또한, 성과평가의 필요성은 첫째, 서비스에 대한 성과를 분석한 후 그 결과를 환류하여 공공서비스의 질적 제고를 도모할 수 있으며, 둘째, 그 평가결과는 향후 상부 관리자가 공공서비스의 배분을 위한 의사결정시 참고자료로 활용가능하다. 셋째, 성과평가 결과를 주민들에게 공개함으로써 공공서비스 공급자의 책임성을 확보할 수 있다. 넷째, 조직 목표를 달성하고 궁극적으로는 기관의 존재목적을 달성할 수 있도록 하는 데 그 유용성이 있다(라휘문․박희정, 2001: 153).

이상의 논의에서 결국 성과평가는 의사결정자에게 공공서비스의 질에 대한 정보를 제공하여 의사결정자로 하여금 그들의 노력이 실제 어느 정도 이루어지고 있는지를 합리적으로 판단할 수 있도록 할 뿐만 아니라 그로 인한 성과 자체의 향상과 서비스의 성과에 대한 책임운영기관의 책임성과 실적을 제고하는 데 그 유용성이 있다. 특히 책임운영기관에서 성과평가의 의미는 제도의 가장 큰 특징인 ‘자율과 책임성의 원리’에서 자율을 방임으로 흐르지 않게 하기 위한 책임 추궁의 수단이 된다. 이 때, 성과평가로 인해 오히려 조직에 긴장감을 불어 넣고 책임성을 고양하지 못하고 압박감을 주면서 성과평가기준의 잦은 변경 등으로 혼란을 주게 된다면 성과평가의 진정한 의미는 훼손된다.

2) 성과평가의 두 가지 방법과 연계가능성

첫째, 객관적 성과평가란, 서비스를 제공하는 행정기관의 서류나 문서 등과 같이 객관적으로 실재하는 자료나 데이터를 이용하여 정책이나 공공서비스의 성과를 평가하는 방법인데, 이들의 영역은 능률성, 효과성, 투입-산출 영역의 형평과 같은 것들을 의미한다(Brown ＆ Coulter, 1983: 50). 이 때 말하는 자료나 데이터는 행정기관의 공공서비스 1차적 의미의 산출(output)에 관련된 자료들을 지칭하는데, 공식적인 성취나 산출에 관한 자료 또는 측정치는 ‘산출(otucome)’ 또는 ‘경성적 지표(Hard indicator)’라고도 한다(Brudney & England, 1982: 127). 왜냐하면, 대개 비용과 생산된 서비스의 양과 관련된 요인을 중심으로 성과를 측정하는 경우에 사용되기 때문이다. 그러므로, 성과의 객관적 평가 또는 객관적 측정은 그 대상이 서비스 공급자이며, 공공서비스의 능률성, 효과성, 생산성을 평가하는 것과 같다고 할 수 있다(Brudney & England, 1982: 128; 김영기, 1982: 30: 송건섭, 2002).

둘째, 주관적 성과평가는 서비스 수혜자 중심평가이다. 책임운영기관이 내부적 의사결정을 통하여 고객의 욕구충족과 가치실현을 위한 재화나 서비스의 배분이 이루어지고, 이러한 현상은 성과평가과정을 통하여 더욱 합리적이고 명확화, 구체화될 가능성이 높다. 그리고, 공공부문은 한정된 서비스와 재화를 가지고 다수의 시민이 요구하는 기대에 부응해야 하기 때문에 시민, 그 중에서도 특히 공공기관 이용자들의 욕구나 생각에 대해 정확한 정보나 지식을 갖출 필요가 있는데, 이 사실은 성과평가가 합리적인 의사결정이나 공공서비스 원활화 기능 이외에도 ‘서비스의 질’과도 밀접한 연관이 있다는 사실을 말해준다. 이상 두 가지 성과평가 방법에 대한 선행연구를 문헌연구를 통하여 <표 2>와 같이 분류하였다.

Sharp는 주관적 평가가 서비스 공급기관에 수혜자(수요자)의 태도를 미리 알려줌으로써 이것이 불리한 요소로 작용되는 것을 미리 막을 수 있다고 했다(Sharp, 1981: 971-972). Rosentraub은 평가를 위한 주관적 만족조사의 유용성에 대한 논의에서 거의 모든 서비스 부문에서의 ‘투입(input)'에 관한 객관적 측정은 별로 차이가 없다고 말하면서, 주관적 측정의 중요성을 강조하고 있다. 특히 거의 모든 공공서비스가 배분규칙을 따르는 것과는 달리 그렇지 않는 서비스(경찰, 응급구조, 동물보호 서비스 등)도 있으므로 여러 유형의 서비스를 각각에 알맞은 방법으로 연구해야 함을 주장하고 있다(Rosentraub, 1981: 990-992). Peter ＆ Drucker 등은 고객만족 행정을 위하여 정부는 항상 시민의 소리를 들어야 하며 항상 시민과 가까이 하는 것을 강조하였다. 민간분야의 고객만족 경영이 공공기관에도 확산되어 다양한 형태의 시민만족도 조사를 통하여 행정과정에 반영됨으로써 고객지향적인 정부구축을 위한 노력을 하고 있다고 한다(Osborne ＆ Gaebler, 1992; 번역본, 1994: 177-179).

<표 2> 선행연구의 성과평가 방법 분류

평가 비고	객관적 평가에 관한 선행연구	주관적 평가에 관한 선행연구
선 행 연 구	․최영출(1992: 625-644) ․이영균(1994: 769-789) ․정윤수(1995: 397-414) ․김광주(1995: 95-111) ․이혁주․박희봉(1996: 143-165) ․김영종 외 3인(1997: 161-183) ․박재완(1997: 257-277) ․윤경준(1998: 257-273) ․양기용․김상묵(1998: 11-30) ․이희태(1997: 121-142) ․송병주․김길수(1998: 359-382) ․이희태(1998: 1-178) ․김 인 외 2인(1999: 383-402) ․안국찬(2000: 93-106) ․박영원(2000: 137-165) ․김성종(2000: 47-65) ․김명환․송낙헌(2000: 49-72) ․박재완․김신(2000: 142-159) ․이상수(2000: 243-262) ․최창수(2001: 409-426) ․김현구․박희정(2001: 1-43) ․한표환(2001: 124-156) ․박기관(2001: 63-84) ․김 인(2003: 25-53) ․송건섭(2003: 185-207)	․김 인(1986b: 135-171) ․박병식(1988: 497-531) ․김 인․김영기․류기형(1991: 155-186) ․김영기(1992: 165-181) ․박우순(1994: 125-154) ․김재홍․조경호(1995: 133-154) ․김병국(1996: 135-154) ․김영수․박영강(1997: 185-206) ․권경득(1997: 71-92) ․황명찬 외 2인(1997: 139-160) ․조경호(1999: 27-34) ․라휘문․한표환(1999: 71-92) ․김 인 외 2인(1999: 383-402) ․박영원(2000: 137-165) ․이상수(2000: 243-262) ․박희정(2001: 42-51) ․김광주(2001: 885-908) ․라휘문․박희정(2001: 505-524) ․강인호 외 3인(2001: 78-103) ․김대원․박철민(2002: 237-257) ․임동진(2002: 257-278) ․박기관(2002: 87-107) ․이희태(2003: 7-24) ․송건섭(2003: 185-207) ․이희태(2004: 215-232) ․송건섭․김상길(2004: 233-252)

* 김인 외 2인(1999), 이상수(2000), 박영원(2000), 송건섭(2003) 등은 공공서비스의 객관적․주관적 평가의 동시연구와 양자의 통합평가시스템의 문제를 다루었으므로 두 범주에 포함.

한편, Parks(1984)는 경찰서비스에서 경찰의 반응시간을 대상으로 성과평가에 관한 주관적 측정치과 객관적 측정치의 연계방안에 대해 논의했는데, 성과에 대한 두 가지 측정치가 불일치하는 2가지 원인(측정대상의 불일치, 조작화의 모순)과 연계가능성이 어렵다는 것을 말하면서, 시민인식조사(Citizen Survey)에 의한 실제경험과 비실제경험의 관계규명을 분석하고 있다(Parks, 1984: 118-126). Zdlewski(1979)도 역시 공공기관의 성과측정에 대한 논의를 하면서 성과평가의 체계가 주관적, 객관적 측정은 양자 모두 중요하므로 이를 모두 연계시킨 보다 총체적인 성과평가모델 개발의 필요성을 주장하고 있다(Zdlewski, 1979: 488-492). 그리고, Brown ＆ Coulter(1983)는 경찰서비스 부문에서 객관적 측정치와 주관적 측정치의 관계 및 차이유무를 연구했다. 다른 시각으로 객관적 평가는 경제적 성격으로 계량화의 용이성에 그 장점이 있기 때문에 보다 객관적이나, 서비스 수혜자의 의견을 반영시키지 못한다는 단점을 가지며, 주관적 평가는 정치적 성격으로 설문 등과 같은 방법을 활용하여 주민의 주관적 만족정도를 측정하여야 하므로 측정결과의 객관성, 신뢰성 등의 문제가 제기될 여지가 존재하나 서비스의 수혜자인 주민들의 의견을 반영시킬 수 있다는 점에서 큰 의미를 가진다고 한다(Jones & Grasso, 1985: 332; 김인, 1991: 46; 라휘문․박희정, 2001: 155; 송건섭, 2003: 196).

구체적으로 경찰의 반응속도(Response Time)에 대한 인식은 실증분석 결과 주관적, 객관적 특성보다 ‘실제적 경험’이 보다 의미있는 것으로 나타났고, 공공서비스 분야에서 대상집단(고객)이 직접 경험하는 것이 성과에 보다 직접적인 영향을 미치며, 객관적 측정치는 주관적 측정치로의 전환이 가능하지만, 주관적 측정치는 객관적 측정치로 전환이 어렵다고 말한다.

Brown ＆ Coulter는 “시민만족모형”의 변수설정에서 경찰대응시간에 대한 만족과 시민에 대한 취급방법에 대한 만족(객관적, 절대적 측정)을 하나의 영역으로 취급하고, 보호 및 대응, 취급방법, 범죄의 발생량의 형평(주관적, 상대적 측정)을 다른 하나의 영역으로 취급하였다. 그리하여 설문조사의 실증분석결과, 전자는 모두 유의미하였으나, 후자(주관적)는 일부만 유의하였고, 양자를 혼합하였을 때는 유의하지 않았다. 결국 개인의 만족(satisfaction)과 서비스 수준과는 독립적이며 관련이 없는 것으로 나타났으며, 중요한 것은 객관적 측정치보다 주관적 측정치가 개인의 서비스에 대한 전반적인 만족(overall satisfaction)에 더 큰 영향을 미친다는 사실을 발견했다(Brown ＆ Coulter, 1983: 51-57).

본 연구가 성과평가의 방법과 관련하여 가장 주목하는 것은 최신 외국의 연구경향에서 두가지 방법, 즉 객관적 방식(연성적 지표, 계량자료)에 주관적 방식(연성적 지표, 주민의 만족도 조사)이 비중있게 혼합된 이른바 ‘다중지표 접근(Multiple-Indicator Approach)’방식이 부각되고 있다는 사실이다. 따라서, 이를 고려한 결론은 다음과 같다. 일단 책임운영기관의 바람직한 평가방법은 객관적인 평가방법과 주관적인 평가방법이 가지고 있는 각각의 단점을 극복하고 장점을 살리기 위한 혼합모형을 개발․사용하는 것이다. 또한, 다양한 연구가 축적되어 있지 않을 뿐만 아니라, 아직까지는 신뢰성을 확보한 주관적인 평가지표의 개발이 곤란하기 때문에 기존의 합리적인 과정으로 개발된 계량지표를 이용한 객관적 평가를 일정 수준에서 실시하고, 고객인 의견을 수렴한 주관적 평가방법에 의해 개발된 지표들을 보다 비중있게 다루되, 각 지표의 최종선정은 기존 통계자료나 검증된 선행연구의 자료를 최대한 활용할 수 있도록 객관적인 평가방법을 되도록 참고하는 것이 최적의 방법일 것이다.

Kelly & Swindell(2002)에 의하면, 우선 기존의 Brudny & England(1982), Brown ＆ Coulter(1983), Roger B. Parks(1984)의 성과평가지표와 방법의 이분법적인 구분과 90년대 Osborne & Gaebler 이후의 시민만족(고객만족)에 대한 재개념화를 논거로 하여(p610-611), 기존의 혼합된 방식과 만족도 조사의 몇가지 데이터상의 오류를 지적하고, 보다 변화된 공공서비스의 외부적 성과 측정으로서의 시민만족도 조사가 재설계되어야 한다고 주장한다. 즉, 그것은 ‘서비스 속성의 오류’나 ‘개인적 선호의 오류’를 최대한 배제하고, 개별적 접촉(개별경험)조사의 한계나 개인태도와 평가를 혼동하지 않는 보다 정확한 평가를 말한다(p611-612). 연구자들은 알라바마시를 비롯한 미국 30개 시의 경찰, 소방, 응급구조, 도로유지, 공원과 위락시설 서비스에 대한 시민만족과 서비스 성과의 상관관계를 분석한 결과, 시민만족변수와 성과변수는 낮은 상관관계였고, 대신에 사용한 산출중심지표인 ICMA 벤치마킹 변수와 시민만족변수와는 높은 상관관계가 나타났다는 결과를 얻었고, 결론에서 세가지 시사점을 제공한다(p614-621).

3) 성과평가의 기준

일반적인 공공서비스 성과평가의 기준으로서는 능률성, 효과성, 형평성, 대응성의 네가지가 있다. 능률성(efficiency)은 단위비용의 개념으로 제공된 서비스의 양과 그 업무를 수행하기 위하여 필요한 자원과의 관계를 의미한다. 효과성(effectiveness)은 투입과 관계없이 목표가 달성되었는가를, 형평성(equity)은 서비스에 따른 혜택과 비용이 사회집단간 또는 지역간에 공평하게 배분되었는지를 의미하고, 대응성(responsiveness)은 대상 주민의 욕구나 기대, 요구, 선호 등이 반영 또는 충족되는 정도로 알려져 있다. 성과평가 기준에 대한 선행연구 경향은 <표 3>과 같이 나타나며, 이에 의하면 능률성, 효과성의 기준과 형평성, 대응성 외 서비스 질 기준이 보편적으로 사용되고 있다.

한편, 책임운영기관 시행국가별로 영국은 서비스의 질(Quality), 대응성(responsibility), 효율성(effciency), 섹터간 공조(cross-sectoral working)를 공통기준으로 사용하고 있으며, 호주는 효과성(effectiveness)과 효율성(effciency)을, 캐나다는 효과성(3개 부문으로 나눔)과 적실성(relevance)을, 그리고 뉴질랜드는 적합성(appropriateness), 효과성(effectiveness), 효율성(effciency)을 책임운영기관 서비스 평가의 판단기준으로 활용하고 있다(박재희, 2001: 18-19).

<표 3> 성과평가의 기준에 대한 연구경향

학 자 ( 연 도 순 )	성 과 평 가 기 준 (차원)
Fried & Ravinovitz(1980)	성실성과 인권, 대응성, 효과성
Nakamura & smallwood(1982)	목표달성도, 효율성, 수혜자 만족, 대응성, 체제유지
Usher & Cornia(1981)	노력, 능률성, 효과성, 형평성
Dunn(1981)	능률성, 효과성, 적정성, 대응성, 공평성, 적합성
Brudney & England(1982)	능률성, 효과성, 형평성, 대응성
Morgan(1984)	능률성, 효과성, 형평성, 대응성
Jones & Grasso(1985)	능률성, 효과성, 형평성, 대응성, 정통성
Rogers(1990)	경제성, 능률성, 효과성, 서비스수준, 대응성
Epstein(1992)	소득(세입), 능률성, 효과성
Vedung(1995)	효과성, 생산성, 효율성
Fenwick(1995)	경제성, 능률성, 효과성 (3E)
Ammons(1996)	업무량, 능률성, 효과성, 생산성
Ball(1998)	경제성, 능률성, 효과성 (3E)
Brewer & Selden(2000)	능률성, 효과성, 공정성
김인․김영기․류기형(1991)	능률성, 효과성, 형평성, 대응성
송근원․김태성(1995)	능률성, 효과성, 형평성, 적절성, 공정성, 반응성, 실현가능성, 합법성
김시영․김규덕(1996)	능률성, 효과성, 형평성, 대응성
박재완(1999)	경제성, 능률성, 효과성
라휘문․한표환(1999)	능률성, 효과성, 형평성, 대응성
김인․허용훈․이희태(1999)	공공성, 수익성, 서비스의 질
안국찬(2000)	능률성, 형평성
라휘문․박희정(2001)	능률성, 효과성, 형평성, 대응성
김호섭․김재훈․박영미․박병식(2002)	업무량, 능률성, 효과성
송광태(2003)	능률성, 효과성, 형평성
송건섭(2003)	능률성, 효과성

Ⅲ.  연 구 설 계

1. 지표의 선정 및 조작적 정의

객관적 성과평가를 위한 방법으로 능률성과 공급자 측면의 효과성을 중심으로 운전면허시험관리단의 업무추진 실적으로 중심으로 평가지표를 선정하여 책임운영기관화 이후인 2000년도부터 2003년까지의 3년의 시간적 연구범위를 선정하여 평가를 실시한다. 운전면허시험관리단의 능률성 평가는 면허행정을 얼마나 능률적으로 수행했는가에 대한 평가개념으로 매 투입당 완성한 업무단위의 수로 표시하고, 단위업무를 수행하는데 소요되는 비용으로 표시된다. 물론 업무단위당 인력의 투입도 이루어지지만, 변화가 극히 미미하고 보직이동 등으로 비용변화보다 파악이 어려우며 능률성의 지표 자체가 극히 계량적 성격이므로 가장 계량화하기 좋은 것이 사람보다는 비용과 관련된 부분이다. 또한 단위비용에는 업무처리시의 인건비가 포함된 것이며, 책임운영기관이 특별회계와 기업회계예산이므로, 효율성을 측정함과 동시에 예산운영과 재무상태의 적절성 여부까지 판단할 근거가 된다. 또한, 면허시험 관련서비스는 학과, 기능, 주행시험으로 명확히 구분되어 시험실시라는 서비스의 ‘정형성’이 높으며 서비스 제공 건수에 대한 명확한 식별이 가능하여 관련비용 등에 대한 집계가 가능하다. 면허관리 관련서비스 역시 면허발급, 재발급 등 서비스의 정형성이 매우 높으며 산출물이 각 단위활동으로 구분되고 있는 것이 특징적이다.

그러나, 면허관련 집행기능을 담당함으로써 제공되는 서비스의 형태가 정형화되고 효과가 명료하나 외부효과(고객성향, 전문학원의 존재 등)에 의해 결과가 영향을 받고 있어 자체수익 등을 평가하는 것은 운전면허시험관리단의 성과를 측정하는데 있어 바람직하지 않다. 따라서, 업무집행의 효율화나 서비스 개선을 통한 원가의 절감 등의 평가지표가 사용될 수 있을 것이며, 학과시험, 장내기능, 도로주행, 면허발급, 면허관리의 5개 단위업무에 대한 업무별 단위비용의 산정 및 평가가 공공서비스 효율성 평가의 지표로 사용되는 것이 바람직하다.

여기서의 능률성 지표는 김인 외(1991: 169-171)의 네가지 능률성 지표 중 첫 번째인 ‘달성한 작업량(workload)을 이용한 투입/산출비의 측정치’로서, 이것은 곧 운전면허시험 응시자와 면허관련 민원처리건수가 되며 투입된 단위는 금전적 비용이 된다.

효과성은 운전면허시험관리단의 기관운영 목표인 도로교통안전기여도, 소양 있는 운전자 배출을 평가지표로 삼고 이에 관한 산식을 백분율로 환산하여 평가하는데, 기관의 의견을 고려하여 국책연구원(2001)이 개발하고 행정자치부의 책임운영평가위원회(2002)가 승인한 운전면허시험관리단의 능률성과 효과성에 관한 고유평가지표를 연구목적에 따라 일부 사용하고 그 결과로써 지표의 경험적 유용성을 타진했다.

주관적 성과평가는 운전면허서비스 일선의 고객만족의 문제로 귀결된다. 서비스 내용 면에서 첫째, 효과성은 행정서비스 목표(행정서비스 헌장과 서비스 이행표준)의 달성정도를 말하고, 둘째, 형평성은 나이․성별․사회적 신분 등에 관계없이 규정에 따라 공정하게 처리된 정도와 서비스를 받을 수 있는 동등한 기회의 보장 정도를 말하며, 셋째, 서비스에 관한 책임성은 서비스 제공에 있어서 공무원의 정직성, 일관성, 신뢰성 및 부주의나 착오에 대한 신속한 시정 및 배상의 정도를 말한다. 넷째, 전문성은 공무원의 전문지식 및 숙련도에 기반한 민원에 대한 심층적 이해의 정도를 가리킨다. 다섯째, 정확성은 사무처리에 있어서 착오 없이 처리하는 정도를 말하는 것으로 판단한다.

<표 4> 서비스의 주관적 만족에 관한 주요 평가지표

연구 지표	Parasuraman (1988)	Carman(1990)	오창택 (1998)	박중훈외 (1996)	김병국 (1996)	문원식 (1996)	경기도 (1999)	라휘문 (2000)	박중훈 (2001)	서울시 (2000)	박기관 (2002)	본연구
효과성						●			●			형평성
형평성			●	●	●	●	●	●	●		●
책임성				●	●	●
전문성	●	●	●	●	●					●		정확성
정확성			●	●			●	●	●		(●
경제성						●				●		대응성
대응성	●	●	●	●	●	●	●		●	●	●
친절성			●		●	●	●	●	●	●	●	친절성
신속성			●	●	●	●	●	●	●		●	신속성
접근성		●	●	●	●	●	●	●	●	●	●	접근성
편리성		●	●	●	●			●
쾌적성				●	●			●	●	●	●	쾌적성
환류성				●	●		●		●

주관적 성과평가지표 선정을 위한 최종 판단사항은 다음과 같다. 효과성은 형평성, 책임성, 전문성, 정확성을 포괄하는 상위개념으로 볼 수 있으며, 주로 객관적 평가방법에 많이 사용되는 개념이다. 그리고, 주요 선행연구에서 지표로 많이 사용하고 있지 않아 결국 제외하였으며, 책임성도 지표로서의 비중이 떨어져 제외하였다. 경제성은 능률성과 가까운 의미로 해석되므로, 효과성과 마찬가지로 객관적 평가요소이고, 고객의 입장에서 고려된다기 보다는 서비스 제공기관인 운전면허시험장의 입장에서 고려되어야 할 요소로서 제외하는 것이 타당하다고 보았다. 즉, 이것은 오히려 운전면허시험장 서비스의 질적인 제약요인으로서 서비스 편익과 비용의 차원에서 고려되어야 함이 타당하다고 판단된다. 그리고 신속성과 정확성은 다른 개념이지만 현실적으로 업무처리에 대한 시간성을 두 개념 모두 내포하고 있어 이를 통합․조정했다. 끝으로 선행연구지표에서 환류성은 넓게는 대응성에 포함이 가능하므로 측정에서 제외하였다.

그러므로, 본 연구에서 사용하는 주관적 평가의 최종 측정지표는 <표 4>와 같이 대응성, 형평성, 신속/정확성, 친절성, 접근용이성, 쾌적성의 6가지가 되며, 각 지표에 대한 설문항목은 1차적으로 선행연구들의 공통성분을 추출하여 구성했고 다시 이에 대한 타당도와 신뢰도 검증을 실시한다.

2. 성과평가모형의 구성

<표 5>에서 운전면허시험관리단의 공공서비스를 객관적, 주관적 평가방법을 기초로 하여 각각 서비스의 양적 차원(능률성과 효과성)과 질적 차원(대응성, 형평성 외 5가지)으로 나누어 평가지표를 선정 및 구성하고, 이를 실제에 적용함으로써 평가를 시행하도록 분석모형을 설계하였다.

<표 5> 운전면허시험관리단 서비스의 성과평가모형

평가방법	평 가 기 준	평 가 지 표 의 구 성	평 가 지 표 의 내 용	평가자료
객관적평가	능률성 ( 업무별 단위 비용)	▶학과시험 단위비용 ▶장내기능시험 단위비용 ▶도로주행시험 단위비용	면허시험업무별 총비용 / 면허시험응시자	기관내부 자료 (Agency Record) 및 통계자료 (Statistical Data)
		▶면허발급 단위비용 ▶면허관리 단위비용	면허관리업무별 총비용 / 민원신청인 수
	효과성 (도로교통안전기여도와 소양있는 운전자 배출)	▶신규 면허취득자의 교통사고율	면허취득후 교통사고 야기자수 / 당해면허취득자수×100
		▶신규 면허취득자의 행정처분율	면허취소․면허정지처분자수/ 당해면허취득자수×100
주관적평가	대응성	▶약속된 처리시간의 준수 ▶오류/착오시 신속한 사과/해명 ▶공개정보나 자료제공 여부 ▶긴급처리요구시 직원의 태도 ▶면허시험/민원 대기일수나 시간 ▶기타 대응성 전반	6 문항 (리커트 5점 척도)	고객 설문 조사 (Client Survey)
	형평성	▶신분과 무관한 공평한 처리 ▶규정에 의한 공정한 처리 ▶급행료(금품․향응)의 유무 ▶기타 형평성 전반	4 문항 (리커트 5점 척도)
	신속/정확성	▶업무처리의 신속 ▶업무처리의 정확 ▶전체 처리시간 ▶기타 신속성, 정확성 전반	4 문항 (리커트 5점 척도)
	친절성	▶직원의 청취도 ▶직원의 안내태도 ▶문의에 대한 친절한 응대 ▶기타 친절성 전반	4 문항 (리커트 5점 척도)
	접근용이성	▶창구식별 및 접근의 용이성 ▶직원의 상세한 안내 ▶직원과의 신속한 접촉 ▶장소와 처리절차 이해의 용이성 ▶기타 접근용이성 전반	5 문항 (리커트 5점 척도)
	쾌적성	▶주차공간의 확보 유무 ▶휴식공간과 편의시설의 유무 ▶이용시설의 청결도 ▶기타 쾌적성 전반	4 문항 (리커트 5점 척도)

연구모형의 주요 특징은 첫째, 객관적 지표와 주관적 지표의 통합으로 객관성과 타당성을 확보를 시도하였다. 즉, 각각의 평가방법을 상호 보완하는 의미에서 공공서비스의 ‘공급자’와 ‘수요자’의 양 측면을 모두 고려하여 서비스의 ‘양’과 ‘질’ 모두의 성과를 평가하는 방안을 모색하였다. 이는 곧 공공서비스 성과평가의 최신 경향이라 할 수 있는 객관적․주관적 통합평가시스템을 책임운영기관 분야에서 개발하고 적용하는 것이다. 둘째, 주관적 지표의 문항과 척도는 지표구성 방법과 동일하게 선행연구들의 설문지 문항을 분석하고 공통문항을 수정, 사용하였으며, 특히 서비스 대응성 차원에는 ‘운전면허시험을 보기 위한 대기시간과 일수’를 포함시킴으로써 지표의 성격이 연구대상기관이 제공하는 공공서비스의 고유한 특성에 최대한 부합되도록 척도를 조작했다.

3. 조사설계

1) 자료수집과 표본의 특성

운전면허시험관리단은 중앙관리부서가 서울에 단장 외 1과 1팀으로 있고, 예하 전국 26개의 면허시험장이 소속되어 있으며, 각 시험장 마다 총무계, 시험계, 민원실 및 전산실 등 4개의 부서로 운영되고 있다. 총 인력은 1,036명으로 세부적으로는 경찰관 422명, 일반직 공무원이 101명, 기능직 공무원이 511명, 계약직 공무원이 2명으로 구성되어 있다. 운전면허시험관리단은 운전면허 관련업무 중에서 상급기관인 경찰청이 수행하고 있는 기획 및 정책수립의 기능을 제외한 집행업무를 수행하고 있는 바, 주요 고유 임무는 다음과 같다. 첫째, 전국 26개 운전면허시험장의 유지․관리를 한다.(운전면허시험관리단). 둘째, 운전면허시험장에서 실시되는 학과시험, 장내 기능시험, 도로주행시험, 전문학원 출장시험에 관한 업무를 집행한다. 셋째, 운전면허기록의 유지 및 관리업무를 총괄한다. 넷째, 운전면허 관련 모든 민원업무의 집행을 총괄한다(각 운전면허시험장).

각 면허시험장의 업무분석결과 다음의 서비스 산출물을 도출했다. 이를 바탕으로 서비스 전달과 관련하여 결국 크게는 면허시험분야와 면허관리분야로 구분되고, 다시 면허시험분야는 학과시험, 장내기능시험, 도로주행시험으로 나눌 수 있고, 면허관리분야는 면허발급과 면허유지․관리로 나눌 수 있다. 특히 고객만족의 주관적 평가는 시험계와 민원실 위주로 이루어져야 함을 알 수 있다.

부 서	공공서비스 산출물
총무계	시험차량의 정비, 편의시설 및 환경개선, 기타 부서에 대한 지원
시험계	시험의 감독과 채점 및 결과 발표, 시험장 내 안전요원의 배치, 안전시설물 설치 및 점검
전산실	면허관련 문서의 전산화 및 관리, 통계자료의 정리 및 관리
민원실	응시원서 접수 및 처리, 운전면허관련 증명서 발급, 시험대기일수의 조정, 면허증 제작 및 교부, 재교부, 각종 수수료 징수

실제 주관적 성과평가를 위한 조사대상은 각 면허시험장 이용자들이었다. 여기서 설문조사대상의 ‘이용자’라 함은 모두 운전면허발급과 갱신을 위한 민원실 방문자와 필기시험 및 장내기능시험, 도로주행시험을 치르기 위해 시험계와 필기 및 장내실기시험장을 방문한 사람이었다. 설문조사는 2003년 12월 3일부터 2003년 12월 18일에 걸쳐 진행되었고, 연구자의 직접 배부방법과 해당 운전면허시험장의 실무자에게 협조를 얻어 조사원들이 나누어 역시 현장설문방식의 방법을 병행 사용했다.

운전면허시험관리단 서비스의 주관적 평가를 위해 전국 26개 운전면허시험장 전부를 조사대상으로 하는 것이 가장 바람직하다고 하겠으나, 연구의 시간, 비용, 자료수집 등 여러 가지 한계로 인하여 사실상 어려움이 따른다고 할 수 있다. 이에 본 연구는 차선책으로 현재 운전면허시험장이 각각 인구기준에 따라 ①대도시형, ②중도시형, ③소도시 및 농어촌형으로 구분하여 운영되는 점에 착안, 1개소씩 안배함으로써 표본의 대표성을 최대한 확보하는 동시에 조사결과의 분석 및 논의에서도 지역의 특성을 충분히 고려하였음을 밝힌다. 표본추출방법은 장소적으로는 ‘편의추출’과 ‘할당추출’이 사용되었으나, 개별 응답자의 경우 표본오차를 줄이고 대표성을 확보하기 위해 성별, 연령 등을 최대한 고려한 ‘층화추출’이 사용되었다. 즉, 장소적으로는 접근의 용이성을 고려하였으나, 응답자는 응답을 쉽게 얻어낼 수 있는 측면을 고려하지 않았다. 질문지 형식은 ‘응답자 기입법(응답자에게 조사표를 주고  응답자가 직접 작성하도록 하는 방법)’이 적절한 것으로 판단하였고, 설문지에서 문항의 수와 순서는 권태를 느낌으로써 올바른 조사가 되지 않을 우려를 없애기 위해 30개 내외로 조절했고, 본 조사를 실시하기 전에 소요시간을 측정해  보는 사전모의조사(pre-test)를 30명을 대상으로 실시한 결과 평균 5분이 소요되었다.

총 320부의 설문지를 배포하여 249부를 회수함으로써 회수율은 77.8%였다. 이 중에서 응답이 부실하게 기재된 설문과 응답 신뢰성이 떨어진다고 판단한 설문지 13부를 제외하고, 실제 분석에 사용된 자료는 회수된 총 320부 중  236부로 회수대비 최종 유효설문지의 비율은 73.8%였다.

<표 6> 설문지 배포 및 회수현황          (단위 : 부, %)

지역구분	운전면허시험장	배부수량	회수수량	유효수량
대도시형	A 운전면허시험장	80 (100)	58 (72.5)	54 (67.5)
	B 운전면허시험장	80 (100)	76 (95.0)	70 (87.5)
중도시형	C 운전면허시험장	80 (100)	61 (76.3)	60 (75.0)
농어촌/ 소도시형	D 운전면허시험장	80 (100)	54 (67.5)	52 (65.0)
합 계		320 (100)	249 (77.8)	236 (73.8)

표본의 특성에서 성별로는 남자가 142명으로 60.2%, 여자가 98명으로 39.8%를 차지하였는데, 당초 예상보다 여성의 응답률이 높게 나왔다. 이것은 한국사회에서 여성의 사회활동 증가로 인한 운전면허시험 응시나 면허증 관리의 비중이 증가하였기 때문으로 풀이된다. 연령별로는 20대가 56명(23.7%), 30대가 74명(31.4%), 40대가 73명(30.9%), 50대가 30명(12.7%), 60대가 3명(1.3%)으로 나타났다. 따라서, 응답자 연령은 비교적 고른 분포를 보이고 있음을 알 수 있으며, 응답자의 학력수준은 대학교 졸업이 123명(52.1%)으로 가장 많았으며, 고등학교 졸업이 80명(33.9%), 대학원이상 졸업이 20명(8.5%), 중학교 졸업이 13명(5.5%)으로 나타났다. 직업은 사무관리직이 81명(34.3%)으로 가장 많았고, 기술생산직 48명(20.3%), 자영업자 42명(17.8%), 전문직 22명(9.3%), 공무원 16명(6.8%), 주부 12명(5.1%), 학생 8명(3.4%), 교직 6명(2.5%), 농업 1명(0.4%) 의 순으로 나타났다.

<표 7> 표본자료의 특성

특성	구분	빈도(명)	총계(명)	백분율(%)	총계(%)
성별	남	142	236	60.2	100
	여	94		39.8
연령	20대	56	236	23.7	100
	30대	74		31.4
	40대	73		30.9
	50대	30		12.7
	60대	3		1.3
학력	중졸	13	236	5.5	100
	고졸	80		33.9
	대졸	123		52.1
	대학원졸 이상	20		8.5
직업	사무/관리	81	236	34.3	100
	기술/생산	48		20.3
	전문직	22		9.3
	자영업	42		17.8
	농업	1		0.4
	공무원	16		6.8
	주부	12		5.1
	교직	6		2.5
	학생	8		3.4

따라서, 기본적으로 조사표본의 인구사회학적 분포가 비교적 고른 분포이므로 표본의 대표성이 그만큼 높다고 추정할 수 있다. 운전면허소지여부와 관련해서는 소지가 205명(86.9%)으로 대부분 소지하고 있는 상태로 나타났으며, 미소지자 31명(13.1%)은 면허시험접수․응시나 신규면허발급 목적으로 방문한 사람이었다. 운전면허의 취득시기는 1999년 이전이 85명(36.0%), 2000년 이후가 151명으로 나타났다.

2) 척도의 타당도 및 신뢰도 분석

운전면허시험장 서비스에 대한 고객만족도 조사결과를 분석하기에 앞서 선행연구를 바탕으로 연구자가 직접 설계한 주관적 만족도에 관한 질문지(Questionnaire), 즉 측정도구의 타당도와 신뢰도를 검증할 필요가 있어, 서비스의 질적 차원인 접근용이성, 신속․정확성, 친절성, 쾌적성, 대응성, 형평성 등을 구성하고 있는 총 28개의 항목에 대해 설문결과 얻어진 236개의 표본을 이용하여 요인분석(Factor Analysis)과 신뢰도 분석을 실시했다(<부록> 참조).

요인분석을 위한 요인추출 모형으로는 Principle Component Analysis(PCA)를 이용하였고, 회전방식은 직각회전(Orthogonal)방식인 Kaiser 정규화가 있는 Varimax를 사용했으며, 요인수의 결정은 스크리 검정(Scree Test)과 고유치 기준(Eigen Value), 그리고 공통분산(Communality)의 총분산에 대한 비율을 기준으로 했다. 우선 요인분석 적절성에 관한 Kaiser-Meyer-Olkin(KMO) 측도의 값이 0.942로 상당히 좋은 것으로 나타났으며, 요인분석을 할 만한 공통요인이 존재하는지를 알아보기 위한 Bartlett의 구형성검정치(Sphericity)에서도 유의확률 p=0.000 으로 p<0.05 보다 작아서 통계적으로 유의미하게 나타났다.

회전 결과 총 28개의 항목이 6개 요인으로 축약되었으며, 이들 요인에 대한 공통분산은 66.5%의 높은 설명력을 가지는 것으로 나타났다. 그리고 Cronbach's Alpha 값이 0.7959～0.8834 사이로 나타나 신뢰도에는 문제가 없었으므로 이 척도를 사용하여 고객만족도와 주관적 성과평가를 계속 진행했다.

Ⅳ.  분석결과 및 논의

1. 객관적 성과평가

1) 능률성(Efficiency)

운전면허시험관리단 공공서비스의 효율성 측정을 위한 업무별 단위비용은 각 시험장의 기능별 예산액을 목표로 부여하고 결산금액을 기준으로 실제 발생한 금액을 집계하여 산정했다. 이는 집행적 업무를 담당하는 대표적인 기관으로서 업무별 단위비용이 측정가능하고 달성가능한 수준의 목표를 부여하여 성과를 평가하는 것은 바람직한 평가방법으로 판단했기 때문이다. 사용지표는 업무별 단위비용으로서 이것은 운전면허시험 응시자 1명 또는 기타 면허관련 민원인 1명을 처리하는데 드는 비용이다. 단위비용을 계산하는 업무 단위는 서비스의 업무분석을 통하여 알아낸 학과시험, 기능시험, 도로주행시험, 면허발급, 면허관리의 다섯 가지이다. 단위비용은 각 단위업무를 처리하는 데 있어서 사용된 총비용을 응시자와 민원인으로 나누어 계산하여 <표 8>로 제시하였다.

운전면허시험관리단의 2000년도부터 2002년도까지 3년 간의 평가결과를 살펴보면, 학과시험 단위비용은 2,694원에서 가장 최근인 2002년도에는 2,279원으로 감소한 것을 알 수 있다. 그리고, 장내기능시험비용도 8,567원에서 7,438원으로 대폭 감소하였으며, 도로주행시험비용의 경우 24,242원에서 17,212원으로 낮아져 가장 큰 폭으로 비용개선이 이루어졌음을 알 수 있다. 이러한 원인은 학과시험의 경우에는 기존의 필기시험과 전자채점 방식이기 때문에 비용감소의 여지가 크게 없으며, 장내기능시험의 경우에도 크게 비용감소의 여지는 없는 것으로 보이지만, 단종된 차량을 장내기능용으로 저가에 구매하는 등의 방식, 차종 교체 및 파워핸들의 장착으로 연료비 등이 절감(운전면허시험관리단, 2002)되어 비용감소가 다소 이루어진 것으로 보여진다. 특히 가장 큰 폭의 변화를 보이고 있는 도로주행시험 업무의 비용개선은 학과시험이나 장내기능시험처럼 한 장소에서 단시간에 많은 응시자를 소화하지 않고 한 응시자의 주행시간이 길기 때문에, 비용개선의 여지가 많았던 것으로 보인다. 특히 시험용 주행차량을 정비하여 고장이나 연료 손실을 방지하고, 시험용 신차 교체시 중고차를 적절한 가격에 매각하는 방법 등으로 비용의 절감효과가 많았던 것으로 파악된다.

<표 8> 운전면허시험관리단의 능률성 평가           (단위 : 원)

평가항목	평가지표	평 가 산 식	2000	2001	2002
업무별 단위비용	학과시험 단위비용	학과시험 총비용 / 학과시험 응시자수	2,694	2,545	2,279
	장내기능시험 단위비용	장내기능시험 총비용 / 장내기능 응시자수	8,567	8,146	7,438
	도로주행 시험 단위비용	도로주행시험 총비용 / 도로주행 응시자수	24,242	19,143	17,212
	면허발급 단위비용	면허발급 총비용 / 면허발급자수	3,226	2,560	2,555
	면허관리 단위비용	면허관리 총비용 / 면허관리대상 민원건수	6,699	7,185	6,285

* 자료 : 경찰청(2001-2003)과 운전면허시험관리단의 내부자료(2001-2003)를 종합

마찬가지로 면허발급비용은 2000년에 3,226원에서 2002년도에는 2,555원으로 감소하였고, 면허관리비용은 6,699원에서 6,285원으로 감소하여 책임운영기관화 이후 시간이 지나고 제도가 정착되어감에 따라 점점 감소하는 추세임을 알 수 있다. 이와 같은 이유는 운전면허시험관리단이 책임운영기관 체제로 전환하면서 각 운전면허시험장 민원실의 직무분석을 통한 업무량의 정확한 측정자료를 바탕으로 운전면허시험관리단 본부 필수인력의 증원을 억제 및 시험장별 정원 조정을 실시하여 1인당 업무량을 조정하고 인력의 효율적 활용을 도모하였기 때문인 것으로 보인다. 특히, 책임운영기관으로의 전환 후 2000년도 전반기에 유사․중복업무의 통합 차원에서 각 면허시험장에 있는 경리계와 시설계를 총무계로 통합하고, 서비스의 질적 제고 차원에서 면허시험계를 신설하여 기존 민원실과 나누어 운영한 것은 시험업무와 면허업무를 이원화 시킴으로써 업무의 능률성과 전문성을 크게 향상시킨 것으로 판단된다. 그리고 비용적 능률성과 관련하여 장내기능시험 및 도로주행시험용 차량의 구입시 공동단가 구매방식 채택 등으로 예산을 절감하였으며, 2002년 10월부터는 면허시험관련 영수필증 판매를 시험장 자체판매운영으로 전환하여 대행수수료를 약 3-4% 정도 절감함으로써 2003년도에는 추가적으로 많은 경비절감이 기대되고 있는 상태이므로, 앞으로 면허시험관련 단위비용은 더욱 낮아져 능률성이 크게 향상될 것으로 생각된다. 이것은 곧 책임운영기관으로서의 예산의 자율성과 건전성 확보에도 큰 기여를 하고 있는 것으로 분석된다.

여기서 사용된 능률성 지표는 계산방식에 의한 단위원가 예산액은 예산대비 절감액은 파악할 수 있으나 외부요인의 제거와 전년대비 성과의 개선도 파악이 어려워 다소 미흡한 점이 있을 수 있다. 예를 들어 응시자 수가 증가함으로써 발생하는 비용절감효과는 통제되지 못했다. 국가 면허시험장의 응시자는 각각 2000년에 5,062,841명, 2001년에 5,200,605명, 2002년에 6,253,524명이었다(경찰백서통계, 2003). 그러나 언급되지 않은 자료들은 더욱 평가하기가 어렵고 또한 변화의 추이를 관찰하기가 힘들기 때문에 제시한 지표로만 한정한다. 왜냐하면, 현재 운전면허시험관리단의 효율성 측정지표가 확정되어 정착된 것이 아니고, 아직까지는 책임운영기관으로서의 서비스 개시기간이 약 3년으로 성과평가의 기간도 짧을 수 밖에 없으며, 서비스 여건이나 환경이 변화하면 평가지표도 달라질 수 밖에 없다는 가정을 내포하고 있기 때문이다.

비용적 효율성 지표와 관련하여 고려할 수 있는 효율성 평가의 개선점은 자체수입이 많으므로, 수익능력을 측정할 수 있는 수익지표를 개발하는 것이 한 방법이 될 수 있다. 운전면허시험관리단의 재정자립도는 이미 100%이나, 수익에 대한 통제력은 미비한 실정이다. 그러므로, 책임운영기관으로서 재정자립에 대해 강조하기 보다 업무원가의 효율성을 측정할 수 있는 지표, 예를 들어 업무원가는 수익과 관련하여 변동성을 가지고 있는 변동비용과 수익과 관련하여 직접적으로 영향을 받지 않는 고정비적인 성격을 가진 비용으로 나눌 수 있으므로 이를 고려하여 현재의 평가지표를 보다 합리적으로 세분화하여 구성하는 것이 바람직할 것이다.

2) 효과성(Effectiveness)

운전면허시험관리단의 목표는 “엄정한 운전면허시험의 집행을 통해 신규면허취득자의 수준을 향상시켜 도로교통안전에 기여하고 소양 있는 운전자를 배출”하는데 있다. 즉 엄정하고 과학적인 시험의 집행, 운전면허의 발급 등 자격관리를 통해 목표를 달성하고자 한다. 효과성의 평가지표는 < 표 9>와 같이 목표의 달성도를 백분율로 환산하여 평가하였다. 따라서 운전면허시험관리단의 공공서비스 목표인 도로교통안전기여도와 소양 있는 운전자 배출을 기준으로 각각 신규면허취득자에 대한 6개월 이내의 교통사고율과 면허취소나 정지 같은 행정처분율로서 목표달성을 평가하였다.

<표 9> 운전면허시험관리단의 효과성 평가            (단위 : %)

평가항목	평가지표	평 가 산 식	2000	2001	2002
도로교통 안전기여도	신규면허 취득자의 교통사고율	운전면허취득 후 6개월 이내의 교통사고 야기자수 / 당해 운전면허취득자수×100	1.858	1.286	1.117
			(6,348 / 341,583) ×100	(3,089 / 240,181) ×100	(2,181 / 195,092) ×100
소양 있는 운전자 배출	신규면허 취득자의 행정처분율	운전면허취득 후 6개월 이내의 면허취소․면허정지처분자수 / 당해운전면허취득자수×100	2.043	2.050	1.829
			(6,980 / 341,583) ×100	(4,924 / 240,181) ×100	(3,570 / 195,092) ×100

비고) 운전면허시험관리단 내부자료(2001-2003)를 참고하여 지표 평가산식을 적용, 산출

여기에서 신규면허취득자는 사고를 일으키거나 행정처분을 받은 당해 연도의 6개월 이내 운전면허취득자를 말하는 것이고, 운전면허시험장에서 도로주행시험을 응시, 합격한 이후에 최종 면허발급을 받은 사람이며 자동차운전전문학원 출신 신규면허취득자는 제외되었다. 먼저 도로교통안전기여도의 측정지표인 신규면허취득자의 교통사고율은 2000년에 1.858%에서 2001년도에 1.286%로 대폭 낮아졌다가 2002년도에 1.117%로 다시 소폭 감소한 것을 알 수 있다. 이것은 운전면허시험관리단의 서비스 효과성이 계속적으로 증가한 것이라 볼 수 있으며, 이는 민간부문인 자동차 운전전문학원의 그것과는 대조적인 차이를 보였다. 관련 통계자료를 분석하여 본 결과 동일 연도의 자동차운전 전문학원 출신자들의 교통사고율은 전년도 보다 높은 증가현상이 나타났기 때문이다.

교통사고율과 행정처분율의 감소는 외부효과(교통단속이나 도로여건) 등의 외부환경의 요인일 수도 있다. 현실적으로 이러한 변수를 통제할 수는 없으나, 상대적으로 민간재인 자동차 전문학원 출신 신규면허취득자의 교통사고율이 증가한 사실(운전면허시험관리단 통계, 2003)은 결과의 타당성을 어느 정도 뒷받침한다(아래의 표 참조). 그리고 운전면허시험 서비스는 표면상으로 민간재인 전문학원과 경쟁을 하고 있으나, 면허시험장은 전문학원과는 달리 교육을 할 수 없고 이미 대부분의 운전면허학원이 전문학원으로 전환되어 전문학원 이용자와 운전면허시험관리단의 이용자는 면허취득의 행태(시간, 비용, 목적) 등에 따라 명확히 구분되어 있는 것이 현실이다. 특히, 전문학원의 경우 고가의 수업료(약 50만원 이상)로 인해 교육비 부담능력이 있는 계층이 주로 이용대상이나, 면허시험장의 경우 저소득층 및 정규교육과정을 이수하지 아니하고 적은 비용에 단기적으로 운전면허를 취득하려는 응시자가 주요 이용대상이므로 흡사 ‘운전면허연습장화’ 되어 있는 것이 실제 현실이다.

전문학원 출신자	2001년	2002년	비고
신규면허자 교통사고율	0.81%	1.21%	149% 증가
신규면허자 행정처분율	0.65%	0.71%	92% 증가

신규면허취득자의 행정처분율은 2000년도에 2.043%에서 2001년도의 2.050%, 2002년도에 1.829%로 감소한 변화가 있고, 교통사고율보다는 소폭이지만 갈수록 심화되는 교통환경여건의 악화에도 불구하고 전년도 수준에서 계속 감소하고 있는 것으로 비추어 보아 목표의 달성도가 양호한 수준으로 파악된다.

한편, 효과성과 관련된 도로교통안전기여도의 경우, 1년이라는 짧은 기간의 단위로 효과성을 파악하는 것은 옳지 않으며, 최소한 3년 이상의 기간에 대해 목표치가 부여하고 이에 대한 평가가 이루어지는 것이 합리적이다. 왜냐하면 현재 운전면허시험관리단장의 임기규정이 3년이고, 기관장 입장에서는 재임기간의 성과가 가장 중요한 것으로 볼 때, 효과성은 이 기간 전체에 걸쳐서 평가하는 것이 합리적이다. 물론 이 때 중요한 전제는 기간 내에 목표치를 임의로 변경하지 않고, 합리적으로 유지되는 것을 전제로 한다. 또한, 신규면허자의 교통사고율과 행정처분율의 지표는 일시적인 실적의 증대가 다음 연도에 계속적으로 유지될 가능성이 약하므로, 최초 부여된 목표를 기준으로 꾸준히 성과를 유지하는 것이 타당하다고 보며, 특히 효과성 지표수치의 향상을 위해서는 이와 밀접하게 연관되는 제도적 조치가 무엇보다 필요하다.

이와 관련하여 시행된 최근 조치는 ‘교통안전교육 3시간(1인 교육비 12,000원 본인부담)’을 의무적으로 받고 교육수료필증을 제출해야 한다고 규정한 것이다(도로교통안전관리공단 공지사항, http://www.rtsa.or.kr; 매일경제신문, 2003. 6. 25일자 사회면). 경찰청은 1999년 4월 규제개혁차원에서 면허시험 최종합격자가 4시간의 교통안전교육을 받도록 하는 규정을 폐지한 바 있으나, 1999년 이후 신규 면허자의 교통사고율이 계속적으로 유지되거나 증가하는 현상을 보여 사고예방 차원에서 안전교육을 다시 실시하기로 결정했다(근거 : 도로교통법 제 49조, 동법시행령 제 36조의 3항 개정).

2. 주관적 성과평가

1) 대응성(responsiveness)

전체적으로 운전면허시험장의 대응성 차원은 만족의 응답이 70.1%로서 불만족의 응답 4.2%보다 많아 대부분의 이용자가 만족하고 있음이 나타났다.

<표 10> 대응성의 평가 결과           단위 : 응답자 수(명), %

구 분 지 표	매우불만	대체로불만	보 통	대체로만족	매우만족	계
약속된 처리시간의 준수	0 (0.0)	2 (0.8)	49 (20.7)	90 (38.1)	95 (40.2)	236 (100.0)
오류나 착오시 신속한 사과나 해명	0 (0.0)	6 (2.5)	58 (24.6)	101 (42.8)	71 (30.1)	236 (100.0)
공개가능한 정보나 자료의 제공여부	0 (0.0)	12 (5.1)	52 (22.0)	113 (47.9)	59 (25.0)	236 (100.0)
긴급한 처리요구시 직원의 태도	1 (0.4)	14 (5.9)	71 (30.2)	99 (41.9)	51 (21.6)	236 (100.0)
면허시험 대기일수나 시간	3 (1.3)	15 (6.4)	67 (28.3)	88 (37.3)	63 (26.7)	236 (100.0)
기타 대응성 전반	1 (0.4)	4 (1.7)	69 (29.3)	106 (44.9)	56 (23.7)	236 (100.0)
계	5 (0.4)	53 (3.8)	366 (23.7)	597 (42.2)	395 (27.9)	1416 (100.0)

약속된 처리시간의 준수는 만족이 185명(78.3%)에 비해 불만이라는 응답이 2명(0.8%)으로 만족도가 가장 높게 나타났으며, 오류나 착오시 신속한 사과나 해명에 관해서도 172명이 만족한다는 응답이 나와 상당히 높은 만족도를 보이고 있음을 알 수 있다. 공개가능한 정보나 자료의 제공여부에 대해서는 불만(12명)이라는 응답보다 만족(172명)한다는 응답이 압도적으로 많아 대체적으로 만족하고 있는 것으로 나타났다. 긴급한 서비스 처리요구시 직원의 태도에 대해서는 만족이 150명, 보통이 71명 불만이 15명으로 나와 역시 만족도가 높았으며, 면허시험 대기일수나 시간이나 기타 대응성 전반에 대한 만족도 역시 비슷한 결과가 나타났다.

이러한 결과가 나타난 이유는 책임운영기관 전환 이후 운전면허시험장에서 직원의 고객대응 교육강화와 운전면허시험 응시자 대기일수의 대폭 단축이 이루어졌으며, 2000년 이전에는 휴일에 일체 업무를 보지 않았던 운전면허시험장들이 2001년부터 대도시형 시험장 위주로 평일에 시험을 치르기 힘든 직장인을 위해 토․일요일에도 특별시험을 실시하고, 농어촌형 시험장에서는 도서․벽지에 출장시험을 실시하는 등(운전면허시험관리단 관리계, 2003) 이용자와 주민의 서비스 요구(demand)에 최대한 부응하기 위한 노력을 경주해 왔다. 그리고, 과거에는 원칙적으로 운전면허증 적성검사가 면허증 윗면에 표기돼 있는 검사기간 3개월 안에 본인 스스로 받아야 하는 의무사항이었지만, 2002년부터 서비스 대응성의 일환으로 적성검사(갱신) 기간 15일 전에 대상자 명단을 전산으로 자동추출해 ‘적성검사예고통지서’를 1차 우편으로 발송하고 있으며 주거말소, 이사 등으로 반송된 우편물은 대상자 주소지 운전면허시험장에서 주소를 재조회한 후 2차 발송하고 있는 상태이다. 물론 온라인 민원도 주민등록번호만 입력하면 본인의 적성검사 기간을 알 수 있도록 시스템을 구축, 편의를 제공하고 있다(세계일보, 2003년 11월 17일자 26면; 운전면허시험관리단 관리계 2003).

2) 형평성(equity)

첫째, 신분과 무관한 공평한 처리는 불만족이 3명(1.3%)이고 만족이 191(80.3%)명으로 나타나 아주 높은 수치를 보이고 있다. 둘째, 규정에 의한 공정한 처리 역시 불만족이 10명(4.2%), 만족이 196명(83.1%)으로 나타나 이용자들이 높은 만족을 표시하고 있다. 셋째, 급행료의 유무를 묻는 문항에서는 단 3명(1.3%)이 ‘있다’ 내지 ‘불만족’을 표시한 반면 196명(83.1%)은 ‘없다’ 내지 ‘만족한다’는 응답을 함으로써 행정기관으로서의 서비스 일선의 청렴도가 매우 높은 것으로 나타났다. 넷째, 전반적인 형평성에 대해서는 6명(2.5%)이 불만족이라는 응답에 비해 196명(83.1)이 만족한다는 응답을 하였다. 그러므로, 현재 각 운전면허시험장의 형평성 차원은 전체적으로 불만족스러운 응답(2.4%)보다 만족스럽다는 응답(82.5%)이 매우 높게 나타나 이용자들의 불만족보다는 절대적으로 만족을 느끼고 있는 것으로 나타났다. 즉, 서비스의 배분과 절차의 형평성과 공정성에 있어서는 매우 긍정적인 인식을 하고 있음을 알 수 있다.

<표 11> 형평성의 평가 결과       단위 : 응답자 수(명), %

구 분 지 표	매우불만	대체로불만	보 통	대체로만족	매우만족	계
신분과 무관한 공평한 처리	0 (0.0)	3 (1.3)	42 (17.8)	103 (43.6)	88 (37.3)	236 (100.0)
규정에 의한 공정한 처리	0 (0.0)	10 (4.2)	30 (12.7)	129 (54.7)	67 (28.4)	236 (100.0)
급행료(금품․향응)의 유무	0 (0.0)	3 (1.3)	37 (15.6)	75 (31.8)	121 (51.3)	236 (100.0)
기타 형평성 전반	0 (0.0)	6 (2.5)	34 (14.4)	104 (44.1)	92 (39.1)	236 (100.0)
계	0 (0.0)	22 (2.4)	143 (15.1)	411 (43.5)	368 (39.0)	944 (100.0)

운전면허시험장의 서비스 형평성에 대한 만족도가 전반적으로 매우 높게 나타난 이유는 무엇일까? 우선 서비스의 전달과정상 부패의 소지가 많지 않으며, 서비스의 형평성 내지 업무의 투명성을 증대시키기 위한 노력의 일환으로 운전면허시험관리단은 ‘NGO 모니터링 도입’ 했다(행정자치부 책임운영기관평가위원회, 2002). 즉, 각 운전면허시험장의 서비스 창구를 은행창구 수준으로 끌어올리기 위해 우선 10개 시험장을 대상으로 모니터링 시행한 바 있으며, 2002년부터는 전 시험장으로 이 제도를 확대․운영한다고 발표하였으나, 현재 전국 시험장으로는 확대되지 않았다. 그리고, 민원서비스의 특성상 부패의 소지가 별로 없음에도 면허관련 민원처리에 있어 직원의 청렴 교육을 지속적으로 실시하고 있다는 것도 주목된다.

그 이유는 전국 면허시험장의 분포의 편중성과 시민단체의 전문성 및 성숙도와 연관이 있다. 아직까지 서울과 경기도 지역에 운전면허시험장의 숫자(서울: 4곳, 인천: 1곳, 경기도: 3곳)가 집중되어 있고, 중앙통제부서 격인 관리단에서도 이를 중심으로 운영할 수 밖에 없었던 것으로 보인다. 즉, 각 시험장에 대한 인력이나 재정지원은 그 지역의 인구숫자에 비례하여 이루어지게 한 내부지침이 합리적이지는 않았다는 증거이다. 특히 시민단체의 전문성과 관련하여 상대적으로 열악한 환경에 처해 있는 지방의 운전면허시험장과 시민단체는 중앙에서 요구하는 서비스 제공과 감시활동을 이행할 만큼의 수준이 되지 못하는 것이 현실이다.

현지조사에서, 국가 운전면허시험장의 서비스 형평성 부문에서 고객들이 변화된 사실로 느낀 것 중의 하나는 장애인들에게 1종 보통면허시험 응시기회 부여한 사실이었다. 물론 이는 제도적 사안이기도 하지만, 생계를 위해 사업용 차량을 운전할 수 있는 1종 보통면허를 취득할 수 없어서 자활에 어려움을 겪던 장애인들이 구제된 사실은 운전면허시험장의 서비스 형평성 증가에 큰 영향을 미친 것으로 생각된다.

3) 신속/정확성(speed & correctness)

신속/정확성의 지표에서 우선 기관 및 담당공무원의 업무처리 신속성에 관한 질문에서는 만족한다는 응답이 163명(69.1%)으로 불만족의 10명(4.2%)보다 높게 나타남으로써 만족의 비율이 많이 높음을 알 수 있으며, 업무처리의 신속함에 대해서 서비스 신청자들은 대부분 만족을 느끼고 있음을 알 수 있다. 그리고 업무처리의 정확성에 대해서도 만족이 171명(72.5%)으로 불만의 14명(5.9%)보다 많아 만족도가 매우 높게 나타났으며 전체 처리시간과 신속/정확성 전반에 대해서도 불만족 보다는 대부분 만족한다는 응답을 함으로써 여기에 대해 압도적으로 많은 만족감을 표시하는 것으로 나타났다. 즉, 전체적으로 볼 때 현재 운전면허시험장의 신속/정확성 차원은 만족의 응답이 72.2%로 불만 3.1%보다 절대적 우위를 차지하므로 만족도가 매우 높음을 알 수 있다.

<표 12> 신속/정확성의 평가 결과      단위 : 응답자 수(명), %

구 분 지 표	매우불만	대체로불만	보 통	대체로만족	매우만족	계
업무처리의 신속	1 (0.4)	9 (3.8)	63 (26.7)	92 (39.0)	71 (30.1)	236 (100.0)
업무처리의 정확	1 (0.4)	13 (5.5)	51 (21.6)	97 (41.1)	74 (31.4)	236 (100.0)
전체 처리시간	1 (0.4)	1 (0.4)	59 (25.0)	104 (44.1)	71 (30.1)	236 (100.0)
기타 신속․정확성 전반	1 (0.4)	2 (0.8)	60 (25.4)	97 (41.2)	76 (32.2)	236 (100.0)
계	4 (0.4)	25 (2.7)	233 (24.7)	390 (41.3)	292 (30.9)	944 (100.0)

이러한 현상이 나타난 원인은 운전면허시험장의 업무전산화가 거의 100%에 육박하고 있기 때문이며, 이는 특히 2000년부터 급속하게 진행되어 왔다. 실질적으로 운전면허 필기․실기시험의 대기기간이 단축되었고, 기존의 시험분야에만 한정되던 전산업무가 운전면허발급이나 증명발급 분야로 확대되면서 특히 운전면허증의 발급시간이 최근 3년 동안 획기적으로 단축(평균 237분→18분→15분)되었기 때문이다(대한매일신문, 2002. 12. 10 일자; 행정자치부, 2002; 운전면허시험관리단 관리계, 2003). 이를 위하여 실무적으로는 운전면허증 발급기가 창구로 전진배치 되었고, 면허증용 라벨프린터와 컴퓨터와 기자재의 증설, 그리고 전반업무의 데이터베이스 구축으로 인한 전산화 작업 등이 이루어졌다(A 운전면허시험장 민원실 직원 K 인터뷰, 2003. 9. 2).

4) 친절성(kindness)

현재 각 운전면허시험장 공공서비스의 친절성 차원은 불만족스러운 응답(3.6%)보다 만족스러운 응답(71.0%)이 매우 높게 나타남으로써 다소 만족스러운 서비스를 제공하고 있다고 볼 수 있다. 첫째, 직원의 고객에 대한 청취도는 불만족스럽다(2.1%)보다는 만족스럽다(70.8%)라는 응답이 더 높게 나타남으로써 대체로 이용자들의 요구사항을 관심 깊게 들어주려는 태도에 대해서는 만족하고 있음을 알 수 있다. 둘째, 직원들의 공손하고 세심한 안내태도에 대해서는 불만족스럽다(4.7%)보다는 만족스럽다(69.5%)는 응답이 더 높게 나타남으로써 고객들은 담당직원들의 안내태도에 대해서 다소 부정적인 인식을 하고 있음을 알 수 있다. 셋째, 담당직원의 공손하고 친절한 전화응대에 대해서 불만족스럽다(3.8%)보다는 만족스럽다(73.3%)라는 응답이 더 높게 나타남으로써 담당직원들의 전화응대에 대해 비교적 만족하고 있음을 알 수 있다. 넷째, 앞의 내용을 포함한 기타 친절성 전반에 대해서는 불만족(3.4%)의 응답보다는 만족(70.3%)의 응답이 많아 대부분 만족하고 있음을 알 수 있다.

<표 13> 친절성의 평가 결과       단위 : 응답자 수(명), %

구 분 지 표	매우불만	대체로불만	보 통	대체로만족	매우만족	계
직원의 청취도	1 (0.4)	4 (1.7)	64 (27.1)	100 (42.4)	67 (28.4)	236 (100.0)
직원의 안내태도	0 (0.0)	11 (4.7)	61 (25.8)	104 (44.1)	60 (25.4)	236 (100.0)
문의에 대한 친절한 전화응대	1 (0.4)	8 (3.4)	54 (22.9)	96 (40.7)	77 (32.6)	236 (100.0)
기타 친절성 전반	0 (0.0)	8 (3.4)	62 (26.3)	97 (41.1)	69 (29.2)	236 (100.0)
계	2 (0.2)	31 (3.3)	241 (25.5)	397 (42.1)	273 (28.9)	944 (100.0)

5) 접근용이성(acessibility)

각 운전면허시험장 공공서비스의 접근용이성 차원은 불만족스러운 응답(7.2%)보다 만족스러운 응답(69.0%)이 높게 나타남으로써 대체로 만족스러운 서비스를 제공하고 있다고 볼 수 있다.

서비스를 제공하는 창구의 식별이나 접근에 대한 만족도를 묻는 질문에 대해 불만이라는 응답 10명(4.2%)보다 만족한다는 응답이 168명(71.2%)으로 더 높게 나타남으로써 대체로 면허관련 서비스 창구에 대한 접근이 용이한 것으로 볼 수 있다. 둘째, 고객을 대하는 직원들의 상세한 안내나 관심도에 관한 질문에 대해 불만이라는 응답 22명(9.4%)보다는 만족한다는 응답 169명(71.5%)이 더 높게 나타나고 있다. 셋째, 직원과의 신속한 접촉(면담이나 전화통화)이 용이한지를 묻는 질문에 대해 불만족스러운 응답 26명(11.0%)보다는 만족스럽다는 응답이 153명(64.8%)으로 더 높게 나타났다. 그러나 다른 문항보다 비교적 낮은 만족도를 감안한다면 고객과 민원인과의 연결 정도에 아직 약간은 문제가 남아 있고, 서비스 제공을 받기 위한 고객이 해당 면허시험장이나 담당직원과의 직접적인 대면접촉이나 전화의 상담에 대한 서비스가 약간 떨어지고 있음을 알 수 있다. 넷째, 서비스 신청 및 처리절차 이해에 대한 만족도를 묻는 질문에 대해서는 불만족스럽다는 응답 12명(5.3%)보다는 만족스럽다는 응답이 157명(66.5%)으로 더 높게 나타남으로써 면허관련 서비스 신청 및 처리절차에 대해 고객들 대다수가 잘 이해하고 있음을 알 수 있다. 다섯째, 기타 접근용이성 전반에 대해 묻는 질문에 불만족스럽다는 응답 15명(6.4%)보다 만족스럽다는 응답 167(70.5%)이 높게 나타남으로써 전반적으로 만족하고 있는 것으로 나타났다.

<표 14> 접근용이성의 평가 결과    단위 : 응답자 수(명), %

구 분 지 표	매우불만	대체로불만	보 통	대체로만족	매우만족	계
창구식별의 용이	1 (0.4)	9 (3.8)	58 (24.6)	75 (31.8)	93 (39.4)	236 (100.0)
직원의 상세한 안내	3 (1.3)	19 (8.1)	45 (19.1)	97 (41.1)	72 (30.4)	236 (100.0)
직원과의 신속한 접촉	6 (2.5)	20 (8.5)	57 (24.2)	58 (24.6)	95 (40.2)	236 (100.0)
장소와 처리절차의 이해가 용이	1 (0.4)	11 (4.7)	67 (28.4)	88 (37.3)	69 (29.2)	236 (100.0)
기타 접근용이성 전반	4 (1.7)	11 (4.7)	54 (22.9)	88 (37.2)	79 (33.5)	236 (100.0)
계	15 (1.3)	70 (5.9)	281 (23.8)	406 (34.4)	408 (34.6)	1180 (100.0)

운전면허시험장 서비스의 접근용이성에 대한 만족도가 높게 나타난 원인은 2001년부터 ‘one-stop 행정서비스 실현’의 슬로건을 내걸고 지속적인 민원창구의 통합(2000년 9개→4개→3개)을 했기 때문이라고 분석된다.(운전면허시험관리단 관리계, 2003). 그리고 서비스 유형별, 즉 시험 응시, 증명 발급, 면허증 발급․갱신으로 각각 나누어 민원실 안내책자와 게시판을 상세하게 구비함으로써 이를 이용하여 처음 방문하는 사람도 참고하면 곧바로 필요한 서비스 신청을 할 수 있도록 조치해 놓은 점이 눈에 띄었으며, 기존 행정기관과는 달리 안내원(의무경찰)과 안내데스크를 별도로 설치하여 운영하는 점도 이례적인 것으로 보인다. 가장 획기적인 조치는 일반인들을 위해 2002년부터는 인터넷 원서접수 및 학과시험 PC시험 시스템 구축하여 시행하는 것이 많은 이용자들에게 주효하였다고 파악된다. 실제로 운전면허시험 응시에는 현재 대부분 이용자가 인터넷을 이용하고 있으며(월 평균 20000건 이상), 면허관련 증명이나 조회비중도 점점 높아지고 있다. 이로써 앞으로 면허관련 행정의 접근성은 더욱 높아질 것으로 예상된다.

책임운영기관화 원년인 2000년 8월에 운전면허시험관리단은 처음 인터넷 홈페이지를 통해 면허관련 민원서비스 개시했다. 이 때는 간단한 운전면허 벌점조회(월평균 17000건) 및 응시일정조회(월평균 23000건)만 가능하였고(국민일보, 2000. 8. 1일자 21면), 원서접수 서비스는 2002년 8월부터 시행되었다(한겨레신문, 2003년 8월 5일자 9면; 운전면허시험관리단 홈페이지 참고). 면허관련 온라인 서비스의 개통은 조회수나 로그인(log-in)을 하는 고객의 숫자(약 167만 여건, 2003년 기준)만 볼 때, 그동안 사소한 문제라도 직접 방문해야만 했던 불편성과 불필요한 민원 해소건수의 감소 등이 크게 개선되었음을 알 수 있다.

6) 쾌적성(pleasantness)

우선 운전면허시험장 내․외부나 근처의 주차공간의 유무에 대해서는 불만족 14명(5.9%)보다는 만족이 166명(70.3%)으로 대부분이 만족하는 것으로 나타났으며, 민원관련자 이외에 대다수의 시험응시자는 대중교통을 이용하지만 실제 주차공간도 각 시험장별로 충분히 확보되었음을 알 수 있다. 둘째, 휴식공간이나 편의시설의 유무에 대해서는 18명(7.6%)이 불만이라고 응답한데 비하여 161명(68.2%)이 만족한다는 응답으로 함으로써 과반수 이상 만족하고 있음을 알 수 있다. 셋째, 이용시설의 청결도에 대한 만족도에 관해 역시 불만족 10명(4.2)보다는 만족이 169명(71.6%)으로 만족도가 매우 높음을 알 수 있다. 넷째, 기타 전반적인 쾌적성에 관해서는 13명(5.5%)이 불만이라고 답한 반면, 168명(71.2%)이 만족한다고 응답함으로써 다른 지표와 비슷한 수치가 나타났다.

쾌적성에 대한 만족도가 높은 이유는 2000년 이후부터 민원인을 위한 시설․환경 대대적으로 정비한 노력이 있었기 때문으로 풀이된다. 운전면허시험관리단 내부자료(2002)에 의하면 2001년 전국 26개 전 시험장의 화장실을 개․보수하고, 소속직원 및 고객을 위한 의무실 신설․수수료 부과의 편리성을 위한 현금지급기 등을 설치한 사실이 있다. 그리고, 대기자를 위하여 민원실 내부에 인터넷 PC를 설치한 것과, 국제운전면허 관련 외국인 전용창구의 설치, 서울과 부산지역 면허시험장의 경우 시험장 내부에 탁아소 개념의 놀이방을 설치한 노력, 장애인 운전면허 관련 민원인을 위한 도움벨 설치, 장애인을 위해 전용주차장과 휠체어 등을 준비하고 동선거리를 최소화 시키는 등 서비스를 받기 위한 고객들의 편의를 최대한 배려했다.

<표 15> 쾌적성의 평가 결과    단위 : 응답자 수(명), %

구 분 지 표	매우불만	대체로불만	보 통	대체로만족	매우만족	계
주차공간의 유무	4 (1.7)	10 (4.2)	56 (23.7)	86 (36.4)	80 (33.9)	236 (100.0)
휴식공간이나 편의시설의 유무	2 (0.8)	16 (6.8)	57 (24.2)	88 (37.3)	73 (30.9)	236 (100.0)
이용시설의 청결도	2 (0.8)	8 (3.4)	57 (24.2)	73 (30.9)	96 (40.7)	236 (100.0)
기타 쾌적성 전반	1 (0.4)	12 (5.1)	55 (23.3)	105 (44.5)	63 (26.7)	236 (100.0)
계	9 (1.0)	46 (4.9)	225 (23.8)	352 (37.3)	312 (33.0)	944 (100.0)

7) 상대적 비교

운전면허시험장의 서비스 일선에 대한 주관적 만족도를 보다 상대적 관점에서 비교하여 만족도가 높은 기준과 낮은 기준을 가려내어 취약한 부분에 대한 원인과 대책을 찾고자 한다. 운전면허시험장의 주관적 성과평가 영역인 ‘서비스의 질’ 부분, 즉 대응성 평가, 형평성 평가, 신속/정확성 평가, 친절성 평가, 접근용이성 평가, 쾌적성 평가 등 6가지 기준으로 측정한 지표값을 평균으로 처리하여 비교한 결과 <표 16>과 같이 나타났다.

<표 16> 평가기준 간의 평균비교

기준 지표값	대응성	형평성	신속/정확성	친절성	접근 용이성	쾌적성
평 균	3.81	4.19	3.99	3.95	3.92	3.97
표준편차	0.61	0.62	0.69	0.65	0.76	0.79
순 위	6	1	2	4	5	3
관리우선순위	1	6	5	3	2	4

표에서 운전면허시험장의 공공서비스에 대한 주관적 평가기준 중에서 ‘보통 3점’을 기준으로 하여 전반적으로 3점을 상회하고 있으며, 형평성은 4점을 상회하는 아주 높은 평균을 나타내고 있는 반면, 대응성은 가장 낮은 평균을 보이고 있다. 즉 이용자들은 서비스의 형평성에 가장 높은 만족도를 보이고 있고, 이어 신속․정확성, 쾌적성, 친절성, 접근용이성, 대응성의 순으로 만족하고 있음을 알 수 있다. 이러한 결과로 비추어 볼 때, 공공서비스의 주민평가차원 또는 고객평가차원에서 현재 국가 운전면허시험장들의 서비스 성과는 주관적 평가영역에서 형평성 부문에는 높은 성과를 올리고 있으나, 대응성 부문에서는 낮은 성과수준에 머무르고 있다고 판단할 수 있다. 결국, 앞으로 면허서비스 제공의 일선행정이 보완되어야 할 점은 대응성 부분에 보다 더 주력할 필요가 있음을 시사해 주는 것이다.

본 연구는 형평성과 대응성의 상호관계에 관한 Mladenka(1977 : 281-290)의 연구결과와 일치하는 현상이 나타났다. 즉, ‘대응성’과 ‘형평성’은 “상호 배치되는 관계”라는 사실은 위의 분석결과로 다시 입증되었다. 한편, 같은 연구대상으로 삼은 선행연구와 비교해보기로 하자. 친절성과 편리성에서 만족도가 가장 낮았던 오창택(1998: 91)의 연구, 쾌적성과 접근성, 친절성이 가장 낮았던 박영원(2000: 140)의 연구결과와 비교할 때 본 연구결과는 책임운영기관화 이후 친절성과 쾌적성 부문에서 뚜렷한 서비스 개선이 있었던 것을 알 수 있다. 그리고 연구시점이 비슷한 행정자치부 책임운영기관 평가위원회(2002)의 조사에서는 투명성(99%) - 전문성(78%) - 신속성(73%) - 친절도(65%) - 쾌적성(63%) - 접근성(55%)의 순서로 나타나 본 연구와 비슷한 결과를 보였다.

한편, 성과평가의 일환으로 책임운영기관 전환 이후 이용자의 만족도를 서로 비교해 보는 것은 의미있는 작업이 되며, 책임운영기관제 실시에 따른  효과를 알아보는 방편도 된다. 이용자들은 최초 면허취득을 위해 원서접수를 하고, 필기 및 실기시험을 치르며, 운전면허증 최종 발급을 위해 대개 한번 이상은 운전면허시험장을 직접 방문해야만 하므로 운전면허 취득시기를 설문에 포함시켜 이를 비교집단으로 활용했다.

<표 17>  이용시기별 주관적 만족도의 평균차 검증

구 분	책임운영기관화 이전이용자 (2000년 이전)			책임운영기관화 이후 이용자 (2000년 이후)			t 값
	표본수	평 균	표준편차	표본수	평 균	표준편차
접근용이성	85	3.7529	0.9409	151	4.0623	0.6167	-3.044**
신속/정확성	85	3.9029	0.7677	151	4.0497	0.6364	-1.576*
친절성	85	3.7647	0.7373	151	4.0728	0.5799	-3.546***
쾌적성	85	3.8324	0.8358	151	4.0414	0.7596	-1.957**
대응성	85	3.7721	0.6581	151	3.8589	0.5810	-2.145**
형평성	85	4.0676	0.7241	151	4.2616	0.5341	-2.348**
전체(서비스 질)	85	3.8425	0.6752	151	4.0752	0.4979	-3.022**
***p<0.001, **p<0.05, *p<0.1

<표 17>에서 처럼, 두 개의 집단은 주관적 만족도에 관한 기준별, 그리고 전체의 ‘서비스 질’에서 모두 통계적으로 유의미한 차이를 보이고 있다. 우선 친절성은 두 집단간 유의수준 .001에서 통계적으로 의미 있는 차이를 보이고 있으며, 접근용이성과 쾌적성, 대응성, 형평성은 유의수준 .05에서 통계적으로 유의미한 차이를 보이고 있다. 신속/정확성은 유의수준 .1에서 통계적으로 의미 있는 차이를 보이고 있다. 그리고, 전체적으로 평균은 모두 책임운영기관 전환 후의 운전면허취득자 집단이 그 이전 집단보다 높음을 알 수 있다. 따라서, 위의 결과를 해석하면 운전면허시험장의 이용자의 고객만족도는 책임운영기관으로의 전환 이후 전체적으로 많이 향상되었으며, 구체적으로는 ‘친절성’의 변화가 가장 높고, 접근용이성, 형평성, 대응성, 쾌적성, 신속/정확성의 순서로 만족도가 향상된 것을 알 수 있다.

이러한 이유는 기존의 공공기관과 책임운영기관의 서비스 성과차이의 원인과 관계될 것이다. 즉, 구체적으로 서비스공급기관의 운영형태의 제도적 우월성, 즉 이용자가 느끼는 ‘서비스 질의 제고’에 있어 책임운영기관제도가 기존 공공조직보다 근본적으로 우월하다는 사실에 의해 1차적으로 결정되고, 2차적으로는 지난 3년 동안에 이루어진 행정자치부의 23개 각 책임운영기관에 대한 평가결과처럼 같은 책임운영기관 형태라 할지라도 오히려 기관장을 비롯한 내부 관리자의 관리능력과 운영개선노력 여하에 따라 얼마든지 우수한 성과를 낼 수 있다는 점이다. 이는 책임운영기관 초기에 신속하게 조치된 운전면허시험관리단의 변화노력에도 반영되었다. 여하튼, 책임운영기관제의 실시로 인해 서비스 이용자들의 만족도가 전반적 향상을 가져왔다는 점은 책임운영기관제 실시의 긍정적 효과, 즉 ‘고객위주의 행정구현’이라는 목표와 성과를 어느 정도 반영하는 점이라고 생각되며, 이는 곧 ‘서비스 성과’와 직결된 것으로 생각된다.

운전면허시함관리단 관리계 직원의 전화인터뷰(2004. 2)와 A 운전면허시험장 고위관계자의 현장인터뷰(2003. 9)에 따르면, 운전면허시험관리단은 2000년 책임운영기관으로 지정되자마자 기관혁신을 위해 매우 발빠르게 움직였다고 한다. 영국의 유사 책임운영기관인 DSA(Driving Standards Agency)를 벤치마킹하여, 제도의 정착과 직원의 교육(특히 친절성과 대응성)이 신속하게 진행되었다고 한다. 이러한 효과는 곧바로 전국 운전면허시험장 서비스제공 일선의 인식전환으로 나타나 고객만족도의 급격한 상승을 가져온 것으로 보인다.

Ⅴ.  결론 및 시사점

본 연구는 운전면허시험관리단을 대상으로 책임운영기관 서비스의 성과평가에 대한 이론적 고찰과 함께 성과평가를 위한 평가지표의 틀을 구성, 제시하였다. 그리고, 성과평가의 기준과 지표를 각각 해당 사례에 적용시켜, 성과평가에 대한 경험적 유용성을 타진하였다. 구체적으로 객관적 방법으로는 운전면허시험관리단이 책임운영기관으로 전환된 직후인 2000년 1월 1일부터 2003년 5월까지 약 3년 동안 제공한 서비스를 중심으로 능률성과 효과성을 평가하였으며, 주관적 평가방법으로는 해당 서비스 이용자를 대상으로 한 설문조사를 실시하여 대응성과 형평성을 포함한 서비스 질적 요소를 평가하였다. 결론적으로 운전면허시험관리단은 책임운영기관으로서의 전환 이후 3년이라는 비교적 짧은 기간에도 불구하고, 객관적 자료평가와 주관적 서비스의 만족도 조사결과 전체적으로 서비스 전달이 매우 양호한 편이었으며, 따라서 성과는 높았다고 말할 수 있다. 그리고, 형평성이 가장 높은 만족도를 보임으로써, 책임운영기관으로서 자칫 효율성이나 수익성에 집착한 나머지 공공서비스의 본질적인 목적을 소홀히 하거나 도외시된 채 공급되고 있지 않음을 경험적으로 증명되었다.

본 연구결과의 시사점은 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째, 민원서비스적 성격을 가진 행정기관을 책임운영기관화 하는 정책은 앞으로 성공가능성이 높을 것이라는 가정이다. 특히, 능률성과 효과성 뿐만 아니라 친절성, 쾌적성 등에서 고객만족의 향상이 두드러짐으로써 서비스 성과를 높일 수 있다는 사실이 경험적으로 증명되었으며, 주관적 성과에서는 상대적으로 고객만족의 각 차원에서 취약한 부분을 알 수 있었다. 둘째, 일관성 있고 상관관계가 높은 평가지표가 계속 개발되고 이를 통합한 보다 적실성 있는 성과평가 모형의 개발이 이루어져 평가지표의 다양성 부족 현상부터 빨리 극복해야 한다. 이 때, 각 기관의 서비스 특성이 제대로 반영될 수 있도록 성과평가의 목표설정에서부터 평가분야내에서 제시되는 세부 성과목표 및 활동계획, 평가항목(요소)별 가중치 설정, 성과지표 설정 등에 있어 자율성(재량)이 인정되어야 할 것인데, 특히 해당기관의 업무와 사업은 그 기관에 소속해 있는 공공서비스 일선 실무자들이 가장 잘 파악하고 있는 만큼, 성과지표 개발과정에 관련분야 실무자들이 반드시 참여토록 하는 것이 바람직할 것이다. 또한, 본 연구의 방법처럼 공공서비스의 핵심산출물을 도출하여 지표의 체계를 기관의 핵심임무 위주로 명확, 단순화하는 작업이 필요할 것이며, 진정한 의미의 과학적이고 계량적인 평가를 위해 성과목표의 수준이 객관적이고 구체적으로 제시되어 계량적인 지표의 활용을 강화되어야 할 것으로 판단된다. 셋째, 책임운영기관별 서비스 공급주체의 조직과 관리․운영형태를 반영한 평가가 이루어질 때 최대한 적실한 성과평가가 가능하며, 동시에 서비스 수혜자인 시민(이용자)들의 서비스 만족도 측정에 있어서도 온전히 반영되어야 한다는 점이다. 예를 들어 겉으로 드러난 실적만을 가지고 성과를 측정하는 것이 아닌 공공서비스 공급기관의 설립목적과 역할수행에 얼마나 합치했는지 여부를 꼼꼼히 따지는 것이 중요하다는 것이고 이것이 평가지표에서 중요한 비중으로 들어가야 한다. 가령, 운전면허시험관리단의 경우 설립목적인 ‘도로교통 안전에의 기여’와 ‘소양 있는 운전자 배출’을 뒤로하고 운영수익에만 치중하여 일정 부분 성과를 거뒀다고 해서 높은 점수를 줄 수는 없다. 왜냐하면 수익성을 중심으로 한 서비스 제공은 민간부문(면허전문학원)이 담당할 부분이고, 공공서비스 기관의 역할은 정부의 정책수단으로서 본래의 설립목적이 운영상의 경영목표로 충실히 실현되어야 한다는 점에서 서비스 공급기관의 특성을 반영한 성과평가가 이루어졌을 때 올바른 평가가 가능한 것이다. 수익이나 능률성 증대에 대한 평가와 더불어 공공성 향상에 대한 적절한 측정지표(형평성 이외 다른 지표)가 필수적이고 그 반영비율 또한 적정해야 한다. 본 연구는 최대한 이를 반영하였으나 아직 완전하다고 볼 수는 없다. 넷째, 성과평가의 주체와 대상을 어디에 둘 것인가 하는 문제의 발생이다. 서비스의 양적인 측면에 너무 치중하면 책임운영기관별 세부적 업무내용에 따른 다양한 평가지표의 개발이 필요할 뿐만 아니라, 공공부문의 특성상 투입과 산출의 경계가 명확하지 않다는 현실적인 벽에 부딪히게 된다. 이러한 경우 ‘서비스 질’적인 측면을 강조하여 공공서비스에 대한 고객만족도를 평가하는 것으로 보완이 가능할 것이므로, 본 연구에서 제시한 분석틀과 같이 두 가지 방법을 혼용하여 각 방법의 장․단점을 서로 상쇄시켜주는 방법이 이에 대한 한가지 대안이 될 수 있을 것이다. 다섯째, 성과평가 방법상 시간적, 공간적 범위의 극복이다. 책임운영기관 서비스가 쓰레기 수거나 상수도 같은 일상적 공공서비스가 아닌 경우 성과평가를 실시한 시점에 따라 성과의 차이가 많이 생길 수 있으며, 운전면허시험관리단 같은 규모가 큰 책임운영기관의 경우 성과평가 실시에 있어 개별 운전면허시험장에 위임하면, 각각 평가시기의 차이와 성과가 유사할 경우에도 평가방식이 상이함에 따라 평가결과가 차이를 보이는 등 비교가능성이 결여될 수 있다. 따라서, 앞으로 성과평가 시기를 정례화하고 중앙관리부서인 서울에서 이를 통제해야 한다. 여섯째, 성과평가 결과의 활용성 제고이다. 현재처럼 책임운영기관 분야에서, 단순히 직원의 성과급과 보상체계(incentive system)나 차기연도 예산배정의 자료로만 활용되고 있어서는 곤란하다. 성과평가의 결과물은 근본적으로 조직의 체질개선과 공급자와 이용자 모두가 만족하는 서비스 전달의 최적화된 시스템을 구축하기 위한 전략적인 기획․관리의 기초자료가 되어야 할 것이다. 서비스의 주관적 만족도 역시 현재 만족여부를 가/부 형식으로 파악해서 발표하는 1회성이 아닌 지속적이고 정기적인 만족도 평가를 통해 보다 적실한 서비스의 제공이 이루어져야 한다.

최근 영국은 1988년 마가렛 대처 정부 하에 교통부 산하 ‘차량검사소(Vehicle Inspectorate)’에서 처음 책임운영기관 제도가 실시된 이래 1998년에 무려 138개까지 증가하였으나, 시간이 흐름에 따라 민영화와 유사기능 통폐합으로 인해 기관의 수나 제도의 도입효과가 감소한 경험을 가지고 있다. 이에 토니 블레어 정부는 얼마전 ‘Next step Team'을 해체하고 ’Agency Service Deliverly Team‘을 신설하여 ’서비스 질‘을 포함한 책임운영기관의 ’성과평가 관리업무‘를 맡기고 있다. 한국도 영국모델을 벤치마킹하고 있는 만큼 이러한 교훈에 미리 착안하고 대비해야 할 것이다.

본 연구는 부분적으로는 탐색적 성격이어서 분석방법이나 조사대상의 선정 등에 일정부분 한계가 있음은 부정할 수 없다. 구체적으로 객관적 평가에서는 성과지표 관련 데이터의 부재로 책임운영기관 이전의 상태와 비교하여 종합적으로 논의할 수 없는 한계가 있었고, 주관적 평가에서는 표본추출의 대표성과 ‘귀인오류’의 발생 가능성으로 인한 일반화의 문제가 존재할 수 있다.

설문조사방식을 통한 고객만족 측정방법은 “질문대상 고객이 해당 서비스에 대해 충분히 정보를 가진다(informed citizens)”는 전제를 두고 있다.(Kelly & Swindell, 2002; 613). 그러나 현실적으로 서비스 이용고객이 서비스에 대한 충분한 이해와 숙지를 이미 하고 있는 경우는 적다. Kelly & Swindell(2002: 614)은 이것을 ‘attribution error(귀속오류 또는 귀인(歸因)오류’라고 말했다. 이 오류를 최소화하기 위해서는 설문조사 전 대상자에게 충분한 사전설명이나 정보제공이 이루어져야만 하는데 연구자와 조사원은 이러한 사항을 숙지하였으나 어느 정도 한계가 있었음을 부정할 수 없다.

그러나 모두가 공감하는 중요한 사실은 이와 같은 성과평가가 내재하고 있는 여러 한계에도 불구하고 책임운영기관에 관한 조직과 서비스 일체의 성과평가 시도와 작업이 앞으로 계속 강화되고 발전되어야만 할 것이라는 ‘당위성’이다. 즉, 향후 일관성 있고 상관관계가 높은 평가지표가 계속 개발되고 이를 통합한 보다 적실성 있는 성과평가 모형의 개발이 이루어져 지표의 한계성부터 빨리 극복해야 한다. 또한, 성과평가의 주체와 대상을 어디에 둘 것인가 하는 문제, 방법상 시간적, 공간적 범위의 극복, 성과평가 결과의 활용성 제고의 문제도 시급히 해결되어야 한다.

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Thurow, Lester C.(1976), “Equity versus Efficiency in Law Enforcement” in Ryan C. Amacher, Robert D. Tollison and Thomas D. Willett, The Economic Approach to Public Policy: Selected Readings, Ithac:Cornell University Press, 124-131.

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경찰청(2001), 운전면허시험관리단 사업성과 평가결과보고

서울특별시(2000), 2000년 하반기 행정서비스 시민만족도 조사 보고서

운전면허시험관리단 관리계 (2003), 운전면허시험장 조직, 업무현황 및 실적   평가 내부자료

행정자치부(2001～2004), 책임운영기관 운영 및 평가에 관한 지침

행정자치부 조직정책과(2001～2003), 책임운영기관 관련 보도자료 (1)～(4)

한국행정연구원(2001～2002), 책임운영기관 평가개선에 관한 보고서

행정자치부 책임운영기관평가위원회(2002), 2001년도 책임운영기관 종합평가 보고서 및 보도자료

행정자치부(2002), 더 좋은 행정서비스를 위한 영국의 책임운영기관 운영실태 분석 보고서

운전면허시험장, 민원실 안내자료 및 게시물 8건

경찰청(http://www.police.go.kr)

도로교통안전관리공단(http://www.rtsa.or.kr)

운전면허시험관리단(http://www.dla.go.kr)

행정자치부(http://www.mogaha.go.kr)

대한매일, 2000. 11. 28  29면, “경영마인드 심기, 첫 단추는 잘 뀄다”, “책임운영기관제 개선방안”

-------, 2002. 12. 10  사회면, “행정개혁 성과와 과제”

매일경제신문, 2003. 6. 25  사회면, “운전면허응시자 교통안전교육 3시간 받아야”

세계일보, 2003. 11. 17  26면, “운전면허갱신 통보 제도 실시중”

중앙일보, 2003. 7. 22  사회면, “정부조직, 내년에 수술”

한겨레신문, 2003. 7. 22  사회면, “책임운영기관 도입 3년, 무늬만 자율”

한국일보,  2002. 8. 1 30면, “운전면허시험 인터넷 접수 시작”

7

<부록>  척도의 요인분석(Varimax Roation) 및 신뢰도 분석결과

항 목 요 인	요인 1	요인 2	요인 3	요인 4	요인 5	요인 6	공통성 (추출) Communality	Scale Alpha	문항 출처
	접근 용이성	신속/ 정확성	쾌적성	형평성	대응성	친절성
직원의 상세한 안내	.753	.190	.107	.010	.022	.312	.713	0.8288	Parasuraman, Zeitaml& Berry (1992) ․ 박중훈 김판석 (1996) ․ 오창택 (1998)
직원과의 신속한 접촉	.737	.152	.177	.299	.061	.211	.735
창구식별의 용이성	.625	.204	.152	.176	.345	-.052	.608
기타 접근용이성 전반	.560	.275	.291	.197	.201	.155	.577
장소와 처리절차 이해의 용이성	.554	.244	.190	.037	.177	.417	.649
처리시까지의 실제방문횟수	.344	.289	.221	.072	.061	.215	.573
업무처리의 신속성	.054	.756	.300	.099	.149	.225	.754	0.8118
기타 신속/정확성 전반	.221	.650	.127	.350	.172.	.148	.702
전체 업무처리시간의 정도	.257	.546	131	.209	.115	.071	.707
업무처리의 정확성	.287	.539	033	.238	.282	.343	.660
휴식공간과 편의시설 유무	.232	.295	.741	.180	.136	.109	.764	0.8464
주차공간의 유무	.175	.166	.717	.201	.252	.241	.737
기타 쾌적성 전반	.294	.212	.663	.312	.162	.211	.734
이용시설의 청결도	.307	.133	.532	.119	.243	.076	.758
급행료(금품․향응)의 유무	.177	.098	.095	.799	.160	-.025	.684	0.7959
기타 형평성 전반	.058	.156	.176	.727	.212	.361	.696
규정에 의한 공정한 처리	.088	.213	.135	.720	.093	.185	.693
신분과 무관한 공평한 처리	.231	.176	-.031	.563	.261	.122	.646
오류/착오시 신속한 사과/해명	.232	.296	.180	.136	.741	.109	.753	0.8485
약속된 처리시간의 준수	.104	.206	.247	.285	.703	.162	.718
공개정보나 자료제공의 여부	.222	.291	.235	.053	.530	.335	.599
긴급처리요구시 직원의 태도	.288	.091	.115	.217	.492	.302	.687
면허시험 대기일수나 시간	.027	.288	.161	.309	.401	.104	.714
기타 대응성 전반	.138	.104	.211	-.049	.362	.095	.762
직원의 안내자세나 태도	.286	.264	.302	.198	.112	.613	.558	0.8834
(전화)문의에 대한 친절한 응대	.077	-.034	.192	.178	.401	.522	.580
직원의 청취도	.211	.153	.177	.125	.309	.473	.480
기타 친절성 전반	.189	.108	.099	.278	.255	.374	.568
% 분산(전제변량백분율)	13.863	13.198	11.027	11.003	8.927	8.512
% 누적(누적백분율)	13.863	27.061	38.088	49.091	58.018	66.530
고유치(eigen value)	9.085	2.901	1.541	1.360	1.155	1.094

<영문초록>

Abstract

Design and Application of the Performance Evaluation Model on Driver's License Agency Service

Woo, yang-ho

Hong, mee-young

In the year 2000, the Korean government launched the Agency system under the name of ‘Responsible Operating Agency(ROA)’, following Great Britain's model. And so, changed the Driver's License Test Center into the system of Responsible Operating Agency(Driver's License Agency: DLA) for the first time of as of January, 2000. However, I think that the Agency system is still under experimentation status within the Korean government, because the concept of performance management system is not widely accepted in Korean administrative culture. So, The thesis includes the unique performance evaluation model of DLA. This model is composed of eight domains of perfomance evaluation.  First, the domains of efficiency has relation with cost of DLA in reference to organization and tasks. Second, the domain of effectiveness has relation with ultimate goal of DLA in reference to road-traffic safty and driver to be well grounded in traffic law. Third, this study is framed to provide the statistical data analysis of the six subjective domains on the performance evaluation. That is the domains of responsiveness, equity, speed & correctness, kindness, acessibility, pleasantness and have relation with sevice quality of DLA in reference to an extent of client satisfaction. When we look into the analysis result, in objective achievement evaluation, there has been change for 3 years in efficiency part and effectiveness part. In the objective achievement evaluation, we could get to know the annual trend of achievement by executing annual evaluation on the business achievement. In the subjective achievement evaluation, we reviewed correlation and reliability among variables in the Questionnaire(which consist of five point scale by Likert). When we look into the client satisfaction level through the statistics against each question, the average seems to be higher than 3.00. And also, they were generally satisfied with the service, but the responsiveness were insufficient.

*Key-words : agency, performance evaluation, public service delivery, sevice quality, client satisfaction

저자소개

우양호(禹良昊) : 부산대학교 대학원 행정학과 석사과정에 재학중이며, 현재 한국학술진흥재단 기초학문육성 인문사회분야 지원사업(KRF-2003-072- BL1002)인 “지방정부간 갈등과 협력의 요인에 관한 연구”에 참여하고 있다. 주요 관심분야는 정책학일반과 공공관리, 계량분석이다. <E-Mail: woo8425@hanmail.net>

홍미영(洪美英) : 부산대학교 행정학과 박사과정을 수료하고 부산대학교 지방행정연구소 연구원을 거쳐 현재 부산발전연구원 여성정책연구센터에 재직중이다. 관심분야는 여성정책, 지방자치, 인사행정, 인적자원관리이다. 주요연구로는 선진 재난관리체계에 관한 사례연구(2003), 소방방재청 설립에 따른 정책과제와 발전방향-부산광역시를 중심으로-(2003), 지방자치단체 관리직 여성공무원의 대표성 확보에 관한 연구(2001), 여성공무원의 채용목표제의 성과와 양성평등채용목표제의 전망(2002), 지방정부 소방조직의 통합적 체제구축에 관한 연구(2004) 등이 있다.<E-Mail: lamer227@bdi.re.kr>